劉瑾

【摘 要】 民辦教育在我國快速發(fā)展，特別是民辦中小學(xué)已進入優(yōu)質(zhì)、特色發(fā)展階段，并走上了集團化、品牌化的發(fā)展道路，對校長進行經(jīng)濟責(zé)任審計，是加強學(xué)校管理、促進可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需求。文章從學(xué)校治理的角度對民辦中小學(xué)校長經(jīng)濟責(zé)任審計進行探討，分析了審計目標(biāo)、審計內(nèi)容和方法，構(gòu)建了民辦中小學(xué)校長經(jīng)濟責(zé)任審計指標(biāo)體系，并通過案例證明該體系的可操作性，以期為民辦中小學(xué)校長經(jīng)濟責(zé)任審計評價提供參考。

【關(guān)鍵詞】 民辦教育； 經(jīng)濟責(zé)任審計； 學(xué)校治理； 評價指標(biāo)體系

【中圖分類號】 F239.47 【文獻標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）09-0127-05

一、引言

2002年全國人大頒布《民辦教育促進法》，2004年國務(wù)院頒布《民辦教育促進法實施條例》，我國民辦中小學(xué)教育得以迅速發(fā)展。2010年出臺的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，對民辦中小學(xué)的快速發(fā)展給予了政策層面的支持，擴大了教育資源，優(yōu)化了教育結(jié)構(gòu)，促進了教育改革，民辦中小學(xué)的發(fā)展為我國教育發(fā)展做出了重要貢獻。為貫徹落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，2012年教育部出臺了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資金進入教育領(lǐng)域促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》，文件要求“引導(dǎo)民辦中小學(xué)校辦出特色”。民辦中小學(xué)向優(yōu)質(zhì)教育發(fā)展轉(zhuǎn)型，規(guī)模和質(zhì)量都得到提升，部分民辦中小學(xué)已經(jīng)朝著集團化、品牌化的辦學(xué)模式發(fā)展。2016年全國人大通過新修訂的《民辦教育促進法》，并于2017年9月1日起施行。

二、民辦中小學(xué)校長經(jīng)濟責(zé)任審計目標(biāo)

與公辦中小學(xué)校長相比，民辦中小學(xué)校長擁有更多的權(quán)力，可以自主制定發(fā)展規(guī)劃，設(shè)立內(nèi)部組織機構(gòu)，聘任教師和職員，管理學(xué)校資產(chǎn)財務(wù)。但同時也承擔(dān)更多的責(zé)任，面對生源壓力，需要推動學(xué)校優(yōu)質(zhì)特色發(fā)展，不斷滿足市場的多樣化需求。面對市場競爭，需要不斷提高管理水平，推動學(xué)校規(guī)范、健康發(fā)展[1]。在民辦中小學(xué)快速發(fā)展的過程中，許多問題逐步凸顯出來，其中，經(jīng)濟決策不科學(xué)、內(nèi)部控制不完善、資產(chǎn)財務(wù)管理混亂等問題尤為突出，適時開展校長經(jīng)濟責(zé)任審計已成為加強民辦中小學(xué)學(xué)校治理，促進學(xué)校可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需求。

經(jīng)濟責(zé)任審計是以檢查和鑒證領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況、評價其主要業(yè)績?yōu)橹饕獌?nèi)容的一種審計制度，產(chǎn)生的基礎(chǔ)是受托經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系的建立。民辦中小學(xué)依章程設(shè)立，實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，校長擁有經(jīng)營權(quán)，對舉辦方投入的資源進行管理，形成受托責(zé)任關(guān)系。在學(xué)校錯綜復(fù)雜的關(guān)系體系中，校長是學(xué)校各種矛盾的焦點和中心。經(jīng)濟責(zé)任審計可以客觀地反映校長任職期間財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動的真實性、合法性和效益性，幫助其總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，提高管理和決策水平，有效地遏制弄虛作假、違法違紀等問題和行為的滋生，能夠促進學(xué)校各項工作的健康發(fā)展。繼任者也可以通過審計結(jié)論，了解學(xué)校的財務(wù)狀況、資產(chǎn)家底，汲取前任的經(jīng)驗教訓(xùn)，把工作做得更好[2]。

因此，民辦中小學(xué)校長經(jīng)濟責(zé)任審計的目標(biāo)是，準(zhǔn)確反映校長任職期間學(xué)校的財務(wù)、管理和事業(yè)發(fā)展情況，揭示存在的主要問題，分清應(yīng)當(dāng)負有的直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，客觀評價其履行相關(guān)經(jīng)濟責(zé)任、遵守財經(jīng)紀律和廉政規(guī)定的情況和效果，提高科學(xué)決策、依法履職能力，推進學(xué)校的健康發(fā)展。

