周振超

摘要：在中國(guó)這樣一個(gè)超大規(guī)模的多民族國(guó)家，如何提升族際政治整合能力，事關(guān)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。深入考察中國(guó)民族事務(wù)治理體系可以發(fā)現(xiàn)，縱向上各層級(jí)政府的職責(zé)同構(gòu)，橫向上政府各部門的職責(zé)碎片化，影響了中國(guó)政府族際政治整合能力的提升。提升族際政治整合能力的路徑選擇是：合理劃分各層級(jí)政府在民族事務(wù)治理中的職責(zé)，在橫向上整合相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的力量，形成治理的協(xié)同效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：族際政治整合；環(huán)節(jié)分工；協(xié)同治理；民族事務(wù)治理

中圖分類號(hào)：D0

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2015.04.03

一、引言

對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)超大規(guī)模的多民族國(guó)家來(lái)說(shuō)，采取什么樣的族際政治整合模式來(lái)處理民族問(wèn)題，關(guān)乎國(guó)家的長(zhǎng)治久安。新中國(guó)成立后，在借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)成功構(gòu)建了政策、制度、法律三位一體的族際政治整合模式。這種模式保證了國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)，并使56個(gè)民族、13億人生活在一個(gè)安全、秩序和不斷發(fā)展的共同體中。就此而言，中國(guó)無(wú)疑創(chuàng)造了奇跡，走出了一條能夠回應(yīng)民族問(wèn)題的中國(guó)道路?！?0世紀(jì)90年代，受世界民族主義浪潮沖擊，蘇聯(lián)一分為十五，南斯拉夫一分為六，捷克一分為二。而中國(guó)呢？同樣也姓‘社信‘馬，只有我們挺住了。為什么會(huì)這樣呢？一個(gè)重要原因就在于我們找到了適合我國(guó)實(shí)際的解決民族問(wèn)題的正確道路?！?/p>

“問(wèn)題是時(shí)代的聲音”，只要有民族存在，就會(huì)存在民族問(wèn)題，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家一勞永逸地解決了民族問(wèn)題。當(dāng)前，中國(guó)也面臨著一系列比較突出的民族問(wèn)題：部分地區(qū)涉及民族因素的矛盾不斷上升，民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然滯后、基本公共服務(wù)能力不強(qiáng)，中華民族共同體的意識(shí)亟需培育，城市民族問(wèn)題日益突出，民族政策存在突出的“中梗阻”現(xiàn)象，民族法律法規(guī)體系尚需完善等諸多問(wèn)題亟待解決。

時(shí)代在變，民族問(wèn)題也在變，族際政治整合模式需要革故鼎新。長(zhǎng)期以來(lái)，實(shí)務(wù)部門和理論界一直在積極探尋如何不斷完善民族事務(wù)的治理體系，以提升族際政治整合的能力。比如，為建立民族政治學(xué)作出突出貢獻(xiàn)的周平教授系統(tǒng)構(gòu)建了多民族國(guó)家族際政治整合的理論模型，認(rèn)為中國(guó)族際政治整合模式的調(diào)整需從三個(gè)方面進(jìn)行，即構(gòu)建一個(gè)“國(guó)家主義”取向的民族政策體系、構(gòu)建民族區(qū)域自治的約束機(jī)制和建立民族意識(shí)的調(diào)控機(jī)制等。

檢索已有理論成果可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)文獻(xiàn)使用“民族問(wèn)題一政府應(yīng)對(duì)”的分析框架提出族際政治整合模式變革的對(duì)策。本文試圖豐富和發(fā)展上述分析框架，進(jìn)一步把政府細(xì)化為縱向政府層級(jí)、橫向政府部門兩個(gè)維度，具體考察政府層級(jí)與政府部門在民族事務(wù)方面的權(quán)力配置對(duì)族際政治整合模式的影響。提出這一分析框架的依據(jù)在于，政府從來(lái)就不是一個(gè)整體，政府內(nèi)部的權(quán)力配置方式，直接影響著民眾利益表達(dá)、國(guó)家治理績(jī)效、社會(huì)結(jié)構(gòu)塑造、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和質(zhì)量等方方面面。

