曾憲華

摘要：近年來，縣級行政事業(yè)單位房地資產(chǎn)管理和營運效益得到了顯著的提高。但在管理上還存在有底子不清、權(quán)屬不明、效用不高、責任不分等問題。本文以某縣調(diào)查分析情況為例，建議相關(guān)部門采取規(guī)范管理、完善兩證等措施，以充分發(fā)揮行政事業(yè)單位房地資產(chǎn)效益，更好地為縣域社會事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟建設服務。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 房產(chǎn)管理 調(diào)查思考

一、行政事業(yè)單位房產(chǎn)現(xiàn)狀

長期以來，由于管理監(jiān)督機制的不完善和受計劃經(jīng)濟時期管理模式的影響，對于國有房屋土地資產(chǎn)，部分行政事業(yè)單位的管理較為松懈，且不成系統(tǒng)，嚴重地威脅著國有資產(chǎn)的安全。

根據(jù)對某縣2014年縣直行政事業(yè)單位房屋土地資產(chǎn)管理專項調(diào)查結(jié)果表明：在調(diào)查范圍內(nèi)的82家行政事業(yè)單位中，共有房產(chǎn)192宗，總計房產(chǎn)面積約15.46萬平方米，其中經(jīng)營性房產(chǎn)3.67萬平方米，非經(jīng)營性房產(chǎn)11.79萬平方米。有入帳房產(chǎn)總價值8185.29萬元，未入帳房產(chǎn)64宗，占被調(diào)查房產(chǎn)總宗數(shù)的33.33%，涉及房產(chǎn)面積約3.48萬平方米。“兩證”齊全的房產(chǎn)只有53宗，僅占被調(diào)查房產(chǎn)總宗數(shù)的27.6%，涉及房產(chǎn)面積約5.74萬平方米；僅有“單證” 的47宗房產(chǎn)，占被調(diào)查房產(chǎn)總宗數(shù)的24.5%，涉及房產(chǎn)面積約4.80萬平方米；“兩證”全無的有90宗房產(chǎn)，占被調(diào)查房產(chǎn)總宗數(shù)的46.9%， 涉及房產(chǎn)面積約4.91萬平方米。

二、問題及其成因

（一）資產(chǎn)賬目和實際情況出入嚴重

根據(jù)相關(guān)法律制度規(guī)定，單位固定資產(chǎn)中必須設置明細，體現(xiàn)土地、房屋資產(chǎn)等，通過“固定資產(chǎn)登記簿”和“固定資產(chǎn)卡片”核算。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有部分單位賬面管理與實物管理嚴重脫節(jié)，存在房屋土地資產(chǎn)會計核算不健全，也沒有設置“固定資產(chǎn)登記簿”和“固定資產(chǎn)卡片”，無法對賬，談不上賬賬、賬實和賬卡相符。

（二）房屋、土地“兩證”不全

要想從根本上推進落實行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作，首先就要確保土地、房屋擁有完備的兩證。根據(jù)調(diào)查結(jié)果看，單位房屋產(chǎn)權(quán)“兩證”不全現(xiàn)象極為普遍，究其原因：一是單位經(jīng)費緊張，不愿辦理“兩證”。部分單位由于經(jīng)費長期入不敷出，雖然相關(guān)手續(xù)齊全，但一直未辦理產(chǎn)權(quán)證； 二是管理層責任感、權(quán)屬觀均有待進一步提高。政府無償劃撥、撥款建造，是大多數(shù)行政事業(yè)單位取得土地、房屋使用權(quán)的主要途徑，但部分單位負責人并未在思想上引起足夠的重視，或者存在“我不會一輩在這里（任職）”，使有相當一部分單位占有使用多年但始終未辦理過“兩證”；三是未做竣工驗收，資料不全，產(chǎn)權(quán)證無法辦理。部分單位由于拖欠工程款或與房屋承建方存在其它經(jīng)濟糾紛原因，建成后未進行竣工驗收即搬入新樓辦公，導致資料不全，“兩證”至今未能辦理；四是還有部分單位在建設資料檔案的管理上存在一定的隨意性，時間一長或經(jīng)辦人更替后，造成相關(guān)手續(xù)到辦證時已無從查找，最終未能按規(guī)定辦理產(chǎn)權(quán)證。

