摘要：隨著社會的變遷，“三農(nóng)”領(lǐng)域中的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償問題日益變?yōu)樯鐣P(guān)注的焦點(diǎn)。現(xiàn)在很多地方為了追求經(jīng)濟(jì)效益，大范圍征收農(nóng)村土地、開發(fā)工業(yè)園，造成土地資源浪費(fèi)和濫用。在此環(huán)境下，部分農(nóng)民因?yàn)橥恋乇徽魇斩⑽吹玫胶侠淼陌仓?，生活得不到保障，社會矛盾越來越明顯。相應(yīng)地，如何通過恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計來對被征地農(nóng)民進(jìn)行合理的補(bǔ)償與安置，解決其生存問題和長遠(yuǎn)生計，確保其合法權(quán)益不被侵犯并得到有效救濟(jì)，是當(dāng)前我國應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)研究和解決的重大問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地征收 補(bǔ)償制度 完善

一、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ)

對于農(nóng)民而言，土地是生活的保障，是祖祖輩輩生存的根本。國家實(shí)行農(nóng)村土地征收制度，其實(shí)是轉(zhuǎn)移了土地的所有權(quán)，一旦土地被征收，農(nóng)民就喪失了對其所有權(quán)，這樣對以后的生活便沒有保障。所以為了維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，理應(yīng)針對土地征收所帶來的損失進(jìn)行補(bǔ)償。農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)睦碚撝幸韵聨追N理論是學(xué)界代表性觀點(diǎn)：

（一）特別犧牲理論

本理論以財產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)的憲政原則為基礎(chǔ)，指出財產(chǎn)權(quán)不僅具有社會義務(wù)屬性，也應(yīng)當(dāng)遵循平等保護(hù)原則。其次，即使國家是基于對公共利益的考慮通過合法形式對個人財產(chǎn)造成侵害，對社會而言是有利的，但對于個人而言，其財產(chǎn)確實(shí)受到損失，即特別的犧牲，因此，國家除了要考慮公共利益同時也更應(yīng)該對承擔(dān)特別犧牲的財產(chǎn)權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償。

（二）結(jié)果責(zé)任理論

日本學(xué)界認(rèn)為，通常情況之下，國家基于公益目的的合法征收行為往往會給個人帶來損失?；谶@種行為所導(dǎo)致的損失同時也是不合符社會正義理念的，因此國家必須承擔(dān)補(bǔ)償因?yàn)榇诵袨槎鴰淼膿p失后果。從被征收人角度而言，即使國家的類似行為是合法的、基于公益目的的，但是自己的損失確確實(shí)實(shí)的存在的，為了保障自身的生活，有權(quán)利提出獲得補(bǔ)償，在此情況之下，被征收人的權(quán)益是合法權(quán)益，而且其本身都沒有過錯。因而，應(yīng)同樣得到國家的補(bǔ)償救濟(jì)。

（三）公平負(fù)擔(dān)理論

該理論指出無論處于何種情況、出于何種目的，國家為公民設(shè)定義務(wù)都應(yīng)在在平等基礎(chǔ)之上。國家基于公益目的而采取的征收行為如果導(dǎo)致部分個體所承擔(dān)的義務(wù)加重，那么國家必須設(shè)法合理調(diào)整這種現(xiàn)象。公益征收行為收益的主體是社會全體，但遭受損失的卻只是部分群體，顯然不符合公平正義的要求，因此收益的社會群體有理由對這種損害進(jìn)行一定的補(bǔ)償。具體就是通過稅收的方式對遭受損害的群體進(jìn)行補(bǔ)償，從而達(dá)到社會平衡。

目前很多國家都傾向于接收特別犧牲理論。國家對土地的征收行為是基于社會公益的目的，同時也是合法的，這樣的行為并不是普遍行為，只有在有需要的情況之下采取，所以最終體現(xiàn)的是個人利益與社會公益之間的一種取舍，彼此之間是一種犧牲關(guān)系。