從縱向上看，中國(guó)政府分為中央政府、省級(jí)政府、地級(jí)市政府、縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等5個(gè)層級(jí)。從橫向管理形式來(lái)看，政府權(quán)力分布在黨委、行政、人大、政協(xié)、軍隊(duì)、司法等6個(gè)系統(tǒng)中。其中，行政系統(tǒng)又設(shè)立了幾十個(gè)職能部門。如何配置政府層級(jí)和政府部門及其相互間的關(guān)系，決定著政府能否準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)民族問(wèn)題，提出何種解決民族問(wèn)題的戰(zhàn)略以及落實(shí)相關(guān)政策的能力。例如，《民族區(qū)域自治法》制定和執(zhí)行就涉及以下關(guān)系：第一，全國(guó)人大與國(guó)務(wù)院的關(guān)系。人大是立法主體，國(guó)務(wù)院是執(zhí)行主體，二者密切配合才能保證立法的質(zhì)量和法律的執(zhí)行。保證立法質(zhì)量的重要途徑是人大與國(guó)務(wù)院協(xié)商，“特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)方面的條款與國(guó)務(wù)院有關(guān)部門反復(fù)協(xié)商”?！睹褡鍏^(qū)域自治法》制定和修改的一個(gè)基本任務(wù)就是把國(guó)務(wù)院已有的政策法律化?！睹褡鍏^(qū)域自治法》的部分條文相對(duì)原則，具體政策和措施應(yīng)由國(guó)務(wù)院加以具體化。第二，中央人民政府與5個(gè)民族自治區(qū)的關(guān)系。加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，反對(duì)分裂的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和落實(shí)地方自治權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一，前提是強(qiáng)化中央政府的權(quán)威和能力，構(gòu)建對(duì)民族自治地方的約束機(jī)制。第三，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)與民族自治地方的關(guān)系?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第6章共有19條專門規(guī)定了上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)。全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組曾重點(diǎn)檢查了上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)幫助民族自治地方加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情況和《民族區(qū)域自治法》的配套法規(guī)建設(shè)情況。檢查發(fā)現(xiàn)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在執(zhí)行《民族區(qū)域自治法》時(shí)存在諸多不規(guī)范現(xiàn)象：配套資金減免規(guī)定落實(shí)不到位，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度小、不規(guī)范，資源開發(fā)補(bǔ)償規(guī)定不落實(shí)，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償不到位，有些部門對(duì)民族地區(qū)的實(shí)際情況考慮不夠。那么，究竟是哪些因素影響了上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)選擇性執(zhí)行《民族區(qū)域自治法》，是法律規(guī)定過(guò)于理想，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)不想作為，還是故意規(guī)避法律法規(guī)？求解上述問(wèn)題，一定要區(qū)分想像與事實(shí)，少點(diǎn)盲目指責(zé)，而是要深入了解中國(guó)政府過(guò)程，從權(quán)力配置、部門關(guān)系、工作流程人手去探討答案。

基于以上背景，本文旨在通過(guò)分析政府自身改革在提升族際政治整合能力中的重要作用，解讀中央政府出臺(tái)的諸多民族政策為何遇到了“最后一公里”的執(zhí)行難題，民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性為何難以進(jìn)一步發(fā)揮，《民族區(qū)域自治法》的部分條款為何懸空等諸多問(wèn)題。具體而言，文章將集中回答如何在政府內(nèi)部合理配置民族事務(wù)事權(quán)以適應(yīng)族際政治整合面臨的新形勢(shì)。

