□ 曲三強 李沙沙

論國家賠償中的行政追責追償

□ 曲三強 李沙沙

國家賠償中設(shè)置的行政追責追償制度基于多種原因長期處于休眠狀態(tài)，導(dǎo)致這一制度設(shè)計功能無法正常發(fā)揮。行政追責追償制度的完善是一項系統(tǒng)工程，需要有一個一以貫之的價值靈魂——突出懲戒功能，這在理論方面與我國國家賠償制度的基礎(chǔ)相一致，在實踐方面還有利于克服定責難題，更符合社會公眾的心理需求。在突出懲戒功能的追責追償制度下，追償只是追責的一種手段，具有追責優(yōu)先、廣泛追責等特點?；谶@些判斷，筆者就完善國家賠償中的行政追責追償制度提出若干建議。

國家賠償；追責；追償；懲戒；問責

一、追責追償制度的困境及原因

長期以來，相較于對冤案受害人所獲賠償?shù)拿芮嘘P(guān)注，社會上對于國家賠償之后的追責追償?shù)年P(guān)注熱度并不是很高，但這一領(lǐng)域的問題卻是真真切切存在的。據(jù)財政部的一項調(diào)查顯示，以行政追償為例，2002年至2004年，我國向責任人追償賠償費用合計約217萬元，僅占財政部核撥的賠償費用總額的3%。*初立秀：《淺議國家賠償法上的追償追責問題》，收錄于《國家賠償辦案指南》2011年第2輯，中國法制出版社2012年版，第227頁。地方性的調(diào)查結(jié)果顯示了類似的結(jié)果，個別地方甚至出現(xiàn)國賠法實施20年零追責追償?shù)钠嬗^。*肖幫華：《探究“0”追償追責的心理阻卻根源》，《貴州法學(xué)》，2015年第1期。2014年，北京律師藺其磊通過政府信息公開渠道，追問王本余、趙作海案和張氏叔侄案國家賠償金的財政支出來源，最終并未獲得追責追償信息，這一事件終于將追責追償制度推上了社會討論的前沿。*《律師申請公開趙作海等案國家賠償金來源及追責情況》，人民網(wǎng)，http://history.people.com.cn/peoplevision/n/2014/0519/c371453-25034508.html。

(一)同體問責機制導(dǎo)致啟動難

我國的行政問責制度在整體上存在過于依賴同體問責的缺陷，《國家賠償法》規(guī)定的追責追償機制更是如此。現(xiàn)實中，追責追償由賠償義務(wù)機關(guān)——公務(wù)人員所在的機關(guān)負責，并且現(xiàn)有的法律還沒有規(guī)定明確的監(jiān)督制度，賠償義務(wù)機關(guān)和公務(wù)人員的關(guān)聯(lián)關(guān)系妨礙著追責主體積極地去追責追償，這就使同體問責具有的缺陷暴露無遺。同時，同體問責還有一個重要的缺陷，即當涉及到機關(guān)內(nèi)級別較高的責任人員時，實際上已經(jīng)超越了該機關(guān)的問責權(quán)限，導(dǎo)致事實上的問責工作難以啟動。

(二)責任制不清晰導(dǎo)致實施難

現(xiàn)行《國家賠償法》規(guī)定，在行政賠償中，有故意或重大過失的工作人員應(yīng)當被追償追責。在刑事賠償中，具有法定情形，或者有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的，應(yīng)當被追償追責。從理論上來說，盡管關(guān)于“故意或重大過失”的標準尚存在一些不同看法，但總體上而言，如果責任人比較單一，依據(jù)這些標準是比較容易確定是否應(yīng)當追責追償?shù)摹?/p>

但實際情況卻并非總是如此。國家賠償涉及到的公務(wù)活動有行政行為、非審判刑事司法活動以及審判活動等，涵蓋了大多數(shù)種類的政府行為。這些領(lǐng)域都存在多重責任及責任制不清晰的問題，難以確定各個責任人員的責任。

