楊華鋒

摘 要：公共健康領域安全風險的不確定性與復雜性亟待協(xié)同治理予以紓解。一樁山東疫苗的“舊案”誘致大規(guī)模行政問責與系列政策調整，促使藥品安全監(jiān)管逐向走向協(xié)同治理，但作為事務領域長期游離于治理之外。這主要囿于行政溝通的效能偏低、行業(yè)政策調適的協(xié)同性不高以及部分官員熱衷于“共治”的“民主”解讀。實踐形成的“媒體驅動型”治理格局存在公器私用的空間，難以避免社會恐慌與信任滑坡的蔓延，且容易刺激行政問責的安撫性與慰藉式偏好。只有基于政府部門的有效合作、放松管制、培育領導力以及共享裁量權與共擔責任，才能更好地構建“政府引導型”的協(xié)同治理以避免陷入回應性誤區(qū)。

關鍵詞：藥品安全；行政監(jiān)管；協(xié)同治理；山東疫苗事件

中圖分類號：D63，R194 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2017）03-0008-08

引 言

2016年3月18日，《澎湃新聞》一篇《數(shù)億元疫苗未冷藏流入18省份或影響人命，山東廣發(fā)協(xié)查函》的報道，掀開了“山東疫苗事件”的序幕①。這是2015年由公安部門偵破并樹立為年度十大典型案件的一樁“舊”案。然而，當時并未引起普遍關注，一年后掀起軒然大波，難免發(fā)人深省。在政府部門、醫(yī)藥專家及部分行業(yè)NGO看來，山東疫苗事件本身并未構成公共衛(wèi)生事件。首先，就藥品的不良反應監(jiān)測而言，并未發(fā)現(xiàn)疫苗接種異常病例。在山東省近年的疫苗接種不良反應監(jiān)測中，其不良反應總體趨勢亦是下降的。其次，就藥品本身的成分而言，涉案疫苗為病毒或病菌，長時間脫離冷鏈，雖會失去活性導致接種無效，但本身并無毒?！坝卸疽呙纭钡膱蟮蓝嗍且杂瀭饔?。最后，就疫苗產(chǎn)品上市條件而言，疫苗產(chǎn)品上市審批時，藥品要通過高溫“挑戰(zhàn)性試驗”；同時，疫苗產(chǎn)品需設置有效期的“提前量”②。換言之，涉案疫苗雖然臨期并脫離冷鏈，但并不必然導致無效。結合政府部門對涉案疫苗的檢驗看，其質量和效力全部合格。因此，他們認為該案并未出現(xiàn)安全性問題，未造成公共衛(wèi)生事件。那么，喧囂一時的疫苗事件到底意味著什么呢？

一件藥品非法經(jīng)營案逐步演化為國際性的疫苗安全事件，主要基于以下幾個方面的因素。一是食藥部門的反應相對遲緩、應急治理方案選擇不當，未能及時跟進調查與處置。當公安部門將案件破獲，并作為打擊食藥安全犯罪典型案例通報時，食藥部門雖立案督辦，但未能有效追蹤不良疫苗的走向，未能充分有效地履職。二是部分媒體對公共輿論焦點的塑造。該事件早先已由相關主流媒體報道，但未引起公眾關注。后經(jīng)其他媒體的焦點重塑，成功喚起公眾注意力，并迅速形成指向性明確的“公共能量場”。三是參與治理渠道的充分性與有效性不足。因民主參與渠道的局限，一旦公共事件發(fā)生，社會容易迅速積聚起大量“潛在參與者”。一般來說，食藥安全事故的個案容易被過度解讀，經(jīng)放大性傳播后引發(fā)公眾擔心和憂慮，從而激發(fā)其參與熱情。理性地看，該疫苗事件牽涉的政府部門非常廣泛，既涉及同級不同部門，亦涉及同一部門不同層級間的關系，遠非單一的食藥監(jiān)所能涵蓋，但因其是行業(yè)性的執(zhí)法部門，自然難免成為眾矢之的。

