張旭勇 章超鈞

一、“張氏叔侄案”的追償困境及其制度障礙

張輝、張高平因涉及2003年的一起強(qiáng)奸案，分別被判處死刑、緩期二年執(zhí)行和有期徒刑十五年。2013年3月26日，浙江省高院再審撤銷原一、二審判決，宣告張輝、張高平無罪。2013年5月2日，張輝、張高平提出國家賠償申請。2013年5月17日，浙江省高院作出賠償決定，賠償張輝、張高平人身自由賠償金各65.57306萬元，精神損害撫慰金各45萬元。(1)參見《張輝、張高平申請浙江省高級人民法院再審無罪賠償案》，載《最高人民法院公報》2014年第10期，第16-17頁。

在支付國家賠償金后，浙江省財政廳向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)浙江省高院發(fā)出《國家賠償費(fèi)用支付情況通知書》，并依據(jù)《國家賠償法》第31條提出追償責(zé)任人的要求。2013年12月24日，浙江省高院回復(fù)浙江省財政廳，認(rèn)為“作為人民法院，沒有偵查權(quán)，兩案至今沒有發(fā)現(xiàn)有關(guān)司法人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為，也沒有發(fā)現(xiàn)有關(guān)司法人員刑訊逼供或者以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的行為，以及違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的行為，故該案國家賠償后無法向有關(guān)工作人員追償?！?2)浙江省高級人民法院：《關(guān)于“張輝、張高平再審無罪賠償案”追償情況的報告》，2013年12月24日。

浙江省高院在反饋給財政廳的追償情況報告中強(qiáng)調(diào)人民法院“沒有偵查權(quán)”，這并非多此一舉，可能隱含了偵查機(jī)關(guān)工作人員有應(yīng)當(dāng)予以追償?shù)姆ǘㄇ樾沃狻！皬埵鲜逯栋浮痹賹徟袥Q書明確指出：“經(jīng)再審?fù)彶槊鳌荒芘懦矙C(jī)關(guān)以非法方法收集證據(jù)的情形，張輝、張高平的有罪供述、指認(rèn)現(xiàn)場筆錄等證據(jù)，依法應(yīng)予以排除?！?3)余建華、孟煥良：《就張輝、張高平一案再審開庭審理有關(guān)情況 浙江高院新聞發(fā)言人答記者問》，載《人民法院報》2013年3月28日，第3版。

由此可見，作為再審法院和追償主體的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，浙江省高院并非沒有發(fā)現(xiàn)本案存在《國家賠償法》第31條規(guī)定的應(yīng)當(dāng)追償?shù)姆ǘㄇ樾?，而是認(rèn)為對有刑訊逼供等違法行為的偵查機(jī)關(guān)工作人員，無法行使追償權(quán)。本案引出的問題是：在我國現(xiàn)行國家賠償法框架下，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是否可以追償其他國家機(jī)關(guān)工作人員？為什么？如果回答是否定的，那么在類似于“張氏叔侄案”的再審改判無罪或者二審改判無罪以及二審發(fā)回重審后作無罪處理引起的賠償案件中，即使偵查機(jī)關(guān)或公訴機(jī)關(guān)工作人員有刑訊逼供、徇私舞弊等應(yīng)予追償?shù)那樾?，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)也無法行使追償權(quán)。刑事賠償中為何會產(chǎn)生這樣的追償困境？行政賠償中是否存在同樣的追償困境？如何破除追償機(jī)關(guān)無法對相關(guān)工作人員行使追償權(quán)的制度障礙？等等。本文嘗試著回答上述問題。

二、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的追償對象限于本單位工作人員

我們首先要回答的問題是，從實(shí)證法解釋的角度看，作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的法院是否可以對偵查機(jī)關(guān)、公訴機(jī)關(guān)的工作人員行使追償權(quán)。進(jìn)一步說，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是否可以對其他國家機(jī)關(guān)的工作人員作出追償決定？如果回答是肯定的，那么浙江省高院提出的“無法向有關(guān)工作人員追償”的問題就自然消解。

(一)法定追償標(biāo)準(zhǔn)不排除追償賠償義務(wù)機(jī)關(guān)以外的工作人員

關(guān)于依法應(yīng)當(dāng)被追償?shù)膰覚C(jī)關(guān)工作人員的范圍，《國家賠償法》第31條規(guī)定：“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償后，應(yīng)當(dāng)向有下列情形之一的工作人員追償部分或者全部賠償費(fèi)用:(一)有本法第十七條第四項(xiàng)、第五項(xiàng)規(guī)定情形的；(二)在處理案件中有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的。對有前款規(guī)定情形的責(zé)任人員，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任?！迸c此類似，《國家賠償法》第16條第1款規(guī)定：“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用?！边@兩個條款，以具有重大明顯過錯或法定違法情形這一實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)限定被追償?shù)墓ぷ魅藛T范圍，把具有一般違法或過錯的工作人員排除在追償范圍之外，以保護(hù)公權(quán)力行使者的履職積極性。但是，這個追償標(biāo)準(zhǔn)并沒有排除賠償義務(wù)機(jī)關(guān)以外的其他機(jī)關(guān)的工作人員。也就是說，對賠償義務(wù)機(jī)關(guān)以外的其他國家機(jī)關(guān)工作人員，只要符合法定的追償條件，也應(yīng)當(dāng)予以追償。