對于行政行為和非刑事司法活動而言，主體基本都是實行首長負責制的機關(guān)，因此公務(wù)人員責任總是涉及到直接責任人員和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員，但是關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)人員和一般公務(wù)人員行政責任的分配并不清晰。究其原因，不在于沒有依據(jù)，而是處于責任無序狀態(tài)：多種類型、多個層級的規(guī)范都在設(shè)定行政責任，彼此之間經(jīng)常缺乏呼應(yīng)；多種法律主體都在設(shè)定行政責任；不同主體通過制定不同規(guī)范設(shè)定責任時，其目的與制度依據(jù)不一而足，這就導(dǎo)致行政責任設(shè)定的自相矛盾，令公務(wù)人員無所適從。*宋功德：《行政責任制的結(jié)構(gòu)性缺陷及其調(diào)整》，《中國行政管理》，2007年第2期。當這種狀況延續(xù)到問責追責時，自然會面臨定責困難的問題。對于審判活動而言，定責困難主要因為辦案法官負責制、合議庭負責制沒有落實，存在許多抵消法律規(guī)定的司法責任制的非正式做法，例如，不符合規(guī)范的案件請示、領(lǐng)導(dǎo)審核、甚至是“批條子”、“打招呼”干涉審判活動等。當存在這些情況、且最終又引發(fā)國家賠償時，僅僅讓辦案法官承擔責任是不公正的。而且，當這些非正式做法缺乏“留痕”時，責任人的范圍更是難以確定。

此外，還應(yīng)當注意到，我國的法治政府建設(shè)正處于發(fā)展期，制度本身存在不少缺陷，當損害與這些制度性缺陷存有關(guān)聯(lián)時，顯然并不能完全歸責于公務(wù)人員。然而這些問題，現(xiàn)有的公務(wù)員責任制度都缺乏系統(tǒng)規(guī)定。

(三)救濟非法治化導(dǎo)致改進難

行政追責追償制度不能得到改進，還有一個重要原因是該制度長期封閉操作，缺乏監(jiān)督，在目前的體制下，不論是追責還是追償決定，都是以行政內(nèi)部決定的方式作出。對這類行為的救濟機制，法治化程度相對較低。

長期以來，公務(wù)員懲戒和救濟都是在行政系統(tǒng)內(nèi)封閉運作的。針對懲戒救濟的法律依據(jù)是公務(wù)員法第十五章規(guī)定的“申訴控告機制”。在現(xiàn)行的行政機關(guān)運作模式中，申訴控告機制是在各個機關(guān)內(nèi)部分散運行的，并不公開。同時，對于懲戒決定的其他監(jiān)督機制也不健全。根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，“不服行政機關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定的”不是行政復(fù)議的范圍；根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，“獎懲、任免決定”也不是行政訴訟的受案范圍，不能進入司法審查環(huán)節(jié)。

二、完善追責追償制度需要突出懲戒功能

針對導(dǎo)致追責追償困境的上述因素，學(xué)者們已經(jīng)提出了許多改進建議，既有一些系統(tǒng)性的改革建議，*高虎：《國家賠償之追償制度研究》，全國法院系統(tǒng)第二十二屆學(xué)術(shù)討論會論文集；陳亞軍、謝祥為、陳小鳳：《我國國家追償制度的困境與對策分析》，《江西社會科學(xué)》，2011年第4期。也有針對特定方面的研究，如程序的完善*吳光升：《論國家賠償費用追償程序之完善》，《政治與法律》，2014年第3期；張弘、徐福慶：《試論行政賠償附帶行政追償訴訟》，《人民司法》，2000年第8期。、設(shè)立追償標準，*朱開顏、盧安林：《國家賠償中的追償困境與求解——文本解讀與現(xiàn)實反思》，《全國法院第25屆學(xué)術(shù)討論會獲獎?wù)撐募汗痉ㄅc行政法實施問題研究(下冊)》。等等。在不同的觀點中，存在關(guān)于追責主體、程序、標準等方面的差異：有主張在賠償決定過程中，由賠償裁決主體一并解決的，有主張第三方行使追償權(quán)的；有主張設(shè)立追償標準的，也有表示反對的……單就具體問題來講，這些各異的主張都有一定道理。但在實際當中，最終確立的制度不可能兼顧這些互相矛盾的意見，必須求得理論上的融會貫通和實踐上的行之有效。

在追責追償制度的某個關(guān)鍵點上作出選擇是不可避免的，而這個關(guān)鍵點正在于追責追償制度的價值功能。在許多學(xué)者對追責追償制度功能的論述中，都涉及到了兩個方面：一是督促公務(wù)員依法行使職權(quán)。二是填補或減少國家財政支出。前者可以被概括為“懲戒”，后者可以被概括為“平復(fù)”。這兩種功能在所有的追責追償制度中基本都存在，但因為這兩者遵循不同的邏輯，對不同功能的側(cè)重會導(dǎo)致截然不同的制度。筆者認為，完善我國國家賠償中的追責追償制度應(yīng)該突出懲戒功能，主要基于以下原因：