三、民辦中小學(xué)校長經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容及方法

民辦中小學(xué)校長經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)涵與目標(biāo)決定了審計內(nèi)容主要包括學(xué)校事業(yè)發(fā)展情況及可持續(xù)發(fā)展情況、校長任期內(nèi)重大經(jīng)濟決策情況、校長執(zhí)行財經(jīng)政策情況、校長任期內(nèi)財務(wù)管理情況、個人遵守相關(guān)廉政政策情況五個方面。

（一）學(xué)校事業(yè)發(fā)展情況及可持續(xù)發(fā)展情況

主要了解任期內(nèi)收入增長情況、各年結(jié)余情況，了解任期內(nèi)學(xué)生人數(shù)的增長、開班數(shù)量的增長情況，了解任期內(nèi)教師職稱結(jié)構(gòu)、國際合作與交流等方面的變化情況，了解教學(xué)質(zhì)量評價情況。對任期內(nèi)學(xué)校發(fā)生的重大問題以及造成的經(jīng)濟損失、不良社會影響等予以關(guān)注，對是否有犧牲未來利益的短期行為進行關(guān)注。主要的審計方法是設(shè)計全面的發(fā)展情況調(diào)查表，對照被審計單位提供的表格，核查相關(guān)資料的真實性和充分性，對重要指標(biāo)要查明來源依據(jù)。

學(xué)校事業(yè)發(fā)展情況及可持續(xù)發(fā)展情況方面涉及的審計評價指標(biāo)主要有：

收入年均增長率=（任期最后一年收入÷任期第一年收入）^[1÷（N-1）]-1

結(jié)余年均增長率=（任期最后一年結(jié)余÷任期第一年結(jié)余）^[1÷（N-1）]-1

N指的是任期。民辦中小學(xué)的發(fā)展應(yīng)積極、穩(wěn)健，在收入逐年增長的同時結(jié)余累積增長。

涉及民辦中小學(xué)事業(yè)發(fā)展的指標(biāo)還有學(xué)生人數(shù)增長率、師資隊伍結(jié)構(gòu)和教學(xué)質(zhì)量評價等指標(biāo)。學(xué)生人數(shù)的增長反映出學(xué)校的發(fā)展規(guī)模，師資隊伍結(jié)構(gòu)和教學(xué)質(zhì)量評價反映了學(xué)校的發(fā)展?jié)摿?。師資隊伍結(jié)構(gòu)由教師的職稱、學(xué)歷和年齡三個因素決定。教學(xué)質(zhì)量評價由升學(xué)率、獲獎情況等因素綜合評價。

（二）校長任期內(nèi)重大經(jīng)濟決策情況

根據(jù)學(xué)校的職責(zé)分工，檢查其重大經(jīng)濟事項決策、參與決策及執(zhí)行決策情況。一是決策管理機制是否建立健全；二是決策內(nèi)容是否符合國家法律和相關(guān)政策；三是決策程序是否合規(guī)，有無盲目決策或擅自決策等問題；四是決策執(zhí)行是否有序、有效；五是決策事項取得的實際效果是否達到預(yù)期目標(biāo)，有無因決策不當(dāng)造成損失浪費等問題[3]。主要的審計方法是查閱學(xué)校相關(guān)制度規(guī)定，會議記錄、紀要，通過詢問相關(guān)當(dāng)事人、審核財務(wù)資料及經(jīng)濟合同等對重大經(jīng)濟決策情況做出恰當(dāng)評價。

校長任期內(nèi)重大經(jīng)濟決策情況方面的審計評價指標(biāo)主要有：

重大經(jīng)濟決策合規(guī)率=1-違規(guī)和不當(dāng)決策數(shù)量÷ 審計抽查重要經(jīng)濟決策數(shù)量×100%

重大經(jīng)濟決策實現(xiàn)率=∑（任期內(nèi)各項重要決策取得的主要成效÷任期內(nèi)各項重要決策涉及的具體量化要求）÷N×100%

學(xué)校重大經(jīng)濟決策主要指的是收費政策、薪酬福利政策等，決策機構(gòu)指的是董事會。

（三）校長執(zhí)行財經(jīng)政策情況

重點檢查預(yù)算管理政策執(zhí)行情況、收費政策執(zhí)行情況、目標(biāo)經(jīng)濟責(zé)任完成情況等。主要的審計方法是通過觀察、詢問、檢查等方式了解各類政策執(zhí)行情況，通過分析預(yù)決算數(shù)據(jù)找出預(yù)算編制與執(zhí)行中的問題，通過相關(guān)會計科目的審核檢查經(jīng)濟目標(biāo)完成情況。

