徐鴻洲

【摘 要】基于治理理論視角審視鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心運行，可以發(fā)現(xiàn)存在著一些“非治理”現(xiàn)象與問題。為此，有必要明確多元治理主體權責，構建治理主體互動機制，推進治理政策法規(guī)建設等，積極探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心運行建設路徑，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育可持續(xù)發(fā)展。

【關鍵詞】治理理論；鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心；建設路徑

【中圖分類號】G77 【文獻標識碼】A 【文章編號】1001-8794（2018）11-0044-04

一、問題的提出

黨的十九大報告明確指出，要“加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。[1]《教育部等九部門關于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》（教職成〔2016〕4號）也明確提出，要“培育多元主體，引導各級各類學校和社會力量積極參與社區(qū)教育”；要“推動社區(qū)教育融入社區(qū)治理，不斷層豐富社區(qū)建設的內(nèi)容”；要“推動形成黨委領導、政府統(tǒng)籌、教育部門主管、相關部門配合、社會積極支持、社區(qū)自主活動、市場有效介入、群眾廣泛參與的社區(qū)教育協(xié)同治理的體制和運行機制”。[2]可見，國家高度重視社區(qū)教育協(xié)同治理問題。因此，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心運行治理體系建設，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育有機融入鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育善治目標，已成為新時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心治理創(chuàng)新與內(nèi)涵發(fā)展的必然要求。

然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心治理運行存在著教育資源供給不足、社會力量參與不廣、相關法規(guī)法律不完善、公共服務能力不強等諸多問題，雖然引發(fā)這些問題的原因是多方面的，但以政府為主導的現(xiàn)行單向管理模式已不能較好地解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心運行存在的問題，最終制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育良性發(fā)展。因此，有必要從治理理論角度審視、反思和改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心運行，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心融入社區(qū)治理的建設路徑，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心治理水平和服務能力，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育治理體系形成。

二、治理理論：審視鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心運行的全新視角

自20世紀90年代以來，以治理理論為指導，力圖以治理的思維創(chuàng)新、制度設計和實踐行動來打破單一主體局限，改革傳統(tǒng)性教育行政體制，積極嘗試構建教育公共服務治理機制，已成為現(xiàn)今國內(nèi)外新型教育改革的一個重要趨勢。治理理論為各類教育領域注入新的價值因素，對教育組織機構的職能定位、運行模式、服務方式、開放程度、價值取向等方面也產(chǎn)生了深遠的影響。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心是涉及多方主體參與的一種非營利性公益組織，其運行與保障都需要政府、市場及社會的參與。因此，基于治理理論來審視、反思鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心運行問題，不失為一種全新的視角。因此，從治理理論角度審視鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心運行，其基本內(nèi)涵可以確定為：為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心運行過程存在的問題，政府、學校、社區(qū)組織、居民個體等主體要以適合的方式融合、參與和決策，明確各治理主體間應享有的權利與承擔的義務，協(xié)同參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心公共事務管理，從而形成良性互動的協(xié)同治理結(jié)構和自主創(chuàng)新發(fā)展的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育治理公共服務體系。

為此，筆者認為，治理理論視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心運行具有三個方面特征：一是多元性，即參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心治理的主體應為多元化，包括政府、學校、社區(qū)各類組織、社區(qū)居民個體等。二是互動性，即參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心治理的多元主體要圍繞共同價值目標，以溝通、對話、協(xié)商、談判等方式，共創(chuàng)共建共享人力、物力、信息等方面優(yōu)勢教育資源，共商本社區(qū)教育重大議題和解決方案，共擔相應責任，以改進政府的社區(qū)教育服務質(zhì)量和擴大社區(qū)教育決策的民主化。三是正式性，即為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心運行規(guī)范，應通過比較正式的規(guī)章制度來規(guī)范各參與治理主體間的關系、職責等，維護、協(xié)調(diào)各治理主體權益，規(guī)范、約束各治理主體的主體責任，從而充分滿足各主體的多樣化需求，推動社區(qū)教育公平、社區(qū)治理建設與社會和諧發(fā)展。

三、審視與反思：鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心運行過程中的“非治理”現(xiàn)象與問題分析