(一)突出懲戒功能在理論上與國家賠償制度基礎(chǔ)相契合

懲戒功能與國家賠償基礎(chǔ)理論中自己責任原則更為契合，后者正是我國國家賠償制度的基礎(chǔ)。

1.自己責任原則是我國國家賠償制度的基礎(chǔ)。對于國家賠償責任中的自己責任與代位責任之爭，沈巋教授敏銳地指出了不應(yīng)停留在規(guī)范意義上爭論，而應(yīng)該探討何者能更好地解釋一國的現(xiàn)實，更有助于實現(xiàn)國家賠償制度的目標。*沈巋：《國家賠償：代位責任還是自己責任》，《中國法學(xué)》，2008年第1期。從解釋的意義上，我國現(xiàn)行《國家賠償法》的相關(guān)制度顯然是基于自己責任原則建立起來的。一方面，《國家賠償法》沒有設(shè)置任何當事人直接向公務(wù)人員求償?shù)闹贫?，而是在總則第二條明確規(guī)定，對于國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員的行使職權(quán)中的特定行為，由本法規(guī)定的賠償義務(wù)機關(guān)履行賠償義務(wù)。這顯然是將公務(wù)侵權(quán)概括性地擬制為國家自己責任。另一方面，《國家賠償法》設(shè)置的賠償條件不涉及對公務(wù)人員個人是否有過錯的評價，基本是從行為的客觀違法性角度進行的設(shè)定。*這一特征是在《國家賠償法》最初起草時就確立的。參見馬懷德：《國家賠償責任的性質(zhì)》，《法學(xué)研究》，1994年第2期。此外，國家自己責任原則還有明顯的優(yōu)勢：國家賠償責任的成立不以過錯為要件，也不必探究具體的責任人，這樣有助于擴大國家賠償?shù)姆秶?，也便于公民申請國家賠償。就我國的國家賠償制度的發(fā)展情況來看，公民申請國家賠償時遭遇的障礙仍是需要解決的主要問題。因此，盡管基于自己責任原則建立的制度會有缺陷，但將其作為我國國家賠償制度的基礎(chǔ)是不容動搖的。

2.自己責任原則下的追責追償本質(zhì)上是懲戒。堅持自己責任原則意味著當發(fā)生國家賠償時，公務(wù)員如果有責任，其責任也應(yīng)當被解釋為公務(wù)員對國家義務(wù)的違反，而不是對當事人權(quán)利的侵害。因為公務(wù)人員對國家有克盡職守、依法履行職務(wù)的義務(wù)，違反此義務(wù)需要承擔責任。此時的追責追償就顯然具有國家機關(guān)內(nèi)部紀律懲戒的特征，適用問責制度、公務(wù)員懲戒制度的規(guī)定。這里需要說明的是，“內(nèi)部紀律懲戒”要從寬泛意義角度去理解，并不等同于同體問責，“內(nèi)部”意味著懲戒的發(fā)起者是公務(wù)人員所服務(wù)的國家，不限于公務(wù)人員所在的機關(guān)。

(二)突出懲戒功能在實踐中更行之有效

除去理論上的契合之外，懲戒功能的正當性更表現(xiàn)為其在實踐中的功效。

1.突出懲戒功能有利于克服定責難題。上文指出的責任制不清晰的問題，主要是從對公民負責的角度來說的。一個對外發(fā)生法律效力的行為，在政府內(nèi)部實際上經(jīng)歷了許多步驟，由許多相關(guān)聯(lián)的行為組成。這些行為中有一些不當?shù)男袨椋c最終的損害后果也是有因果關(guān)系的，但其中的大多數(shù)并不對外產(chǎn)生責任。依據(jù)這種邏輯去追責，去確定追償比例，會被認為忽略了一些必須考慮的責任人，在公務(wù)員之間引起不公正的異議。如果從懲戒的角度來看，公務(wù)員應(yīng)當承擔的責任根源于其對國家承擔的義務(wù)，凡是違反職務(wù)要求以及內(nèi)部工作規(guī)定、工作流程的，都可以列為追責對象。當然，根據(jù)行為對結(jié)果的影響，以及主觀過錯等因素，不同人的責任存在輕重的差別。這些差別可以作為實行政紀處罰的依據(jù)，然后還可以作為判定是否追償和確定追償比例的依據(jù)。突出懲戒功能有助于克服多個責任主體同時存在時，人們對定責不全面、不公允的異議，也有利于破解定責難題。