(二)作為一般內(nèi)部監(jiān)督的行政追償?shù)膶ο笙抻诒緳C(jī)關(guān)工作人員

既然追償標(biāo)準(zhǔn)不能排除其他機(jī)關(guān)工作人員，那么賠償義務(wù)機(jī)關(guān)能否對他們行使追償權(quán)？學(xué)理上，可以從追償權(quán)是國家機(jī)關(guān)的內(nèi)部權(quán)力還是外部權(quán)力，以及是一般性的內(nèi)部監(jiān)督管理權(quán)還是專門的內(nèi)部監(jiān)督管理權(quán)，即從追償權(quán)的性質(zhì)及其類型的視角，判斷賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的追償對象是否限于本機(jī)關(guān)工作人員，因?yàn)閲覚C(jī)關(guān)權(quán)力這兩個遞進(jìn)層次尤其是第二層次的劃分，是以權(quán)力與權(quán)力對象是否具有隸屬關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)的。由于調(diào)整行政機(jī)關(guān)與工作人員的內(nèi)部行政法及相關(guān)理論較為豐富，所以我們選擇從行政賠償追償權(quán)的性質(zhì)及類型切入，再從其與刑事賠償追償之異同的角度討論刑事追償對象。

在行政法上，根據(jù)相對人與行政機(jī)關(guān)是否具有隸屬關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，把行政管理區(qū)分為內(nèi)部行政和外部行政。一般來說，內(nèi)部行政包括三類法律關(guān)系，即行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)(協(xié)作關(guān)系)、行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)構(gòu)(分工配合關(guān)系)、行政機(jī)關(guān)與工作人員(代表與實(shí)施關(guān)系)的法律關(guān)系。(4)作為擔(dān)保行政行為合法的內(nèi)部行政法，與外部行政法一樣都是“控權(quán)法”。參見章劍生：《作為擔(dān)保行政行為合法性的內(nèi)部行政法》，載《法學(xué)家》2018年第6期，第66頁。

行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政監(jiān)督管理權(quán)包括一般監(jiān)督管理權(quán)和專門監(jiān)督管理權(quán)，這兩種權(quán)力的對象范圍存在顯著差異。一般內(nèi)部行政監(jiān)督管理權(quán)是基于組織隸屬關(guān)系產(chǎn)生的監(jiān)督權(quán)力，包括上級政府對下級政府、一級政府對所屬工作部門、上級工作部門對下級工作部門以及政府及其工作部門對自身內(nèi)部工作人員的監(jiān)督管理權(quán)；專門的內(nèi)部行政監(jiān)督管理權(quán)是基于審計法、行政監(jiān)察法等法律的特別授權(quán)產(chǎn)生的對整個系統(tǒng)內(nèi)所有行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使的監(jiān)督權(quán)力，包括審計監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督等專門監(jiān)督權(quán)。(5)參見胡建淼：《行政法學(xué)》(第四版)，法律出版社2015年版，第768頁以下。2018年3月20日《中華人民共和國監(jiān)察法》審議通過，并于頒布之日起施行，《中華人民共和國行政監(jiān)察法》隨之被廢止。由此可見，一般內(nèi)部行政監(jiān)督管理權(quán)的對象，限于與其具有隸屬關(guān)系的組織機(jī)構(gòu)和個人；法律特別授予的專門監(jiān)督管理權(quán)的對象，包括所有行政機(jī)關(guān)和工作人員，不限于甚至主要不是與其具有隸屬關(guān)系的機(jī)構(gòu)和工作人員。通俗形象一點(diǎn)說，前者是分散型內(nèi)部行政監(jiān)督管理，“誰家的孩子誰管”；后者是集中型內(nèi)部行政監(jiān)督管理，“大家的孩子找個人專門管”。這是兩者之間最根本最顯著的區(qū)別?！豆珓?wù)員法》第61條規(guī)定：“公務(wù)員因違紀(jì)違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的，依照本法給予處分或者由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予政務(wù)處分；違紀(jì)違法行為情節(jié)輕微，經(jīng)批評教育后改正的，可以免予處分。對同一違紀(jì)違法行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)作出政務(wù)處分決定的，公務(wù)員所在機(jī)關(guān)不再給予處分。”這一規(guī)定，充分體現(xiàn)了內(nèi)部行政監(jiān)督管理權(quán)的兩種類型及其差異。在這里，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分的權(quán)力是專門的內(nèi)部行政監(jiān)督管理權(quán)，可以對所有公務(wù)人員行使；公務(wù)員所在機(jī)關(guān)對公務(wù)員的處分權(quán)是一般內(nèi)部行政監(jiān)督管理權(quán)，只能對本機(jī)關(guān)單位的公務(wù)員作出處分。