二、我國目前農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的考察與反思

（一）我國現(xiàn)行農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的特征

1.對人不對地的補(bǔ)償原則

土地是農(nóng)民賴以生存的根本，國家通過法律規(guī)定將土地?zé)o償分配給農(nóng)民使用，農(nóng)民便以此進(jìn)行耕種，從而滿足自身的生產(chǎn)生活。但是國家并非一直將土地?zé)o償交由農(nóng)民使用，當(dāng)國家建設(shè)需要土地時但會對其進(jìn)行征收。征收過程中所造成的損害亦進(jìn)行補(bǔ)償，但是補(bǔ)償過程中國家主要是考慮對失地農(nóng)民的安置補(bǔ)償，而不是根據(jù)被征收土地的質(zhì)量條件、地理位置以及以后的升值空間等進(jìn)行補(bǔ)償。此外，實(shí)際生活中具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)包含了很多其他因素，比方說征地方的經(jīng)濟(jì)水平以及用地方的實(shí)際財政能力、支付能力，而非徹底按照“不低于農(nóng)民原生活標(biāo)準(zhǔn)”，由此帶來損失的不確定性更是難以想象。

2.征地經(jīng)濟(jì)關(guān)系僅體現(xiàn)為純粹的補(bǔ)償關(guān)系

以前在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家征收土地之后僅僅根據(jù)土地在農(nóng)業(yè)方式之下所產(chǎn)生的年生產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償，忽略了土地的潛在利用價值或市場價值，往往成為一種純粹的補(bǔ)償關(guān)系。如今，市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展，這種方式也日益凸顯其弊端：第一，目前除土地以外，其他生產(chǎn)要素的配置都是采取市場機(jī)制，以市場價格作為主導(dǎo)，城市的土地流轉(zhuǎn)使用也同樣按照市場價格進(jìn)行，然而農(nóng)村的土地卻依舊是簡單的征收加補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?，這顯然是不合理的；第二，隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村也開始從溫飽水平向發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善農(nóng)村生活水平邁進(jìn)，這些都是建立在對土地的占有和利用，比方說利用土地可以進(jìn)行大規(guī)模的農(nóng)場建設(shè)，養(yǎng)殖蔬菜，或進(jìn)行花木的栽培，以此改變原始的耕種方式，更好的提高生活水平；第三，農(nóng)民現(xiàn)在利用土地所獲得利益都是建立在市場經(jīng)濟(jì)條件下，按照市場價格進(jìn)行買賣，如果讓他們使用的土地卻以低價拿走，那么他們可能會產(chǎn)生舊時代被剝削的感覺，況且如果低價拿走土地，那么誰來保障他們的后續(xù)生活？誰來保障他們后代子子孫孫的基本生活？

（二）目前農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度存在的缺陷

1.補(bǔ)償費(fèi)較低

《土地管理法》規(guī)定，國家依法征收集體土地，按照被征用土地征用的原有用途給予補(bǔ)償，主要包含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)，一般為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的 6—10 倍。這樣的補(bǔ)償費(fèi)對于農(nóng)民來說真的十分低廉，如果他們接受了，即使短時間他們會有一筆收入，但是這意味著從此買斷他們祖祖輩輩賴以生存的土地，不但他們自己包括他們后代的子孫也從此喪失生存的基礎(chǔ)。并且，在土地征收補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中，農(nóng)民在拿到所謂的征地補(bǔ)償費(fèi)后，很快會花完，但又因?yàn)樗麄兪鞘煜まr(nóng)地耕種等生存技能，文化素質(zhì)不高以及缺少其他勞動技能，往往會在征地之后生活更加貧困。對于這樣的社會現(xiàn)象如果無法進(jìn)行合理安置，便會激化社會矛盾，影響社會整體安全。

2.對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償不到位

雖然《憲法》以及《土地管理法》都規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但是對于集體的解釋到底是指村民小組還是村委會亦或是鄉(xiāng)政府，并沒有進(jìn)行明晰的定義，因此在具體分配補(bǔ)償費(fèi)的時候往往會出現(xiàn)如下問題：第一，村民小組、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三者之間經(jīng)常出現(xiàn)相互爭奪補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象；第二，集體經(jīng)濟(jì)組織大部分都不夠規(guī)范，容易出現(xiàn)謀取私利的情形，土地補(bǔ)償費(fèi)極易被集體經(jīng)濟(jì)組織扣留，導(dǎo)致最后被征地農(nóng)民拿到手的土地征收補(bǔ)償費(fèi)極低，無法保障生活。