2.突出懲戒功能更符合社會核心需求

懲戒功能主要源自于人們對政府依法行政、司法部門公正司法有很高的期待，對頻頻出現(xiàn)的冤假錯案尤其深惡痛絕。而平復(fù)功能則主要源自于一些具有現(xiàn)代公民意識、權(quán)利意識的社會公眾，對由國家來對一些公務(wù)人員的錯誤“買單”卻很少進行追償?shù)男袨樾挠胁粷M。概言之，之所以說突出懲戒功能更符合社會的核心利益，理由主要有以下幾個方面。

(1)從目前我國國家賠償制度的發(fā)展情況來看，相對于國家財政的損失，依法行政、公正司法才是需要解決的主要矛盾。據(jù)最高法院統(tǒng)計，2014年全國法院共審結(jié)司法賠償案件2708件，決定賠償案件數(shù)量為482件，賠償金額為11338.89萬元。*最高法，《2014年全國法院審理行政和國家賠償案件情況分析》，《人民法院報》，2015年5月21日。不可否認這已經(jīng)是一個不小的數(shù)字，但是，尚不足以驚嘆“國家財政不堪重負”。從國家賠償制度發(fā)展的歷史來看，近代國家賠償制度確立的一個重要的原因就是公務(wù)人員個人賠付能力有限，讓他們?nèi)コ袚遣磺袑嶋H的，為有效地救濟受害人，才由國家承擔賠償責任。在國家賠償制度較為發(fā)達的國家，賠償金額往往遠遠超越了個人的賠付能力。我國近些年的發(fā)展也表現(xiàn)出這種趨勢，幾十萬、上百萬的賠償遠遠超過了公務(wù)人員的賠償能力。因此，從長遠來看，由國家承擔賠償比例中的大份額是正常的，追責追償制度在平復(fù)國家損失方面的作用有限，不適合作為關(guān)注重點。相比較而言，國家賠償背后暴露的依法行政和公正司法方面存在的問題更為重要，不僅具有緊迫性，還具有長遠意義。

(2)強調(diào)懲戒功能對政府及其工作人員責任的考察更為全面，更有利于推進法治政府建設(shè)。在行政訴訟和國家賠償程序中，注重的是政府機關(guān)作為一個整體時行為的合法性以及應(yīng)當承擔的責任，到了追責追償程序，才深入評判政府機關(guān)內(nèi)部成員的責任。但是，從不同的角度出發(fā)，責任評價的廣度是不同的。當突出追責追償?shù)钠綇?fù)功能時，考察的是公務(wù)人員在面對公民時存在的過錯。而當突出追責追償?shù)膽徒涔δ軙r，公務(wù)人員在行政過程、司法過程中的所有過錯會被普遍地考察。不僅如此，還要考察政府管理體制存在的問題。建設(shè)法治政府要求“完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化”，推進嚴格司法要求“明確各類司法人員工作職責、工作流程、工作標準，實行辦案質(zhì)量終身負責制和錯案責任倒查問責制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗”，*見《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。這都要求深入探究政府活動內(nèi)部行為，從細節(jié)處貫徹法治要求。突出懲戒功能的追責追償制度，正好可以滿足這種要求，其對推進法治政府建設(shè)的意義是顯而易見的。

三、突出懲戒功能的追責追償制度的特點

在論述突出懲戒功能的原因之后，需要進一步做的就是展示這一類追責追償制度的特點。只有明確了其特點，才能為完善我國的追責追償制度指明方向。

(一)賠償與追責遵循不同邏輯

國家賠償與追責追償涉及兩組法律關(guān)系，一組發(fā)生在賠償主體與受害人之間，一組發(fā)生在賠償主體與被追償者之間。在平復(fù)功能定位下，賠償和追償都是對基礎(chǔ)性的侵權(quán)法律關(guān)系的彌補，只不過由直接彌補分化為“代位彌補”與“不當?shù)美颠€”*劉春堂:《國家賠償法》，臺灣三民書局1994年版，第155-156頁。兩個步驟。兩組法律關(guān)系基于同一個法律責任，在邏輯上是高度一致的。而在懲戒的功能定位下，在基礎(chǔ)性的侵權(quán)法律關(guān)系之外，另外增加了一組截然不同的法律關(guān)系——公務(wù)員法律關(guān)系，其與侵權(quán)法律關(guān)系遵循完全不同的邏輯。

