□ 全永波

海洋跨區(qū)域治理與“區(qū)域海”制度構(gòu)建

□ 全永波

海洋跨區(qū)域治理源自于海洋治理主體對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)全球化、海洋產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)與融合、海洋公共管理問(wèn)題等一系列海洋經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)變化而進(jìn)行的有針對(duì)性和深入的思考，并成為規(guī)范促進(jìn)海洋發(fā)展的重要內(nèi)容。海洋跨區(qū)域治理需要參考治理體系中治理主體、功能與手段，明確海洋跨區(qū)域的內(nèi)涵，區(qū)分海洋跨區(qū)域治理在海域與陸域、國(guó)內(nèi)與國(guó)際、政府與社會(huì)等視角的治理功能，并在整體性治理理論基礎(chǔ)上確定海洋治理的制度性構(gòu)建，在制度創(chuàng)建上運(yùn)用“區(qū)域海”的概念確定海洋跨區(qū)域治理的制度框架。

跨區(qū)域治理；區(qū)域海；制度構(gòu)建

隨著世界經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，各類(lèi)資源的利用逐漸失衡，各國(guó)為爭(zhēng)奪海洋資源發(fā)展而在海洋戰(zhàn)略、海洋空間和資源以及規(guī)則制定上的交鋒也趨于明朗化*趙?。骸逗Ｑ笾卫碇械闹贫仍O(shè)計(jì)：反向建構(gòu)的過(guò)程》，《國(guó)際關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第3期。，基于海洋的跨界與跨區(qū)域特征，國(guó)內(nèi)各海洋管轄區(qū)域主體以及全球海洋國(guó)家在海洋管理過(guò)程中呈現(xiàn)出糾紛、合作，并由傳統(tǒng)的單一政治、軍事手段逐步采用綜合治理的方式尋求多邊合作。海洋治理的提出在一定程度上使公共治理理論在海洋管理領(lǐng)域從理念上得以突破。當(dāng)代海洋治理因海洋的特殊性，在本質(zhì)上存在跨區(qū)域、跨國(guó)界多主體、多層次的治理基礎(chǔ)，賦予了海洋治理不同的行為邏輯。本文將海洋系統(tǒng)這類(lèi)復(fù)雜的治理背景歸結(jié)為“海洋跨區(qū)域治理”，并從不同的視角分析解決海洋治理的制度構(gòu)建路徑。

一、從公共治理到海洋治理的研究緣起與發(fā)展

區(qū)域公共治理研究屬于公共治理領(lǐng)域在區(qū)域化日益盛行背景下的產(chǎn)物，緣起于歐美，肇始于20世紀(jì)后期。其實(shí)踐背景在于：一是市場(chǎng)化下區(qū)域性公共問(wèn)題的凸顯與區(qū)域合作的推進(jìn)；二是全球化下新區(qū)域主義的崛起與區(qū)域一體化的發(fā)展。

我國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)區(qū)域治理研究起步較晚。從20世紀(jì)80年代初至90年代末對(duì)區(qū)域行政研究階段，基于公共治理涉及的政府間關(guān)系研究以及具體探索中的省管縣、市管縣體制研究也逐漸推開(kāi)，并率先對(duì)廣東、香港、新加坡的行政模式進(jìn)行比較借鑒。與此同時(shí)，20世紀(jì)90年代末以來(lái)，國(guó)內(nèi)關(guān)于區(qū)域治理研究的基本框架基本形成，逐漸明晰了區(qū)域治理研究的基本路向，構(gòu)建了區(qū)域公共治理的研究體系。其中對(duì)于區(qū)域治理基本理論研究基礎(chǔ)上的區(qū)域治理中政府間競(jìng)合關(guān)系、流域治理中各主體間關(guān)系與制度架構(gòu)等領(lǐng)域研究較為成熟，海洋區(qū)域治理的研究也開(kāi)始起步。近年來(lái)，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐要素不斷提升，國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)整體性發(fā)展的重要性，區(qū)域公共治理的研究也呈現(xiàn)出新的特點(diǎn):一方面，以區(qū)域?yàn)閱挝环懂牭慕?jīng)濟(jì)發(fā)展活力顯著提高，促使區(qū)域內(nèi)及跨區(qū)域間合作的深度和廣度進(jìn)一步加深；另一方面，區(qū)域內(nèi)公共治理具有非均衡性，跨區(qū)域發(fā)展主體則存在政策溝通不足，區(qū)域內(nèi)利益關(guān)注過(guò)多而影響區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題?？梢?jiàn)，區(qū)域一體化必然是一個(gè)在前行中不斷被爭(zhēng)議的改革過(guò)程，區(qū)域治理中亟需解決制度、區(qū)域內(nèi)與區(qū)域間的政策鴻溝和壁壘，成為當(dāng)前區(qū)域公共管理的熱點(diǎn)問(wèn)題*陳瑞蓮：《區(qū)域公共管理理論與實(shí)踐研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第10頁(yè)。。如何合理明確區(qū)域內(nèi)和跨區(qū)域治理主體的治理導(dǎo)向、治理的內(nèi)容以及程序機(jī)制，理性選擇治理模式和治理工具是解決上述矛盾的突破方向。