（一）基于治理理論的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心運行主體分析

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面

在現(xiàn)有教育體制下，政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育單一治理主體和權力中心，處于主導和強勢地位，掌握著鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育的布局、師資、經(jīng)費、設備等教育資源支配權，但政府對自己權力邊界界定模糊和角色職能定位不夠合理，時常出現(xiàn)職能缺位、錯位、越位等不良現(xiàn)象。政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育建設中未能較好地發(fā)揮主導協(xié)調(diào)作用，政府與社區(qū)教育中心其他主體一直存在著權利、義務與職責范圍不清問題，也就不可避免出現(xiàn)相互推諉扯皮、政出多門等錯位問題。另外，由于政府掌握著絕對的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育資源優(yōu)勢，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育治理過程中時常會出現(xiàn)行政干預過多、承擔著許多不應承擔的職能等越位現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在政府取代市場，行政審批過多過濫，或通過主管、指導等方式直接或間接介入鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心和社區(qū)非營利性組織的內(nèi)部管理與事務運作，導致他們直接或間接成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附屬機構。以上這些職能缺位、錯位、越位現(xiàn)象，勢必影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心正常運行與可持續(xù)發(fā)展，也影響到社區(qū)非營利性組織的良性發(fā)展和社區(qū)居民參與社區(qū)教育治理的積極性、主動性，進而制約著多元治理主體的治理進程和自主化進程，也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育治理的實際效果大打折扣。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)非營利性組織

隨著各鄉(xiāng)鎮(zhèn)新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐的加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)非營利性組織已成為參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育治理的重要主體之一。我國不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)非營利性組織起步較晚，在參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育治理服務方面還存在著一些問題：一是缺乏健全的法規(guī)制度。雖然國務院頒布了一些規(guī)范性文件，但這些法規(guī)大多屬于行政立法或部門規(guī)章，法律位階不高、制約性不強，部門文件銜接性不暢，有些政策相互沖突。這些原因?qū)е略S多優(yōu)惠政策在實踐中未能有效執(zhí)行到位，從而制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)非營利性組織的培育和發(fā)展，也嚴重阻礙著鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育的發(fā)展。二是缺乏評估監(jiān)督機制。目前，政府雖然在很多領域推行面向社區(qū)非營利性組織以購買社區(qū)服務包等方式進行實踐試點，但在實施過程中往往缺乏明確的評估標準和科學性的評估方法，缺乏對這些組織的資質(zhì)評估、能力評估、績效評估、誠信評估等有效機制。三是社會認可度不高。由于許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民缺乏公民意識、契約精神、自治意識、法制意識等治理文化，以及對這些組織的價值認同度和信任度低，致使不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)非營利性組織不能正常有效開展社區(qū)教育公共服務工作。四是內(nèi)部治理能力不足。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)非營利性組織存在著管理運行機制不完善、社區(qū)教育公共服務能力弱、內(nèi)部協(xié)調(diào)性低、高素質(zhì)專業(yè)人才匱乏、組織活力不足等諸多內(nèi)部管理問題。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)居民層面

目前不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)居民參與社區(qū)教育的主要問題是參與率低。究其原因，主要體現(xiàn)在：一是受傳統(tǒng)思想文化負面因素影響嚴重。長期以來，傳統(tǒng)政治文化制度中表現(xiàn)出來的“臣民”意識等消極因素深刻影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)居民參與社區(qū)教育治理的自主能動性和價值取向，導致居民參與率低。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民社區(qū)主體意識欠缺。由于我國尚處于社會主義初級階段，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育還存在著許多不平衡、不充分的制約因素，缺乏可供充分利用的社會教育資源，還未形成社區(qū)共同利益體，還未形成良性的居民社區(qū)價值認同感。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民自治組織服務職能弱化。由于居委會等權威性鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民自治性組織行政化傾向嚴重，不能較好地代表社區(qū)居民的利益訴求，不能充分滿足居民的參與社區(qū)教育治理的需求；居民也很少利用居委會等權威性自治組織來協(xié)助維護自身利益，對權威性自治組織缺乏基本認同，對社區(qū)教育公共事務很少參與甚至漠視，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民自治組織服務社區(qū)教育職能弱化。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民參與機制不完善。目前不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心缺少居民參與社區(qū)教育公共事務的便利性服務平臺，缺乏規(guī)范性、可操作性的參與機制，居民總是被動參與社區(qū)教育，隨意性較大，致使居民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育事務常出現(xiàn)低頻率現(xiàn)象。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心運行治理主體缺乏互動性