3.補(bǔ)償形式單一，缺乏對失地農(nóng)民的有效安置

在我國目前的土地征收補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐操作中，貨幣安置是被普遍采取的措施。相對于其他安置方式，貨幣安置最為省力方便。但是事實(shí)是，很多失地農(nóng)民原本的對農(nóng)地的耕種勞動能力在城市里面無法適用，如果要想在新的地方安居還必須進(jìn)行新的能力培訓(xùn)，年輕的人或許還可以適應(yīng)，但是對于中老年人，在土地上生活了一輩子，現(xiàn)在在轉(zhuǎn)變生活模式，與他們而言這轉(zhuǎn)變的過程所帶來的痛苦是無法想象的。因此當(dāng)失地農(nóng)民花完很少的補(bǔ)償款之后，他們很有可能成為種地?zé)o田、就業(yè)無崗、社會保障無份的“三無”農(nóng)民，進(jìn)而會導(dǎo)致他們的生活將會更加艱辛。

據(jù)調(diào)查，目前住在高郵市劉溪小區(qū)的村民里他們中大多數(shù)每天沒有事干，要么呆在家要么打麻將、摜蛋，他們說：“高郵人人愛打麻將、摜蛋，我們現(xiàn)在沒地種了，其他手藝活又不會，不打麻將、摜蛋還能干什么”。可見失地農(nóng)民大部分會出現(xiàn)失業(yè)、就業(yè)困難現(xiàn)象，長此以往，農(nóng)村的勞動力就會荒廢，如果他們生活無法得到保障，那么為了生活也許他們會鋌而走險，觸碰法律道德底線，影響社會穩(wěn)定。

三、完善我國農(nóng)地征收補(bǔ)償制度的路徑選擇及其分析

（一）進(jìn)一步明確我國土地征收補(bǔ)償制度的標(biāo)準(zhǔn)、范圍以及安置方式的完善

1.以市場價值規(guī)律為中心，確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍

雖然綜合考慮我果目前的實(shí)際情況，暫時還不具備按市價進(jìn)行補(bǔ)償?shù)纳鐣h(huán)境，但是可以采取被征收地區(qū)綜合價格等，綜合價格包括征收前的土地價格、被征收土地的最佳用途確定的價格等等，比如說美國的計算標(biāo)準(zhǔn)便是建立在征收前的市場價格的基礎(chǔ)之上，此外還有加拿大對土地征收的補(bǔ)償則是按照被征土地的市場價格進(jìn)行，依據(jù)土地的最高和最佳用途，按當(dāng)時的市場價格補(bǔ)償。我國現(xiàn)階段最佳的選擇便是將市場作為總體基礎(chǔ)，其次將土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗及建筑物構(gòu)筑物補(bǔ)償費(fèi)、殘地補(bǔ)償費(fèi)等這些補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償價格可以參照當(dāng)前土地市場的價格，以此便能夠更好的社會公平正義和效率原則。

2.實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償安置方式多元化、復(fù)合化

關(guān)于被征地農(nóng)民安置的途徑主要有：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置、貨幣安置、社會保障安置和留地安置等。但是具體分析，各種安置途徑在各具優(yōu)勢的同時，均存在不足之處。例如，貨幣安置作為一種普適性的安置途徑，具有成本低、操作簡單的特點(diǎn)，但由于該安置途徑是一種生活指向性安置，缺乏對長期生計的安排與保障，給被征地農(nóng)民的未來生存與發(fā)展埋下了隱患。因此，綜合運(yùn)用前述各種安置途徑，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償安置途徑多元化、復(fù)合化就成為了整個社會的共識。概括而言，就是“貨幣安置+住房保障安置+社會保障安置+重新?lián)駱I(yè)安置+留地安置”的綜合安置模式。該模式綜合運(yùn)用和發(fā)揮了各項安置措施之長，彌補(bǔ)了“單兵作戰(zhàn)”的缺陷，形成了優(yōu)勢互補(bǔ)的格局，從根本上確保了被征地農(nóng)民不因征地而降低生活水平，不因征地而喪失可持續(xù)生計，不因征地而犧牲穩(wěn)定社會環(huán)境。因此，這種綜合安置方式受到被征地農(nóng)民的歡迎，成為今后征地安置模式的發(fā)展趨勢與改進(jìn)方向。

（二）完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償程序，增強(qiáng)征地補(bǔ)償過程的公開性和透明度