“山東疫苗案”可謂是全方位地呈現(xiàn)公共安全治理體制與協(xié)調機制內(nèi)在機理與外在風險的輿論事件。這一事件并未隨著《國務院關于修改〈疫苗流通和預防接種管理條例〉的決定》的出臺而終結，其對社會安全與醫(yī)藥市場的影響正逐漸呈現(xiàn)。屢見報端的“疫苗短缺”與“拒絕接種”現(xiàn)象正在各地上演，對未來的公共衛(wèi)生安全埋下隱患③。不宜簡單地斷言，疫苗新政導致流通環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，也不宜將疫苗接種率的下降歸因于山東疫苗事件所造成的社會恐慌。一方面，“疫苗短缺”是藥品流通新政的 “副產(chǎn)品”。流通環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，調整相應政策亡羊補牢是自然之選。然而，如果公共政策的調整目標在于“輿論”降溫，那么政策執(zhí)行中的成本與收益分析必將讓渡于“政治正確”，政策執(zhí)行效果必將大打折扣。另一方面，“拒絕接種”是疫苗信任危機的體現(xiàn)。免疫規(guī)劃是現(xiàn)代社會預防、控制乃至消滅傳染病最經(jīng)濟、安全和有效的手段。大規(guī)模的疫苗接種不是簡單的個體免疫，而是公共健康的改進。

疫苗安全事件一旦發(fā)生，源于個體安全目標與公眾福祉的感知差異，拒絕接種也就成為其“理性選擇”。如何解釋這一問題，端賴對該事件“協(xié)同治理”路徑的討論。

一、從監(jiān)管走向治理的歷史情境

在社會風險不確定性與復雜性與日俱增的情境下，傳統(tǒng)的行政監(jiān)管面臨越來越嚴峻的挑戰(zhàn)，而治理的改善越來越多地需要政府、市場、社會三者的共同努力，將可能產(chǎn)生的損害降至最低，變風險的“無?！睘橹卫淼摹坝谐！?。

在傳統(tǒng)意義上，藥品安全是行政監(jiān)管的議題，并未進入治理的話語體系。然而，“監(jiān)管”并不是個明確的概念。“我們生活在一個‘監(jiān)管型國家，但‘監(jiān)管一詞仍是一個使用頻繁卻很少得到準確定義的術語?！盵1]（p.2）傳統(tǒng)的行政監(jiān)管模式強調通過政府的管制，以形成市場秩序和社會秩序。但在藥品安全領域，該模式面臨越來越多的問題與挑戰(zhàn)，即“公眾呼喚行政監(jiān)管與不信任行政監(jiān)管并存，既期待行政機關強化行政監(jiān)管和執(zhí)法，但又對行政監(jiān)管和執(zhí)法的公正性抱懷疑態(tài)度”[2]。因應這一困境，有學者認為，只要構建多元的監(jiān)管模式即可應對當前的治理危機。在該監(jiān)管模式下，政府不再是直接的監(jiān)管者，而是構建者，即通過制度設計來激發(fā)和培養(yǎng)其他社會個體的公民精神、主體意識和自我監(jiān)管的能力[3]。這種具有典型第三條道路色彩的“回應性監(jiān)管”，寄望通過“大監(jiān)管”的概念以實現(xiàn)政府與公眾的合作監(jiān)管，在理論上存在理想主義色彩，在現(xiàn)實中容易造成監(jiān)管理念與治理理念的混亂。與其說，治理變革的邏輯在于扭轉監(jiān)管模式，不如說是變“監(jiān)管”為“治理”。如果駐足于“監(jiān)管”的話語體系中，那么“治理”的機制將難以扎根。其實，以治理效果為實踐導向，本質上已經(jīng)脫離了“監(jiān)管”的話語邊界。因為行政監(jiān)管的本質是“以簡單性思維應對復雜性的事件”，以一種工業(yè)社會時代所推崇的科學、明確、可設計的管理理念來治理后工業(yè)社會時代下的不確定性與復雜性，必然面臨應對與回應的尷尬與乏力。如果將重點放在“回應性”上，必然難以避免媒體的曲意迎合、綁架民意，并對施政施加影響，削弱對問題根源的理性分析，導致治理變革駐足于輿論應對，缺乏對深層次體制機制問題的討論。