根據(jù)內(nèi)部行政的一般監(jiān)督管理權(quán)和專門監(jiān)督管理權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)及其特征，行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的追償權(quán)屬于一般內(nèi)部行政監(jiān)督管理權(quán)，因?yàn)椤秶屹r償法》第16條規(guī)定由各賠償義務(wù)機(jī)關(guān)分散行使追償權(quán)，沒有賦予某個特定行政機(jī)關(guān)集中統(tǒng)一追償所有行政機(jī)關(guān)的工作人員。因此，行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)只能追償與其具有隸屬關(guān)系的工作人員，不能責(zé)令其他行政機(jī)關(guān)工作人員承擔(dān)全部或部分賠償費(fèi)用。

(三)刑事賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的追償對象限于本單位工作人員的理由更充分

與行政賠償?shù)淖穬斚囝愃?，刑事賠償追償也不是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對外行使偵查權(quán)、審判權(quán)等外部權(quán)力，而是對內(nèi)部工作人員的監(jiān)督管理權(quán)，是問責(zé)追責(zé)的一種方式。而且，根據(jù)《國家賠償法》第31條規(guī)定，由法院等賠償義務(wù)機(jī)關(guān)各自分散行使追償權(quán)。所以，刑事賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的追償權(quán)也屬于分散型的內(nèi)部監(jiān)督管理權(quán)，限于本機(jī)關(guān)工作人員的范圍。正因?yàn)槿绱耍秶屹r償費(fèi)用管理辦法》第12條第1款對行政賠償和刑事賠償?shù)淖穬敵绦蜃髁私y(tǒng)一規(guī)定，也沒有作進(jìn)一步區(qū)分的必要。當(dāng)然，刑事賠償追償?shù)囊粋€特殊性是，它可能同時涉及公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院等不同性質(zhì)國家機(jī)關(guān)的工作人員，較之行政賠償?shù)淖穬攦H涉及行政機(jī)關(guān)工作人員而言，追償程序必將更為復(fù)雜。在憲法上，這些國家機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同，對不同性質(zhì)國家機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員監(jiān)督管理權(quán)的界線無法跨越。所以，由刑事賠償義務(wù)機(jī)關(guān)法院追償公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的工作人員的制度與理論障礙會更多。也就是說，在現(xiàn)行《國家賠償法》確定的分散型追償體制下，刑事賠償義務(wù)機(jī)關(guān)追償?shù)膶ο笙抻诒締挝还ぷ魅藛T的理由更充分。正因?yàn)槿绱?，有學(xué)者指出：“在司法賠償案件中，司法機(jī)關(guān)既是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)又是追償機(jī)關(guān)，由它代表國家對自己單位的辦案人員進(jìn)行追償?！?6)全國人大常委會法制工作委員會國家法室編：《中華人民共和國國家賠償法解讀》，中國法制出版社2010年版，第134頁。

因此，在“張氏叔侄案”中，作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的浙江省高院確實(shí)無權(quán)責(zé)令具有法定追償情形的偵查機(jī)關(guān)工作人員承擔(dān)全部或部分賠償費(fèi)用?？梢哉f，再審改判無罪，或者二審改判無罪以及二審發(fā)回重審后作無罪處理引起的賠償案件，都會面臨類似的追償困境，即作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的法院無法對其他國家機(jī)關(guān)工作人員行使追償權(quán)。

三、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)任的轉(zhuǎn)移與工作人員責(zé)任的不可轉(zhuǎn)移

如前所述，由于國家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的追償對象限于本單位工作人員，因此作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的法院無法追償偵查機(jī)關(guān)、公訴機(jī)關(guān)的工作人員。緊跟著的一個問題是，為何會出現(xiàn)刑事賠償義務(wù)機(jī)關(guān)需要追償其他國家機(jī)關(guān)工作人員的情形？即賠償義務(wù)機(jī)關(guān)與被追償?shù)墓ぷ魅藛T為何會脫節(jié)？這個問題在行政賠償追償中是否同樣存在？

(一)便利原則導(dǎo)致賠償義務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)任的轉(zhuǎn)移

“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)”一詞源于我國臺灣地區(qū)。設(shè)置賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的目的是方便受害人請求國家賠償，因?yàn)閲疫@一抽象實(shí)體承擔(dān)賠償責(zé)任，需要有一個接受與處理賠償請求、參與賠償訴訟、履行賠償義務(wù)的代表主體?；谶@一理由，我國《國家賠償法》(1994年)吸收、采納了該法律概念。(7)參見沈巋：《國家賠償法原理與案例》(第二版)，北京大學(xué)出版社2017年版，第329-330頁。依據(jù)《國家賠償法》第37條和《國家賠償費(fèi)用管理?xiàng)l例》第3條的規(guī)定，國家賠償費(fèi)用由各級人民政府按照財政管理體制分級負(fù)擔(dān)。因此，真正承擔(dān)賠償責(zé)任的是各級人民政府，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)只是國家賠償?shù)拇碇黧w、形式主體。