在征地補(bǔ)償過程中首先要明確的便是哪些是可通過有償方式獲得哪些不能，因此必須要對“公益性用地”和“經(jīng)營性用地”進(jìn)行區(qū)分，即除國家機(jī)關(guān)和軍事設(shè)施用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)用地以及國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等重點(diǎn)工程外其他一般性建設(shè)用地，應(yīng)該按照市場價格規(guī)律，通過有償方式獲得。其次，在具體的程序操作過程中要做到以下幾點(diǎn)：第一，在征地之前及時準(zhǔn)確地要向被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民告知即將被征用的土地的用途、規(guī)劃、具體地段、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的安置規(guī)劃，且必須都以書面形式；第二，國土資源部門對即將被征地的調(diào)查結(jié)果等必須要要得到被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民以及土地附著物產(chǎn)權(quán)人一致認(rèn)同，因?yàn)檎鞯厥撬袡?quán)的轉(zhuǎn)移，因此只有征得土地上所有物產(chǎn)權(quán)人的同意后方可進(jìn)行征用；第三，如果被征地農(nóng)村集體和農(nóng)戶對擬征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或者安置方式等有疑問，在征地依法報批之前有權(quán)申請聽證，國土資源部門有義務(wù)告知其相應(yīng)的聽證權(quán)利。此外，政府在征地補(bǔ)償過程中要充分發(fā)揮其作用，及時地制定相應(yīng)的市場指導(dǎo)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，積極引導(dǎo)征地方與被征地方進(jìn)行協(xié)商，從而確定合理的征地補(bǔ)償費(fèi)用。

（三）建立失地農(nóng)民社會保障的新探索

1.農(nóng)村集體留用地制度

農(nóng)村土地集體留用制度簡而言之，在擬被征地的范圍內(nèi)規(guī)劃出一定比例通常是5%至 10%的集體留用地，這部分留用地用于以后二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通常開發(fā)內(nèi)容可以是建廠房、倉庫或配套服務(wù)設(shè)施等。這樣可以避免農(nóng)民的土地被征收之后出現(xiàn)“三無”的現(xiàn)象，這種集體留用地制度本質(zhì)便是農(nóng)民以土地入股，將土地進(jìn)行股份化，從而轉(zhuǎn)化為收益，這樣農(nóng)民便可以享有穩(wěn)定和長期的土地收益回報。

2.建立失地農(nóng)民保障基金。

（1）確定失地農(nóng)民保障基金來源?！督幨袣v次被征地農(nóng)民基本生活保障暫行辦法》第八條便明確了被征地農(nóng)民基本生活保障資金的來源，主要包括70%土地補(bǔ)償費(fèi)、每人 20000 元的安置補(bǔ)助費(fèi)、每畝 13000 元的被征地農(nóng)民的基本生活保障社會統(tǒng)籌資金、被征地農(nóng)民基本生活保障資金的利息及其增值收入以及其他可用于被征地農(nóng)民基本生活保障的資金。

（2）是采用分段保障方式?！掇k法》將被保障的人群按照年齡進(jìn)行了劃分，主要有以下4個階段，并且針對不同年齡段所領(lǐng)取的保障金也不一樣：

第一階段男性女性不進(jìn)行區(qū)分，統(tǒng)一是16周歲以下，按照每人6000元的標(biāo)準(zhǔn)一次性領(lǐng)取生活補(bǔ)助費(fèi)；

第二階段開始對男性女性進(jìn)行區(qū)別，女性16周歲以上至40周歲，男性16周歲以上至45周歲，按照每月160元標(biāo)準(zhǔn)，從實(shí)行基本生活保障的當(dāng)月起按月領(lǐng)取生活補(bǔ)助費(fèi)，期限2年，到達(dá)養(yǎng)老年齡，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月200元；

第三階段為女性40周歲以上至50周歲，男性45周歲以上至60 周歲，從實(shí)行基本生活保障的當(dāng)月起到達(dá)養(yǎng)老年齡時止，按月領(lǐng)取生活補(bǔ)助費(fèi)，每月150元，到達(dá)養(yǎng)老年齡，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月200元；

第四階段也是通常所說的養(yǎng)老年齡，為女性50周歲以上男性60周歲以上，按照每月200元的標(biāo)準(zhǔn)從實(shí)行基本生活保障的當(dāng)月起，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。

上海市與江陰市所采取的2種模式在實(shí)踐中均取得了不錯的成績，是探索建立失地農(nóng)民社會保障制度的重要舉措，屬于農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的創(chuàng)新之舉，這些都是值得以后農(nóng)村征地補(bǔ)償制度改革的有益借鑒。

（作者簡介：陳冬冬，揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院研究生，研一，研究方向：刑法專業(yè)。）