□ 童 星 高釧翔

【養(yǎng)老服務(wù)專題】

社區(qū)服務(wù)：社會化養(yǎng)老的末梢神經(jīng)

□ 童 星 高釧翔

社區(qū)服務(wù)是實(shí)現(xiàn)各方養(yǎng)老資源協(xié)同運(yùn)作的紐帶，對于實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會與家庭養(yǎng)老社會化中樞功能具有獨(dú)特地位和作用。推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會化應(yīng)當(dāng)激活社區(qū)服務(wù)的末梢神經(jīng)功能*本文用“末梢神經(jīng)”意在突出社區(qū)服務(wù)的結(jié)構(gòu)功能、運(yùn)行機(jī)制及協(xié)同效應(yīng)，對于實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會與家庭養(yǎng)老社會化中樞功能具有獨(dú)特地位和作用。激活并強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)的信息傳導(dǎo)、資源整合及協(xié)同運(yùn)行末梢神經(jīng)功能，或許是化解居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)照料這兩種養(yǎng)老方式社會化困境的有效路徑。。為此，要創(chuàng)新與完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)管理體系、整合多方資源構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系、發(fā)展與完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)社會支持體系，通過創(chuàng)新體制、機(jī)制、服務(wù)形式，引智借力，共駐共建等舉措形成強(qiáng)有力的外部保障，實(shí)現(xiàn)社會化養(yǎng)老的協(xié)同倍增效應(yīng)，提升養(yǎng)老服務(wù)社會化水平。

社會化養(yǎng)老；社區(qū)服務(wù)；服務(wù)體系；運(yùn)行系統(tǒng)

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是在20世紀(jì)80年代開展社區(qū)服務(wù)的過程中發(fā)展起來的*李學(xué)斌：《我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)研究綜述》，《寧夏社會科學(xué)》，2008年第1期。，既是緩解人口老齡化和家庭小型化趨勢下養(yǎng)老需求與供給矛盾、順應(yīng)社會養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展新常態(tài)的客觀需要，也是通過拓展社區(qū)服務(wù)的公益性、福利性，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的應(yīng)然選擇。

純粹的居家養(yǎng)老因?qū)儆趥鹘y(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式而缺乏社會性，純粹的機(jī)構(gòu)照料如果不和面廣量大的居家老人相聯(lián)系，亦不能滿足養(yǎng)老社會服務(wù)需求，均不屬于社會化養(yǎng)老*童星：《發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)以應(yīng)對老齡化》，《探索與爭鳴》，2015年第8期。。只有激活和強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)的社會化養(yǎng)老末梢神經(jīng)功能，充分發(fā)掘其信息傳導(dǎo)、資源整合及協(xié)同運(yùn)行等末梢神經(jīng)質(zhì)效，才能化解現(xiàn)行居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)照料這兩種養(yǎng)老方式的社會化困境，推進(jìn)政府、市場、社會與家庭多元互動與協(xié)同協(xié)作，提升養(yǎng)老服務(wù)的社會化水平，實(shí)現(xiàn)各方養(yǎng)老資源運(yùn)行的協(xié)同倍增效應(yīng)。

