摘 要：中國(guó)共產(chǎn)黨政治權(quán)威是社會(huì)主義法治建設(shè)的根本保證，但流弊數(shù)千年的權(quán)大于法的思想和行為嚴(yán)重阻滯了中國(guó)的法治建設(shè)。習(xí)近平提出“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，其核心要義是實(shí)現(xiàn)依法治權(quán)，抓住了法治建設(shè)的關(guān)鍵。中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)已正式破題，既要依法治黨，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)；又要人權(quán)入憲，倡導(dǎo)內(nèi)含法治的社會(huì)主義核心價(jià)值觀；還要啟動(dòng)頂層設(shè)計(jì)法治體系和國(guó)家監(jiān)察體制改革，為全面依法治國(guó)夯實(shí)體制基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：法治建設(shè)；依法治權(quán)；依法治黨；國(guó)家監(jiān)察體制改革；社會(huì)主義核心價(jià)值觀

中圖分類號(hào)：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2017）03-0070-07

引 言

依法治權(quán)是人類探索出的現(xiàn)代政治文明的核心。全面依法治國(guó)的關(guān)鍵是全面依法治權(quán)，正如習(xí)近平所說(shuō)：“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。”這句話的核心要義是實(shí)現(xiàn)依法治權(quán)。本文在此意義上將法治建設(shè)理解為“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，使之納入法治軌道，本著法治精神運(yùn)行的過(guò)程，其對(duì)應(yīng)面則是實(shí)現(xiàn)權(quán)利保障法治化的過(guò)程。一般來(lái)說(shuō)，特權(quán)、擅權(quán)、濫權(quán)都是超越法律的非法權(quán)力，“就是政治上經(jīng)濟(jì)上在法律和制度之外的權(quán)利”[1]（p.332），它們與自由、平等、公正、法治的社會(huì)主義核心價(jià)值觀格格不入。依法治權(quán)是以法治預(yù)防和反對(duì)特權(quán)，這是人類能夠發(fā)現(xiàn)和實(shí)踐得最不壞的制度安排與治理模式，是人類文明進(jìn)步的基本經(jīng)驗(yàn)[2]。鄧小平認(rèn)為：要靠法制，搞法制靠得住些[3]（p.379）。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨正在加快推進(jìn)法治建設(shè)。然而，海內(nèi)外有些人為了達(dá)到搞亂人心、否定黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度的目的，故意把黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治對(duì)立起來(lái)，宣揚(yáng)兩者不能兼容。其實(shí)，理論和實(shí)踐都能證明，作為政治權(quán)威的黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治權(quán)威是辯證統(tǒng)一的關(guān)系[4]。從世界范圍看，政治慢慢權(quán)威化并形成治理或領(lǐng)導(dǎo)核心合乎規(guī)律，社會(huì)主義國(guó)家在民主革命、后發(fā)趕超和發(fā)展轉(zhuǎn)型中需要政治權(quán)威。從中國(guó)國(guó)情看，古代中國(guó)形成了重政治權(quán)威的強(qiáng)大傳統(tǒng)，近代中國(guó)因政治權(quán)威崩潰或缺乏合法性而導(dǎo)致民主法治夢(mèng)的破滅，中國(guó)共產(chǎn)黨是近代百年革命產(chǎn)生的最高政治權(quán)威，是當(dāng)代中國(guó)法治建設(shè)“直接碰到的、既定的、從過(guò)去繼承下來(lái)的條件”[5]（p.585）。中國(guó)的社會(huì)主義法治建設(shè)不是繞開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。然而，中國(guó)也有長(zhǎng)期的官本位文化，助長(zhǎng)著權(quán)力拜物教[6]。雖然黨從成立伊始就以消滅異化的權(quán)力為己任，但在消滅反動(dòng)統(tǒng)治者的特權(quán)后，權(quán)大于法、法律只是手段的逆法治思維又在黨的干部隊(duì)伍中滋生，特權(quán)和腐敗屢禁不絕。如今政學(xué)兩界已達(dá)成共識(shí)，運(yùn)動(dòng)式反腐難以實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治，反特權(quán)、反腐敗必須走法治道路。盡管社會(huì)主義法治一波三折，但十八大之后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”所取得的突破性進(jìn)展，表明黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義法治建設(shè)已正式破題。