二、環(huán)節(jié)分工和多部門共同治理：中國(guó)族際政治整合的政府運(yùn)行模式

中國(guó)把多個(gè)民族成功整合在一個(gè)政治共同體內(nèi)的基本力量，是長(zhǎng)期統(tǒng)一的歷史、凝聚共識(shí)的文化、民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和一個(gè)有效有為的政府。為確保政府的有效有為，更好地實(shí)現(xiàn)族際政治整合，中國(guó)構(gòu)建了以“環(huán)節(jié)分工”和多部門共同治理為主要特征的政府運(yùn)行模式。環(huán)節(jié)分工主要體現(xiàn)為政府權(quán)力的縱向配置，即中國(guó)政府間關(guān)系模式較為集中地體現(xiàn)為一個(gè)具體工作流程中的不同環(huán)節(jié)分工，而不是對(duì)于不同工作內(nèi)容的“整體性分權(quán)”。多部門共同治理主要體現(xiàn)在政府權(quán)力的橫向配置方面，即多個(gè)部門共同參與同一事項(xiàng)的管理。

（一）環(huán)節(jié)分工和多部門共同治理的表現(xiàn)形式

1.環(huán)節(jié)分工

在政府權(quán)力的縱向配置上，中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行職責(zé)同構(gòu)的政府管理模式。所謂“職責(zé)同構(gòu)”，是指在政府間關(guān)系中，從中央到地方各個(gè)層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一和一致。職責(zé)同構(gòu)在民族事務(wù)治理方面的具體表現(xiàn)是：中國(guó)5個(gè)層級(jí)的政府都在抓民族事務(wù)，設(shè)立了“上下對(duì)口”、“左右看齊”的主管民族事務(wù)的政府機(jī)構(gòu)。這種治理模式的實(shí)質(zhì)是把民族事務(wù)分成了不同的環(huán)節(jié)，每一個(gè)層級(jí)的政府負(fù)責(zé)其中的一部分。典型做法是：第一，中央制定戰(zhàn)略、原則和大政方針，中間層級(jí)政府出臺(tái)實(shí)施意見和細(xì)則，基層政府負(fù)責(zé)操作和執(zhí)行。第二，中央管理全國(guó)范圍內(nèi)的民族事務(wù)，省級(jí)政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的民族事務(wù)，以此類推，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的民族事務(wù)，強(qiáng)調(diào)每一級(jí)政府都要對(duì)民族事務(wù)守土有責(zé)、守土盡責(zé)。

2.多部門共同治理

從橫向國(guó)家管理形式看，中國(guó)政府在民族事務(wù)治理方面的特點(diǎn)是：第一，在各級(jí)行政系統(tǒng)專門設(shè)立了民族事務(wù)委員會(huì)。比如，中央政府設(shè)立了國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)，其職責(zé)是貫徹執(zhí)行黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于民族工作的方針、政策，組織開展民族理論、民族政策和民族工作重大問(wèn)題的調(diào)查研究，提出有關(guān)民族工作的政策建議等。第二，每個(gè)政府層級(jí)都有多個(gè)政府機(jī)構(gòu)和職能部門參與民族事務(wù)的治理。直接和大量涉及民族事務(wù)的主要政府機(jī)構(gòu)有4個(gè)：統(tǒng)戰(zhàn)部、人大民族委員會(huì)、民族事務(wù)委員會(huì)、政協(xié)內(nèi)部的民族和宗教委員會(huì)。另外，組織、宣傳、公安、國(guó)安、財(cái)政、教育、文化、民政、新聞出版等職能部門在日常運(yùn)作中也經(jīng)常涉及民族事務(wù)。從《民族區(qū)域自治法》的運(yùn)作流程來(lái)看，中央提出制定和修改《民族區(qū)域自治法》的立法建議；全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)制定和修改，確保實(shí)現(xiàn)中央意圖；實(shí)施細(xì)則由國(guó)務(wù)院規(guī)定；國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)《民族區(qū)域自治法》的貫徹落實(shí)；全國(guó)政協(xié)民族和宗教委員會(huì)積極開展專題調(diào)研和協(xié)商議政活動(dòng)。

（二）環(huán)節(jié)分工和多部門共同治理的優(yōu)勢(shì)與不足

1.優(yōu)勢(shì)