然而，改進政府監(jiān)管并不能解決一切問題，并且很多時候政府就是問題本身。在藥品安全領域，希望通過加強政府監(jiān)管而收獲安全，歷史上的數(shù)據(jù)并不支持?！懊磕瓯籉DA批準的藥品在美國仍造成約10萬人死亡，100萬人嚴重受傷。很明顯，（監(jiān)管）系統(tǒng)沒有過濾掉所有風險。在對民眾住院誘發(fā)因素的排序中，處方藥導致的嚴重傷害占到26%。其中，車禍與謀殺分別占到2%和1%。”[4]（p.270）我國自2015年地方食藥監(jiān)部門開始推進“三合一”改革，一定程度上造成藥品安全監(jiān)管職能的碎片化。隨著條塊關系的日益復雜及其專業(yè)性的稀釋，寄望于行政監(jiān)管的強調，恐難預期治理績效。同時，即使希望通過加強與改進行政監(jiān)管，也必須對行政權力的認受性與公信力有著清醒的認識。在社會權力不斷發(fā)展的當下，權力的認受性與權威的程度，都與政府的公信力和社會權力的發(fā)展緊密相關。在社會群體中“名聲有多好，權力就有多大，影響力是由其在集體中的名聲決定的”[5]（pp.45，57）。政府的“名聲”即公信力，其名聲大小決定著權威性水平。在山東疫苗事件中，食藥監(jiān)部門的公信力遭到公眾質疑，主要的批判焦點在公權力的不作為。相較于行政權力的尋租行為，權力不作為往往被人遺忘。其實不作為本質上是權力濫用的一種形式，即公權力有意識地拒絕履行其維護公共利益的責任與義務。與這種“權力不作為”所對應的是民眾“普遍無權”的現(xiàn)實。“民主生活方式的關鍵在于自我組織與自我治理的能力，而不是假定所謂‘政府統(tǒng)治?！盵6]（pp.2-3）公眾受到安全威脅、遭遇安全困境的根源在于食藥安全領域中的“無權”的境地與“無權”的心理。

人類社會是一個“權力”不斷授予與應用的過程，合理地擁有與使用權力有助于合作化社會的形成，而濫用權力以及無權的代價，極大地削弱了社會合作化的動力，致使社會陷入無序與混亂之中。當社會缺乏有效而充分的賦權時，其社會自我管理與自治的能力缺失，難以形成可持續(xù)化的治理機制?！叭苷币蕾囆姓鳛楸Ｕ掀涔采畹母倪M。而“有限政府”，對社會賦權有著較高的期待，也只有積極地向社會賦權，才能通過培育與發(fā)展社會力量來彌補行政監(jiān)管的不足?！霸?0世紀最后20年里，政府監(jiān)管變成了政治和社會領域里一個最富爭議性甚至最富煽動性的問題之一，F(xiàn)DA的整個歷史清楚地表明，推進社會進步的科學事實不是單單來自商業(yè)、大學或政府，而是來自這些機構的總和?！盵4]（p.295）通過政府、社會、市場多元主體采用多樣化的治理手段，來應對藥品安全問題日益增長的不確定性與復雜性，以治理主體的“協(xié)同性”與“開放性”因應治理對象的“復雜性”與“不確定性”成為歷史的必然。

二、藥品安全協(xié)同治理遭遇的梗阻

首先，政府主體部門間的信息共享渠道不暢，信息溝通與交流效率偏低。在山東疫苗事件中，公安部門與食藥監(jiān)部門的信息共享與溝通機制不夠通暢，簡單的案件通報并不能滿足食藥監(jiān)后續(xù)追蹤監(jiān)管的需要?！笆乘幘臁边@一概念重新進入新的《藥品管理法》（草案）提上議事日程，試圖通過自身職能調整，充實與加強藥品案件的偵破能力。行政部門間缺乏信息分享的初始動力，建設多年的電子政務體系始終無法并網(wǎng)共享數(shù)據(jù)即可窺見一斑。剔除技術因素，部門利益的感知與偏好在很大程度上制約著信息溝通的效率。在實踐中，不僅未能促進跨部門的合作，而且在部門間形成一種“不合作”的傳統(tǒng)。這種部門利益的感知，包括直觀的利益感受和間接的“利益臆想”。直觀的利益感受在部門間的競爭行為中表露無遺。比如，不同的部門競相向上級領導機關報送要情即為例證。間接的利益臆想則源于不合作的傳統(tǒng)，也就是說，雖然沒有利益上的直接糾葛，但分屬不同職能體系，基于過往互動邏輯，偏好“非合作化”行為。乍看來，這一行為與社會心理學的觀點背道而馳。人們之所以合作，不僅僅是出于自利的原因，也是出于對他人福利的真正關心?！吧鐣眉劝▽λ烁＠年P注——無論是正面的還是負面的——也包括維護倫理規(guī)范的愿望?！盵7]（pp.4-5）只是這種合作化的偏好需要制度獎勵與懲罰。只有當“社會偏好能夠將囚徒困境的物質收益結構轉化成所謂的確信型博弈的收益結構，（也就是說）只要確信其他人也合作，每個參與人才會選擇合作”[7]（p.18）。這實際上完全符合這一心理判斷，部門合作的困境是因為在行政系統(tǒng)中未能形成部門合作的激勵機制與懲戒機制。