一、依法治黨，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)

依法治國(guó)的關(guān)鍵是依法治權(quán)，而依法治權(quán)的關(guān)鍵是依法治黨。中國(guó)是在蘇聯(lián)的幫助和指導(dǎo)下進(jìn)行革命和建國(guó)的，歷史上形成了與蘇聯(lián)一樣高度集權(quán)的黨政體制，未能避免蘇聯(lián)出現(xiàn)過(guò)的個(gè)人崇拜、專權(quán)獨(dú)斷等重大問(wèn)題，甚至出現(xiàn)了比蘇聯(lián)還嚴(yán)重的破壞法制的現(xiàn)象。在“文革”期間，家長(zhǎng)制作風(fēng)盛行，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，民主與法制遭到巨大破壞，人民權(quán)利受到損害?！拔母铩苯Y(jié)束后，從總結(jié)歷史教訓(xùn)開(kāi)始，我們黨把特權(quán)問(wèn)題同封建主義殘余影響和領(lǐng)導(dǎo)體制的弊端聯(lián)系起來(lái)進(jìn)行批判，為改革開(kāi)放探索以依法治黨為抓手推進(jìn)法制建設(shè)奠定了理論基礎(chǔ)。以鄧小平同志為核心的黨中央深刻認(rèn)識(shí)到：搞特權(quán)、特殊化是封建主義殘余影響尚未肅清的表現(xiàn)。特權(quán)現(xiàn)象有時(shí)受到限制、批評(píng)和打擊，有時(shí)又重新滋長(zhǎng)[1]（p.332），不受約束的特權(quán)還被一部分黨的組織所默認(rèn)[7]。

我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制的主要弊端是權(quán)力過(guò)分集中，在一元化領(lǐng)導(dǎo)下把黨的領(lǐng)導(dǎo)變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)[1]（pp.328-329），這種把國(guó)家命運(yùn)建立在個(gè)人的聲望上面，是很不健康的，是很危險(xiǎn)的[3]（p.311）。不論是領(lǐng)導(dǎo)還是普通黨員，都應(yīng)平等相待，平等地享有權(quán)利并履行義務(wù)[1]（p.331）。因此要靠法制，搞法制靠得住些。國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法[1]（p.147）。

十一屆三中全會(huì)確立“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的法制建設(shè)方針。十一屆五中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》修改草案。前者重申黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，反對(duì)個(gè)人專斷和個(gè)人崇拜；強(qiáng)調(diào)保障黨員的民主權(quán)利，發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，黨內(nèi)實(shí)行真正的民主選舉。后者取消了實(shí)際存在的領(lǐng)導(dǎo)干部終身制，規(guī)定黨組織和黨員必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。十一屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》正式提出：黨的各級(jí)組織同其他社會(huì)組織一樣，都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。十二大通過(guò)的黨章第一次明確規(guī)定：黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。針對(duì)“七五憲法”對(duì)黨政關(guān)系的不合適規(guī)定，新憲法規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)”。用黨章和憲法明確限定黨的權(quán)力，表明黨已經(jīng)走上了依規(guī)治黨和依法治權(quán)的正確道路。十三大報(bào)告重申，黨應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。黨對(duì)國(guó)家事務(wù)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式，是使黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序變成國(guó)家意志。1990年頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》。1993年通過(guò)的憲法修正案中進(jìn)一步規(guī)定：“國(guó)家依法禁止任何組織或個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序?！痹谑兰o(jì)之交，黨的認(rèn)識(shí)又從法制建設(shè)升華為法治建設(shè)。十五大報(bào)告提出依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。九屆人大二次會(huì)議把“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”寫(xiě)入憲法，社會(huì)主義法治建設(shè)成了我國(guó)的主流話語(yǔ)。2002年胡錦濤提出，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。十七大報(bào)告提出，全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。