在環(huán)節(jié)分工和多部門共同治理的政府間關(guān)系模式下，中央政府是民族區(qū)域自治制度的設(shè)計(jì)者、民族法律法規(guī)的制定者、民族政策的提出者。中央政府對(duì)民族事務(wù)的管理能夠做到縱向到底、橫向到邊。中央作出決策后，各層級(jí)政府和政府各部門負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行，共同參與民族事務(wù)的治理。這種政府運(yùn)作流程的優(yōu)勢(shì)是既能保障中央政府掌控民族工作的大政方針、政策和路線，又可以調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性，通過(guò)齊抓共管，共同承擔(dān)治理責(zé)任。

2.不足

第一，權(quán)力運(yùn)行的交叉點(diǎn)多，不容易分清邊界，政策落實(shí)經(jīng)常面臨“中梗阻”。多級(jí)政府參與同一事項(xiàng)的治理，很難分清各級(jí)政府具體應(yīng)該承擔(dān)什么樣的職責(zé)。在職責(zé)不清的情況下，每一級(jí)政府為了減輕自己的責(zé)任，往往把大量的事情交給下級(jí)政府去做，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，首先追究下級(jí)政府的責(zé)任。在“環(huán)節(jié)分工”的政府管理模式下，一項(xiàng)政策從決策到執(zhí)行的運(yùn)行環(huán)節(jié)多、時(shí)間長(zhǎng)、二傳手多、反饋時(shí)間長(zhǎng)、協(xié)商成本高、反饋信息容易失真。尤其是中間層級(jí)的政府把大量的精力花在上傳下達(dá)和參加各種會(huì)議上。中央政府作出決策后，執(zhí)行環(huán)節(jié)的控制和主導(dǎo)權(quán)基本上在地方政府和不同的政府部門。結(jié)果是中央政府表面上掌握了大政方針的主導(dǎo)權(quán)，但實(shí)際上經(jīng)常在執(zhí)行中面臨地方分散和部門分散的困擾。政策執(zhí)行中暴露出來(lái)的問(wèn)題，中央不容易及時(shí)察覺(jué)，等到中央意識(shí)到時(shí)，往往已經(jīng)成為全局性和普遍性的嚴(yán)重問(wèn)題，治理的難度大大增加。

第二，分段治理使權(quán)力碎片化現(xiàn)象突出。所謂分段治理，是指多個(gè)部門共同管理民族事務(wù)，按照工作流程，每個(gè)部門各管其中的一段。民族事務(wù)治理的職能分布在若干個(gè)政府部門，表面看多個(gè)政府部門都有權(quán)力管一個(gè)方面，但實(shí)際上哪個(gè)部門都沒(méi)有完全的資源和手段把事情真正做好，一項(xiàng)工作往往需要多個(gè)政府部門通力合作才能完成。在這種情況下，政府部門之間的協(xié)調(diào)至關(guān)重要，如果沒(méi)有高效的分工協(xié)調(diào)機(jī)制，就容易使大量的決策無(wú)法執(zhí)行。比如，近年來(lái)，中央提出了培育中華民族共同體的重要決策：“在社會(huì)日益多元化的情況下，不同文化、不同信仰、不同價(jià)值的差異有所擴(kuò)大，培育中華民族共同體意識(shí)、增強(qiáng)中華民族凝聚力顯得尤為重要。”培育中華民族共同體意識(shí)這一重要戰(zhàn)略任務(wù)與各級(jí)政府和多個(gè)政府部門密切相關(guān)，其貫徹落實(shí)需要高層強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)，才能確保各部門的行動(dòng)形成合力。涉及的具體問(wèn)題有：誰(shuí)來(lái)牽頭協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、推進(jìn)、監(jiān)督檢查這一任務(wù)的落實(shí)；統(tǒng)戰(zhàn)部門、民委部門、教育部門、新聞宣傳部門、文化部門、互聯(lián)網(wǎng)管理部門等多個(gè)部門有沒(méi)有行動(dòng)方案，其行動(dòng)方案是否科學(xué)和相互協(xié)調(diào)；政府各部門落實(shí)中央決策的效果如何評(píng)估。