校長執(zhí)行財經(jīng)政策情況方面的主要審計評價指標(biāo)有：

經(jīng)濟目標(biāo)實現(xiàn)率=∑（任期內(nèi)實現(xiàn)的經(jīng)濟目標(biāo)÷經(jīng)濟責(zé)任書設(shè)定的經(jīng)濟目標(biāo)）÷N×100%

經(jīng)濟目標(biāo)一般由董事會根據(jù)實際情況約定，經(jīng)濟目標(biāo)實現(xiàn)率體現(xiàn)了校長受托責(zé)任履行情況。

收入預(yù)算執(zhí)行率=∑（年度實際收入÷年度收入預(yù)算）÷N×100%

收入預(yù)算執(zhí)行率反映出校長在任期內(nèi)組織財務(wù)收入方面的業(yè)績和努力程度，也說明收入預(yù)算編制的合理性與可行性程度。

支出預(yù)算執(zhí)行率=∑（年度實際支出÷年度支出預(yù)算）÷N×100%

支出預(yù)算執(zhí)行率體現(xiàn)了校長在任期內(nèi)執(zhí)行支出預(yù)算方面的業(yè)績，反映了校長為保證管理、教學(xué)和其他活動正常運行及事業(yè)發(fā)展投入資金與控制支出的能力，也說明支出預(yù)算編制的合理性與可行性程度。

（四）校長任期內(nèi)財務(wù)管理情況

確認學(xué)校收入總額、資產(chǎn)總額在校長任期前后的增減變化等情況，了解學(xué)校在改善辦學(xué)條件方面的資金投入情況（重點是基礎(chǔ)設(shè)施的投入），了解在人力資源方面的投入（重點是師資隊伍的投入），重點檢查財務(wù)管理與內(nèi)部控制制度建立及執(zhí)行情況、資金管理情況、固定資產(chǎn)管理情況、往來款管理情況、收費情況、基建維修支出情況、薪酬管理情況、采購管理情況、合作辦學(xué)情況及飯?zhí)霉芾砬闆r等。主要的審計方法是根據(jù)學(xué)校提供的《銀行開戶情況調(diào)查表》《工程項目情況調(diào)查表》《收費情況調(diào)查表》《職工收入分配情況調(diào)查表》《合作辦學(xué)情況調(diào)查表》《采購情況調(diào)查表》《固定資產(chǎn)變動情況調(diào)查表》等，通過復(fù)算、審核、實地盤點等方法核實。

校長任期內(nèi)財務(wù)管理情況的審計評價指標(biāo)主要有：

資產(chǎn)負債率=任職期末負債總額÷任職期末資產(chǎn)總額×100%

資產(chǎn)保值增值率=任職期末凈資產(chǎn)總額÷任職期初凈資產(chǎn)總額×100%

內(nèi)部控制制度健全率=實際建立的內(nèi)部控制制度項數(shù)÷應(yīng)設(shè)置的內(nèi)部控制制度項數(shù)×100%

內(nèi)部控制制度執(zhí)行率=實際執(zhí)行的內(nèi)部控制制度項數(shù)÷實際建立的內(nèi)部控制制度項數(shù)×100%

反映財務(wù)管理情況的指標(biāo)還有任期內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投入增長率、教學(xué)科研投入增長率和特色建設(shè)投入增長率等影響學(xué)校長期、可持續(xù)發(fā)展的支出評價指標(biāo)。

（五）個人遵守相關(guān)廉政規(guī)定情況

重點檢查是否執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉和個人重大事項報告制度，是否如實申報家庭收入和配偶、子女投資、出國情況，是否如實申報繳納個人所得稅，個人住房、用車等待遇是否符合相關(guān)政策規(guī)定，出國考察、公務(wù)消費等支出是否合規(guī)。主要的審計方法是走訪紀檢、組織、業(yè)務(wù)管理等部門了解相關(guān)情況，通過查閱領(lǐng)導(dǎo)干部家庭收入申報材料，查閱相關(guān)會議記錄、紀要，統(tǒng)計分析《領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計調(diào)查問卷》等方式，并結(jié)合審計過程中關(guān)注到的個人收入、用車、出國、個人費用報銷等方面的情況，檢查個人廉政方面的問題。