海洋治理是區(qū)域治理的重要內(nèi)容。一是海洋區(qū)域是國(guó)家自然地理區(qū)域的組成部分，從物理性質(zhì)看構(gòu)成了不同區(qū)域?qū)傩缘暮Ｑ箝g的治理、陸地與海洋間的區(qū)域治理、陸地與海洋兼具的區(qū)域間的治理等類(lèi)型；二是這些自然屬性基礎(chǔ)上的治理跨界同時(shí)帶有區(qū)域間政治資源的跨界，如海洋相鄰國(guó)家間的區(qū)域海洋治理、同一國(guó)家的地方治理等。國(guó)內(nèi)學(xué)者盡管對(duì)海洋治理的概念存在不同的理解，但大多認(rèn)同海洋治理是國(guó)家治理中經(jīng)濟(jì)治理、政治治理、文化治理、社會(huì)治理和生態(tài)治理的多元結(jié)合。海洋治理是指為了維護(hù)海洋生態(tài)平衡、實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)開(kāi)發(fā)，涉海國(guó)際組織或國(guó)家、政府部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)和公民個(gè)人等海洋管理主體通過(guò)協(xié)作，依法行使涉海權(quán)力、履行涉海責(zé)任，共同管理海洋及其實(shí)踐活動(dòng)的過(guò)程*孫悅民：《海洋治理概念內(nèi)涵的演化研究》，《廣東海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》,2015年第2期。?！昂Ｑ笾卫怼钡奶岢鍪腔趪?guó)家治理體系概念在海洋領(lǐng)域的延伸，但又應(yīng)對(duì)于國(guó)際海洋制度的需求導(dǎo)向形成的理性選擇，是國(guó)家參與或融入全球海洋治理體系的需要而形成*趙?。骸逗Ｑ笾卫碇械闹贫仍O(shè)計(jì)：反向建構(gòu)的過(guò)程》，《國(guó)際關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第3期。?！昂Ｑ笾卫眢w系現(xiàn)代化”就是要正確處理和協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)等主體之間的關(guān)系。

確定跨區(qū)域治理的研究框架前需要區(qū)分以下概念：跨界治理、跨區(qū)域治理、區(qū)域治理。“跨界治理”是當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化視野下的產(chǎn)業(yè)融合、組織變革、社會(huì)流動(dòng)而引發(fā)的一種全新治理思維和戰(zhàn)略選擇，跨界治理的“界”包含著諸多視角，主要包括跨邊界(地理)治理、跨部門(mén)(領(lǐng)域)治理和跨公私合作伙伴(主體)治理*陶希東：《跨界治理：中國(guó)社會(huì)公共治理的戰(zhàn)略選擇》，《學(xué)術(shù)月刊》，2011年第8期。。跨區(qū)域治理則是跨界治理在政治地理學(xué)意義上的一個(gè)維度，主要包含跨國(guó)內(nèi)行政邊界和跨國(guó)家邊界。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的區(qū)域化的不斷推進(jìn)，使區(qū)域內(nèi)部的一體化和區(qū)域之間的聯(lián)系日益密切，區(qū)域性的公共問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，跨區(qū)域治理逐漸成為解決社會(huì)發(fā)展問(wèn)題和國(guó)際性公共問(wèn)題的新思路。而區(qū)域治理(Regional Governance，RG)實(shí)際上是治理理念或理論在區(qū)域公共事務(wù)管理中的具體運(yùn)用,它起初是一個(gè)“舶來(lái)”概念，流行于歐美學(xué)界，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者較早與之接軌，但他們一般慣用跨界(域)治理(Trans-border Governance)、都市及區(qū)域治理(Urban and Regional Governance)等概念。本研究中將跨區(qū)域治理與區(qū)域治理視為同一概念，所關(guān)注的主要問(wèn)題是如何以靈活的手段回應(yīng)社會(huì)的公共需求、保護(hù)社會(huì)的公共利益。