一、社區(qū)服務(wù)：實(shí)現(xiàn)社會化養(yǎng)老的應(yīng)然選擇

作為典型的未富先老的國家，人口老齡化的挑戰(zhàn)要求我們必須未雨綢繆，積極應(yīng)對。進(jìn)入新世紀(jì)以來，黨和政府就高度重視面向老年人的社會福利和服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。早在2000年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等10部委《關(guān)于加快社會福利社會化的意見》，明確提出發(fā)展“多種所有制形式的社會機(jī)構(gòu)”的目標(biāo)和設(shè)想，制定了社會力量舉辦社會機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策，標(biāo)志著我國包含養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社會福利事業(yè)發(fā)展進(jìn)入了一個新階段。2013年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》(以下簡稱《意見》)是我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展史上重要里程碑?！兑庖姟窂闹笇?dǎo)思想、基本原則和發(fā)展目標(biāo)上提出了總體要求。強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮政府作用，充分發(fā)揮社會力量的主體作用，健全養(yǎng)老服務(wù)體系，滿足多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求，努力使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成為積極應(yīng)對人口老齡化、保障和改善民生的重要舉措，成為促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展、推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的重要力量。堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，發(fā)揮社會力量作用，著力保障特殊困難老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，確保人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)的原則，提出養(yǎng)老服務(wù)對居家老年人實(shí)現(xiàn)全覆蓋，全國社會養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到每千名老年人35-40張，全國機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、居家社區(qū)生活照料和護(hù)理等服務(wù)提供約1000萬個就業(yè)崗位的發(fā)展目標(biāo)。明確了六個方面的主要任務(wù)，即統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展城市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、大力加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)、切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)、繁榮養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)市場和積極推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合。出臺了完善財(cái)政投入、保險(xiǎn)資金、民間資本的投融資政策，優(yōu)先保障非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的土地供應(yīng)政策，制定民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在營業(yè)稅、所得稅及行政事業(yè)性收費(fèi)等方面的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，推進(jìn)民辦公助，建立補(bǔ)助投資、貸款貼息、運(yùn)營補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)等補(bǔ)貼支持政策，完善養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)，并在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)開發(fā)公益性崗位，吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力、城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員等從事養(yǎng)老服務(wù)等引導(dǎo)和扶持政策。《意見》還有許多亮點(diǎn)：明確了打造養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)集群方向、解決了養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃落實(shí)問題、提出要開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制試點(diǎn)、高度重視農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)、提出要推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合、開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)等等。推動從單純保障城鎮(zhèn)“三無”和農(nóng)村五保老年人向?yàn)槿鐣夏耆颂峁B(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)變；從僅管理非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向營利性和非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)全行業(yè)管理轉(zhuǎn)變；從偏重發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)向促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展轉(zhuǎn)變；從政府直接辦服務(wù)向政府重點(diǎn)購買服務(wù)轉(zhuǎn)變；從單純培育發(fā)展向建管并重轉(zhuǎn)變，深化養(yǎng)老服務(wù)管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革*朱巍巍：我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展史上的重要里程碑——國務(wù)院出臺《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，《中國民政》，2013年第10期。。當(dāng)前，我國發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)恰逢經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的宏觀背景，其為養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展提供了極好的機(jī)遇和外部條件，養(yǎng)老服務(wù)本身也成了現(xiàn)代服務(wù)業(yè)新的增長點(diǎn)，養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)市場也成了擴(kuò)大內(nèi)需、促經(jīng)濟(jì)增長新的著力點(diǎn)*童星：《發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)以應(yīng)對老齡化》，《探索與爭鳴》，2015年第8期。。

(一)推動養(yǎng)老服務(wù)由“補(bǔ)缺型”向適度“普惠型”轉(zhuǎn)變

長期以來，我國實(shí)行的是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，政府僅對無兒女、無收入來源的孤寡老人提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和資金補(bǔ)助，部分單位(包括機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和農(nóng)村公社)還有內(nèi)容不一、標(biāo)準(zhǔn)各異的老年福利，屬于典型的“補(bǔ)缺型”養(yǎng)老服務(wù)。首先，由于快速老齡化，根據(jù)權(quán)威部門發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2015年年底，我國60周歲及以上人口22200萬人，占總?cè)丝诘?6.1%，65周歲及以上人口14386萬人，占總?cè)丝诘?0.5%，失能半失能老人達(dá)3750萬人，占總?cè)丝诘?.8%*《中華人民共和國2015年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局，2016年2月29日。，養(yǎng)老服務(wù)對象激增，需求浪涌。第二，獨(dú)生子女政策的實(shí)施和人口流動的加劇，導(dǎo)致家庭小型化、空巢化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老難以為繼。第三，近20年來我國社會保障體系建設(shè)的關(guān)注點(diǎn)一直在經(jīng)濟(jì)保障而非服務(wù)保障，在養(yǎng)老領(lǐng)域就表現(xiàn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)不斷擴(kuò)大覆蓋范圍，提高待遇標(biāo)準(zhǔn)，卻忽視了發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。隨著國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和人民生活水平不斷提高，現(xiàn)在政府不差錢，許多家庭和老人也不差錢，但有錢不一定就能購買到和享受到服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)需求的增加與供給的萎縮，迫切要求政府推動養(yǎng)老服務(wù)由“補(bǔ)缺型”向適度“普惠型”轉(zhuǎn)變，用包含家庭養(yǎng)老但又超越家庭養(yǎng)老的社會化養(yǎng)老服務(wù)方式填補(bǔ)養(yǎng)老服務(wù)供需之間的龐大缺口。