然而，法治建設(shè)的道路并不平坦。自十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)才得以正式破題。十八大報(bào)告重申，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，任何組織或個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。2013年1月，習(xí)近平提出把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》標(biāo)志著首部公開(kāi)的黨內(nèi)“立法法”正式誕生。2014年習(xí)近平在中央政法工作會(huì)議上提出，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，黨率先以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，堅(jiān)持依法治國(guó)首先是堅(jiān)持依憲治國(guó)，依法執(zhí)政要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。2015年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》頒布實(shí)施，進(jìn)一步從黨內(nèi)法規(guī)層面配合了法治建設(shè)。2016年通過(guò)的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，為實(shí)現(xiàn)依法治黨提供了堅(jiān)實(shí)的黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)。

二、人權(quán)入憲，倡導(dǎo)自由平等公正法治的社會(huì)主義核心價(jià)值觀

黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的破題要看依法治權(quán)的對(duì)應(yīng)面即保障人權(quán)的狀況，因?yàn)楸Ｕ先藱?quán)和依法治權(quán)是法治建設(shè)的一體兩面。自法國(guó)大革命以來(lái)，人權(quán)逐步成為各國(guó)憲法和法律中不可或缺的重要內(nèi)容，人權(quán)（自由、平等和公正是主要內(nèi)容）保障狀況是法治建設(shè)水平的重要標(biāo)志。但受蘇聯(lián)的影響，我國(guó)曾長(zhǎng)期將人權(quán)視為抽象的人道主義加以批判。從七大到十四大的黨代會(huì)文件中都見(jiàn)不到“人權(quán)”的字眼；同期的憲法和法律以及歷屆政府工作報(bào)告中也沒(méi)有“人權(quán)”二字。其實(shí)，馬克思恩格斯當(dāng)年并未籠統(tǒng)否定啟蒙思想家的自然權(quán)利說(shuō)，而是肯定了其歷史進(jìn)步性，批判其最大的問(wèn)題是權(quán)利內(nèi)容的抽象性和回避人權(quán)的具體含義、特質(zhì)以及權(quán)利實(shí)現(xiàn)的社會(huì)條件。如“真正的”社會(huì)主義是用“愛(ài)”來(lái)解放全人類[8]（p.218）。他們指明了未來(lái)社會(huì)是真正的平等、自由和人權(quán)的社會(huì)，一貫主張人類解放、人的自由全面發(fā)展，贊同這些因素的重要作用。這是對(duì)人道主義價(jià)值觀的肯定[9]。后世世界人權(quán)事業(yè)的進(jìn)步契合了他們的思想。譬如，《新人權(quán)宣言》（1946）和《世界人權(quán)宣言》（1948）都注重實(shí)現(xiàn)人權(quán)的現(xiàn)實(shí)條件。二戰(zhàn)后人權(quán)在越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)逐步落在了實(shí)處。