綜上所述，治理的核心要義在于使相互沖突的不同利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化和治理方式的合作化，并建立公共利益的認(rèn)同，通過(guò)明確契約之上的合作。海洋跨區(qū)域治理實(shí)質(zhì)上就是參與區(qū)域海洋管理的多元主體，按照信任、溝通、合作、伙伴、契約的原則來(lái)對(duì)區(qū)域海洋的發(fā)展做出決策活動(dòng)的管理行為。

二、海洋跨區(qū)域治理的現(xiàn)有模式與困境

隨著海洋區(qū)域管理研究的深入，學(xué)術(shù)界關(guān)于海洋跨區(qū)域治理的研究也逐漸增多。相關(guān)研究主要集中在兩個(gè)領(lǐng)域：一是何為海洋跨區(qū)域治理，即在治理理論的視角下，海洋跨區(qū)域治理如何界定；二是海洋跨區(qū)域治理方式如何設(shè)計(jì)，即以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的區(qū)域海洋管理方式與以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的海洋管理體制如何相融。

關(guān)于海洋跨區(qū)域治理如何界定，學(xué)者的觀點(diǎn)有兩個(gè)：第一，海洋跨區(qū)域治理是一種以“大海洋生態(tài)系統(tǒng)”為基礎(chǔ)的管理模式，注重海洋生態(tài)系統(tǒng)機(jī)能、結(jié)構(gòu)的完整性，將同一生態(tài)系統(tǒng)形成的空間范圍作為確定海洋管理邊界的標(biāo)準(zhǔn)*丘君、趙景柱、鄧紅兵、李明杰：《基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理:原則、實(shí)踐和建議》，《海洋環(huán)境科學(xué)》，2008年第1期。，強(qiáng)調(diào)改變由行政邊界分割形成的管理范圍,來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋和海岸資源的可持續(xù)管理。第二，海洋跨區(qū)域治理是一種以多元主體參與為基礎(chǔ)的管理手段，它是強(qiáng)調(diào)海洋管理縱橫合作溝通的綜合管理*王剛、王琪：《海洋區(qū)域管理的內(nèi)涵界定及其構(gòu)建》，《海洋開(kāi)發(fā)與管理》,2008年第11期。，突出政府在海洋管理中的主導(dǎo)，以及市場(chǎng)、社會(huì)、公民等多方利益主體協(xié)同參與的公共治理，主張通過(guò)制定規(guī)制性的法律法規(guī)，建立對(duì)眾多治理主體進(jìn)行制約和規(guī)范的機(jī)構(gòu)，進(jìn)而引導(dǎo)海洋跨區(qū)域治理主體的管理行為。

關(guān)于海洋跨區(qū)域治理方式如何設(shè)計(jì)的問(wèn)題是和海洋跨區(qū)域治理的界定緊密相連的。一般也有兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“小政府，大社會(huì)”的管理模式日益成為社會(huì)治理模式共識(shí)的背景下，設(shè)計(jì)一種“柔和”的海洋治理方式*徐祥民、于銘：《區(qū)域海洋管理：美國(guó)海洋管理的新篇章》，《中州學(xué)刊》，2009年第1期。，不一定要制定具體的、可量化的管理目標(biāo)，如成立海洋跨界委員會(huì)，就海洋跨區(qū)域治理問(wèn)題在沿海各省之間進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)。各級(jí)海洋行政部門(mén)可以就海洋跨區(qū)域治理問(wèn)題進(jìn)行自愿合作，同時(shí)積極動(dòng)員私人團(tuán)體、非政府組織、科研機(jī)構(gòu)的參與。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該基于我國(guó)海洋治理現(xiàn)實(shí)，設(shè)計(jì)一種“強(qiáng)硬”的海洋治理方式，國(guó)家通過(guò)立法形式設(shè)計(jì)一套自上而下政府海洋跨區(qū)域治理體制，明確界定海洋跨區(qū)域治理中政府的主導(dǎo)地位、管理職能、管理手段、管理范圍、管理依據(jù)等，相關(guān)參與主體嚴(yán)格按照程序進(jìn)行海洋跨區(qū)域治理的合作，這樣的海洋治理方式強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)政府”的同時(shí)，也力圖突出“強(qiáng)社會(huì)”的現(xiàn)代公共治理理念，是在強(qiáng)勢(shì)政府主導(dǎo)下社會(huì)多元主體依照法律法規(guī)進(jìn)行有序參與。在某種程度上，也被認(rèn)為是剛?cè)岵?jì)的海洋治理手段。