盡管從賠償費(fèi)用由各級財政承擔(dān)的角度看，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)只是賠償法律關(guān)系的形式主體，但是從賠償義務(wù)機(jī)關(guān)直接處理賠償請求并作為名義上的被告直接面對敗訴風(fēng)險的角度看，這也是其承擔(dān)責(zé)任的一種方式。這是責(zé)任自負(fù)的法治原則的必然要求。正因?yàn)槿绱耍覈秶屹r償法》設(shè)置國家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)首先遵循“誰侵權(quán)誰作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)”的責(zé)任原則。(8)參見沈巋：《國家賠償法原理與案例》(第二版)，北京大學(xué)出版社2017年版，第332-333頁。現(xiàn)行《國家賠償法》第7條、第8條以及第21條第1至3款，都直接體現(xiàn)了“誰侵權(quán)誰作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)”的責(zé)任自負(fù)原則，即由作出或?qū)嵤┣謾?quán)行為的國家機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)?？梢哉f，《國家賠償法》整體上仍然傾向于體現(xiàn)責(zé)任自負(fù)的法治原則，并以此督促國家機(jī)關(guān)依法行使公權(quán)力。

然而，在刑事賠償?shù)哪承┣樾沃校瑸榱吮ＷC賠償案件處理的便利性，不再堅持“誰侵權(quán)誰作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)”的責(zé)任自負(fù)原則，作出或?qū)嵤┣謾?quán)行為的國家機(jī)關(guān)不再作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)?！秶屹r償法》第21條第4款規(guī)定：“再審改判無罪的，作出原生效判決的人民法院為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。二審改判無罪，以及二審發(fā)回重審后作無罪處理的，作出一審有罪判決的人民法院為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)?！痹谶@類刑事賠償案件中，可能是因偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及審判機(jī)關(guān)的一連串錯誤或失誤造成了最后的侵權(quán)賠償，比如刑訊逼供、違法拘留、錯誤逮捕、錯誤判決等。但是，為了簡化賠償處理程序，避免國家機(jī)關(guān)之間相互推諉，保證國家賠償及時足額到位，《國家賠償法》第21條第4款規(guī)定由最后作出判決的法院作為唯一的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，不把偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)作為共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。有學(xué)者把它稱為刑事國家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)置的“侵權(quán)責(zé)任后置原則”或“吸收原則”。(9)馬懷德：《〈刑事賠償解釋〉對刑事賠償范圍的影響》，載《中國法律評論》2016年第2期，第156頁。也就是說，便利與否成為決定誰作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的唯一考量因素。此時，刑事賠償義務(wù)機(jī)關(guān)概念體現(xiàn)出高度形式化的特點(diǎn)，即賠償義務(wù)機(jī)關(guān)與造成侵權(quán)賠償?shù)脑蛐袨榛緹o關(guān)。

刑事賠償義務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)置高度形式化的實(shí)質(zhì)，是把偵查機(jī)關(guān)、公訴機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的責(zé)任“明目張膽”地轉(zhuǎn)移給最后行使審判權(quán)的法院。也就是說，這一制度設(shè)計人為增加了法院作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的責(zé)任。作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的責(zé)任的轉(zhuǎn)移設(shè)計之所以可行，主要是因?yàn)閲屹r償費(fèi)用都由各級財政負(fù)擔(dān)，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)只是代表國家處理賠償事宜。

(二)責(zé)任自負(fù)和過錯歸責(zé)原則決定工作人員責(zé)任的不可轉(zhuǎn)移

在追償制度中，工作人員是承擔(dān)全部或部分賠償費(fèi)用的責(zé)任主體，并不是代表主體，不具有賠償義務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)任那樣形式化處理的前提條件。個人實(shí)際承擔(dān)的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)堅持責(zé)任自負(fù)原則。在個人責(zé)任自負(fù)原則的背后還隱藏著過錯歸責(zé)原則，即法律不讓沒有過錯的行為人承擔(dān)法律責(zé)任，《刑法》《行政處罰法》和《侵權(quán)責(zé)任法》都充分體現(xiàn)了過錯歸責(zé)原則，法定無過錯責(zé)任只能在民事侵權(quán)領(lǐng)域作為例外存在。(10)關(guān)于公務(wù)風(fēng)險理論及其對國家賠償追償?shù)挠绊?，請參見張旭勇：《行政主體不應(yīng)成為行政犯罪主體——與楊解君、周佑勇教授商榷》，載《福建法學(xué)》2001年第1期，第55-56頁。