以改革開(kāi)放為契機(jī)，中國(guó)在與國(guó)際社會(huì)交往的過(guò)程中認(rèn)識(shí)到必須重新審視和遵守國(guó)際人權(quán)條約，反思以前對(duì)人權(quán)和人道主義的批判。“文革”結(jié)束后的撥亂反正和思想解放運(yùn)動(dòng)在理論上探討過(guò)人權(quán)。1979年6月25日，《理論動(dòng)態(tài)》刊發(fā)的《略談人權(quán)問(wèn)題》①談到，我國(guó)憲法規(guī)定的公民權(quán)利，在特定的含義上說(shuō)就是人權(quán)。中國(guó)代表在聯(lián)合國(guó)第三委員會(huì)上第一次言及人權(quán)，引起很大反響。人道主義和異化的問(wèn)題被提出后，引發(fā)了20世紀(jì)80年代的人性、人道主義的討論。1985年鄧小平指出：“西方世界的所謂‘人權(quán)和我們講的人權(quán)，本質(zhì)是兩回事，觀點(diǎn)不同?！盵3]（p.125）這并不是籠統(tǒng)地否定人權(quán)。十五大首次將“人權(quán)”寫(xiě)入大會(huì)報(bào)告，明確提出“尊重和保障人權(quán)”。十六大報(bào)告再次提出，人民“享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)”。2003年胡錦濤提出以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，這是對(duì)人權(quán)認(rèn)識(shí)的質(zhì)的飛躍。十六屆三中全會(huì)提出包括“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”在內(nèi)的修改憲法的建議。2004年《憲法》修正案明確規(guī)定：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)?！弊源耍鞣N具體法律法規(guī)的制訂及其執(zhí)行都必須依據(jù)這一原則性規(guī)定，黨的理論和各種決議都不得與其相違背。十七大將“尊重和保障人權(quán)”寫(xiě)入黨章。十八大報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)要使“人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障”。十八屆三中全會(huì)提出，完善人權(quán)司法保障制度。十八屆四中全會(huì)從法治高度進(jìn)一步提出，人民權(quán)益要靠法律保障，依法保障公民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化。與此同時(shí)，中國(guó)政府先后批準(zhǔn)或加入《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》和《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》等27項(xiàng)國(guó)際人權(quán)公約?！?012年中國(guó)人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》為批準(zhǔn)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》創(chuàng)造了條件。

自人權(quán)入憲以來(lái)，中國(guó)政府制定了一系列直接保障人權(quán)的法律法規(guī)。如制定勞動(dòng)合同法、就業(yè)促進(jìn)法和勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法等來(lái)保障公民的切身權(quán)利；制定各級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督法、政府信息公開(kāi)條例和侵權(quán)責(zé)任法等來(lái)保障公民的政治權(quán)利和人身權(quán)利；修改選舉法、義務(wù)教育法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法和職業(yè)病防治法等，使之體現(xiàn)人權(quán)保障原則。2012年修改的《刑事訴訟法》把“尊重和保障人權(quán)”寫(xiě)入總則，規(guī)定不得強(qiáng)迫任何人自證其罪，增加被告人權(quán)利；廢止關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的4項(xiàng)法律文件和城市房屋拆遷管理?xiàng)l例等與人權(quán)保障原則相悖的法律法規(guī)。與此同時(shí)，各地也根據(jù)保障人權(quán)的憲法原則對(duì)地方法規(guī)做了相應(yīng)的立改廢處理。在政府工作方面，“十一五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)：尊重和保障人權(quán)，促進(jìn)人權(quán)事業(yè)全面發(fā)展。 “十二五”規(guī)劃重申：加強(qiáng)人權(quán)保障，促進(jìn)人權(quán)事業(yè)全面發(fā)展。我國(guó)先后發(fā)布《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2009-2010年）》和《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2012-2015年）》。此外，中國(guó)政府于1991年開(kāi)始制定《中國(guó)人權(quán)事業(yè)的發(fā)展》白皮書(shū)，在2004年、2005年、2009年、2013年和2014年分別發(fā)布了5部《中國(guó)人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》白皮書(shū)，發(fā)表26部與人權(quán)有關(guān)的白皮書(shū)。有學(xué)界人士指出：“尊重和保障人權(quán)”的憲法原則將會(huì)對(duì)中國(guó)社會(huì)的未來(lái)發(fā)展和走向產(chǎn)生更為深遠(yuǎn)的影響[10]。

如果說(shuō)人權(quán)入憲和相應(yīng)法律制度的進(jìn)步是尊重和保障人權(quán)的外在表現(xiàn)，那么倡導(dǎo)自由平等公正法治的核心價(jià)值觀是黨在執(zhí)政理念上對(duì)尊重和保障人權(quán)的內(nèi)在認(rèn)同。追求自由是人的本性和社會(huì)發(fā)展的永恒主題。近代以來(lái)，“不自由，毋寧死”逐步成為世界各民族的共同價(jià)值觀。中國(guó)傳統(tǒng)文化中蘊(yùn)含自由精神，近代孫中山首倡“自由、平等、博愛(ài)”，更有追求民主、自由、平等的“五四精神”。自由是貫穿馬克思主義的紅線。唯物史觀認(rèn)為，未來(lái)社會(huì)是自由人的聯(lián)合體，每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件?！白杂扇说穆?lián)合體”將取代“一些人統(tǒng)治，一些人受苦難”的社會(huì)。建立社會(huì)主義制度“給所有的人提供真正的充分的自由”[11]（p.570）。