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，受各管理主體間關(guān)系失調(diào)和利益觀影響，無(wú)法將自身利益和區(qū)域共贏利益有效統(tǒng)一起來(lái)，地方管理主體只重視本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)，忽視了自身行為對(duì)現(xiàn)實(shí)自然劃分的海洋生態(tài)系統(tǒng)的影響，主要表現(xiàn)為：其一，各管理部門(mén)間的沖突，由于我國(guó)從中央到地方各管理主體并未完善海岸帶綜合管理與協(xié)調(diào)機(jī)制，跨區(qū)域的海洋經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)必然與多重管理權(quán)發(fā)生沖突；而從另一層面看，可能受管理利益不均影響，導(dǎo)致地方政府或企業(yè)在決策中放棄管理權(quán)，進(jìn)而影響了區(qū)域海洋管理的運(yùn)作效率和效果，使得海洋區(qū)域治理機(jī)制整體性缺失。其二，海洋與陸域管理間的沖突。如現(xiàn)行的海洋與陸域分割的管理模式，使得陸地污染源的監(jiān)察管理控制機(jī)制與海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)制之間缺少?zèng)Q策的互通性，陸源污染物的管理主體為環(huán)保部門(mén)，海洋污染物的部門(mén)為海洋、海事等部門(mén)，區(qū)域內(nèi)的政府治理無(wú)法形成統(tǒng)一機(jī)制。其三，行政管理區(qū)域間的沖突。海洋本身具有自然的生態(tài)系統(tǒng)，在區(qū)域海洋管理中以生態(tài)為基礎(chǔ)的海洋區(qū)域劃分就海洋環(huán)境治理而言是最科學(xué)的。但當(dāng)前的海洋事業(yè)發(fā)展總以陸地區(qū)域發(fā)展為地方行政區(qū)劃分依據(jù)，海洋成為陸地附屬品而被人為劃分成一定的行政區(qū)，忽視了海洋的基本生態(tài)屬性，割裂海洋區(qū)域治理的基本自然基礎(chǔ)。就當(dāng)前海洋區(qū)域治理的問(wèn)題，分析其中的原因十分必要。

第一，區(qū)域海洋劃分轉(zhuǎn)換存在難度。

盡管用陸地行政單位管理機(jī)械延伸到海洋中這一管理制度存在著很大的弊端，但是這種海洋管理制度為我國(guó)海洋管理和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了不少的貢獻(xiàn)，產(chǎn)生了非常龐大的經(jīng)濟(jì)利益。對(duì)海洋進(jìn)行重新的區(qū)域劃分，所需要的制度改變牽扯范圍非常龐大。而在缺乏健全的區(qū)域海洋管理綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和相關(guān)群體參與制度的當(dāng)下，如何合理有效地分配海洋開(kāi)發(fā)治理利益成為了當(dāng)前海洋復(fù)雜發(fā)展前景和國(guó)際態(tài)度下最大的難題，實(shí)際操作起來(lái)遠(yuǎn)比設(shè)想要困難復(fù)雜的多。

第二，法律政策支撐力度不夠。

目前我國(guó)支撐海洋區(qū)域劃分以及劃分后跨區(qū)域治理的法律法規(guī)制定不足?，F(xiàn)有的法律法規(guī)只是籠統(tǒng)性地作一些規(guī)定，而缺乏系統(tǒng)性的對(duì)區(qū)域海洋治理進(jìn)行規(guī)范的綜合性法律法規(guī)體系。另外海洋政策制定過(guò)程中也缺少全國(guó)性的海洋跨區(qū)域治理總體規(guī)劃和統(tǒng)一的政策，缺少區(qū)域性的海洋開(kāi)發(fā)治理的相關(guān)實(shí)施細(xì)則。

第三，海洋人力資源和科學(xué)技術(shù)水平落后。

我國(guó)自主研發(fā)海洋科技能力相對(duì)落后于部分海洋強(qiáng)國(guó)，用于區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、資源環(huán)境監(jiān)測(cè)這方面的系統(tǒng)技術(shù)力量有待于增強(qiáng)。在海洋人力資源方面存在海洋人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理、海洋人才流失比較嚴(yán)重、海洋人才再教育意識(shí)淡薄，海洋人力資源培訓(xùn)力度不夠、海洋人力資源激勵(lì)機(jī)制不完善、海洋高等教育體系不健全這一系列問(wèn)題。無(wú)疑這對(duì)區(qū)域海劃分條件下進(jìn)行海洋跨區(qū)域治理這一設(shè)想的實(shí)現(xiàn)造成了較大的阻礙。

