盧楊

摘 要：作為一種新型融資模式，PPP有其獨(dú)到的優(yōu)勢(shì)吸引著政府和社會(huì)的普遍關(guān)注。這種公私合作的模式有利于更好地實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資工作，能夠達(dá)到多方參與、相互合作，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)、轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的效果，多元化的投資主體也利于PPP模式的不斷發(fā)展。但目前國(guó)內(nèi)PPP模式還處于起步階段，正在不斷推進(jìn)中，仍有很多不盡完善的地方需要不斷發(fā)現(xiàn)并加以改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：PPP 新型融資模式 監(jiān)管機(jī)制 法律體系

中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2017）10（c）-020-02

1 概述：基本情況及發(fā)展前景

近年來(lái)，一種新型融資模式PPP，引起了政府和社會(huì)的普遍關(guān)注，正在推廣過(guò)程中，且其應(yīng)用越來(lái)越廣泛。工程項(xiàng)目管理融資模式從傳統(tǒng)的（通用的）DBB（Design—Bid—Build，設(shè)計(jì)—招標(biāo)—建造模式）項(xiàng)目管理模式，到EPC（Engineering Procurement Construction，設(shè)計(jì)—采購(gòu)—施工總包）交鑰匙工程模式，再發(fā)展到如今的BOT（Build—Operate—Transfer，建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）。而在PPP（Public-Private Partnership，政府和社會(huì)資本合作）融資模式下，政府鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本等與之進(jìn)行合作，共同參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，類似于公私合營(yíng)。

PPP融資模式是以項(xiàng)目為主體的融資活動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資的一種形式。主要根據(jù)項(xiàng)目的現(xiàn)有資產(chǎn)、預(yù)期收益以及政府參與程度、扶持措施的力度來(lái)進(jìn)行籌資活動(dòng)。償還貸款的資金來(lái)源主要為經(jīng)營(yíng)收益和政府扶持，在項(xiàng)目公司的固定資產(chǎn)和政府給予的承諾下保障了貸款的安全性。

廣義PPP可以大致分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化這三大類，主要是根據(jù)投資方及參與額度進(jìn)行劃分。外包類PPP項(xiàng)目中政府是投資主體，私人部門(mén)只負(fù)責(zé)一部分，因而所需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小；特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目中私人參與部分或全部投資，在一定的合作機(jī)制的規(guī)范下和政府共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益。政府相關(guān)部門(mén)扮演監(jiān)管者的角色，其管理水平在很大程度上決定了項(xiàng)目的成功與否，起著不可或缺的作用。項(xiàng)目的成果歸屬公共部門(mén)，但會(huì)存在使用權(quán)和所有權(quán)移交的過(guò)程；私有化類PPP項(xiàng)目中私人部門(mén)負(fù)責(zé)全部投資，政府以監(jiān)管身份參與其中。項(xiàng)目建成后歸屬權(quán)在私人，且不具備有限追索的特性，未進(jìn)行較大程度的利益共享，因此私人部門(mén)在這類PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大。

目前我國(guó)政府大力推廣的便是所提及的廣義PPP，即以政府名義發(fā)起項(xiàng)目，同時(shí)加入第三方專業(yè)者的參與管理。通過(guò)建立有效的監(jiān)管機(jī)制，能將來(lái)自政府相關(guān)部門(mén)和投資者各自的優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮，節(jié)約成本。同時(shí)有力的監(jiān)管力度能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。自1987年改革開(kāi)放以來(lái)，PPP模式在不斷嘗試摸索、發(fā)展更新中，其不增加政府負(fù)債的顯著優(yōu)勢(shì)受到政府的 強(qiáng)力支持，逐漸成為新的融資平臺(tái)，正呈現(xiàn)應(yīng)用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大且地位穩(wěn)步提升的趨勢(shì)。

2 應(yīng)用：主要應(yīng)用領(lǐng)域及優(yōu)勢(shì)

盡管PPP融資模式有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)且受到推廣，但就目前實(shí)施情況而言，我國(guó)政府主導(dǎo)推進(jìn)PPP項(xiàng)目面臨著一系列較為嚴(yán)峻的問(wèn)題——缺少實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)、缺乏優(yōu)秀案例指導(dǎo)。因此從宏觀層面上，國(guó)家給出了一些項(xiàng)目實(shí)施的指導(dǎo)建議，共涉及水利交通、環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等多領(lǐng)域，覆蓋了多種操作模式。PPP模式對(duì)當(dāng)下引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的多種限制是一種突破，這些項(xiàng)目正是我國(guó)在推進(jìn)PPP模式過(guò)程中的有益探索，對(duì)于今后實(shí)施過(guò)程中資源合理配置、投資方案選擇等方面都具有一定程度的參考價(jià)值。

綜合目前實(shí)施情況來(lái)看，PPP模式能有效結(jié)合政府部門(mén)監(jiān)管力度與民營(yíng)資本等多方面優(yōu)勢(shì)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，相輔相成。具體來(lái)說(shuō)，優(yōu)點(diǎn)主要有以下方面。

（1）多方參與，合作共贏，能夠充分發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)。共同參與項(xiàng)目初期的識(shí)別、可研、融資等環(huán)節(jié)，保證了項(xiàng)目的可行性、合理性。分工縮短前期工作周期，降低項(xiàng)目費(fèi)用，降低工程造價(jià)，有利于促進(jìn)施工部門(mén)提高效率、降低資金風(fēng)險(xiǎn)。