自由也是中國(guó)共產(chǎn)黨的一貫追求。社會(huì)主義自由觀的核心是以人為本，歸根結(jié)底是為了更好地實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展。追求平等也是社會(huì)發(fā)展的永恒主題。中國(guó)古代有“不患寡而患不均”、“均分富、等貴賤”等樸素平等觀；近代孫中山倡導(dǎo)現(xiàn)代平等觀，提出“平均地權(quán)”的革命口號(hào)，秋瑾首倡“男女平權(quán)”。西方資本主義上升時(shí)期的平等觀對(duì)社會(huì)進(jìn)步發(fā)揮了巨大的促進(jìn)作用。社會(huì)主義要揚(yáng)棄資本主義的形式平等觀，不停留在消滅階級(jí)特權(quán)上，主張消滅階級(jí)本身，以實(shí)現(xiàn)真正的平等，使社會(huì)成員擁有平等的政治地位和社會(huì)地位。現(xiàn)階段我國(guó)還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，如何將權(quán)利平等與機(jī)會(huì)平等、形式平等與實(shí)質(zhì)平等有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)，還是個(gè)重大課題。這只能通過(guò)全面深化改革來(lái)逐步解決，“真正的自由和真正的平等只有在共產(chǎn)主義制度下才可能實(shí)現(xiàn)；而這樣的制度是正義所要求的”[12]（p.582）。公正是衡量社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)準(zhǔn)。柏拉圖在《理想國(guó)》中把正義作為主題，置于其價(jià)值序列的頂端，明確提出“正義就是平等”。西方近代的天賦人權(quán)論和社會(huì)平等論繼承和弘揚(yáng)了西方傳統(tǒng)的正義思想。中國(guó)傳統(tǒng)文化富含公正精神，“大道之行，天下為公”是典型體現(xiàn)。追求平等是中國(guó)近代民主革命的重要目標(biāo)和動(dòng)力。當(dāng)前必須把實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義作為制定路線方針政策的基本價(jià)值取向和目標(biāo)。但自由、平等和公正都要靠法治保障，否則就會(huì)淪為空談。法治是人類社會(huì)擺脫暴力和走向政治文明的重要標(biāo)志，是實(shí)現(xiàn)自由、平等和公正的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和根本保障。中國(guó)共產(chǎn)黨在十五大確立了依法治國(guó)的方略。十八大報(bào)告提出“倡導(dǎo)自由、平等、公正、法治”的核心價(jià)值觀，并以此作為全面推進(jìn)依法治國(guó)和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的文化基礎(chǔ)和精神指導(dǎo)。

三、啟動(dòng)頂層設(shè)計(jì)法治體系和國(guó)家監(jiān)察體制改革，為全面依法治國(guó)奠定體制基礎(chǔ)

從厚重的歷史傳統(tǒng)看，盡管中國(guó)古代的法家提出和實(shí)踐過(guò)一整套以法治國(guó)的制度體系，但其所謂的“法治”乃君王統(tǒng)治臣民的工具，非以民為本。近代中國(guó)學(xué)習(xí)西方法治，要么因東施效顰而歸于失敗，要么有憲法而無(wú)憲政，終歸法治難成。新中國(guó)在“左”的思想主導(dǎo)時(shí)期則蔑視法治，視其為資本主義性質(zhì)，“文革”期間還搞成了“無(wú)法無(wú)天”。

自改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)主義法治觀慢慢形成，但因長(zhǎng)期缺乏頂層設(shè)計(jì)，公權(quán)力拖著長(zhǎng)長(zhǎng)的官本位影子徘徊在法治軌道的入口。