其次，政策體系所呈現(xiàn)出來的科學性與適應性不足、協(xié)同性偏低。食藥監(jiān)系統(tǒng)作為藥品安全監(jiān)管的執(zhí)行者，其社會角色的認知為行政執(zhí)法者。而與疫苗事件相關的部門其實還包括諸如衛(wèi)計委、發(fā)改委、地方政府等，并且多為政策制度的設計者。更有甚者，如疫苗接種牽涉較多的“疾控中心”更是不同程度地隸屬于衛(wèi)生部門，這一情況源于行政改革的不徹底。直接問題就是政策制定的科學性與適應性受到限制。回顧2010年的山西疫苗事件亦可見類似情況，即便食藥監(jiān)部門“懷疑”疾控中心庫存的疫苗存在安全風險問題，但其并不具有對醫(yī)療機構實施監(jiān)管檢查的動力與權限。而公眾對政府不同部門間的權限劃分未必清楚，傾向于將問題歸咎于食藥部門。誠然，在計劃免疫環(huán)節(jié)中政府是最大的責任人，不論哪個部門都具有不可推卸的責任。但權責體系的模糊化與適應性不足，容易造成政策制定與政策執(zhí)行的協(xié)同障礙。具體到山東疫苗案中亦可見，與疫苗接種風險相配套的救濟性、保障性政策存在空白，亟待健全完善?！耙驗閼獙Υ笠?guī)模的疫苗接種計劃要么是政府強制所為，要么受到大力的倡導。一旦造成傷害，國家應該承擔責任。任何因疫苗導致的傷害，美國政府需做出一定的補償。”[8]（pp.191，193，195）

最后，行政領導對“社會共治”理念的“民主化”理解，容易誘致行政官員在面對公眾、媒體時，遷就附議有余、理性引導不足。隨著政務公開和透明政府、服務型政府的建設，越來越多的行政官員在面對新聞媒體時表現(xiàn)得越來越“成熟”。這種成熟較多地表現(xiàn)為對“民意”的尊重與回應。除卻所謂“民意”的代表性與可靠性，單論政府官員對媒體和網(wǎng)絡輿論的遷就，乍看之下是親民之舉、民主之舉，但這種“民主德政”某種意義上也是一種懶政、惰政。因為作為行政領導者滿足所謂“網(wǎng)絡民意”是簡單、明確、可控的，同時更容易獲得較高的“回應性”贊譽。實際上是對社會問題的復雜性缺乏必要的省察，對藥物事故的動力機制缺乏深刻的反思。雖一時獲得民眾愛戴，但無益于公共善的改進。究其根源，這是工業(yè)社會行政官僚簡單化思維在作祟。如果沒有對藥品安全事務復雜性、系統(tǒng)性的認識，這種頑癥即是不治之癥。當然，這并不意味著將簡單推向復雜即可。“不是從簡單性走向復雜性，而是從復雜性走向不斷增長的復雜性?！盵9]（p.33）工業(yè)社會行政官僚的簡單性范式是一個看到秩序而排斥無序性的范式，秩序被歸結為一種規(guī)律、一個原則[9]（pp.59-60）。其實，復雜性在根本上并不拒絕清晰性、有序性、決定論，但只有這些是遠遠不夠的，更需要具有策略性。這種策略性在實踐中集中體現(xiàn)為領導力的指向性。領導力是撬動公共事務協(xié)同治理的核心變量與基本條件。如果行政領導偏好于對“大眾輿論”的回應，以滿足公眾訴求為目標的話，那么在此領導力約束條件下，必然會落入“媒體驅動型的協(xié)同治理”的窠臼。