（2）有利于促進(jìn)投資主體的多元化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。PPP模式的特點(diǎn)之一便是政府職能的轉(zhuǎn)變，不再承擔(dān)過(guò)去基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)提供者的角色，而是轉(zhuǎn)變?yōu)楣こ添?xiàng)目監(jiān)管者。既有效保證項(xiàng)目的質(zhì)量，也可減輕政府財(cái)政預(yù)算的壓力。

（3）有利于實(shí)現(xiàn)利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的目標(biāo)。政府相關(guān)部門(mén)這樣的中立角色參與到監(jiān)管過(guò)程中來(lái)，使得項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配更公開(kāi)化、透明化，增強(qiáng)了可信度和合理度，在一定程度上減少了投資者所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步降低融資難度，使得融資成功的可能性大大提高。

（4）有利于積累項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)與推進(jìn)投融資體制改革。私營(yíng)部門(mén)提供資產(chǎn)和服務(wù)可提供充足的資金和技能，私營(yíng)部門(mén)參與可推動(dòng)項(xiàng)目管理過(guò)程等各環(huán)節(jié)不同程度的革新，提高工作效率，積累管理理念和經(jīng)驗(yàn)，豐富實(shí)踐案例以供后人參考。

（5）PPP融資模式的應(yīng)用范圍廣泛，適用于多種形式企業(yè)組合。該模式突破了以往引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的種種限制，擴(kuò)大了應(yīng)用范圍，可廣泛應(yīng)用于水電氣供應(yīng)等各類市政公用事業(yè)及城市道路橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

3 法律：目前還不盡完善

項(xiàng)目運(yùn)作模式的每一次變革，都是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革開(kāi)放而不斷進(jìn)步、發(fā)展和創(chuàng)新的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良好的風(fēng)氣依賴于法律規(guī)范的確認(rèn)和保護(hù)，由此可見(jiàn)，一套規(guī)范而健全的法律體系是促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的形成和發(fā)展、穩(wěn)固市場(chǎng)主體的地位及權(quán)益的重要保障。

站在宏觀角度看，PPP模式是一種公共產(chǎn)品提供方式，交易和管理這兩大功能是內(nèi)在的法律關(guān)系架構(gòu)，一些重要合同及關(guān)鍵性條款在法律體系中處于舉足輕重的地位。對(duì)PPP模式法律體系進(jìn)行系統(tǒng)認(rèn)知、歸納，對(duì)于涉及公共利益的部分，在法律體系的規(guī)范下能夠有效進(jìn)行雙方權(quán)力義務(wù)配置及主客體選擇，作為公共財(cái)政的關(guān)注點(diǎn)，需要得到社會(huì)的廣泛重視。

但目前PPP融資模式顯而易見(jiàn)的一點(diǎn)不足便是缺乏這樣一套完整的法律體系，且現(xiàn)有的法律法規(guī)執(zhí)行效力并不高，離期望值還相差甚遠(yuǎn)。如在執(zhí)行過(guò)程中對(duì)PPP協(xié)議的性質(zhì)存在很大爭(zhēng)議，PPP協(xié)議是屬于公法性質(zhì)還是私法性質(zhì)；法律糾紛解決機(jī)制是怎樣的，政府在PPP中具有多重角色，由其活動(dòng)引發(fā)的法律爭(zhēng)議的解決更是值得關(guān)注；政府部門(mén)如何更有效地在PPP模式中發(fā)揮監(jiān)管及法律糾紛處理的職能等。這類問(wèn)題并不少見(jiàn)，卻暫時(shí)還沒(méi)有完備的解決方案可供參考和使用。當(dāng)今社會(huì)是法治社會(huì)，依法治國(guó)的大環(huán)境下要求每個(gè)公民依法守法，工作人員能遵循法制規(guī)則辦事。而政府參與其中且承擔(dān)了監(jiān)管者的重要角色，必然要求有一套完善法律體系作為支撐，對(duì)相關(guān)從事人員的行為進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范，盡量減少避免失誤和損失。這正是當(dāng)下的空缺之處，需要著重關(guān)注，在今后PPP項(xiàng)目運(yùn)行中不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、進(jìn)行修正。

遵循法律法規(guī)開(kāi)展PPP工程管理工作是對(duì)工程管理人員的最基本的必然要求，因此建立一套明確和清晰的法律規(guī)范知識(shí)體系顯得尤為重要。除全國(guó)人大法律、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)外，各部門(mén)下發(fā)的規(guī)范性文件，部委聯(lián)合行文等作為對(duì)過(guò)去工作的總結(jié)，均可以列入學(xué)習(xí)的范圍。在知識(shí)體系的規(guī)范下，相關(guān)工作人員也需要不斷加強(qiáng)理論知識(shí)的學(xué)習(xí)，了解PPP模式政策，能夠做到融會(huì)貫通，舉一反三。

在當(dāng)今信息化全球化的時(shí)代，不同于以往，知識(shí)更新快速，獲取知識(shí)的途徑也多種多樣，因此建立起完善的PPP項(xiàng)目管理法律規(guī)范體系是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，并且需要在不斷探索中持續(xù)改進(jìn)。法律文本體系作為聯(lián)系PPP模式中公、私合作的重要角色，也是PPP這一融資模式的必然要求。隨著時(shí)間的推移，有些規(guī)范文件和部分法律條文必然需要根據(jù)實(shí)際運(yùn)行情況中的不合理之處進(jìn)行適度調(diào)整。即便是在法律體系日臻完善的情況下，其運(yùn)用也不能囿于定論，只有在運(yùn)用過(guò)程中靈活變通，才能領(lǐng)會(huì)其內(nèi)涵，不斷地注入新鮮血液，使其得到進(jìn)一步完善和發(fā)展。

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