具體來(lái)說(shuō)，從提出健全社會(huì)主義法制的方針到確立依法治國(guó)的方略，再到形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，確實(shí)是巨大的進(jìn)步。這是“文革”后治國(guó)理念的轉(zhuǎn)變，是與國(guó)際社會(huì)日漸接軌的結(jié)果。通過(guò)打破計(jì)劃體制，我國(guó)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，以WTO規(guī)則為標(biāo)本，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“依法治國(guó)”，造就了經(jīng)濟(jì)總量世界第二的奇跡。然而，隨著改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，我國(guó)整體上沒(méi)有法治體系的弊端日益顯現(xiàn)。雖說(shuō)我國(guó)的法律體系已如期形成，但并不等于有了法治體系，更不等于實(shí)現(xiàn)了法治。相反，“一些領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)比較淡薄，有的存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)甚至徇私枉法等問(wèn)題”[13]。培根認(rèn)為，有制度不執(zhí)行比沒(méi)有制度的危害還要大。社會(huì)主義法治不但要求法律制度得到執(zhí)行，而且要高于資本主義法治，這樣才能形成社會(huì)主義法律信仰。“法律必須被信仰，否則它便形同虛設(shè)?！盵14]（p.3）這就要基于“依法治權(quán)”的理念，先為中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)做好頂層設(shè)計(jì)，然后才有可能建成法治。通過(guò)認(rèn)真反思可以發(fā)現(xiàn)，由于缺乏頂層設(shè)計(jì)，我國(guó)法治建設(shè)繼續(xù)“摸著石頭過(guò)河”已捉襟見(jiàn)肘。這就是十八屆四中全會(huì)首次專題研究法治、頂層設(shè)計(jì)法治體系的時(shí)代大背景。

以習(xí)近平同志為核心的黨中央把握時(shí)代的要求，正式將社會(huì)主義法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)提上了議事日程。在十八大提出加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家和全面推進(jìn)依法治國(guó)任務(wù)的基礎(chǔ)上，十八屆三中全會(huì)開(kāi)始考慮法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，將“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”作為新目標(biāo)和全面深化改革的重大內(nèi)容?！胺ㄖ沃袊?guó)”既強(qiáng)調(diào)依法規(guī)制權(quán)力的方面——堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，又強(qiáng)調(diào)保障公民權(quán)利的方面——國(guó)家尊重和保障人權(quán)，完善人權(quán)司法保障制度。我國(guó)堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的司法制度，維護(hù)人民權(quán)益，讓人民群眾在每一起司法案件中都能感受到公平正義。十八屆四中全會(huì)正式為法治建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。習(xí)近平在大會(huì)上指出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須立足全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)統(tǒng)籌謀劃。既高屋建瓴，搞好頂層設(shè)計(jì)，又腳踏實(shí)地，做到切實(shí)管用；既講近功，又求長(zhǎng)效[15]。大會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》就是對(duì)社會(huì)主義法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，決定將“依憲治國(guó)”和“依憲執(zhí)政”寫(xiě)入公報(bào)，表明黨將立足憲法推進(jìn)全面改革的新姿態(tài)。中國(guó)法治建設(shè)的總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。它具體包括五個(gè)子體系，即完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。它要完成六大任務(wù)：完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施；深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)；加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)；加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)。這次全會(huì)還相應(yīng)布置了政法機(jī)關(guān)的系列體制改革，如建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度、全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。大會(huì)要求強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，完善糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制。建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制；探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院和檢察院，最高法院設(shè)立巡回法庭，解決司法機(jī)關(guān)受地方黨委政府過(guò)度干預(yù)的問(wèn)題。優(yōu)化司法職權(quán)配置，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革；建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度等。綜觀十八屆四中全會(huì)的決定，法治中國(guó)的愿景清晰可見(jiàn)。