三、“媒體驅動型”協(xié)同治理的缺憾

首先，“媒體驅動型”治理是被動的、基于回應性的，存在公器私用的可能。眾所周知，媒體在社會發(fā)展過程中具有獨特而重要的作用，現(xiàn)實中媒體有可能追求某個事件的新聞價值，輕視或忽視其事實真相，從而導致不準確信息的傳播[10]。如美國“全國性媒體報道多半提供治理的負面描述，媒體報道受新聞記者的看法支配，而不是受他們所報道主題的信息或實質性細節(jié)支配”[11]（pp.298-299）。一旦信息被曲解、放大，事實上也就對潛在的信息對象產(chǎn)生了巨大的外部壓力。在協(xié)同學的視角中，大眾媒體是協(xié)同發(fā)生的序參量，“流行的輿論起著序參數(shù)的作用，它支配著個人的意見，強制形成一種大體上是一致的輿論，借以維持其自身的存在”[12]（p.121）?？梢娸浾摃蔀樘囟ǖ氖噶?，通過對公眾意見的整合而對公共事務的走向產(chǎn)生巨大影響。媒體構成了公眾參與的途徑，積極的方面是如果沒有大眾媒體的介入，民意無從呈現(xiàn)，更無從放大繼而對政府行為構成施政壓力。而消極的問題是源于市民社會發(fā)展的單維性和階段性，潛在地存在著媒體公器私用、濫用的可能。

其次，“媒體驅動型”治理容易造成社會恐慌、社會信任指數(shù)降低。社會的不信任是極具傳染性的社會心態(tài)，當一個社會互信不存在時，社會能共享的價值與利益將大大減少，社會也就成了冷漠的場所，從而造成社會資本的流失。而社會資本是人們合作的能力和網(wǎng)絡，也正是信任、準則和網(wǎng)絡使合作行動變得容易[11] （pp.16-17） 。社會合作隨著社會資本的流失而趨于困難，信任危機愈演愈烈。當懷疑與不信任成為社會的思維定式時，政府公信力也會進一步下滑，公眾的安全感遭遇嚴重沖擊，恐慌情緒肆意蔓延。在山東疫苗事件中，雖然政府部門、專家學者、WHO等多次表示“疫苗安全風險非常低”，但仍未能阻止“疫苗恐慌”在社會中的蔓延。從SARS、三聚氰胺到地溝油，屢現(xiàn)食藥品領域的社會恐慌。公眾既抱怨社會的無規(guī)則，而一旦有機會又爭著去破壞規(guī)則，其既是社會恐慌的受害者，也是制造者?！懊绹嗽诿鎸κ称匪幤窌r的灑脫不是沒有理由的，它來自對整個大環(huán)境的衛(wèi)生與安全的一種不假思索的信賴?！盵13]這種信賴不是源于媒體的宣傳與推介，而是源于過往判例的一種心理認同與社會感知。比如，2000年由勒文案掀起的惠氏制藥標簽一案的判決，讓公眾對藥品安全以及政府治理信心大增。在該案中，惠氏制藥因標簽的嚴謹與警示程度問題被判賠償受害者680萬美元。試想，如果嬰兒奶粉案之后那些“毒奶粉”制造者都鋃鐺入獄，販賣非法疫苗的人恐怕就要收斂很多。從這個意義上說，公眾的恐慌與不信任雖然與媒體的推波助瀾有著極大關系，但其根源在于行業(yè)監(jiān)管與整體社會資本的發(fā)達水平。

最后，“媒體驅動型”治理下的行政問責易迷失公共性，淪為“安撫性問責”，存在著將對媒體的回應等同于公共性的誤區(qū)。在公共事務治理過程中，公共性是一個抽象概念，而回應媒體訴求比較具化，容易滿足。誠如上文所言，因市民社會發(fā)展的羸弱，當代中國缺乏必要而又充分的公眾參與渠道。因此簡單而粗暴地對待媒體參與，將其稱之為“媒體暴力”是不妥當?shù)模彩遣豢扇〉?。需要警惕的是，在特定公共輿論事件中，媒體的影響力容易迫使行政體系做出應激性回應。這一回應大多以“行政問責”的方式予以滿足所謂“公眾訴求”。在媒體驅動下的行政問責，容易帶來被問責官員“職、權、責、利”的統(tǒng)一性與匹配性問題；且在當下中央政府不斷強調“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的輿論情勢下，更容易迷失問責的公共性的屬性，淪為慰藉公眾不滿情緒的手段。不容回避的是，只是回應媒體訴求的行政問責，一旦時過境遷有所反彈時，容易再一次削弱政府公信力。近年因公共危機事件遭問責免職的官員多有異地任職或升遷的現(xiàn)象，從法律與行政程序上來說可能無可置喙，但在公眾的情感與認同層面上，則是既丟了道義，又失了正義。因應“民粹式”需求的“慰藉式”治理，就藥品安全事務而言，絕非善治，而是治理的對象。媒體驅動型的治理變革具有偶然性、過渡性，容易異化為草根民主的宣泄工具，迷失治理的本質屬性。