1.不同邏輯首先體現(xiàn)在責任性質(zhì)不同。兩組法律關(guān)系中“責任”性質(zhì)不同，具體表現(xiàn)為歸責原則的差異。將國家賠償責任視為自己責任的實質(zhì)，是將國家擬制為法人，將其責任視為因法人活動而產(chǎn)生的直接責任。越來越多的人認識到，通過調(diào)查一個龐大法人組織的機構(gòu)組成和具體職能來證明法人的過錯幾乎不太可能了，即使特定個人無過錯，法人也可能因組織管理發(fā)生侵權(quán)現(xiàn)象。為此，法國行政法院把“過錯”看作是一個組織職能和結(jié)構(gòu)中存在的固有因素而非個人的主觀心理狀態(tài)。*馬懷德：《國家賠償責任的性質(zhì)》，《法學(xué)研究》，1994年第2期。因此，國家賠償中的責任是國家作為一個法人對公民承擔的責任，其基礎(chǔ)在于國家對公民負有的義務(wù)。在歸責原則上，并不追究個人的過錯，甚至不考察是否存在過錯。

而在突出懲戒功能的追責程序中，公務(wù)員的責任根源在于其與國家之間的服務(wù)與管理關(guān)系。公務(wù)員行使國家賦予的職權(quán)，有遵守國家規(guī)定的具體義務(wù)，還負有忠誠、勤勉、服從等一般性義務(wù)。*《中華人民共和國公務(wù)員法》第十二條：“公務(wù)員應(yīng)當履行下列義務(wù)：……(五)忠于職守，勤勉盡責，服從和執(zhí)行上級依法作出的決定和命令……”正是對這些義務(wù)的違反才產(chǎn)生了責任。在歸責原則方面，基于懲戒的公務(wù)員責任是一種完全的過錯責任，必須以公務(wù)員個人存在過錯為前提條件。

2.不同邏輯還要求兩種程序相互獨立。國家賠償中的“責任”和追責追償中的“責任”性質(zhì)不同，內(nèi)容各異，在程序上也相對獨立。正確理解這種程序之間的相互獨立，需要注意兩個方面：一是獨立的價值。相互獨立的程序有利于國家賠償申請人及時獲得賠償。如果國家賠償程序不涉及對公務(wù)人員過錯的認定，顯然會更為便捷，更有利于申請人及時獲得國家賠償。二是獨立的含義。相互獨立的程序，原則上要求在完成國家賠償程序之后再進行追責追償，但并非一概排除兩種程序同時啟動。在一些情況下，一并進行兩種程序是有必要的，而且只要能保持程序之間的獨立，也是可行的。

(二)追償只是追責的一種手段

正因為在懲戒定位下，追責程序中的“責任”不同于賠償中的“責任”，因此，公務(wù)員承擔責任的形式也不必與國家承擔責任的形式保持一致，承擔金錢責任只是公務(wù)員承擔責任的一種可選方式。這種定位下的追責追償制度有以下特點。

1.廣泛追責，個別追償。當突出追責追償制度的懲戒功能時，追責的范圍就應(yīng)該是很廣泛的，公務(wù)員凡是有過錯的，不論是故意、重大過失還是一般過失，只要滿足了公務(wù)員法規(guī)定的懲戒條件，都應(yīng)該被問責。但只有公務(wù)員的過錯達到故意或重大過失的程度，并且和最終造成的損害有合理的因果關(guān)系時，才能作為追償對象。

2.追責優(yōu)先，靈活追償。在突出懲戒功能的追責追償制度下，承擔金錢義務(wù)的追償方式只是追責的一種手段，并列的手段還有行政處分，刑事懲罰等。原則上，在追責時被認為具有故意或重大過失的公務(wù)人員，在承擔黨紀政紀責任或刑事責任之后，都應(yīng)當被同時課以適當比例的金錢義務(wù)。但既然追責追償制度的目的在于懲戒，追償就應(yīng)該更加靈活。