三、基于“區(qū)域?！蹦Ｊ介_(kāi)展海洋跨區(qū)域治理的邏輯展開(kāi)

海洋跨區(qū)域治理在根本上受公共治理理念的指引和公共政策的影響。當(dāng)前的區(qū)域治理理論主要包括網(wǎng)絡(luò)治理、區(qū)域協(xié)同治理、多中心治理、整體性治理等*高明、郭施宏：《環(huán)境治理模式研究綜述》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2015年第6期。。這些治理理論均涉及海洋治理的各類(lèi)主體，而主體間的關(guān)系是海洋跨區(qū)域治理的邏輯基礎(chǔ)，其核心議題為合作或協(xié)作。公共治理模式在性質(zhì)上是合作的，在主體構(gòu)成上是多元的，在合作范圍上是廣泛的，在治理手段上是多樣的，其運(yùn)行邏輯是“參與+合作”，有別于權(quán)威模式下的“權(quán)威+依附”*杜輝：《論制度邏輯框架下環(huán)境治理模式之轉(zhuǎn)換》，《法商研究》，2013年第1期。。跨區(qū)域性在治理合作過(guò)程中必然存在利益的沖突和博弈，其制度的建設(shè)應(yīng)基于利益平衡的制度邏輯展開(kāi)。部分學(xué)者基于建構(gòu)主義的視角認(rèn)為多邊合作的國(guó)際規(guī)范以及全球環(huán)境的整體性觀念的發(fā)展是推動(dòng)一些國(guó)家克服利益阻力參與全球治理的重要因素*S.Bernstein.International Institutions and the Framing of Domestic Policies:The Kyoto Protocol and Canada’s Response to Climate Change.Policy Sciences,2002,(35).，這種不完全以主體利益而以國(guó)際規(guī)范為制度基礎(chǔ)的治理政策在大國(guó)的海洋事務(wù)參與上較為多見(jiàn)。還有一部分學(xué)者基于利益分析的視角認(rèn)為一國(guó)的海洋戰(zhàn)略取決于其對(duì)國(guó)家利益的考慮，這部分學(xué)者往往傾向于采用利益分析方法，根據(jù)海洋問(wèn)題造成的影響以及對(duì)比分析來(lái)判斷一個(gè)國(guó)家參與的態(tài)度(Detlef Sprinz 和Tapani Vaahtoranta，1994)。而這一類(lèi)以利益為基礎(chǔ)的國(guó)家公共政策考量正是當(dāng)前海洋治理的制度合作難點(diǎn)*全永波：《公共政策的利益層次考量——以利益衡量為視角》，《中國(guó)行政管理》，2009年第10期。。

基于多元利益沖突的現(xiàn)實(shí)不可調(diào)和性，與海洋問(wèn)題作為國(guó)家核心利益的內(nèi)容取向，海洋跨區(qū)域治理的博弈必然導(dǎo)向在整體性利益基礎(chǔ)上的合作?；诖?，海洋跨區(qū)域治理可探索實(shí)行“區(qū)域?！敝贫龋磳⑸鷳B(tài)系統(tǒng)相同的海域視為一個(gè)整體構(gòu)成“區(qū)域?！?，按照整體性治理理念構(gòu)建區(qū)域海洋治理的基本架構(gòu)。其基本內(nèi)涵與邏輯為：

第一，“區(qū)域海”是以生態(tài)為基礎(chǔ)而不是行政邊界或國(guó)家邊界為基礎(chǔ)的海域劃分。在對(duì)海洋區(qū)域進(jìn)行劃分之后，區(qū)域海劃分中的“區(qū)域”打破了原有行政管理區(qū)域的范圍管理限制，消除了對(duì)陸地行政區(qū)域有效的行政區(qū)域劃分對(duì)原本沒(méi)有固定地理邊界的海洋的影響。但是不可否認(rèn)的是，區(qū)域海之間還是有著新的界限，而管理主體受陸地行政區(qū)域劃分，想要參與到區(qū)域海洋中的整體管理中來(lái)，就必須跨越這種固有的界限，擺到一種相對(duì)平等的位置上來(lái)。