1.缺乏互動基礎

由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心治理工作起步較晚，治理體系尚處于初步探索階段，在理論研究層面和實際操作層面還不夠成熟，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心常常缺乏科學、合理的頂層設計，其現(xiàn)有的社區(qū)教育發(fā)展規(guī)劃、本社區(qū)教育重大議題及其解決方案等并沒有實現(xiàn)真正意義上的多方參與、共同制定，更沒有采取有效措施去發(fā)動、引導各治理主體感知、認同、內(nèi)化本鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育事業(yè)，致使各治理主體對本社區(qū)教育中心治理工作無法形成共同的價值目標和價值取向，也就失去了有效互動的基礎。

2.缺乏互動媒介

任何治理主體間的互動必須以一定的互動媒介或平臺為載體。同樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心各治理主體要維系彼此間的互動關系，也需要借助一定的媒介作為互動紐帶。長期以來，政府設置了許多職能部門或政府機構來取代其他治理主體應該承擔的社會責任，如行業(yè)協(xié)會的職能被政府的行業(yè)主管機構所代替現(xiàn)象比較嚴重，而其他治理主體在職能上只能服從于政府的政策決定，受到政府相對嚴格的控制。由于缺乏溝通、對話、協(xié)商、談判等良好的互動方式，各治理主體的資源沒有得到有效合理利用，信息交流受堵，各方優(yōu)勢沒有得到最大限度的發(fā)揮，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心治理工作收效甚微。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心治理相關法律體系不完善

1.社區(qū)教育法律體系構建相對滯后

到目前為止，從國家層面分析，有關社區(qū)教育的法律法規(guī)尚處于“空白”狀態(tài)，大多以規(guī)劃、意見、行政性通知、工作要點等文件形式為主，對社區(qū)教育（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的責任主體的職責權限、實施主體的組織運行及督查考核辦法等方面都沒有明確具體的規(guī)定，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心治理工作“無大法可依”。由于地方性自治條例或暫行辦法在具體闡釋本社區(qū)教育時，缺少對社區(qū)教育各方治理主體的職責、權利、義務等方面具體明確規(guī)定，不少地方對現(xiàn)有條例制度執(zhí)行不夠到位，對社區(qū)教育（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）整體發(fā)展也缺乏合理引導、有效監(jiān)管和質(zhì)量評估，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育治理工作“有法難依”。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育政策保障不到位

一是政策制定乏力。目前，國家層面缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育的長期發(fā)展規(guī)劃和實施意見，也沒有相應的補充政策作為解決現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育地域發(fā)展性問題的法理依據(jù)，在宏觀方面制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育政策主要是由教育部門這一單一主體制定的，缺少居民、社會組織等其他治理主體參與，導致其政策方向和內(nèi)容等方面與多元利益相關者訴求相脫節(jié)，進而影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育多元治理主體參與關心公共教育服務的熱情。二是配套政策不足。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育政策的制定過程中，政策體系不夠完善，相關配套措施不夠充足。如不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)在制定人才培養(yǎng)政策、優(yōu)惠激勵政策與資源整合政策等方面并沒有與本社區(qū)教育事業(yè)發(fā)展保持同步配套，松散性的政策體系也引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育資源開放度不大、其他利益攸關者參與積極性不高等一系列連鎖問題。

四、治理視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心運行建設路徑

（一）明確多元治理主體權責

加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心建設的頂層設計、統(tǒng)籌規(guī)劃，明確界定各治理主體權責，加強各主體間的溝通、對話、聯(lián)動、協(xié)同，共同研制出權責明晰、操作可行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心發(fā)展規(guī)劃，合理配置、整合利用本鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育資源，形成全社會關注、支持、推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心治理運行機制的良好局面。