四、“政府引導型”協(xié)同治理的實踐意蘊

協(xié)同治理體系中的行動者要走出“回應型”的窠臼，塑造“引導型”的治理結構。“引導型”核心不在于治理主體從一元向多元的簡單轉變，而是致力于行動者網(wǎng)絡的構建，通過放松管制、提升領導力、共享裁量權以多樣的方式與路徑實現(xiàn)權責共擔的協(xié)同治理。

首先，政府部門的有效合作是協(xié)同治理實踐的前置要件。即便是食藥品監(jiān)管績效備受推崇的美國，其監(jiān)管仍然是多部門協(xié)作，這是由食藥監(jiān)管對象的特性決定的。在疫苗監(jiān)管中，普遍存在“多頭管理”，但多頭并不是問題所在，問題在于多部門如何實施“合作”。美國FDA雖然設有強勢的犯罪調查辦公室，但其權威并不是來自于配槍特工，而是源于歷經(jīng)百年的法典和高度專業(yè)化的監(jiān)管隊伍。只有秉承科學、理性和法治的精神，積極而有效地發(fā)揮跨部門合作和多種手段并用的優(yōu)勢，才是經(jīng)驗之處?！昂献鳌笔枪残姓挠篮阕h題。就行政部門合作而言，2011年七部委出臺的《疫苗供應體系建設規(guī)劃》，針對疫苗流通環(huán)節(jié)存在的隱患指出，“疫苗供應管理涉及多個部門，目前缺乏總體協(xié)調，疫苗流通管理較為薄弱”，“建立健全疫苗冷鏈配送管理體系，加強冷鏈運輸過程的規(guī)范化管理，提高疫苗運輸質量保障水平”。此時，雖已意識到“合作”的重要性，也提出了改進的策略，但遺憾的是執(zhí)行效果并不令人滿意。究其癥結，在行政層級結構中暢談合作，恐怕并不是理想的場所。而協(xié)同治理將關注點從層級結構轉向組織網(wǎng)絡，明確地將關注的重點從單一公共機構的內(nèi)部運行轉向其愈加依賴的參與者網(wǎng)絡[14]（pp.9-10）。通過參與者網(wǎng)絡的構建，致力于行政系統(tǒng)外部構成部門合作的外部壓力，借以提升部門合作水平。因為唯有高效的部門合作，才能化解傳統(tǒng)行政部門間的信息壁壘與溝壑，化解信息孤島現(xiàn)象，改善治理境況?？深A見的是，隨著部門合作的深化，治理體系將“為合作調配人力和財力資源，設計良好的運作系統(tǒng)，尋求共識，創(chuàng)造有效的合作文化” [15]（p.13）。繼而重新塑造部門間關系，為協(xié)同治理在公私部門間與府際部門間的實踐提供必要的組織基礎。