首先，國家賠償和追責追償制度的設(shè)計，除了要保持公務(wù)人員的責任心防止其任意妄為之外，還需要注意維護公務(wù)人員執(zhí)行公務(wù)的積極性。如果充分考慮各種情況，課以黨紀政紀處分或刑事懲罰已經(jīng)足夠嚴厲，而且，結(jié)合公務(wù)員個人情況后如果足以確認，再課以金錢義務(wù)會嚴重妨礙公務(wù)員的生計，可以決定不進行追償。其次，如果根據(jù)懲戒規(guī)則，對某一個公務(wù)員應(yīng)當采取的黨紀政紀處分比較輕微，而且國家賠償?shù)慕痤~也不高，但是，該公務(wù)員違反職務(wù)義務(wù)的行為影響比較惡劣，追責主體認為有必要增加其責任負擔的，可以要求公務(wù)員承擔超過國家賠償金額的金錢義務(wù)——使追償具有懲罰性。

四、完善追責追償制度的建議

考慮到導(dǎo)致追責追償制度困境的問題不僅在于國家賠償制度本身，還在于公務(wù)員責任制度的整體。因此，完善追責追償制度也不能只著眼于國家賠償制度。

(一)《國家賠償法》之外的制度改進

1.完善行政責任和司法責任。盡管行政責任制和司法責任制是兩種完全不同的制度設(shè)計，但對兩者的完善建議卻有一些共同之處。首先，減少規(guī)定公務(wù)員、法官、檢察官責任的規(guī)范種類和規(guī)范層級。目前，責任制不清晰的問題主要不是缺乏相關(guān)責任的規(guī)定，而是各類規(guī)定過于混亂，尤其是一些地方和部門的政策規(guī)定讓本來清楚的責任者變得不清晰。其次，要建立權(quán)力行使過程的完整記錄。凡權(quán)力行使的地方就會產(chǎn)生責任。不可否認的是，權(quán)力行使過程中難免發(fā)生相互影響乃至交叉。即便是被賦予極高獨立地位的法官，其權(quán)力的行使也會受到各種制度或非制度化的牽制。因此，在未能將所有權(quán)力運作都制度化的時期，建立權(quán)力行使過程的完整記錄、確保“留痕”是十分必要的。

2.實現(xiàn)問責救濟機制的法治化。單純強調(diào)加強問責、卻不關(guān)注救濟機制，是不利于問責制度的完善的。問責救濟機制的改進要圍繞法治化建設(shè)的目標，從封閉走向開放，接受外部監(jiān)督。從外國的立法來看，許多國家都允許追償權(quán)人或被追償人就求償事項起訴。在我國，新修改的《行政訴訟法》仍然將類似訴訟排除在受案范圍之外，短時間內(nèi)恐怕難有改變。因此，最好的希望寄托在將來《行政復(fù)議法》的修改中，建議在行政復(fù)議過程中，由行政機關(guān)設(shè)立專門的、相對獨立性的復(fù)議機關(guān)，對求償事項進行公開復(fù)議。

(二)現(xiàn)行國家賠償制度存在的缺陷和問題

現(xiàn)行《國家賠償法》關(guān)于追責追償制度的規(guī)定過于簡略，其主要特點可以被歸納為：第一，賠償義務(wù)機關(guān)自主決定追責追償；第二，追償?shù)囊?guī)定先于追責，對于滿足追償條件的，一并科以政紀責任或刑事責任；*現(xiàn)行《國家賠償法》第十六條和第三十一條規(guī)定了追償和追責制度，這兩條都包含兩個條款：第一款要求賠償義務(wù)機關(guān)追償部分或全部賠償費用，第二款要求對符合第一款規(guī)定的責任人員予以處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。第三，沒有規(guī)定追償?shù)臉藴?。細言之，其缺陷主要表現(xiàn)在兩個方面。

1.問責范圍的有限性，以及由此引起的對追責追償不公正的質(zhì)疑。從追償?shù)慕嵌葋砜矗蛔尮室夂椭卮筮^失的公務(wù)人員承擔金錢義務(wù)是合理的，但從追責的角度看，凡是在行使職權(quán)時具有過失、達到公務(wù)員懲戒條件的人都應(yīng)當被追責。如果缺失了對這一部分人責任的認定，就容易讓具有故意和重大過失的公務(wù)人員承當了全部責任。

2.缺乏可以指導(dǎo)追償主體確定追償比例的規(guī)則。在《國家賠償費用管理條例》征求意見稿中，曾經(jīng)出現(xiàn)過追償標準：“行政追償中，對有故意的責任人員，賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)當責令其承擔國家賠償費用的70-100%，但最高不得超過其兩年的基本工資；對有重大過失的責任人員，賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)當責令其承擔國家賠償費用的50-100%，但最高不得超過其一年的基本工資。”這樣的規(guī)定有積極意義，但如果建立在追責不完整的基礎(chǔ)之上，只會造成僵化和不公正。