(二)促進(jìn)政府、市場、社會與家庭的多元互動與協(xié)作

所謂社會化養(yǎng)老服務(wù)，并非完全排斥家庭養(yǎng)老服務(wù)。實(shí)際上，現(xiàn)在世界各國、以及可以預(yù)見到的未來相當(dāng)長的一個時(shí)期內(nèi)，絕大多數(shù)老人都還會以“居家”的形式養(yǎng)老，子女都還承擔(dān)著贍養(yǎng)老人的義務(wù)，后一點(diǎn)在包括中國在內(nèi)的重孝道的東方社會尤甚。社會化養(yǎng)老服務(wù)超越家庭養(yǎng)老服務(wù)之處在于，在家庭成員老人自養(yǎng)、老伴互養(yǎng)、晚輩贍養(yǎng)的同時(shí)，還有“政府主導(dǎo)、社會參與和全民關(guān)懷”*渠崎：《成都市實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略推進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展》，《中國社會工作》，2009年第20期。，實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會與家庭的多元互動和協(xié)作。首先，應(yīng)明確政府的主導(dǎo)地位，在社會養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮好制度保障、政策導(dǎo)向、資助扶持、示范引導(dǎo)、監(jiān)督管理等五個方面的作用*唐瑩：《養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中的政府定位和政策取向研究》，http://www.cncaprc.gov.cn/info/558.html。。此外，政府還要做好外圍的服務(wù)和保障工作。例如，建立養(yǎng)老服務(wù)熱線、養(yǎng)老服務(wù)求助系統(tǒng)和救援系統(tǒng)，支持與鼓勵社會團(tuán)體和企業(yè)積極參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。其次，要充分發(fā)揮社會力量參與，有效借助市場配置資源的優(yōu)勢。一方面，為社會力量的介入留出足夠的空間，以充分聚集民間資源，動員全社會的力量；另一方面，積極探索養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)公辦民營的路子，加快公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理方式、用人用工和收入分配等方面的制度改革，建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制，按照“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，鼓勵和支持不同所有制性質(zhì)的單位和個人以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營、參股等方式興建適宜老年人集中居住、生活、學(xué)習(xí)、娛樂、健身的老年公寓、養(yǎng)老院、敬老院等，為老年人創(chuàng)造良好的養(yǎng)老環(huán)境和條件*《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡委辦公室和發(fā)展改革委等部門關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》(國辦發(fā)【2006】6號)，http://www.gov.cn/zwgk/2006-02/17/content_202553.htm。。再次，理順各類主體間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會與家庭多元主體的良性互動。一方面，明確政府職能與角色定位，逐步建立健全多元化的社會養(yǎng)老服務(wù)投資機(jī)制，積極探索政府主導(dǎo)與社會興辦相結(jié)合的公益化、市場化運(yùn)作的操作模式。另一方面，大力推進(jìn)民辦公助、公辦民營、自主創(chuàng)辦、單位共建等方面的試點(diǎn)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣，為社會力量興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)創(chuàng)造有利的政策條件。

(三)以社區(qū)服務(wù)為紐帶，連接家庭和機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)社會化

現(xiàn)在各地幾乎都篤信“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)養(yǎng)老為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”，將這三者視為相互獨(dú)立、平行的養(yǎng)老服務(wù)方式，并以它們各自所占的百分比確定本地養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。例如上海市提出的“4492”計(jì)劃就是基于上海的實(shí)際情況，明確了發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的具體目標(biāo)。南京市在《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》中也明確提出要大力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老，并且形成了量化指標(biāo)體系，明確要求到2020年，社區(qū)40%以上辦公服務(wù)用房用于養(yǎng)老服務(wù)，其中由社會力量獨(dú)立運(yùn)作的達(dá)到90%，城市、農(nóng)村社區(qū)老年人康復(fù)場所建成率分別達(dá)到60%、30%，社區(qū)各類具有為老年人服務(wù)功能的設(shè)施向老年人開放率100%。為了實(shí)現(xiàn)這樣的計(jì)劃，相應(yīng)地為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的床位數(shù)、從業(yè)人員數(shù)等制定了考核指標(biāo)。這豈不是又在助推新一輪“社區(qū)辦機(jī)構(gòu)”的熱潮？！其實(shí)，從老人居住方式來劃分，養(yǎng)老只有居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)照料兩種方式，當(dāng)然機(jī)構(gòu)可以是公辦的，可以是企業(yè)辦的，也可以是社區(qū)辦的等等，但都屬于機(jī)構(gòu)照料。社會化養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)在于，社區(qū)作為紐帶，將家庭和機(jī)構(gòu)有機(jī)地銜接起來，將居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)照料都轉(zhuǎn)變成了社會化養(yǎng)老服務(wù)，即“不離家的社會養(yǎng)老”和“沒有圍墻的養(yǎng)老院”。在這一體系中，社區(qū)是社會養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的基層平臺和基本的行動主體。首先，內(nèi)聯(lián)社區(qū)內(nèi)所有老人的家庭，把社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)延伸到家庭，積極探索具有中國特色的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，實(shí)現(xiàn)家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老的有機(jī)結(jié)合。秉承這一取向進(jìn)行制度與機(jī)制創(chuàng)新，就要進(jìn)一步明確各級政府責(zé)任，構(gòu)建和優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的財(cái)力保障機(jī)制與社會參與的扶持機(jī)制；加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)能力建設(shè)，使之成為社會養(yǎng)老服務(wù)的依托；以基礎(chǔ)設(shè)施和信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為切入點(diǎn)，在提高物質(zhì)保障能力的基礎(chǔ)上，通過持續(xù)地創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)機(jī)制，有效增進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給能力。其次，外引社區(qū)外各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和志愿者服務(wù)，利用社區(qū)外資源為社區(qū)內(nèi)老人服務(wù)。為此，就要制定完善的服務(wù)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，選擇服務(wù)資源的分配模式，進(jìn)一步健全服務(wù)管理和監(jiān)督程序，走法治化、專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化相結(jié)合的路子。當(dāng)然，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展也要向著發(fā)揮救濟(jì)、調(diào)控和補(bǔ)充功能的方向轉(zhuǎn)變，為社區(qū)居家養(yǎng)老提供有力的支持。