藍(lán)圖已鋪就，實(shí)干方興邦。十八大以來(lái)把反腐和改革納入法治軌道，特別是當(dāng)前啟動(dòng)國(guó)家監(jiān)察體制改革，表明黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義法治建設(shè)已正式破題。首先要特別強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家監(jiān)察體制改革。2016年初，習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上提出：“探索黨長(zhǎng)期執(zhí)政條件下強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的有效途徑，修訂黨內(nèi)監(jiān)督條例，研究修改行政監(jiān)察法，使黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察相互配套、相互促進(jìn)?！盵16]十八屆六中全會(huì)將監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大、政府、司法機(jī)關(guān)等首次并列提出，這標(biāo)志著新的國(guó)家監(jiān)察體系呼之欲出。有學(xué)者認(rèn)為這是繼遵義會(huì)議、十一屆三中全會(huì)之后的又一次具有偉大歷史意義的會(huì)議。全會(huì)閉幕不久，北京市、山西省、浙江省啟動(dòng)了國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，中央發(fā)文稱此為“事關(guān)全局的重大政治改革”。這一重大政治改革對(duì)依法治權(quán)和依法治國(guó)有重大意義。第一，體現(xiàn)了全面深化改革和全面依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。法治建設(shè)是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要全面深化改革特別是推動(dòng)政治體制改革來(lái)配合，國(guó)家監(jiān)察體制改革很好地配合了法治建設(shè)。正如習(xí)近平所說(shuō)：“全面依法治國(guó)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌兼顧、把握重點(diǎn)、整體謀劃，在共同推進(jìn)上著力，在一體建設(shè)上用勁?！盵17]“要讓全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)如鳥(niǎo)之兩翼、車之雙輪?！盵18]“在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治。”[19]第二，將監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大、政府、司法機(jī)關(guān)等并列，有利于完善我國(guó)權(quán)力監(jiān)督制約體制，法治建設(shè)方面則有利于解決“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”問(wèn)題。西方國(guó)家偏重分權(quán)制衡和外部監(jiān)督，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題一般都能及時(shí)得到反映、糾正。我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期偏重分工合作和內(nèi)部監(jiān)督，這在效率等方面有優(yōu)勢(shì)，但外部監(jiān)督偏弱，不利于法治的實(shí)現(xiàn)。啟動(dòng)國(guó)家監(jiān)察體制改革，既是“古為今用”即對(duì)中國(guó)古代監(jiān)察體制和孫中山五權(quán)憲法合理因素的吸收，又是“洋為中用”即借鑒西方體制有強(qiáng)大外部監(jiān)督能較好地保證法治實(shí)現(xiàn)的做法（人類文明的共同成果），旨在實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)與執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)有機(jī)銜接、相互制衡[20]。第三，監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委合署辦公，既能實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，又能解決紀(jì)委在監(jiān)督執(zhí)法中的合法性?！叭采w”就是把黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)的腐敗問(wèn)題以及社會(huì)上的腐敗現(xiàn)象等均納入國(guó)家監(jiān)察范圍之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)無(wú)死角。更重要的是，在中國(guó)的權(quán)力監(jiān)督制約體制中，盡管紀(jì)委的監(jiān)督起著決定性的作用，但這種作用在合法性方面有爭(zhēng)議，因?yàn)榧o(jì)委畢竟不是國(guó)家機(jī)關(guān)。未來(lái)，監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委合署辦公，就能化解現(xiàn)有反腐機(jī)構(gòu)在法理依據(jù)、適用范圍、職能銜接等方面的困境，實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。