四、民辦中小學(xué)校長經(jīng)濟責(zé)任審計評價

在進行經(jīng)濟責(zé)任審計評價時，應(yīng)注意審計評價圍繞審計內(nèi)容進行，超出經(jīng)濟責(zé)任審計范圍的事項、未經(jīng)審計的事項、未經(jīng)查實的問題都不應(yīng)進行評價。評價指標(biāo)的篩選應(yīng)結(jié)合被審計對象、審計內(nèi)容及單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)特點予以設(shè)置，同時應(yīng)遵循綜合反映原則和客觀性原則，民辦中小學(xué)兼具營利性屬性和公益性屬性，指標(biāo)的選擇應(yīng)予以全面反映。本文以百分制構(gòu)建經(jīng)濟評價模型，具體如表1。

每個評價指標(biāo)分為優(yōu)秀、良好、一般、較差四個檔次，優(yōu)秀為標(biāo)準(zhǔn)分值乘以系數(shù)1，良好為標(biāo)準(zhǔn)分值乘以系數(shù)0.8，一般為標(biāo)準(zhǔn)分值乘以系數(shù)0.6，較差為標(biāo)準(zhǔn)分值乘以系數(shù)0.4。

本文考慮民辦中小學(xué)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)管理政策及歷史數(shù)據(jù)等因素設(shè)計評價標(biāo)準(zhǔn)，具體如表2。

根據(jù)上述評價標(biāo)準(zhǔn)計算出評價結(jié)果，評價結(jié)果分為優(yōu)秀、良好、一般、較差四個檔次，90分以上為優(yōu)秀，70分至90分為良好，50分至70分為一般，50分以下為較差。根據(jù)評價結(jié)果做出科學(xué)、客觀公正的審計評價結(jié)論，是經(jīng)濟責(zé)任審計工作的最終成果體現(xiàn)和最終目標(biāo)要求。

五、民辦中小學(xué)校長經(jīng)濟責(zé)任審計案例分析

以G學(xué)校為例，G學(xué)校地處我國民辦教育第一大省廣東，競爭激烈。G學(xué)校是一所十二年一貫制的寄宿制民辦中小學(xué)，22年校齡，有良好的口碑和聲譽。截至審計日G學(xué)校擁有教職工800人，在校生5 580人。L校長任期7年，主持學(xué)校全面工作，主管財務(wù)工作。

審計組主要對G學(xué)校事業(yè)發(fā)展、重大經(jīng)濟決策、執(zhí)行財經(jīng)政策、預(yù)算執(zhí)行及其他財務(wù)收支、內(nèi)部管理與控制，以及L校長廉潔自律情況進行了審計。審計期間，審計組通過查閱L校長任職期間與重大經(jīng)濟決策有關(guān)的會議記錄、文件、制度和規(guī)定，審計G學(xué)校提供的會計賬表、憑證及其他業(yè)務(wù)資料，開展問卷調(diào)查、召開座談會、走訪董事會成員等必要的審計程序，構(gòu)建并利用模型進行指標(biāo)計算、分析、打分并得出評價結(jié)論。L校長經(jīng)濟責(zé)任審計指標(biāo)評價得分情況如表3。

（一）G學(xué)校事業(yè)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展方面

G學(xué)校事業(yè)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展方面得分25.6分。其中，收入年均增長率為3%，處于評分表的良好區(qū)間。經(jīng)審計，L校長任職期間進行了四次收費調(diào)整，收費政策執(zhí)行“新生新辦法，老生老辦法”的原則，在生源穩(wěn)定的前提下，學(xué)費收入會呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長的態(tài)勢。結(jié)余年增長率為-2%，處于評分表的較差區(qū)間，通過分析任期內(nèi)歷年收支余數(shù)據(jù)，并繪制曲線圖可以清晰地發(fā)現(xiàn)，L校長任期內(nèi)支出年均增長率高于收入年均增長率，存在一定的財務(wù)風(fēng)險，這種現(xiàn)象在離任前兩年表現(xiàn)得尤為突出，存在一定的短期行為。學(xué)生人數(shù)增長率為4.87%，處于評分表的良好區(qū)間；師資隊伍結(jié)構(gòu)和教學(xué)質(zhì)量評價處于評分表的一般區(qū)間，主要由教師中高級職稱人數(shù)過少，學(xué)校升學(xué)排名略微下降所致。