二、以何服務(wù)：健全社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系

既然社區(qū)是發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的基層平臺，具有連接家庭和機(jī)構(gòu)的紐帶功能，因此，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)就應(yīng)堅(jiān)持“政府倡導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作、規(guī)范管理”的方針，將養(yǎng)老服務(wù)社會化與社區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，把目標(biāo)任務(wù)定位于以下三大體系的建設(shè)與完善。

(一)創(chuàng)新與完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)管理體系

首先，制定科學(xué)規(guī)劃，引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展。一方面，將社會化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃，特別是要制定好養(yǎng)老福利事業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃，并將這些規(guī)劃落實(shí)為階段性的工作任務(wù)，作為政府和官員的績效和政績考核指標(biāo)明確下來。另一方面，要做好市政規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，特別是新建居民小區(qū)、改造老居民區(qū)時(shí)要將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面的內(nèi)容納入城市建設(shè)規(guī)劃，為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展創(chuàng)造良好的硬件條件。其次，加大政策扶持，保障財(cái)政資助。為了更好地建立和完善福利性、公益性和市場化運(yùn)作相結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制，政府必須充分發(fā)揮政策支持作用。一方面，盡快出臺具有可操作性的關(guān)于“民辦公助”、“民辦公營”，以及社區(qū)居家養(yǎng)老的具體政策。另一方面，要在規(guī)劃用地、電信、用水、用電等方面給予社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展以更多的優(yōu)惠政策，有效降低成本，增強(qiáng)制度的吸引力。此外，各級政府還要盡快建立和完善公共財(cái)政政策，建立多元的養(yǎng)老服務(wù)資金籌措和運(yùn)作機(jī)制。再次，大力培育社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會。通過行業(yè)協(xié)會加強(qiáng)行業(yè)自律和自我管理，為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展提供基本保障。最后，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算、綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)管。在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展過程中政府應(yīng)由“辦事員”向“監(jiān)督員”和“裁判員”的方向轉(zhuǎn)變。一方面要加強(qiáng)管理，嚴(yán)格養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的認(rèn)定工作；另一方面還要加強(qiáng)日常運(yùn)營監(jiān)管，不斷提高服務(wù)水平和效率，確保養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)出效能持續(xù)增強(qiáng)。