(三)修改《國家賠償法》的具體建議

1.追責主體專門化——每一宗國家賠償確定后，法定專門機構(gòu)必須立案調(diào)查，并在期限內(nèi)公布結(jié)果。

有不少學(xué)者建議改變目前有賠償義務(wù)機關(guān)負責追責追償?shù)臋C制，但建議的新主體不同：有的建議由上一級機關(guān)負責，*肖幫華：《探究“0”追償追責的心理阻卻根源》，《貴州法學(xué)》，2015年第1期。有的建議在法院內(nèi)部建立懲戒委員會，*譚世貴、駱梅英：《法院司法問責若干問題研究》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報》，2015年第2期。還有的建議針對重大問題在各級人大成立專門的調(diào)查委員會。筆者認為，正常的制度應(yīng)該仍是由常設(shè)性的機構(gòu)負責追償。在確定追償主體時，需要保證其能滿足兩項基本要求：依法及時地啟動調(diào)查，不偏不倚地展開調(diào)查。依照這兩項要求會發(fā)現(xiàn)，賠償義務(wù)機關(guān)無論如何是不能滿足條件的，因為即便法律規(guī)定了強制啟動追責追償調(diào)查的要求，其調(diào)查的中立性仍是問題。因此，必須在賠償義務(wù)機關(guān)之外尋找新的追償主體。

從懲戒這一功能定位出發(fā)，很容易發(fā)現(xiàn)一個專門機構(gòu)——監(jiān)察部門。在我國，監(jiān)察部門和行政機關(guān)的首長分享對公務(wù)員的懲戒權(quán)。*劉俊生：《公務(wù)員懲戒權(quán)設(shè)定:五國經(jīng)驗及其解釋》，《行政學(xué)研究》，2007年第5期。監(jiān)察部門依據(jù)《行政監(jiān)察法》獨立行使職權(quán)，專門負責行政問責和公務(wù)員懲戒，可以作為法定追責機構(gòu)。因此，將追責權(quán)統(tǒng)一移交給監(jiān)察部門是不存在法律障礙的。需要注意的是，法定追責機構(gòu)僅有監(jiān)察部門是不夠的。監(jiān)察部門的職權(quán)范圍僅僅及于國家行政機關(guān)公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員，并不能及于法院和檢察院的工作人員。因此，監(jiān)察部門的介入只能解決部分問題。同樣的道理，對于法院和檢察院工作人員的追責追償，同樣不能依靠法院和檢察院自身，需要新的機構(gòu)。在此，筆者認為成立專門的法官或者檢察官懲戒委員會是可行的方案。幸運的是，司法改革已經(jīng)在致力于改革法院、檢察官遴選制度，一些地方已經(jīng)成立了遴選委員會，再進一步設(shè)立懲戒委員會也是指日可待的。不論是監(jiān)察部門還是法官或者檢察官懲戒委員會，都必須在每一宗國家賠償案件確定后，針對追責追償進行立案調(diào)查，并在法定期限內(nèi)公布結(jié)果。這些內(nèi)容可以在下一步修改《國家賠償法》時予以考慮。