（三）房屋、土地處置程序不嚴

按照國有資產(chǎn)相關(guān)管理條例，只有在財政部門許可的情況下，才能處理如土地、房屋等大項資產(chǎn)。然而，在現(xiàn)實生活中，沒有得到許可即擅自對此類資產(chǎn)進行處置的情況并不罕見，這樣給管理工作的開展增加了一定的難度。其影響因素具體有：首先，尚未針對相關(guān)不法行為，建立強有力的處罰體系；其次，各個部門如財政、建設、國土等之間尚未建立足夠暢通的溝通渠道，造成出讓、過戶等業(yè)務的辦理甚至無需處置許可手續(xù)即可進行，導致行政事業(yè)單位在處置資產(chǎn)時，出現(xiàn)有手續(xù)與否均無區(qū)別的錯誤認知；第三，在資產(chǎn)管理方面，個別單位管理者認知不足，把“國有”資產(chǎn)當成“單位自有”資產(chǎn)，以解決單位的經(jīng)費問題而隨意處置國有資產(chǎn)。

（四）經(jīng)營性國有房產(chǎn)租賃管理機制不夠完善

由于監(jiān)管力度等因素，國有經(jīng)營性房產(chǎn)出租管理存在不少問題，出租房產(chǎn)行為與相關(guān)制度規(guī)定不符，歸納起來主要有以下幾個方面：

一是對于經(jīng)營性房產(chǎn)，未能建立有序的權(quán)屬管理機制。按照該縣有關(guān)行政事業(yè)單位房地資產(chǎn)管理的規(guī)定，經(jīng)營性房產(chǎn)必需將產(chǎn)權(quán)過戶到縣國投資公司名下，實行統(tǒng)一經(jīng)營。但是多數(shù)單位因資料缺失，無法辦理“兩證”過戶到國投公司，有關(guān)部門也沒有拿出有效的實質(zhì)性的解決辦法，使得多數(shù)行政事業(yè)單位經(jīng)營性房地產(chǎn)仍在原單位管理；而又有少部分單位未辦理過戶，也直接委托到國投公司經(jīng)營。多種方式并存，造成管理的無序和漏洞。

二是單位房屋出租行為不規(guī)范。部分單位出租沒有進行公開招租、承租人隨意轉(zhuǎn)租、合同逾期、協(xié)議租金遠低于市場價等等。

三是租賃合同不規(guī)范。部分租賃期限過長，不利于經(jīng)營性房產(chǎn)的市場化運作；有些單位遠期許諾給承租人過頭的優(yōu)惠條件，為后期糾紛埋下極大隱患，危及資產(chǎn)安全；有的內(nèi)容過于簡單，未明確雙方應承擔的責任和義務，容易產(chǎn)生法律糾紛。

四是租金收入管理不規(guī)范。部分單位存在隱瞞、轉(zhuǎn)移和坐支收入的情況，經(jīng)營性房產(chǎn)收益不按規(guī)定納入“收支兩條線”管理，由使用單位自行支配，滋生“小金庫”現(xiàn)象。

（五）房地資產(chǎn)被他人長期占有無償使

部分單位因房改或企業(yè)改制等環(huán)節(jié)存在一些爭議問題未及時全面解決，造成房地資產(chǎn)長期被占有占用。

（六）辦公場所不穩(wěn)定，缺少長遠全局性規(guī)劃。

根據(jù)實際情況來看，各行政事業(yè)單位的辦公場所比較分散，也不均衡，部分單位辦公場所嚴重不足，為了改善辦公條件，如候鳥般經(jīng)常性搬遷，致使辦公場所不固定，不方便服務群眾，同時又浪費了大量的辦公經(jīng)費。