(二)整合多方資源構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系

發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需要整合多方資源，構(gòu)建起發(fā)達(dá)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在創(chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的過程中，要以構(gòu)建多層次的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為目標(biāo)，加強(qiáng)和優(yōu)化資源配置與整合，不斷提升社區(qū)工作的集體行動能力。首先，按照“資金保障與服務(wù)保障相匹配，基本服務(wù)與選擇性服務(wù)相結(jié)合”的原則，從根本上改善社區(qū)的狀況，逐步形成適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，適應(yīng)不同收入群體，多層次、全方位、布局合理的社會養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展格局。積極探索將純福利型社區(qū)服務(wù)、鄰里互助的社區(qū)服務(wù)和有償社區(qū)服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來，使之相互配套、協(xié)調(diào)發(fā)展，最終滿足不同層次老年群體的養(yǎng)老服務(wù)需求。政府的養(yǎng)老服務(wù)投資應(yīng)該以重點(diǎn)滿足社會上急需扶助的老齡群體為主，例如身體極度衰弱和身患絕癥、無望康復(fù)的老人，生活不能自理的老人，殘疾老人，以及無子女、無收入來源的孤寡老人和低保家庭老人等。其次，加強(qiáng)社區(qū)自身的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建和完善必須通過一定的服務(wù)設(shè)施來完成，無論是上門服務(wù)、還是日托服務(wù)，抑或是辦社區(qū)服務(wù)中心，都必須以社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施為基礎(chǔ)。應(yīng)該將社區(qū)老年服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入統(tǒng)一規(guī)劃，以政策性要求固定下來，并納入民政局的直接管理；循序漸進(jìn)，量力而為，努力建成一批社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，包括生活服務(wù)設(shè)施、文化娛樂設(shè)施、醫(yī)療康復(fù)設(shè)施、緊急救助設(shè)施等。再次，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，“不求所有，但求所用”，促使社會各方面資源進(jìn)入社區(qū)為居家老人服務(wù)。一方面，社區(qū)要充分利用互聯(lián)網(wǎng)，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)需求與供給信息資料庫建設(shè)，提升內(nèi)聯(lián)外引能力，提供中介服務(wù)；另一方面，政府應(yīng)當(dāng)從政策扶持、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、監(jiān)管保障等方面鼓勵社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、護(hù)理機(jī)構(gòu)、醫(yī)療康復(fù)機(jī)構(gòu)以各種行之有效、機(jī)構(gòu)社區(qū)雙贏的方式進(jìn)入社區(qū)為居家老人服務(wù)?？傊?，要將政府、市場、社會三方合作互助落實(shí)到社區(qū)這一基層平臺上，明確社區(qū)與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的分工，使二者協(xié)調(diào)發(fā)展，避免重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致資源浪費(fèi)。

(三)發(fā)展與完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的社會支持體系

創(chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，必須重視社會支持體系的建設(shè)。首先，社會輿論的關(guān)注與支持。通過各種途徑進(jìn)行宣傳，積極引導(dǎo)社會公眾的養(yǎng)老觀念轉(zhuǎn)變更新，讓更多的人關(guān)注社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策、貢獻(xiàn)力量。當(dāng)前，公眾對社會化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)了解不多，特別是很多人并沒有從中認(rèn)識到這項(xiàng)事業(yè)與自身的關(guān)系。構(gòu)建社會輿論支持體系，就要借助官方與非官方的輿論資源，增強(qiáng)社會公眾對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)重要性的認(rèn)識，激活全社會關(guān)注和投身社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的熱情和積極性。其次，配套政策的協(xié)同推進(jìn)。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展要從社會福利事業(yè)整體發(fā)展的全局出發(fā)，積極協(xié)調(diào)各方，制定各項(xiàng)配套政策，為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。再次，志愿者服務(wù)隊(duì)伍的保障。發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需要打造一支堅(jiān)強(qiáng)有力的志愿者隊(duì)伍，并通過大力發(fā)展志愿者組織，加強(qiáng)宣傳和動員工作，引導(dǎo)更多的社會熱心人士加入志愿服務(wù)。例如，一些地方在實(shí)踐中積極探索組建由社區(qū)黨員、熱心人士、鄰里居民、低齡健康老人等組成的志愿服務(wù)隊(duì)伍，為社區(qū)老人提供多種公益性服務(wù)；有的組織動員青年志愿者與社區(qū)內(nèi)的“空巢”老人、獨(dú)居老人結(jié)成“一幫一”、“多幫一”的服務(wù)對子，為老人開展定期、定時(shí)服務(wù)，切實(shí)為老年人排憂解難；有的還實(shí)行“時(shí)間銀行”(照料儲蓄)、“積分獎勵”制度，將社區(qū)志愿服務(wù)折合成一定的時(shí)間或一定的分值，遞延式地對志愿服務(wù)者在自身享受養(yǎng)老服務(wù)、子女入學(xué)、全家落戶等方面予以獎勵。所有這些都是一些值得借鑒的實(shí)踐創(chuàng)新形式。

三、如何服務(wù)：完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行系統(tǒng)

為了完成社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的上述目標(biāo)任務(wù)，還必須在政府主導(dǎo)下，進(jìn)行體制、機(jī)制、法制創(chuàng)新，不斷整合各方面的力量，為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供充分有力的保障。