由于追償是責(zé)令有故意或重大過失違法的工作人員自己承擔(dān)全部或部分賠償費(fèi)用，這個責(zé)任的有無及其大小主要取決于自身的過錯程度。《浙江省國家賠償費(fèi)用管理?xiàng)l例》第12條規(guī)定：“國家賠償費(fèi)用的追償比例根據(jù)違法性質(zhì)、損害后果以及被追償人過錯程度等因素確定。”這就意味著，工作人員被追償?shù)呢?zé)任僅限于本人的違法過錯造成的侵權(quán)后果，不能像國家機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)任那樣作形式化處理，在不同工作人員之間根據(jù)便利原則進(jìn)行隨意分配或自由轉(zhuǎn)移。

(三)追償者與被追償者脫節(jié)共筑刑事追償?shù)闹贫日系K

如前所述，根據(jù)《國家賠償法》第21條第4款，偵查機(jī)關(guān)、公訴機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任通過立法分配轉(zhuǎn)移給了最后作出判決的法院，但是偵查機(jī)關(guān)和公訴機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)被追償?shù)呢?zé)任，無論如何也無法轉(zhuǎn)移給審判人員，《國家賠償法》沒有也不應(yīng)作出這樣的制度規(guī)定。刑事賠償義務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)任的轉(zhuǎn)移和工作人員被追償責(zé)任的不可轉(zhuǎn)移，必然導(dǎo)致賠償義務(wù)機(jī)關(guān)和應(yīng)被追償?shù)墓ぷ魅藛T之間的脫節(jié)。在分散型追償體制下，由于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的追償限于本單位工作人員，無法對其他機(jī)關(guān)工作人員行使追償，所以最后作出判決的法院無法追償偵查機(jī)關(guān)和公訴機(jī)關(guān)的工作人員。這就是我國刑事賠償追償?shù)闹贫日系K。在“張氏叔侄案”中，浙江省高院作為作出生效判決的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)無法追償公安機(jī)關(guān)的工作人員，就是典型例證。

刑事賠償?shù)纳鲜鲎穬斃Ь臣捌渲贫日系K，在行政賠償領(lǐng)域并不存在，因?yàn)椤秶屹r償法》第7條和第8條在設(shè)置賠償義務(wù)機(jī)關(guān)時，全面堅持了“誰侵權(quán)誰為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)”的原則，即由實(shí)際上作出或?qū)嵤┝饲謾?quán)行為的行政機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。具體來說，有以下四種情形：第一，行政賠償往往由獨(dú)立作出行政行為的行政機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，不存在像刑事領(lǐng)域由偵查機(jī)關(guān)、公訴機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)縱向配合共同違法行使職權(quán)的情形，不會產(chǎn)生賠償義務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)任的轉(zhuǎn)移需求；第二，即使經(jīng)過上級機(jī)關(guān)批準(zhǔn)作出的行政行為造成損害的，也以對外署名的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，作為內(nèi)部程序控制的批準(zhǔn)行為一般不直接對外發(fā)生法律效力；第三，當(dāng)不同行政機(jī)關(guān)橫向聯(lián)合共同作出行政行為造成損害后果時，《國家賠償法》第7條第2款規(guī)定共同作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任，沒有基于便利原則確定由其中一個機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)；第四，當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定加重?fù)p害后果時，《國家賠償法》第8條規(guī)定由復(fù)議機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對加重?fù)p害部分承擔(dān)賠償責(zé)任。在上述四種情形下，追償者與被追償者始終沒有脫節(jié)，由行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)分別對本單位工作人員追償即可，無須對其他機(jī)關(guān)的工作人員追償。

四、破除刑事追償制度障礙的三個方向及其選擇

如前所述，刑事賠償?shù)淖穬斃Ь臣捌渲贫日系K的形成有以下三個原因：一是我國實(shí)行的分散型追償體制；二是基于賠償請求處理的便利性，導(dǎo)致刑事賠償義務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)任轉(zhuǎn)移；三是工作人員被追償責(zé)任的不可轉(zhuǎn)移性。對上述三個方面中的任何一個作出改變，都可以破除刑事追償制度的障礙。具體如何選擇，需要從法理、制度運(yùn)行成本以及制度變革的效益等方面進(jìn)行綜合分析判斷。