第二，“區(qū)域?！睓C(jī)制運(yùn)行的基本邏輯是建立在整體性治理理念的基礎(chǔ)上。整體性治理以整合、協(xié)調(diào)、責(zé)任為治理機(jī)制，對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門(mén)關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問(wèn)題進(jìn)行有機(jī)處理，運(yùn)用整合與協(xié)調(diào)機(jī)制，持續(xù)地從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合。在國(guó)內(nèi)的跨區(qū)域海洋環(huán)境治理上，整體性治理被廣泛認(rèn)同，基于整體性治理要求政府整合管理職能，增設(shè)跨區(qū)域海洋治理機(jī)構(gòu)，建立政企合作伙伴關(guān)系，解決海洋治理中所存在的部門(mén)分立、多頭管理及數(shù)字信息化發(fā)展不完善等困境*涂曉芳、黃莉培：《基于整體政府理論的環(huán)境治理研究》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2011年第4期。。

第三，“區(qū)域?！睓C(jī)制需要完善多元主體的利益平衡。盡管從陸地行政單位僵硬移植過(guò)來(lái)的海洋管理制度積弊難返，人們還是自發(fā)地對(duì)海洋區(qū)域新的劃分有了自己的看法，這是因?yàn)楦涌茖W(xué)的管理方法能夠帶來(lái)更多的滿(mǎn)足人類(lèi)需求的利益，這利益包括經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益。而順應(yīng)區(qū)域海劃分的規(guī)律，尋求不同主體間治理海洋的平衡，無(wú)疑對(duì)于不同主體間不平衡的發(fā)展治理模式來(lái)說(shuō)能夠帶來(lái)更多的利益。區(qū)域海洋治理中利益和制度的二元爭(zhēng)論最終在國(guó)際和國(guó)內(nèi)的政策體現(xiàn)為立法或條約、公約，而區(qū)域海洋治理的重要目標(biāo)或內(nèi)容就是規(guī)范跨區(qū)域海洋管理主體間的利益關(guān)系，平衡或規(guī)范區(qū)域海洋治理各主體在海洋利益上的公正性。在秩序價(jià)值上，區(qū)域海洋治理規(guī)定了區(qū)域整體利益高于區(qū)域內(nèi)個(gè)體或企業(yè)的利益的秩序價(jià)值，規(guī)范自然區(qū)域之間、行政區(qū)域之間，以及自然區(qū)域和行政區(qū)域之間的價(jià)值秩序*曹樹(shù)青：《區(qū)域環(huán)境治理理念下的環(huán)境法制度變遷》，《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2013年第6期。。這種觀點(diǎn)基本成為學(xué)界公認(rèn)的區(qū)域海洋治理的制度邏輯基礎(chǔ)。

四、海洋跨區(qū)域治理的制度建構(gòu)路徑

治理需要引入非政府組織和非政府權(quán)威，優(yōu)化非政府的激勵(lì)結(jié)構(gòu)以及創(chuàng)新社會(huì)公眾的參與制度*俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版2000年版，第6頁(yè)。。區(qū)域協(xié)作治理主體的復(fù)雜性，在海洋治理主體界定上更為特殊，以政府為主導(dǎo)的國(guó)內(nèi)區(qū)域治理的模式常采用政府主導(dǎo)、多元主體參與的模式，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域海洋合作化行為的良性互動(dòng)和善治的目標(biāo)，應(yīng)構(gòu)建由政府、企業(yè)、社會(huì)公眾多元主體構(gòu)成的開(kāi)放性治理結(jié)構(gòu)，并以公共權(quán)力、貨幣、文化政策法規(guī)作為控制參量*余敏江：《論區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的制度基礎(chǔ)——基于社會(huì)學(xué)制度主義的分析視角》，《理論探討》,2013年第2期。。

第一，確定區(qū)域海劃分的原則。

劃分區(qū)域海遵循以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，兼顧治理經(jīng)濟(jì)性的原則。劃分區(qū)域海首先應(yīng)以海域的自然形成與延伸為參考，考慮到生態(tài)系統(tǒng)的完整性，是進(jìn)行區(qū)域海劃分的首要基礎(chǔ)。同時(shí)，劃分區(qū)域海是為了提升海洋治理管理水平，提供海洋治理便利性，保障其應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)性是劃分區(qū)域海的本意與目的之一。