2.追責程序多元化——以賠償、定責、追償三步走程序為主，以賠償定責同步啟動程序為例外。

正常的追責追償順序遵循賠償、定責、追償三步走策略。首先，完成國家賠償程序；其次，調(diào)查追究所有與國家賠償相關(guān)聯(lián)的過錯，并追究責任人員的政紀或刑事責任；最后，對部分責任人進行追償。同時，在個別情況下，也可考慮在國家賠償程序中一并啟動追責程序。主要是以下兩種情形：第一，賠償義務(wù)機關(guān)以涉案行為屬于公務(wù)員個人行為作為抗辯的。根據(jù)《國家賠償法》規(guī)定，純粹屬于公務(wù)員個人行為的，不屬于國家賠償范圍。如果賠償義務(wù)機關(guān)提出此種抗辯，必須查明公務(wù)員行為的性質(zhì)。既然此時必須查明，就不必浪費資源在后續(xù)程序中進行調(diào)查了。第二，國家賠償實際上遵循過錯責任原則，但賠償義務(wù)機關(guān)以不存在過錯為由進行抗辯的。我國的《國家賠償法》在2010年修改前遵循違法責任原則，但新修改的法律已經(jīng)刪掉了“違法”原則。目前，國家賠償法正朝著多元歸責的方向發(fā)展，*在《國家賠償法》尚未修改時，就有許多學(xué)者指責違法歸責原則，建議發(fā)展多元標準，例如楊小軍：《國家賠償?shù)臍w責原則與歸責標準》，《法學(xué)研究》，2003年第2期。后來又有不少學(xué)者主張建立國家賠償歸責原則體系，例如陳校、章志圖：《國家賠償歸責原則與實踐適用探析》，《政治與法律》，2009年第10期。其中部分情形應(yīng)當適用過錯歸責原則。在適用過錯原則時，如果賠償義務(wù)機關(guān)提出無過錯的抗辯，同樣需要查明公務(wù)員行為的性質(zhì)，有必要一并解決追責問題。

那么，“賠償定責同步啟動”又當如何進行制度設(shè)計？筆者認為，首先，“同步”只體現(xiàn)在賠償訴訟或賠償委員會審理程序中，并不在賠償義務(wù)機關(guān)的決定程序中。其次，“同步”不意味著程序的合并，不是要求法官在決定國家賠償時一并調(diào)查公務(wù)員的個人責任，仍要保持程序的獨立性——目的在于防止追責程序拖累國家賠償程序。具體的方式可以作如下考慮：在賠償訴訟或賠償委員會審理程序中，設(shè)立追責專員制度。追責專員由監(jiān)察部門或相關(guān)懲戒委員會委派，在賠償案件審理中專門針對案件背后的個人責任以及制度性原因展開獨立調(diào)查，制作國家賠償責任調(diào)查(專員)報告。國家賠償責任調(diào)查(專員)報告與一般的國家賠償責任調(diào)查報告有一點重要的不同：在案件審理期限內(nèi)，專員報告可以只作出初步報告，*初步報告是必須的，因為在適用賠償定責同步啟動程序的兩種情形下，國家賠償責任的確定與公務(wù)員過錯的認定是密切相關(guān)的，事實的調(diào)查必須達到初步報告要求的程度。只要能排除純粹個人行為或純粹的無過錯，法院以及賠償委員會就可以作出國家賠償?shù)臎Q定。這樣才能保證法院的判決不會延宕。

3.追償比例靈活化——在定責的基礎(chǔ)上，根據(jù)責任大小和責任人情況來確定追償比例和責任形式。

確定追償標準是必要的，但像《國家賠償費用管理條例》征求意見稿中規(guī)定的那樣，直接確定比例失于僵硬，并不是適合的方式。而如果已經(jīng)有了追責作為基礎(chǔ)，追償就完全可以依照追責時處罰的輕重程度來確定具體比例。用這種方式定責的好處在于，完整的評價了公務(wù)人員個人和國家分別應(yīng)當承擔的最終責任。不會因為公務(wù)人員有故意，就一概排除國家依然也會存在的過錯；也不會因國家承擔無過錯責任，而忽略公務(wù)人員事實上犯下的過錯。實際上，責任形式也可以是靈活的。如前所述，在特定條件下，對于故意和過失的公務(wù)人員也可以只追責不追償，而對于另一些特殊情況，還可以進行懲罰性追償。

結(jié) 語

西哲培根在《論法律》一文中說：“一次不公正的裁判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源?！?[英]弗·培根：《人生論》，何新譯，北京華齡出版社2002年版，第230頁。

在定責不公正、不全面的情況下進行追償，會嚴重挫傷公務(wù)人員的積極性，與國家賠償制度建立的目的背道而馳，并且也難以得到社會的一致支持，必然遭遇實施困境。而經(jīng)過上述改進后的追責追償制度能夠更充分地體現(xiàn)公正。結(jié)合其他制度的完善，相信我國的追責追償制度終將不再“冬眠”，能夠充分發(fā)揮其對國家賠償制度的支撐作用?！?/p>

(責任編輯：楊仙麗)

2016-10-20

曲三強，北京理工大學(xué)法學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向為知識產(chǎn)權(quán)法、行政法；李沙沙，北京理工大學(xué)法律經(jīng)濟學(xué)博士研究生、中辦法規(guī)局干部，主要研究方向為行政法。

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1007-9092(2017)01-0122-007