三、中國(guó)族際政治整合模式變革的基本原則

推進(jìn)族際政治整合模式的不斷變革是現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的重要組成部分。在改革中，需要樹立正確的思維方式：既要堅(jiān)持美好的政治理想，又要立足于中國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)；既要科學(xué)地總結(jié)建國(guó)以來(lái)民族工作的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，又要學(xué)習(xí)和借鑒其他國(guó)家的成功做法；既要不斷推進(jìn)，又要保持謹(jǐn)慎；既要注重形式，更要重視實(shí)質(zhì)。

（一）在對(duì)中國(guó)歷史、政治、社會(huì)和文化的整體把握中，推進(jìn)族際政治整合模式變革

中國(guó)的族際政治整合模式有自身起源、成長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型的基本邏輯，受制于特定的歷史、政治、社會(huì)和文化生態(tài)。觀察中國(guó)的民族問(wèn)題需要有大的時(shí)空觀，要從歷史和現(xiàn)實(shí)、時(shí)間和空間、國(guó)內(nèi)和國(guó)際等多元互動(dòng)的多個(gè)視角去把握。中國(guó)族際政治整合模式的變革不能僅追求短期效應(yīng)和滿足于解決目前的問(wèn)題，而應(yīng)該站在社會(huì)轉(zhuǎn)型和國(guó)家發(fā)展的大局上通盤考慮。

（二）區(qū)分民族問(wèn)題和族際政治模式運(yùn)行中的問(wèn)題

在族際政治整合模式的完善進(jìn)程中，需要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和底線思維，既不能把復(fù)雜的問(wèn)題簡(jiǎn)單化，也不能把簡(jiǎn)單的問(wèn)題復(fù)雜化。實(shí)事求是地看，中國(guó)的族際政治整合模式確實(shí)存在問(wèn)題，然而，找出問(wèn)題是為了解決問(wèn)題，但不能夸大問(wèn)題的嚴(yán)重性。學(xué)術(shù)研究要以問(wèn)題意識(shí)為指引，但不能為了突出自己研究的重要性，故意人為拔高問(wèn)題。

區(qū)分涉及少數(shù)民族成員的問(wèn)題和民族問(wèn)題。作為一個(gè)擁有一億多少數(shù)民族人口的大國(guó)，不是所有涉及少數(shù)民族的問(wèn)題都是民族問(wèn)題，也不是所有民族地區(qū)的問(wèn)題都是民族問(wèn)題。由于在基礎(chǔ)設(shè)施、人才儲(chǔ)備、區(qū)位優(yōu)勢(shì)等方面存在短板，民族地區(qū)在發(fā)展和轉(zhuǎn)型中面臨著一些瓶頸性的制約是客觀事實(shí)。這一類問(wèn)題更多地是區(qū)域發(fā)展的問(wèn)題，和民族問(wèn)題沒(méi)有因果關(guān)系。

區(qū)分民族問(wèn)題和族際政治整合模式的問(wèn)題。每個(gè)國(guó)家都有自己的民族問(wèn)題，不能因?yàn)榇嬖诿褡鍐?wèn)題就否定中國(guó)的民族政策、民族區(qū)域自治制度和民族法律。中國(guó)現(xiàn)在的民族問(wèn)題是發(fā)展起來(lái)以后的問(wèn)題，從解決問(wèn)題的制度環(huán)境、資源稟賦等各方面綜合來(lái)看，是歷史上最好的時(shí)期之一。因此，不能一看到民族問(wèn)題，就上綱上線進(jìn)而主觀判斷中國(guó)的族際政治整合模式存在問(wèn)題。