在進(jìn)行區(qū)域海生態(tài)基礎(chǔ)劃分后，仍存在“區(qū)域海”內(nèi)不同海域的功能不相一致。在一定的海洋區(qū)域內(nèi)，有些突出的用途可以進(jìn)行疊加，彼此之間沒(méi)有細(xì)分。在劃定海洋區(qū)域時(shí)，應(yīng)執(zhí)行因地制宜的原則，按照多用途利用海洋活動(dòng)的相關(guān)性進(jìn)行劃分，不能強(qiáng)求一致。當(dāng)然，要活用海洋治理機(jī)制，產(chǎn)生更好的效益，還應(yīng)當(dāng)使海洋單一功能區(qū)劃與多功能綜合區(qū)劃相結(jié)合，充分發(fā)揮各地區(qū)的自然與經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，在區(qū)域海治理建立合理的區(qū)際分工和協(xié)作機(jī)制，合理帶動(dòng)區(qū)域海經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第二，推進(jìn)“區(qū)域?！敝卫硪院献鳛閷?dǎo)向的制度建設(shè)。

從區(qū)域合作的價(jià)值出發(fā)，可將跨區(qū)域海洋治理視為一個(gè)“社會(huì)建構(gòu)”過(guò)程，因此，應(yīng)在提高效率的同時(shí)強(qiáng)調(diào)公平正義等終極價(jià)值，強(qiáng)調(diào)區(qū)域海洋治理主體之間的平等性、互賴(lài)性、互構(gòu)性，承認(rèn)海洋治理主體之間的多元性和差異性，倡導(dǎo)區(qū)域組織的對(duì)話、溝通、學(xué)習(xí)、理解過(guò)程及其擔(dān)負(fù)的倫理責(zé)任*全永波：《基于新區(qū)域主義視角的區(qū)域合作治理探析》，《中國(guó)行政管理》，2012年第4期。。政策設(shè)計(jì)上，主張從合作政府范式的高度來(lái)促成環(huán)境合作政府的建設(shè),在立法和政策工具上突出應(yīng)用性，提出應(yīng)注重環(huán)境治理合作的程序性機(jī)制建設(shè)*徐艷晴、周志忍：《水環(huán)境治理中的跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制探析——分析框架與未來(lái)研究方向》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》,2014年第6期。。多數(shù)海洋強(qiáng)國(guó)在研究區(qū)域海洋政策和立法時(shí)，更關(guān)注基于區(qū)域海洋為基礎(chǔ)的全球治理。以海洋環(huán)境治理為例，從《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(1982)對(duì)海洋環(huán)境治理的全球合作，到《聯(lián)合國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化框架公約》的締結(jié)(1992)以及《京都議定書(shū)》(1997)均體現(xiàn)了環(huán)境國(guó)家合作的要求，并涵蓋了區(qū)域性的環(huán)境治理要素*謝來(lái)輝：《全球環(huán)境治理“領(lǐng)導(dǎo)者”的蛻變：加拿大的案例》，《當(dāng)代亞太》，2012年第1期。。

合作的海洋跨區(qū)域治理導(dǎo)向在應(yīng)對(duì)不同跨區(qū)域類(lèi)型中也應(yīng)有不同的制度模式。以強(qiáng)政府治理下的國(guó)內(nèi)跨區(qū)域治理模式也應(yīng)以統(tǒng)一的政策和立法規(guī)制各治理主體的利益關(guān)系，建立具有執(zhí)行力的跨區(qū)域管理機(jī)構(gòu)。同時(shí)，政府組織應(yīng)該從傳統(tǒng)的金字塔型轉(zhuǎn)變?yōu)楸馄交Y(jié)構(gòu)，淡化政府對(duì)區(qū)域海洋問(wèn)題的包辦式管理，通過(guò)立法提倡和鼓勵(lì)企業(yè)、公民、社會(huì)團(tuán)體的民主參與，讓跨越法定管理機(jī)構(gòu)和相對(duì)意義上處于“私”的但是卻有能力和志愿參與到公共治理中來(lái)的機(jī)構(gòu)團(tuán)體之間的界限來(lái)參與合作治理。而對(duì)于跨國(guó)界的海洋區(qū)域治理，則更多以柔性的模式，建議國(guó)際社會(huì)通過(guò)協(xié)商在區(qū)域海周邊成員國(guó)或關(guān)聯(lián)主體成立海洋跨界委員會(huì)，協(xié)調(diào)國(guó)家間或組織間的海洋行為。