其次，政府放松管制與提升領導力是有效實施內(nèi)外合作的基本條件。就市場成熟度而言，放松管制是提升醫(yī)藥行業(yè)社會信任度的有效手段。世界銀行通過對全球85個國家和地區(qū)的政府管制與市場自由化指標的比較發(fā)現(xiàn)，一個國家的管制越嚴重，審批程序越多，市場組織的越軌行為就越多。在藥品安全領域，如果真正想讓醫(yī)藥市場有序有效運作，真正使醫(yī)藥市場變得更值得患者、病人信賴，核心的策略是放松管制。放松市場管制意味著治理的轉型與領導力的提升。隨著治理實踐的推進，將逐漸從注重“管理技能”走向注重“賦權技能”。在傳統(tǒng)行政的歷史源流中，管理技能本質上是一種“控制”導向。雖然隨著新公共管理運動的興起，管理實踐開始從組織控制轉向組織績效，但仍主要關注于機構內(nèi)部。協(xié)同治理實踐則從提升管理技能轉向提升賦權技能，通過激發(fā)與推動社會行動者的參與，以更具有水平的管理策略與手段，協(xié)調內(nèi)外不同行動者的利益目標，在治理的主要維度與主要方面達成合作共識，優(yōu)化治理結構。質言之，通過激發(fā)、協(xié)調和調整來實現(xiàn)協(xié)同治理。也有學者認為，這是一種“技巧”組合，即激發(fā)技巧、協(xié)調技巧和調整技巧，其中激發(fā)技巧是治理范式轉型的第一步，用來激發(fā)解決公共問題的參與者網(wǎng)絡。在這一過程中，政府管理者必須承擔起動員、激發(fā)的角色，宣傳新的機會，并鼓勵潛在的參與者進入角色[14]（p.13）。誠然，協(xié)同治理迫切需要行政權力的積極作為，以“激發(fā)”社會角色參與。這一目標的達致，需要行政領導力的提升。“只有靠強有力的領導力才能調動先進的政府能力，（也）只有來自機構上層領導的推動，才能夠改變機構內(nèi)部的文化，無論是建立外部政治支持，還是改變內(nèi)部官僚文化，領導力都是基礎。”[16]（p.168）可見，行政領導力關乎協(xié)同治理的可行性，是協(xié)同治理得以實踐的基本條件。就藥品安全治理體系而言，其核心策略的選擇有賴于對邊際成本與收益的分析。理性負責任的領導者關心的問題并不是安全問題的好與壞，而是當下社會可以實現(xiàn)何種程度的安全。這一問題的答案只能通過比較因安全增加的邊際收益與為取得這個安全增量所支付的邊際成本（的凈值）獲得[17]（p.8）。安全本身也是一種“稀缺性”產(chǎn)品，稀缺性決定必須有所取舍。在當前新藥的審評、審批事件中，層層審批、全面而細致的檢驗，的確會使藥品更加安全和有效，但也阻滯了新藥的認證步伐，間接地剝奪了某些患者使用新藥治療其疾病的機會。這一問題常被媒體批評為政府作為不當或不作為，其實淡化了問題背后的成本—收益分析。任何一種安全狀態(tài)的實現(xiàn)都不存在絕對的道德高地，協(xié)同治理亦如是。任何治理的改進都必然遵循邊際收益的增長原則。這一損益的衡量考驗著行政領導力的水平。在權力體系中，“領導和管理越是勤勞、誠實和技術高超，協(xié)同治理的努力就越是成功”[18]（p.287）。

最后，政府是協(xié)同治理系統(tǒng)的“平衡穩(wěn)定力量”，共享裁量權的同時也在釋放責任。協(xié)同治理致力于合作狀態(tài)的改進，合作意味著公私部門共享裁量權與共擔責任。當前較為活躍的“政府購買社會服務”，并不宜簡單地與協(xié)同治理劃等號。因為公共服務的社會購買、外包，就權力配置的角度而言，這是一種委托—代理，本質上是一種合同關系，而不是合作?！叭绻环阶龀鏊械臎Q定，那么公共部門與私營部門之間是合同關系而非合作關系，（合作的關鍵）問題在于裁量權是如何被共享的?！盵18]（p.51）裁量權的生成主要集中在三個領域，即生產(chǎn)、收益和偏好。生產(chǎn)的裁量權是公私合作的核心，但收益與偏好裁量權為投機主義提供了破壞公私合作收益的機會。生產(chǎn)裁量權可以是全體公眾的真正福音，但是要獲得正確的收益凈值，必須減去收益裁量和偏好裁量所帶來的損失[18]（pp.52，67）。在協(xié)同治理體系中，政府必須作為治理系統(tǒng)的“平衡穩(wěn)定力量”，其職能是激活所需的合作關系，并確保公共價值在合作系統(tǒng)中被體現(xiàn)出來[14]（p.525）。在藥品安全領域共享裁量權是協(xié)同治理的標志，它能夠增強政府部門完成“保障飲食用藥安全”任務的能力，也能夠增加所要完成任務的靈活性。但不容回避的是，共享裁量權也存在成本與代價問題。一旦共享裁量權，治理的權威將會變得模糊，相應戰(zhàn)略安排的復雜性也會增加，公共問責的難度也將增加。考驗政府平衡穩(wěn)定能力的節(jié)點也在于此，即“相對于賦予裁量權的收獲，什么時候代價比較小，什么時候代價比較大，當代價較小的時候，就應當共享裁量權；當代價比較大的時候，就應當嚴格限制裁量權的分享”[18]（p.51）。總之，政府與社會共享裁量權，并不是讓渡裁量權。一方面共享治權，自然要共擔責任。也就是說，一旦社會力量共享了裁量權，其也要承擔相應公共責任的義務，任何擁有權力與使用權力的行為都應承擔相應的義務與責任。在山東疫苗事件中，肆意傳播其他謠言或惡意攻擊特定行業(yè)、人群的行為都應受到嚴厲的懲戒，而不是聽之任之。另一方面分享治權于社會，政府并非就沒有了權責。當裁量權被分割的時候，良好的協(xié)同治理對政府治理技能與組織水平提出了更高要求，因為選擇正確的合作者以及協(xié)調不同行動者的利益分歧，都將是要面對的嚴峻考驗。