區(qū)分族際政治模式問(wèn)題和族際政治模式在運(yùn)行中存在的問(wèn)題。中國(guó)大多數(shù)的民族問(wèn)題往往出在民族事務(wù)治理體系的運(yùn)作過(guò)程和運(yùn)行機(jī)制上，不能一看到部分問(wèn)題就籠統(tǒng)和盲目地否定中國(guó)的民族區(qū)域自治制度，大而化之地批評(píng)《民族區(qū)域自治法》和民族政策。正確的做法是以平和的心態(tài)，為改進(jìn)政府治理提出建設(shè)性的方案。在研究方法上，不能僅僅把焦點(diǎn)聚集在宏觀的民族區(qū)域自治制度層面，而是要深入到中觀和微觀的政府運(yùn)作層面進(jìn)行探討。

（三）闡釋中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的道路必須立足“中國(guó)故事”

應(yīng)對(duì)新的民族現(xiàn)象、民族關(guān)系和民族問(wèn)題，需要根據(jù)新現(xiàn)象拓展新課題、應(yīng)用新方法，形成新成果。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，有賴于扎實(shí)的調(diào)研、科學(xué)的研究方法、開闊的視野，其中至關(guān)重要的是要樹立一個(gè)解決民族問(wèn)題的參照系。

中國(guó)族際政治整合模式所要解決的當(dāng)下問(wèn)題和其他國(guó)家所要解決的問(wèn)題是不一樣的，因此，不能把部分國(guó)家處理民族問(wèn)題的做法和政府治理模式當(dāng)成中國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)答案，也不能僅僅將某種虛幻的理念、概念、符號(hào)或者某些國(guó)家在某個(gè)特定發(fā)展階段的做法當(dāng)成中國(guó)改革的參照系。中國(guó)民族事務(wù)治理體系的建設(shè)應(yīng)該從歷史維度、中國(guó)政府的實(shí)際績(jī)效、國(guó)家的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益去衡量。

四、變革政府間關(guān)系：提升族際政治整合能力的突破口

就政府內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)而言，在堅(jiān)持原有成功模式的同時(shí)，政府間關(guān)系層面以下兩個(gè)方向的變革有助于提升族際政治整合的能力。

（一）合理配置不同層級(jí)政府的職責(zé)體系

各級(jí)政府的資源稟賦、面臨的問(wèn)題、功能定位不同，在民族事務(wù)事權(quán)配置方面的著力點(diǎn)也應(yīng)有所側(cè)重。在總體堅(jiān)持“環(huán)節(jié)分工”的政府間關(guān)系模式下，變革的方向是以部分民族事務(wù)事權(quán)為試點(diǎn)進(jìn)行“整體性分權(quán)”，即從條形的環(huán)節(jié)分工走向塊狀的事權(quán)相對(duì)獨(dú)立，各負(fù)其責(zé)。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步明確提出：“推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度?！甭?lián)系民族工作實(shí)際，針對(duì)各層級(jí)政府職責(zé)邊界模糊、職能錯(cuò)位等問(wèn)題，推進(jìn)各級(jí)政府民族事務(wù)事權(quán)規(guī)范化、法律化，形成各級(jí)政府的整體協(xié)同效應(yīng)，是促進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要著力點(diǎn)，其基本思路是對(duì)各級(jí)政府的民族事務(wù)職責(zé)作出分層次說(shuō)明；權(quán)力該給哪一級(jí)政府就給哪一級(jí)政府，給了就是真給；職責(zé)明晰后，賦予相應(yīng)的財(cái)權(quán)和其他資源。

把各個(gè)民族統(tǒng)一在一個(gè)共同體內(nèi)的關(guān)鍵在于中央政府要有權(quán)威和合法性，東部地區(qū)、大型城市要保持宏觀穩(wěn)定。中央政府在族際政治整合中處于樞紐位置，其職責(zé)是制度建構(gòu)、立法、制定大政方針、抓好省級(jí)政府尤其是5個(gè)自治區(qū)的班子建設(shè)、反恐、協(xié)調(diào)民族關(guān)系等。為確保中央政府的政令統(tǒng)一，中央政府有必要在逐步減少微觀和具體管理事項(xiàng)的同時(shí)建立自己的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即建立獨(dú)立于地方政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化在某些重要事項(xiàng)上的必要執(zhí)法權(quán)。