(一)以責(zé)任遞進(jìn)轉(zhuǎn)嫁原則確定被追償工作人員

第一個方案是，按現(xiàn)行《國家賠償法》第21條第4款規(guī)定的刑事賠償案件，當(dāng)偵查機(jī)關(guān)、公訴機(jī)關(guān)的工作人員有應(yīng)當(dāng)被追償?shù)拿黠@過錯之違法情形的，不再追償偵查機(jī)關(guān)和公訴機(jī)關(guān)的工作人員，而是由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)法院以審判人員沒有充分履行好審查、監(jiān)督職責(zé)為由，追償最后行使審判權(quán)的法官。也就說，由于法官沒有審查出偵查機(jī)關(guān)、公訴機(jī)關(guān)工作人員明顯過錯的違法情形，進(jìn)而作出錯誤的有罪判決且被二審或再審撤銷造成國家賠償?shù)?，全部由法官承?dān)應(yīng)被追償?shù)姆韶?zé)任。這個方案的實(shí)質(zhì)是，把刑事賠償案件鏈條上各階段工作人員的錯誤產(chǎn)生的責(zé)任，全部轉(zhuǎn)移給最后行使審判權(quán)的法官，即堅持“責(zé)任遞進(jìn)轉(zhuǎn)嫁原則”。具體就“張氏叔侄案”而言，由作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的浙江省高院責(zé)令作出生效裁判的法官承擔(dān)全部或部分賠償費(fèi)用，理由是法官沒有及時充分審查并排除偵查機(jī)關(guān)通過刑訊逼供等違法方式取得的證據(jù)。當(dāng)然，這需要對《國家賠償法》第31條規(guī)定的追償審判人員責(zé)任的情形進(jìn)行擴(kuò)充，不能局限于“貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為”，否則對于偵查機(jī)關(guān)工作人員刑訊逼供產(chǎn)生的責(zé)任，仍然無法轉(zhuǎn)移給法官。

上述方案雖然制度設(shè)計簡潔明了，也符合高效便利原則，但是在制度的正當(dāng)性方面存在著如下明顯缺陷：第一，與賠償費(fèi)用全部由各級財政負(fù)擔(dān)的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移不同，追償是責(zé)令工作人員自己承擔(dān)全部或部分賠償費(fèi)用，偵查機(jī)關(guān)、公訴機(jī)關(guān)工作人員對自己存在明顯過錯的違法行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，不具有可轉(zhuǎn)移性，否則違反責(zé)任自負(fù)的法治原則；第二，此方案必然要求大幅度擴(kuò)張審判人員應(yīng)當(dāng)被追償?shù)姆ǘㄇ樾?，不能再局限于“貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為”，而是要把法官在審判環(huán)節(jié)沒有履行好審查、監(jiān)督職責(zé)的一切情形都納入追償范圍，這不符合國家賠償追償限于工作人員重大明顯違法情形的標(biāo)準(zhǔn)，具有明顯的副作用；第三，此方案放棄了對偵查機(jī)關(guān)、公訴機(jī)關(guān)工作人員重大明顯違法過錯的責(zé)任追究，在增加法官審查、監(jiān)督責(zé)任的同時，放縱了偵查機(jī)關(guān)、公訴機(jī)關(guān)工作人員的違法甚至犯罪行為，破壞了追償條件或標(biāo)準(zhǔn)的公平性，明顯不符合法治國家的平等原則；第四，應(yīng)當(dāng)被追償?shù)膫刹闄C(jī)關(guān)、公訴機(jī)關(guān)的工作人員沒有受到追償，將導(dǎo)致受害人追責(zé)重大明顯違法的工作人員的強(qiáng)烈愿望落空，由此產(chǎn)生的怨恨無法排解，(11)習(xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，載《人民日報》2016年5月3日，第2版。也不利于社會秩序的和諧穩(wěn)定。

這個方案是在不改變其他制度的前提下，不惜以破壞追償?shù)恼?dāng)性和追償標(biāo)準(zhǔn)的公平性為代價，借用“責(zé)任遞進(jìn)轉(zhuǎn)嫁原則”，人為地把被追償?shù)墓ぷ魅藛T圈定為最后行使審判權(quán)的法官，以此滿足賠償義務(wù)機(jī)關(guān)分散式行使追償權(quán)的對象條件，是一種削足適履的思路，這個辦法不可取。

(二)按照“誰侵權(quán)誰負(fù)責(zé)”原則確定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)

第二個方案的思路是，放棄設(shè)定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)時遵循的便利原則，徹底按照“誰侵權(quán)誰負(fù)責(zé)”原則確定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，以此保證賠償義務(wù)機(jī)關(guān)和應(yīng)當(dāng)被追償?shù)墓ぷ魅藛T一致性，讓每一個賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在各自承擔(dān)的賠償責(zé)任范圍內(nèi)對本單位工作人員進(jìn)行追償。具體而言，對于再審改判無罪或者二審改判無罪以及二審發(fā)回重審后作無罪處理引發(fā)的賠償，如果是由于刑訊逼供、違法拘留、錯誤逮捕、錯誤判決等共同造成的，《國家賠償法》把偵查機(jī)關(guān)、公訴機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)作為共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，然后各個賠償義務(wù)機(jī)關(guān)各自追償本機(jī)關(guān)工作人員。比如在“張氏叔侄案”中，至少把負(fù)責(zé)偵查的公安機(jī)關(guān)作為共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，然后由公安機(jī)關(guān)對刑訊逼供的工作人員進(jìn)行追償。