總結(jié)世界各國(guó)實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，腐敗與法治成反比——腐敗多則法治少，腐敗少則法治多。其實(shí)，就像人不可能不生病一樣，任何國(guó)家都不可能完全沒(méi)有腐敗。若采取運(yùn)動(dòng)式反腐，會(huì)因缺乏長(zhǎng)效機(jī)制而呈現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的弊端，且起伏性大，反復(fù)性強(qiáng)，社會(huì)成本高。以法治反腐敗是人類實(shí)踐中最為成功的基本經(jīng)驗(yàn)，只有建立法治才能使腐敗發(fā)生更少、危害更小和治理更及時(shí)。十八大之后，反腐不再是以往那種運(yùn)動(dòng)式反腐，開(kāi)始向“永遠(yuǎn)在路上”的法治反腐轉(zhuǎn)換。反腐納入法治軌道是值得大書(shū)特書(shū)的進(jìn)步。另外，曾經(jīng)高發(fā)頻發(fā)的冤假錯(cuò)案也在依法得到糾正。冤假錯(cuò)案往往是權(quán)力侵害權(quán)利的典型。前段時(shí)間，發(fā)生在呼格吉勒?qǐng)D、聶樹(shù)斌、滕興善、佘祥林、趙作海和錢仁鳳等人身上的重大冤假錯(cuò)案已先后得到糾正。與此同時(shí)，日常的行政和司法在理念上也有了質(zhì)的提升，全國(guó)上下貫徹落實(shí)習(xí)近平提出的新理念：努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。讓人民群眾切實(shí)感受到公平正義就在身邊，重點(diǎn)解決好損害群眾權(quán)益的突出問(wèn)題，決不允許對(duì)群眾的報(bào)警求助置之不理，決不允許讓普通群眾打不起官司，決不允許濫用權(quán)力侵犯群眾合法權(quán)益，決不允許執(zhí)法犯法造成冤假錯(cuò)案[21]。

從時(shí)間流程看，“打虎拍蠅”和糾正冤假錯(cuò)案是社會(huì)主義法治體系由既往的權(quán)力濫用向規(guī)制當(dāng)下權(quán)力運(yùn)用，其主旋律是把改革納入法治軌道，這是黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)實(shí)現(xiàn)正式破題的關(guān)鍵標(biāo)志。中國(guó)正處于偉大的改革時(shí)代。過(guò)去的改革基本上是本著敢為天下先的精神，敢干、敢闖、敢試和敢冒險(xiǎn)，甚至敢于失敗。這個(gè)“敢”字的玄機(jī)就是突破已有的法律和秩序。面對(duì)舊體制下形成的法律法規(guī)，改革初期可以視其為惡法而突破之。然而，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的正式確立，依法治國(guó)方略被載入憲法，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的基本形成，特別是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系已被頂層設(shè)計(jì)出來(lái)，今后的全面深化改革必須依法而行。否則改革成果不能鞏固下來(lái)，改革也可能跑偏、倒退，甚至成為不置可否、無(wú)法預(yù)測(cè)、難以把握的東西，法治建設(shè)也將無(wú)所依托而淪為空談。全面深化改革應(yīng)在集成原有改革成果和形成最大化社會(huì)共識(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，而法治是社會(huì)共識(shí)的凝結(jié)，是社會(huì)發(fā)展的“最大公約數(shù)” [22]。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，一條最基本和最核心的經(jīng)驗(yàn)是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)“并駕齊驅(qū)” [23]。如今，我國(guó)已形成共識(shí)：改革與法治必須銜接起來(lái)。2014年是全面深化改革的開(kāi)局之年，習(xí)近平提出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)?！盵24]因此，今后的全面深化改革應(yīng)注意做好三方面工作：一是為了做到改革于法有據(jù)，要有序推進(jìn)立法主動(dòng)適應(yīng)改革的需要，用立法引導(dǎo)改革；二是要把實(shí)踐證明行之有效的、成功的改革措施及時(shí)上升為法律，對(duì)于需要先行先試的改革則要按法律程序獲得授權(quán)，使之在法治的框架下進(jìn)行；三是要建立常態(tài)化的法規(guī)清理工作機(jī)制，及時(shí)修改和廢止與改革發(fā)展要求不適應(yīng)的法律。這樣才能適應(yīng)社會(huì)主義法治體系的要求，使具體的立法、執(zhí)法、司法、守法等法治諸環(huán)節(jié)整體跟進(jìn)和協(xié)調(diào)發(fā)展。

注釋：

①該文作為本報(bào)評(píng)論員文章又于1979年10月27日在《光明日?qǐng)?bào)》發(fā)表。

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[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]