反觀現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心治理運行機制，其核心病癥就是權責不清。權責明晰是建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心治理體系的重要前提條件，也是首要任務。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心多元治理運行過程中，政府要善于轉(zhuǎn)變職能，敢于放權，將一部分管理權力放給市場和社會去支配，將一部分權力放給教育主管部門去施行；突出政府主導優(yōu)勢，把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育發(fā)展戰(zhàn)略方向，為市場調(diào)節(jié)和社會運作提供規(guī)范化的宏觀環(huán)境，出臺各種完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育治理的政策、制度，對多元治理主體所享有的權益和履行的主體責任進行具體性、細則性的規(guī)范。同時，積極嘗試構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育“管辦評”治理體系，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心治理的現(xiàn)代化，建立第三方參與的多元評價模式和教育質(zhì)量監(jiān)測制度，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心運行過程中的監(jiān)督和規(guī)范，權責明晰，責任到人，確保真正意義上實現(xiàn)協(xié)同治理。

（二）構建治理主體互動機制

1.構建對話機制

參與主體要以開放的心態(tài)，以開展面對面對話為起點，以建立互信、加強溝通為目標，要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心治理運行過程中打破僵化的溝通障礙，創(chuàng)設一種彼此尊重、相互信任、達成共識的溝通機制。

2.構建信任機制

“信任關系經(jīng)常被描述為協(xié)作的本質(zhì)”。[3]信任在維系鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心治理主體互動關系方面發(fā)揮著基礎性功能。這種信任機制的建立并不能一蹴而就，而是要經(jīng)歷一個較長過程，需建立在治理主體間平等對話、尊重意愿、共同行動的基礎上。

3.構建協(xié)商機制

協(xié)商機制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心治理運行得以持續(xù)進行的重要保障，是參與主體就具體鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育治理問題進行磋商而取得共識、共同行動的機制。這種協(xié)調(diào)機制能有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心運行過程中各參與治理主體間的矛盾和沖突問題。

4.構建共享機制

一是權力共享，政府要轉(zhuǎn)變職能，將本應屬于市場、社會的權力讓渡給其他治理主體。二是資源共享，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心各主體應整合與利用各自手中掌握的教育資源，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心發(fā)展中的問題。三是信息共享，要建立便利高效的公共信息服務平臺，擴大各治理主體對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育公共服務信息的知情權、參與權、使用權、決策權，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心的公共服務能力與水平、質(zhì)量與效率。

（三）推進治理政策法規(guī)建設

1.加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育依法治教步伐

要積極構建與完善社區(qū)教育的三級法規(guī)體系，實現(xiàn)社區(qū)教育在國家法治層面有法可依，在地方治理層面有法必依。國家要盡快制定一部全國統(tǒng)一的基本法，即社區(qū)教育法，以此彌補中國社區(qū)教育“無大法可依”的局面；地方政府要依據(jù)本區(qū)域社區(qū)教育實情自行制訂與基本法不相抵觸的法規(guī)、條例，縣鄉(xiāng)兩級政府則制訂具體實施意見和辦法。在立法內(nèi)容上除明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育的地位及其重要意義、經(jīng)費來源、管理機構、激勵政策外，還要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育多元治理主體各自的職責及權限范圍，有效規(guī)范各治理主體的行為，保障各治理主體間的合作、對話與溝通，有序推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心從管理到治理的轉(zhuǎn)變進程，實現(xiàn)法制化、規(guī)范化。

2.優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育政策體系

在社區(qū)教育專門立法缺乏的前提下，各地在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育建設過程中所制定的社區(qū)教育政策就成為指導本鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育工作的重要指南。這些地方性政策為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育發(fā)展提供了目標和方向，但隨著社會新形勢的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育也呈現(xiàn)出不少新情況、新問題，原有部分的政策內(nèi)容難以解決這些新情況、新問題，因此要優(yōu)化政策體系，適時調(diào)整、修正和補充不完全適應鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育發(fā)展的政策部分，廣泛聽取、吸納各治理主體的合理意見與利益訴求，根據(jù)實情和需要及時更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育政策。另外，還要注重完備鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育發(fā)展的配套政策。如為激勵居民參與社區(qū)教育，出臺居民積分獎勵政策、整合和開放鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育資源政策、推行數(shù)字化鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育平臺建設政策等。

【參考文獻】

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