該方案在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)和工作人員兩個層面都徹底遵循“誰侵權(quán)誰負(fù)責(zé)”的原則，既破除了刑事賠償追償?shù)闹贫日系K，也符合責(zé)任自負(fù)的法治原則，還有利于通過責(zé)任反饋機(jī)制督促國家機(jī)關(guān)和工作人員依法行使公權(quán)力。但是，這個方案的弊端也較為明顯，具體有三個方面不足：第一，刑事賠償案件侵權(quán)鏈條上所有的國家機(jī)關(guān)都作為共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，各國家機(jī)關(guān)之間為了規(guī)避或減輕責(zé)任而彼此推諉的現(xiàn)象不可避免，不利于受害人及時獲得充分賠償。第二，增加了共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)之間確定各自責(zé)任份額的解紛程序，會使賠償程序復(fù)雜煩瑣，明顯增加賠償制度運(yùn)行成本。從賠償費(fèi)用最終都是由財政負(fù)擔(dān)的角度看，這種增設(shè)共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)以及確定各自賠償份額的改革方案，顯得有些多余和浪費(fèi)。第三，把偵查機(jī)關(guān)、公訴機(jī)關(guān)和人民法院作為共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)之后，現(xiàn)行刑事賠償程序必須作出重大調(diào)整，因?yàn)槿愘r償義務(wù)機(jī)關(guān)沒有共同的上級國家機(jī)關(guān)作為刑事司法賠償?shù)膹?fù)議機(jī)關(guān)，最終由法院的賠償委員會決定各自賠償份額也缺乏程序正當(dāng)性。(12)《國家賠償法》第7條、第8條設(shè)置行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)時全面遵循“誰侵權(quán)誰負(fù)責(zé)”原則，規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)、共同作出行政行為的行政機(jī)關(guān)等作為共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。但是，在刑事賠償領(lǐng)域，《國家賠償法》第21條在一定程度上放棄“誰侵權(quán)誰負(fù)責(zé)”原則，可能不全是基于便利性考量，或許還因?yàn)樾淌沦r償中確定共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)各自賠償份額的法律程序難以安排。

上述方案為了保證賠償義務(wù)機(jī)關(guān)與應(yīng)被追償?shù)墓ぷ魅藛T的不脫節(jié)，只能拋棄國家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)置的便利原則，把各個侵權(quán)機(jī)關(guān)都作為共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，但由此帶來的賠償程序難題以及無謂的成本增加，確實(shí)是不可承受之重。

(三)構(gòu)建集中統(tǒng)一的監(jiān)察追償體制

上述兩個方案，試圖把被追償?shù)墓ぷ魅藛T硬生生地限制在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)本單位范圍，或者放棄賠償義務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)置的便利原則，而沒有注意到賠償義務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)置形式化的需要與被追償工作人員確定實(shí)質(zhì)化傾向之間存在不可調(diào)和的矛盾。第三個方案則是跳出賠償義務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)置和被追償工作人之間保持一致的僵化束縛，通過修改《國家賠償法》，把所有國家賠償?shù)淖穬敚貏e授權(quán)給某一個國家機(jī)關(guān)集中統(tǒng)一行使，負(fù)責(zé)對所有國家機(jī)關(guān)工作人員的追償工作。這個方案，既可以保持現(xiàn)行《國家賠償法》對賠償義務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)置的形式化格局不變，也可以繼續(xù)堅持對工作人員追償條件的實(shí)質(zhì)化格局，能同時體現(xiàn)國家賠償及追償制度設(shè)計的便利效率原則和責(zé)任自負(fù)的法治原則。由于法律賦予特定國家機(jī)關(guān)專門統(tǒng)一行使追償權(quán)，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作為追償主體無法破除對其他國家機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行追償?shù)闹贫日系K。

更為重要的是，這個制度變革方案還可以在相當(dāng)程度上克服當(dāng)前賠償義務(wù)機(jī)關(guān)追償動力不足的致命弱點(diǎn)。由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令本單位工作人員承擔(dān)全部或部分賠償費(fèi)用之純粹內(nèi)部追償模式，是國家賠償追償制度長期處于休眠狀態(tài)的主要原因。在機(jī)關(guān)內(nèi)部，“由于長期共事，這些人在行使追償權(quán)時，難免受人情因素之干擾，在追償牽涉有關(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人時更是如此?！?13)沈巋：《國家賠償?shù)淖穬旊y題及其破解》，載《民主與法制時報》2015年6月11日，第5版。在這些情況下，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)缺乏追償動力。但是，如果把統(tǒng)一的追償權(quán)賦予某一個國家機(jī)關(guān)，破除追償機(jī)關(guān)與被追償工作人員之間的親密關(guān)系，再輔之以要求追償機(jī)關(guān)公開追償情況的年度報告制度，可以改變當(dāng)下追償制度的休眠狀態(tài)。

關(guān)于具體如何統(tǒng)一設(shè)置追償機(jī)關(guān)，有學(xué)者認(rèn)為，由檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一作為追償主體，代表國家統(tǒng)一行使追償追責(zé)權(quán)是最為理想的選擇，國家賠償?shù)淖穬斅氊?zé)類似于行政公益訴訟。(14)關(guān)于檢察監(jiān)督權(quán)的程序性，參見周理松：《程序性與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的效力問題》，載《青海檢察》2003年第4期，第43-44頁。所以，檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一作為追償機(jī)關(guān)，與法律監(jiān)督權(quán)力的性質(zhì)、對象以及層次都不符合。