（二）重大經(jīng)濟決策方面

重大經(jīng)濟決策方面，決策合規(guī)率和決策實現(xiàn)率均為良好，綜合得分16分。反映出L校長任職期間能夠較好地遵守國家的財經(jīng)紀律，堅持重大經(jīng)濟事項集體討論、民主決策。

（三）G學(xué)校執(zhí)行財經(jīng)政策方面

G學(xué)校執(zhí)行財經(jīng)政策方面綜合得分16分。其中，經(jīng)濟目標(biāo)實現(xiàn)率處于評分表的良好區(qū)間，L校長較好地完成了董事會制定的經(jīng)濟目標(biāo)。收入預(yù)算執(zhí)行率為102.9%，表現(xiàn)優(yōu)秀，反映出L校長在組織收入方面付出了努力，取得了績效。支出預(yù)算執(zhí)行率為93.7%，處于評分表的一般區(qū)間，通過深入挖掘數(shù)據(jù)信息，發(fā)現(xiàn)學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施投入逐年減少，執(zhí)行率僅為54.2%，不利于學(xué)校的長遠發(fā)展。

（四）G學(xué)校財務(wù)管理方面

G學(xué)校財務(wù)管理方面綜合得分17.6分。其中，資產(chǎn)負債率和資本保值增值率都處于優(yōu)秀區(qū)間，L校長任職期間還清了前任遺留的貸款，購置了新的家具、電子設(shè)備等，辦學(xué)條件得到改善。學(xué)校內(nèi)控制度健全，但是資金結(jié)算、飯?zhí)霉芾砗凸こ叹S修等關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制不嚴，因此在內(nèi)部控制執(zhí)行方面略有失分。L校長任職期間加大了教學(xué)科研投入，堅持國際化辦學(xué)的特色發(fā)展道路，成立了國際部，開設(shè)了中加班、中美班等，特色建設(shè)投入增長較快，這些方面在評分表中都處于優(yōu)秀區(qū)間，但是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，處于評分表的較差區(qū)間。

綜上，G學(xué)校審計評價得分75.2分，評價結(jié)果為良好。但是在結(jié)余年均增長率和投入增長率兩個項目上得到了“較差”評價，反映出G學(xué)校在事業(yè)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展方面表現(xiàn)不佳。因此，提出如下問題及建議：

其一，雖然G學(xué)校辦學(xué)收入穩(wěn)步增長，但是L校長任期內(nèi)辦學(xué)成本的增長快過收入的增長，由于年度結(jié)余是G學(xué)校資金積累的唯一手段，年度結(jié)余為負值應(yīng)引起管理層的關(guān)注。通過對辦學(xué)成本進行分析，發(fā)現(xiàn)G學(xué)校人力資源投入增長過快，但并未達到應(yīng)有的績效；進一步分析學(xué)校薪酬數(shù)據(jù)及人員構(gòu)成情況，發(fā)現(xiàn)學(xué)校少數(shù)管理人員酬金過高、學(xué)校存在非教師人員冗員現(xiàn)象，薪酬的分配對優(yōu)秀教師激勵不足，導(dǎo)致教學(xué)質(zhì)量未得到應(yīng)有的提高。建議G學(xué)校調(diào)整薪酬分配制度，制定能夠有效激勵教師績效提升的合理薪酬體系，控制薪酬總量的增長。

其二，G學(xué)校對生源高度依賴，而基礎(chǔ)設(shè)施的投入、教學(xué)水平的提高等措施對生源的影響是長期的。G學(xué)校近年在校舍維護、教學(xué)設(shè)備更新等方面的投入下降，已經(jīng)與同區(qū)域新建的民辦中小學(xué)在硬件條件上拉開了距離，對學(xué)校的持續(xù)發(fā)展十分不利。面對日益激烈的競爭，建議G學(xué)校制定中長期收支規(guī)劃，投入資金努力改善教學(xué)設(shè)施，權(quán)衡工資福利等剛性支出與學(xué)?；A(chǔ)建設(shè)支出的比例，實現(xiàn)辦學(xué)規(guī)模和教學(xué)質(zhì)量的持續(xù)提升。

審計結(jié)束后，相關(guān)問題引起了G學(xué)校董事會、L校長和繼任校長的重視，經(jīng)過多次討論，決定以審計報告為依據(jù)進行整改。G學(xué)校在收到審計報告后一個月內(nèi)出具了整改報告，三個月出具了整改結(jié)果報告，此次經(jīng)濟責(zé)任審計達到了促進G學(xué)校科學(xué)發(fā)展、提高綜合治理能力的目的。

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