三、加強管理的建議

建立規(guī)范完善的管理體系，有效解決賬目和實際情況脫節(jié)的問題。在行政事業(yè)單位房地資產(chǎn)的管理上，財政部門是職能機構(gòu)，需從政策入手通過開展各種形式的宣傳培訓活動，引導各單位明確了解自身的具體職責，敦促相關(guān)單位貫徹落實資產(chǎn)管理的各項規(guī)定。應設置房屋、土地等明細核算，并建立內(nèi)容全面的登記卡片，定期進行資產(chǎn)盤點、清查，做到賬實相符。

加強組織協(xié)調(diào)，集中辦理“兩證”。房管、國土等相關(guān)部門應積極支持配合，財政部門加以督促，集中時間統(tǒng)一辦理房產(chǎn)“兩證”。對于辦證材料齊全的或可以補全的，各行政事業(yè)單位應抓緊限時辦理“兩證”；對于辦證資料缺失而又難以補全的，各行政事業(yè)單位應在限期內(nèi)提交情況說明及相關(guān)佐證材料，提交問題清單。同時建議政府召開專題會議，召集相關(guān)部門對“問題清單”進行聯(lián)合論證，結(jié)合實際情況，對其產(chǎn)權(quán)給予確認，辦證單位可憑此政府專題會議紀要對這些遺留問題予以一攬子解決；對于部分辦證資金問題，建議給予一定的補助或適當減免；對于具備條件而以在規(guī)定期限內(nèi)沒有辦妥的，要追究單位負責人責任，以確保行政事業(yè)單位房產(chǎn)“兩證”齊全。

嚴格房產(chǎn)處置程序。建立部門聯(lián)動機制，加強國土、建設、財政部門之間配合，從根本上解決擅自處置國有資產(chǎn)的問題。

強化督查，加大違規(guī)處罰力度。財政資產(chǎn)管理部門要對行政事業(yè)單位房產(chǎn)實行動態(tài)監(jiān)管，并與紀檢、審計等部門配合，將行政事業(yè)單位房產(chǎn)管理納入審計、監(jiān)察范圍，使之成為常規(guī)的監(jiān)管手段。加強執(zhí)法力度，對那些管理意識淡薄、隨意處置單位房產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)嚴重浪費、流失的單位和個人，要堅決進行處理，以維護國有資產(chǎn)權(quán)益。

加強經(jīng)營性房屋土地資產(chǎn)的經(jīng)營管理。進一步落實經(jīng)營性房屋土地資產(chǎn)必須歸口到國投公司進行經(jīng)營管理，統(tǒng)一由國投公司對外招投標或議價。單位所支配使用的房屋若出現(xiàn)空置，或者有“非”轉(zhuǎn)“經(jīng)”等情況，應上報財政國資部門，不得隱瞞或自行處置。同時，國投公司應建立健全房地資產(chǎn)經(jīng)營管理機制，實現(xiàn)國有資產(chǎn)出租的“陽光操作”，房屋出租公開、公正、透明，杜絕部門權(quán)力尋租行為，確保國有資產(chǎn)保值增值。同時，房屋出租收益納入財政收入預算，實行收支二條線管理。

建立綜合辦公樓，集中辦公，實行資產(chǎn)統(tǒng)一管理。一是為了充分發(fā)揮各行政事業(yè)單位的職能作用，使各單位更方便地服務于社會，服務于縣域經(jīng)濟發(fā)展，最大限度地節(jié)約開支；二是出于優(yōu)化使用國有資產(chǎn)效益的考慮，統(tǒng)一管理非經(jīng)營性房產(chǎn)，積極探索發(fā)揮國有資產(chǎn)效益的新渠道，從非經(jīng)營性向經(jīng)營性轉(zhuǎn)變，變資產(chǎn)為資本，建立國有資產(chǎn)融資平臺，以更好地為縣域經(jīng)濟建設和社會事業(yè)發(fā)展融通資金提供有力支持。