也有學(xué)者提出，“既然財政機(jī)關(guān)是國家賠償費(fèi)用的管理者，那么在撥付了國家賠償費(fèi)用之后，再向有故意或重大過失的公務(wù)人員追償部分或者全部賠償費(fèi)用也就是其職責(zé)所在，至少應(yīng)當(dāng)向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)施加壓力，促使其啟動追償程序?！?15)陳亞軍、謝祥為、陳小鳳：《我國國家追償制度的困境與對策分析》，載《江西社會科學(xué)》第2011年第4期，第185頁。由財政部門向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)施壓，不改變賠償義務(wù)機(jī)關(guān)追償?shù)姆稚⑿妥穬旙w制，無法解決由于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)與應(yīng)被追償?shù)墓ぷ魅藛T脫節(jié)造成的追償困局。另外，雖然從國家賠償費(fèi)用管理的角度看，統(tǒng)一由財政部門行使追償權(quán)具有合理性和便利性，但是追償本身具有的追責(zé)性和監(jiān)督性，與財政部門的職責(zé)定位及其工作人員的專業(yè)性不符，無法保證追償?shù)臏?zhǔn)確性和有效性。

筆者認(rèn)為，在我國監(jiān)察體制改革已經(jīng)完成的背景下，由各級監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一負(fù)責(zé)對本級所有國家機(jī)關(guān)工作人員的追償工作，是較為理想的一個選擇。理由有四：一是由各級監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使追償權(quán)，高度吻合監(jiān)察機(jī)關(guān)對公職人員的監(jiān)督職責(zé)，追償是對有明顯過錯的工作人員的一種監(jiān)督問責(zé)方式；二是由監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一對所有公職人員行使追償權(quán)沒有法律障礙，因?yàn)椤侗O(jiān)察法》已經(jīng)賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)對公職人員監(jiān)督的全覆蓋；三是監(jiān)察機(jī)關(guān)對公職人員的監(jiān)督范圍廣泛，包括違紀(jì)、違法以及職務(wù)犯罪，完全可以涵蓋所有工作人員應(yīng)當(dāng)被追償?shù)母黝愡`法犯罪情形；四是監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的權(quán)威性和高效性在目前監(jiān)督體系中的優(yōu)勢較為明顯，可以借此保證追償制度的有效運(yùn)行，通過追償督促工作人員依法行使公權(quán)力。當(dāng)然，由于《監(jiān)察法》第67條明文規(guī)定了監(jiān)察賠償，監(jiān)察機(jī)關(guān)追償本單位工作人員的動力不足問題同樣存在。對此，可以進(jìn)一步把監(jiān)察機(jī)關(guān)作出追償決定或不追償決定的義務(wù)法定化，即不管是否確實(shí)需要追償有關(guān)工作人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)都要在查明事實(shí)的基礎(chǔ)上作出最終的處理決定，以此督促甚至逼迫監(jiān)察機(jī)關(guān)啟動追償程序。(16)參見李昕：《論功能定位基礎(chǔ)上的國家追償制度建構(gòu)》，載《法律適用》2019年第5期，第33-34頁。這個學(xué)術(shù)主張，只看到追償動力不足之缺陷，但沒有發(fā)現(xiàn)分散型追償體制下作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的法院無法對其他國家機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行追償?shù)睦Ь帧?/p>

五、結(jié)語

追償是責(zé)令有明顯過錯之違法行為的工作人員承擔(dān)全部或部分賠償費(fèi)用，是責(zé)任自負(fù)原則的應(yīng)然要求和具體表現(xiàn)，是法律規(guī)范和控制公權(quán)力的最終落腳點(diǎn)。國家機(jī)關(guān)工作人員的履職積極性，可以通過對追償條件、追償額度的恰當(dāng)限制予以保障。刑事賠償?shù)淖穬斃Ь臣捌浔澈蟮闹贫日系K，是我國國家賠償制度缺乏整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性的集中體現(xiàn)。這一困境及其背后的制度障礙，一直沒有被發(fā)現(xiàn)并予以關(guān)注和探討，是因?yàn)槲覀儧]有充分意識到追償在國家賠償以及法治建設(shè)中的重要作用，也是因?yàn)槲覈两裆形凑归_的追償實(shí)踐狀況無法倒逼相應(yīng)制度的完善。在監(jiān)察體制改革成效逐漸彰顯的大背景下，通過修法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一對所有國家機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行追償?shù)穆殭?quán)，既可破除刑事賠償追償?shù)闹贫日系K，又可以克服純粹內(nèi)部模式下賠償義務(wù)機(jī)關(guān)追償動力嚴(yán)重不足的弱點(diǎn)，進(jìn)而全面激活長期處于休眠狀態(tài)的追償制度。