(一)科學(xué)規(guī)劃，創(chuàng)新體制

政府應(yīng)不斷創(chuàng)新工作思路，從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀與構(gòu)建和諧社會的高度，將促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展納入工作日程。中央政府及其主管部門可積極推進(jìn)試點(diǎn)工作，并在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快制度和政策創(chuàng)新，提供宏觀指導(dǎo)方針。省、市、縣級政府則要結(jié)合本地情況逐層制定社會養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃，指導(dǎo)下級政府和基層單位的實(shí)踐。街道和社區(qū)應(yīng)該積極探索創(chuàng)新提供養(yǎng)老服務(wù)的具體方式方法。促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展既是政府的重要責(zé)任，也是一項(xiàng)需要社會各方協(xié)同推進(jìn)才能做好的工作。為此，首先要成立統(tǒng)一的、專業(yè)化的管理部門，加強(qiáng)對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。根據(jù)各地的經(jīng)驗(yàn)，可以探索成立由主管部門、老齡辦、各有關(guān)部門及各街道辦事處的行政領(lǐng)導(dǎo)組成的養(yǎng)老服務(wù)社會化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)各方力量，為創(chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)上下級政府之間以及政府與社會各方力量之間的積極聯(lián)動奠定良好的組織架構(gòu)。其次，加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃工作，把社會化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展納入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃*謝代銀：《新形勢下發(fā)展社會化養(yǎng)老模式研究》，《探索》，2008年第2期。。當(dāng)前，各地的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)面臨零散化發(fā)展所造成的可持續(xù)性不強(qiáng)的問題，不利于集中學(xué)習(xí)和推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，也難以形成良性的發(fā)展格局。因此，各級主管部門和街道、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)必須結(jié)合自身實(shí)際、充分吸取先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，通過科學(xué)的規(guī)劃與論證，逐步確立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)社會化的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)和發(fā)展方向，為全面系統(tǒng)地推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展提供行動路線和操作依據(jù)。在規(guī)劃方面既要符合城市化與老齡化發(fā)展的趨勢和特點(diǎn)，也要遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律和要求。再次，發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)還要“接地氣”，立足社區(qū)，依托社區(qū)，從解決本社區(qū)老年人最需要、最迫切的實(shí)際問題抓起，從基礎(chǔ)工作抓起，積極實(shí)踐，大膽創(chuàng)新，不斷拓展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵，努力提升服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)沿著社會化方向前行。由于各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)和稟賦不同，推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在遵循共性規(guī)律的同時(shí)也應(yīng)體現(xiàn)差異性，充分聽取民意，尊重當(dāng)?shù)乩淆g群體的意愿。

(二)建章立制，創(chuàng)新機(jī)制

關(guān)于發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的制度與法律法規(guī)建設(shè)相對滯后，必須抓緊完善相關(guān)制度和法律法規(guī)，以創(chuàng)新各種工作機(jī)制為重要抓手，夯實(shí)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的制度與法律基礎(chǔ)。首先，加大建章立制的力度。當(dāng)前各地的實(shí)踐之所以差異性很大，一方面是由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件不同，另一方面也與缺少一般性的制度與法規(guī)有很大關(guān)系。盡管國家已經(jīng)頒布了一系列維護(hù)老年人合法權(quán)益的法律法規(guī)，但是仍然缺少針對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的具體的法規(guī)和政策體系。因此，“十三五”期間應(yīng)該圍繞社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展所需要的各項(xiàng)社會支持要素，推進(jìn)相關(guān)方面的立法和建章立制工作。其次，加大政策創(chuàng)新的力度。逐步完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策體系,并在此基礎(chǔ)上明確企業(yè)和社會力量投入、經(jīng)營、管理社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)則、要求、標(biāo)準(zhǔn)以及法律責(zé)任等。此外，還要從各方面對企業(yè)和社會興辦的福利服務(wù)機(jī)構(gòu)給予扶持和傾斜，制定相關(guān)費(fèi)用減免政策，加大政府購買服務(wù)的力度。一方面加強(qiáng)對社會支持行為的激勵、規(guī)范與引導(dǎo)；另一方面探索建立老年服務(wù)志愿者、照料儲蓄、長期護(hù)理保險(xiǎn)等社會化服務(wù)的相關(guān)制度與措施。再次，創(chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的工作機(jī)制。一方面，理順各級專業(yè)管理部門的工作關(guān)系，建立健全市、縣(區(qū))、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))三級工作網(wǎng)絡(luò)。例如，可以在區(qū)或街道成立養(yǎng)老服務(wù)社會化工作委員會，各社區(qū)成立專門的養(yǎng)老服務(wù)社會化辦公室；財(cái)政部門每年根據(jù)需要確定社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)投入的增長機(jī)制；民政、衛(wèi)生、土地、文體等有關(guān)部門也要各司其職，各負(fù)其責(zé)，形成上下部門聯(lián)動、左右齊抓共管的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)新格局。另一方面，逐步建立健全政府購買服務(wù)和扶持培育服務(wù)機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)機(jī)制，鼓勵民辦企業(yè)等社會力量共同參與，走出當(dāng)前過度依賴政府的困境，構(gòu)筑起政府、市場與社會多方合作互動的行動網(wǎng)絡(luò)。