5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市、一般省級(jí)政府在民族事務(wù)上有一些共性，也有很大的差別。5個(gè)自治區(qū)民族事務(wù)事權(quán)劃分的原則是：堅(jiān)持維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一與落實(shí)自治權(quán)的統(tǒng)一，以制定自治條例和單行條例為重點(diǎn)合理配置政府職責(zé)。4個(gè)直轄市要把城市民族工作作為事權(quán)劃分的重點(diǎn)，健全“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的民族工作事務(wù)管理體制。一般省級(jí)政府在堅(jiān)持現(xiàn)行“環(huán)節(jié)分工”的前提下，重點(diǎn)負(fù)責(zé)出臺(tái)符合本地實(shí)際的民族政策，開展民族政策、法規(guī)的宣傳教育等工作。東部一些地區(qū)要重點(diǎn)關(guān)注散居少數(shù)民族和城市民族關(guān)系問(wèn)題。

縣鄉(xiāng)等基層政府的特點(diǎn)是貼近群眾、就近管理，是民族政策的具體執(zhí)行者，其主要職責(zé)是執(zhí)行上級(jí)決策和各種法律，推動(dòng)民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，發(fā)展義務(wù)教育，健全民族地區(qū)公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)體系，開展宣傳教育，建立相互嵌入式的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境等。

（二）構(gòu)建跨部門協(xié)同機(jī)制

現(xiàn)代國(guó)家治理的基本要求是科學(xué)界定政府部門的權(quán)力邊界、明確相應(yīng)的職責(zé)范圍。針對(duì)多部門共同治理所暴露出來(lái)的不足，變革的思路是厘清政府部門民族事務(wù)權(quán)限，構(gòu)建跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制。

1.堅(jiān)持一件事情主要由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則

當(dāng)前，政府各部門在民族事務(wù)方面職責(zé)交叉的現(xiàn)象大量存在?！霸谡鞑块T中，民委的職能范圍最廣，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)幾乎都存在一個(gè)與別的部門出現(xiàn)職能交叉的問(wèn)題。如何處理與兄弟部門的關(guān)系，使我們的工作既能到位又不越位，是各級(jí)民委普遍面臨的問(wèn)題?！辈块T間職責(zé)交叉，容易導(dǎo)致協(xié)商成本高，有利的事情爭(zhēng)著做、不利的事情繞道走等現(xiàn)象。厘清部門間職責(zé)的基本方向是一件事情主要由一個(gè)部門負(fù)責(zé)。在借鑒交通運(yùn)輸部、工業(yè)和信息化部等大部制改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，可以嘗試把大部制改革的思路引入民族事務(wù)治理中來(lái)，對(duì)各部門的民族事務(wù)職責(zé)進(jìn)行重新整合，減少交叉邊界和管理環(huán)節(jié)。接下來(lái)，需要做的是系統(tǒng)梳理當(dāng)前在民族事務(wù)方面到底有多少事權(quán)，各部門有多少交叉的事權(quán)，論證交叉事權(quán)的歸屬等。

2.建立高層協(xié)調(diào)機(jī)制，成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

作為一個(gè)全局性的問(wèn)題，民族工作的政治性強(qiáng)、涉及面廣。在特定事項(xiàng)上，需要?jiǎng)訂T和組織多個(gè)政府部門共同參與，形成合力才能把工作做好。比如，增強(qiáng)各族群眾的“四個(gè)認(rèn)同”，就需要統(tǒng)戰(zhàn)部、民委與宣傳部門、教育部門合作.做好民族宣傳工作。通過(guò)大力宣揚(yáng)一些重要的歷史事件和日期、象征，弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化，增強(qiáng)民族自豪感。