第三，明確“區(qū)域?！敝卫碇黧w的定位。

“區(qū)域海”的實(shí)體性制度與機(jī)制建設(shè)需要關(guān)注制度主體、制度設(shè)計(jì)、制度環(huán)境、運(yùn)行機(jī)制等層面的建設(shè)問(wèn)題。區(qū)域海涉及的各主體參與的基本要求,明確主體參與的資格。整體性治理的要求是“權(quán)威+依附”，以政府為主導(dǎo)、其他社會(huì)主體參與的區(qū)域海洋治理仍將是主要治理模式，而跨國(guó)界的區(qū)域海治理則應(yīng)以多中心治理作為原則，考慮國(guó)家、企業(yè)、市場(chǎng)等多元參與，即“參與+合作”的模式。

海洋跨區(qū)域治理制度的治理手段應(yīng)該是提升治理決策能力的科學(xué)性與開(kāi)放性，在某一個(gè)治理主體中，內(nèi)部的不同職能部門(mén)之間，可以按照產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈或服務(wù)鏈的原理，實(shí)行跨部門(mén)、跨職能邊界的分工協(xié)作與協(xié)商配合，當(dāng)然這需要遵循治理活動(dòng)流程的連續(xù)性和整體性。完善公私之間參與合作機(jī)制的有效性也是非常重要的，通過(guò)公眾參與和協(xié)商手段，建立健全多元主體參與和協(xié)商機(jī)制，開(kāi)拓利益觀念傳遞渠道，讓公共部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)、非營(yíng)利組織都參與到治理過(guò)程中來(lái)，實(shí)現(xiàn)涉海公眾和相關(guān)利益主體參與，讓真正和直面利益的受益人表達(dá)自己的觀點(diǎn)，貢獻(xiàn)自己的經(jīng)驗(yàn)。這樣能夠促進(jìn)海洋治理的成果產(chǎn)生，促進(jìn)沿海社會(huì)和諧發(fā)展。

第四，建立健全海洋跨區(qū)域治理的規(guī)則體系。

整理性治理是將碎片化的治理手段整合為一個(gè)整體性的制度，必須通過(guò)立法或政府間一致性的具有法律約束力的行動(dòng)，跨國(guó)界的多中心治理多以國(guó)際公約、條約方式，實(shí)際也是整體性治理的延伸。不管是跨職能部門(mén)、跨公私合作領(lǐng)域還是跨行政邊界的任何一種治理過(guò)程，大多數(shù)行動(dòng)都具有一定的長(zhǎng)久性和連續(xù)性，需要有共同約束力的規(guī)則體系和制度框架，以降低多方海洋跨區(qū)域合作和治理的管理成本，提高相關(guān)利益群體參與治理的牢固性。這種規(guī)則體系中最重要的就是制訂或完善“區(qū)域?！敝贫攘⒎?，明確治理工具即國(guó)內(nèi)立法、國(guó)際公約。如我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八條規(guī)定：“跨區(qū)域的海洋環(huán)境保護(hù)工作，由有關(guān)沿海地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決”。該條雖規(guī)定了跨區(qū)域海洋環(huán)境治理由政府協(xié)商或上級(jí)部門(mén)協(xié)調(diào)，但存在著“協(xié)商”在先還是“協(xié)調(diào)”在先的適用問(wèn)題，海洋環(huán)境主體是否有申請(qǐng)政府“協(xié)調(diào)”的權(quán)利等，均需要細(xì)化后可操作。另外，盡管治理這種管理行為是多元參與倡導(dǎo)合作的，但是在實(shí)際操作過(guò)程中往往會(huì)因?yàn)槔娣峙涿芑蛘咂渌闹贫炔缓侠碓驅(qū)е轮卫碇黧w破壞規(guī)則和合作關(guān)系，這就需要建立一個(gè)有效的監(jiān)察保障制度，并嘗試構(gòu)建一個(gè)可評(píng)估海洋跨區(qū)域治理是否處于平穩(wěn)健康發(fā)展?fàn)顟B(tài)的利益發(fā)展指數(shù)，來(lái)保障“區(qū)域?！敝贫鹊挠行?shí)施?！?/p>

(責(zé)任編輯：嚴(yán)國(guó)萍)

2016-10-15

全永波，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，浙江海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)楹Ｑ蠊芾?、海洋法?/p>

2016年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“海洋環(huán)境跨區(qū)域治理的行動(dòng)邏輯與制度化研究”(編號(hào)：16YJA810002)。

C916

A

1007-9092(2017)01-0108-006