(三)優(yōu)化環(huán)境，創(chuàng)新方式

首先，在全社會范圍內(nèi)做好社會化養(yǎng)老的宣傳與動員工作。與子女教育問題相比，公眾對老年照料問題的關(guān)注和認(rèn)知度仍然比較低，這種氛圍不利于促進(jìn)全社會養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變，也制約了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。因此，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境是推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)性工作。一方面，要大力弘揚(yáng)中華民族傳統(tǒng)美德，廣泛開展敬老、養(yǎng)老、助老的道德教育，強(qiáng)化社會公眾在養(yǎng)老方面的責(zé)任和義務(wù)意識，確立家庭敬老、養(yǎng)老的思想，不斷優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的工作環(huán)境，形成關(guān)注老齡群體、重視老年照料、支持和投身養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的輿論氛圍。另一方面，通過實(shí)踐創(chuàng)新，讓社會公眾特別是老年人群體切實(shí)感受到社會化養(yǎng)老的優(yōu)勢。要通過大力發(fā)展社會中介平臺，為老人和老人的子女、親屬等照料者之間提供信息服務(wù)，組織溝通交流和互助活動，充分彰顯社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的特色和優(yōu)勢，形成良好的社會示范和帶動效應(yīng)。其次，不斷創(chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的工作方式。例如，通過社區(qū)每天一次問候電話、每周一次上門探望、每月一次家庭聚會等人性化的方式，使居家養(yǎng)老的老年人既能體會到家庭的溫暖，又能感受到社會的關(guān)愛。再次，積極引入市場機(jī)制，不斷創(chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容和形式。為此，可以探索成立為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的市場研究和開發(fā)機(jī)構(gòu)，運(yùn)用專業(yè)化的技術(shù)手段調(diào)查本地區(qū)老齡群體的需求，對適合老年人的日常用品、服務(wù)產(chǎn)品、服務(wù)項(xiàng)目，以及老年文化、老年教育、老年旅游等中高檔老年服務(wù)市場進(jìn)行開發(fā)，在不斷加強(qiáng)服務(wù)項(xiàng)目規(guī)范和監(jiān)管的基礎(chǔ)上，努力提高供給的水平，以此滿足老齡群體多方面的需求。最后，積極借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)。例如，日本的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容和形式除了包括基本的上門服務(wù)外，還有日托服務(wù)、短托服務(wù)、長期服務(wù)、老年保健咨詢和指導(dǎo)服務(wù)等，使老年人在不脫離家庭和社區(qū)的情況下即可安度晚年*閻東彬：《日本社區(qū)老年服務(wù)制度對我國的借鑒》，《改革與開放》，2008年第1期。。在社區(qū)養(yǎng)老衛(wèi)生服務(wù)方面,積極探索家庭責(zé)任醫(yī)生制度，以簽訂服務(wù)協(xié)議的方式，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，建立契約服務(wù)關(guān)系，為社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老對象建立健康管理檔案，發(fā)揮社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)平臺和區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生協(xié)同服務(wù)體系的功能，實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的醫(yī)療衛(wèi)生資源的縱向?qū)?高釧翔、童星：《論我國社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)事業(yè)發(fā)展的困境及治理對策》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》，2015年第4期。。在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新和豐富社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容和形式，打造有中國特色的社會化養(yǎng)老保障體系。