對(duì)于一些難以厘清部門歸屬的事權(quán)，建立高層協(xié)調(diào)機(jī)制是保障各部門決策形成合力的重要舉措，這有利于各級(jí)黨委和政府把民族工作擺上重要議事日程。每個(gè)政府部門的功能定位不同，在工作中對(duì)于同一問(wèn)題形成不同看法是正常的，這時(shí)候就需要權(quán)威的機(jī)構(gòu)對(duì)部門間的不同意見進(jìn)行裁決。“根據(jù)多年的經(jīng)驗(yàn)，建立高層協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行民委領(lǐng)導(dǎo)干部高配，是搞好協(xié)調(diào)工作的基本經(jīng)驗(yàn)?！痹诟邔訁f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌下，涉及到民族事務(wù)的職能部門實(shí)行信息分享機(jī)制、統(tǒng)一決策標(biāo)準(zhǔn)和決策目標(biāo)。為了更好地做好戰(zhàn)略規(guī)劃，協(xié)調(diào)現(xiàn)實(shí)中的民族問(wèn)題，有必要從中央到地方建立民族事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組。民族事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組的重要任務(wù)在于對(duì)決策事項(xiàng)進(jìn)行充分論證和決斷，以協(xié)調(diào)不同意見。民族事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組由黨委或者政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，定期召開小組會(huì)議，梳理本地存在的問(wèn)題并制定對(duì)策。民族事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組的辦公室設(shè)在統(tǒng)戰(zhàn)部或者民委。其中，中央民族事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組的任務(wù)是用戰(zhàn)略的眼光和發(fā)展的眼光研究民族問(wèn)題，吸納各方意見，從具體事務(wù)中相對(duì)解脫出來(lái)，集中思考關(guān)于民族事務(wù)治理體系和治理能力建設(shè)中的基本和長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題。

3.建構(gòu)有效的運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)制

針對(duì)責(zé)任機(jī)制不明確、協(xié)調(diào)成本高的問(wèn)題，需要有針對(duì)性地建立部門間制度化的分工協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)于需要多個(gè)部門管理的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)明確牽頭部門，分清主辦和協(xié)辦關(guān)系及其各自的職責(zé)分工。在協(xié)調(diào)的形式上，完善部門協(xié)商、機(jī)構(gòu)編制部門的協(xié)調(diào)等已有做法，理順跨部門協(xié)作的工作流程，發(fā)揮政府的整體協(xié)同效應(yīng)。

建構(gòu)有效的運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)制，可以破解民族區(qū)域自治制度運(yùn)行和民族政策落實(shí)中的諸多難題。大多數(shù)政府部門并非故意不執(zhí)行民族政策，癥結(jié)在于缺乏激勵(lì)機(jī)制提供動(dòng)力、協(xié)調(diào)機(jī)制提供合力、監(jiān)督保障增加壓力，出路之一就是增加部門協(xié)商、條塊協(xié)商。比如，培養(yǎng)和選拔少數(shù)民族干部，是民族政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容，然而，這一政策在某些地方執(zhí)行的不理想。“少數(shù)民族干部認(rèn)為組織上對(duì)他們有一種思維定向，即少數(shù)民族干部只能從事少數(shù)民族工作，因此提拔使用的機(jī)會(huì)遠(yuǎn)低于非民族鄉(xiāng)的干部。如桃源縣楓樹維吾爾族回族鄉(xiāng)的7任鄉(xiāng)長(zhǎng)中，干得再好到頭來(lái)也就是個(gè)縣民宗局局長(zhǎng)。”針對(duì)少數(shù)民族干部培養(yǎng)和選拔方面存在的問(wèn)題，應(yīng)由中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國(guó)家民委與中央組織部合作制定操作細(xì)則。再比如，針對(duì)地方民委開展工作較為困難的現(xiàn)象，應(yīng)由中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國(guó)家民委與中央編辦共同制定地方政府民委系統(tǒng)職能定位、機(jī)構(gòu)編制、人員配備等方面的文件。