綜合而言，囿于藥品安全的技術性與專業(yè)性門檻的存在，其協(xié)同治理的實踐雖未能如食品安全領域那樣迅速高效地展開，但亦在創(chuàng)新研發(fā)、供給保障、合理用藥等方面呈現(xiàn)出協(xié)同治理的實踐特征，其治理績效隨著食藥安全社會共治格局的構建逐步顯現(xiàn)。國民安全保障水平可謂是衡量國家安全治理體系現(xiàn)代化的有效標尺，食藥安全既是國民最基本也是最核心的安全訴求，食藥安全正從注重政府監(jiān)管逐步走向政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、公眾參與并重的共治模式。在此歷程中，既要保障民主參與的有效性與充分性，也要維系公共治理的科學性與客觀性。作為社會參與最為活躍的因素——媒體，在治理體系中往往會成為具有引致性與誘致性的“社會權威”，其在藥品安全領域中，不經(jīng)意間扮演著左右“共治”趨向的角色。一旦該角色形成特定的社會慣性與行為偏好，將對公眾食藥安全與公共健康產(chǎn)業(yè)帶來巨大的風險與隱患。近年來，公眾對醫(yī)藥產(chǎn)品的信任指數(shù)持續(xù)下滑，對攸關健康安全的公共事務缺乏必要的理性態(tài)度，很大程度上緣于部分媒體的議程設置與輿論塑造。在協(xié)同治理的視角中，政府應該扮演更為積極的角色，通過卓越領導力的塑造與提升，在高效推進政府部門合作與府際合作的基礎上，開發(fā)與培育公私合作的潛力與能力，以引導性的角色推進“政府引導型”治理格局的構建，避免陷入“媒體驅動型”的治理誤區(qū)。

注釋：

①2016年的山東疫苗事件，從3月18日到4月23日止，歷經(jīng)大眾媒體集中報道、各界明星輿論追責、《疫苗之殤》再度勃興、國務院系列批示、主管部門連續(xù)發(fā)文、世界衛(wèi)生組織頻頻回應等過程，最終隨著357名公職人員被先行問責而暫告一段落。其牽涉面之廣、影響之深遠令人深思。

②“高溫挑戰(zhàn)性試驗”指需要冷藏與冷鏈運輸?shù)囊呙绠a(chǎn)品，需要在一定高溫下確保其有效性與安全性，即設置特定高溫環(huán)境來檢測處于高溫情況下產(chǎn)品的有效性與安全性；“疫苗有效期提前量”指疫苗產(chǎn)品在外包裝所標注的產(chǎn)品有效期，需要在其產(chǎn)品有效期內(nèi)前置6個月，也就是說疫苗產(chǎn)品的實際有效期要比外包裝所標示的日期多6個月。

③山東疫苗事件曝光以后，雖然歷經(jīng)政府部門應急處置、WHO及其他科學機構的釋解，但依然造成極大的信任危機與供應鏈問題。誠如一系列報道所揭示出的系列問題一樣，參見光明網(wǎng)：《我省部分二類疫苗斷供，想接種可能要等一等》，http：∥news.gmw.cn/2016-05/30/content_20329884.htm；中國日報：《河南多地糖丸停用、滅活疫苗“斷供”正在加緊采購》，http：∥top.chinadaily.com.cn/2016-06/28/content_25892978.htm；騰訊網(wǎng)：《救命疫苗打不了：疫苗新政“好政策”為何產(chǎn)生“壞結果”》，http：∥view.news.qq.com/original/intouchtoday/n3576.html等相關新聞報道。

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