(四)引智借力，共駐共建

在我國當(dāng)前的治理結(jié)構(gòu)中，社區(qū)作為最基層的單位，其自身擁有的資源及其調(diào)集與整合能力還是相當(dāng)有限的。因此，要善于整合社區(qū)內(nèi)外資源為我所用，特別是充分發(fā)揮駐區(qū)單位的共駐共建優(yōu)勢，不斷提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平。首先，要著力理順幾個方面的關(guān)系：一是理順社區(qū)與街道以及市、縣政府的關(guān)系。將上級政府的制度和政策引導(dǎo)、街道的發(fā)展策略和工作思路，同社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際需要結(jié)合起來，努力爭取上級給予社區(qū)更多的政策指導(dǎo)與必要的財(cái)力支持，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部不同層級管理主體之間的資源整合。二是理順社區(qū)與市場的關(guān)系。社會化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展不能僅靠政府的力量，市場化的資源配置方式將會扮演更加積極的角色，社區(qū)要善于引入市場機(jī)制和市場資源，特別是在中高檔老年服務(wù)中更應(yīng)如此。三是理順社區(qū)與駐區(qū)單位的關(guān)系。凡單位都擁有某些特殊的資源包括豐富的人力資源，其中許多都屬社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)所必需的。社區(qū)要善于利用這些現(xiàn)成的寶貴資源，與駐區(qū)單位共建共享，合作雙贏。其次，要加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的人力資源建設(shè)，盡快建立起專業(yè)服務(wù)隊(duì)伍、志愿者服務(wù)隊(duì)伍和居民互助組織，并將其納入社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)與培訓(xùn)體系，實(shí)施“三社聯(lián)動”(社區(qū)、社會組織、社會工作聯(lián)動)，不斷提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平。為此，一方面要整合和充分利用現(xiàn)有社區(qū)人力資源，大力發(fā)展社區(qū)志愿者隊(duì)伍和居民互助組織；另一方面要廣開門路，大力引進(jìn)人才，通過公開招考、招聘和定向培養(yǎng)，吸收一批學(xué)歷較高、年輕優(yōu)秀的人才充實(shí)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。此外，還要打造一支由黨員、干部、學(xué)生、退休職工等組成的養(yǎng)老服務(wù)志愿者隊(duì)伍，通過專職或兼職的方式彌補(bǔ)當(dāng)前專門人員不足的問題。有條件的社區(qū)還可以聘請一批德高望重的老同志參加社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)管理工作，發(fā)揮他們與服務(wù)對象的同齡優(yōu)勢，不斷提高服務(wù)質(zhì)量。再次，要不斷創(chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍激勵機(jī)制，秉承公益化的社會參與理念，積極吸納社工和志愿者專業(yè)從事管理、康復(fù)、護(hù)理、心理疏導(dǎo)等方面的工作。通過定期進(jìn)行職業(yè)操守培訓(xùn)教育、大力推進(jìn)評選社區(qū)“服務(wù)明星”等工作，不斷提升服務(wù)者的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)水平，形成良好的人才競爭與發(fā)展氛圍，為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展提供強(qiáng)有力的人力資源保障?！?/p>

(責(zé)任編輯：徐東濤)

本專題特約主持人：何文炯(浙江大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師)

2016-06-17

童星，南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)樯鐣栴}與社會發(fā)展、社會保障理論與制度等；高釧翔，馬鞍山市委黨?？蒲刑幐苯淌?，管理學(xué)博士，主要研究方向?yàn)榈胤街卫砼c政策創(chuàng)新。

國家社科基金一般項(xiàng)目：“推進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化策略研究”(編號11BZZ040)。

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1007-9092(2017)01-0059-007

隨著人口老齡化、高齡化和家庭小型化，養(yǎng)老服務(wù)日益成為一個重大的社會問題。近幾年來，政府和社會重視養(yǎng)老服務(wù)并組織投入大量資源，養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)得到快速發(fā)展。但是，供給與需求依然有諸多不匹配之處，資源不足與資源浪費(fèi)同時(shí)存在，因而迫切需要體制機(jī)制的改革創(chuàng)新。如何改革？如何創(chuàng)新？我們不能“摸著石頭過河”，而是要基于規(guī)律的把握，進(jìn)行系統(tǒng)的設(shè)計(jì)。否則，不僅浪費(fèi)資源，而且迷失方向。因此，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)需要有先進(jìn)的理念、科學(xué)的理論和有效的制度與政策。對此，學(xué)術(shù)界責(zé)無旁貸?；谶@樣的理解，本期特邀在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域有深入研究的三位學(xué)者，專題研討?zhàn)B老服務(wù)問題;三篇文章各有側(cè)重、各有洞見，希望能引起相關(guān)研究者對養(yǎng)老服務(wù)話題的關(guān)注和更深入的研究。