童　星，張　樂

(1.南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京　210023;2.山東大學(xué)(威海)法學(xué)院，山東威?！?64209)

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重大鄰避設(shè)施決策風(fēng)險評價的關(guān)系譜系與價值演進

童星1，張樂2

(1.南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京210023;2.山東大學(xué)(威海)法學(xué)院，山東威海264209)

摘要：重大鄰避設(shè)施決策風(fēng)險評價是一個體系，其中的經(jīng)濟評價、安全評價、環(huán)境評價和社會穩(wěn)定評價雖然功能各異，但它們之間存在著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。經(jīng)濟風(fēng)險評價是基礎(chǔ)，安全風(fēng)險評價是保障，環(huán)境風(fēng)險評價是深化，社會穩(wěn)定風(fēng)險評價是歸宿。重大鄰避設(shè)施決策風(fēng)險評價體系的不斷完善，本質(zhì)上源自人們對生存不確定性的認(rèn)識升華和價值演進，現(xiàn)實風(fēng)險的類型及威脅程度影響著人們決策價值的選擇方向與轉(zhuǎn)換方式，從開發(fā)主義始，歷經(jīng)科學(xué)主義和生態(tài)環(huán)保主義，最終演進到包含環(huán)境正義觀和后物質(zhì)主義在內(nèi)的鄰避主義。

關(guān)鍵詞：鄰避設(shè)施；決策風(fēng)險評價；開發(fā)主義；科學(xué)主義；生態(tài)主義；環(huán)境正義

隨著中國重大決策科學(xué)化、民主化進程的深入，重大決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估在風(fēng)險源頭治理上的功能日益凸顯，各級政府紛紛出臺指導(dǎo)文件規(guī)范重大投資項目的穩(wěn)定風(fēng)險評價(以下簡稱穩(wěn)評)工作。許多地方甚至提出將穩(wěn)評作為項目審批的前置條件，賦予其“一票否決”的效力，某地某項目因穩(wěn)評不過關(guān)而被“暫緩實施”或“終止決策”的消息頻現(xiàn)。這看似“民主”，但并非都“科學(xué)”。它常常讓與之相關(guān)的經(jīng)濟評價、安全評價和環(huán)境影響評價等風(fēng)險評價工作處于尷尬境地，而且在不考慮這些風(fēng)險評價的情況下開展穩(wěn)評，由于缺乏經(jīng)濟、安全和環(huán)境方面的科學(xué)依據(jù)而變成“空中樓閣”，其評估結(jié)論就不一定“真實”。少了經(jīng)濟、安全和環(huán)境評價的支撐，穩(wěn)評難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，更無法實現(xiàn)決策的科學(xué)化與民主化結(jié)合的目標(biāo)。因此，有必要審視針對重大決策的經(jīng)濟、安全、環(huán)境和穩(wěn)評的關(guān)系譜系，闡釋它們之間的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)及其背后的價值演進，為風(fēng)險管理與決策提供理論依據(jù)。由于重大鄰避設(shè)施*本文所稱的鄰避設(shè)施大多是城鄉(xiāng)建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施(如核電站、垃圾污水處理廠、高速公路、鐵路等)，另外一些關(guān)涉國計民生的大型工業(yè)設(shè)施(如PX項目)也涵蓋在鄰避設(shè)施范疇內(nèi)。一般兼具經(jīng)濟、安全、環(huán)境、穩(wěn)定等諸方面的風(fēng)險，所以筆者的研究以重大鄰避設(shè)施決策為例。

一、重大決策風(fēng)險及其構(gòu)成

識別重大鄰避設(shè)施決策過程所蘊含的主要風(fēng)險類型并找出它們的關(guān)聯(lián)，這是風(fēng)險評價的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。筆者按照以下兩個維度——風(fēng)險來源(內(nèi)與外)和作用機理(自然與社會)——將鄰避設(shè)施決策風(fēng)險劃分為四大類：經(jīng)濟風(fēng)險、安全風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險和穩(wěn)定風(fēng)險。

經(jīng)濟風(fēng)險屬于內(nèi)生性社會風(fēng)險，它源自決策內(nèi)部，由市場經(jīng)濟的不確定性和政策、投資、融資等社會性干預(yù)因素導(dǎo)致。它或表現(xiàn)為政府產(chǎn)業(yè)、稅收、金融和環(huán)保政策的調(diào)整引發(fā)稅率、利率以及補貼等方面的變化造成設(shè)施經(jīng)濟效益的波動受損；或表現(xiàn)為決策之初對市場供需總量估算偏差以及設(shè)施提供的產(chǎn)品服務(wù)缺乏市場競爭力導(dǎo)致價格偏差所造成的經(jīng)濟損失；或表現(xiàn)為項目實施計劃不周、對設(shè)施工程量預(yù)計不足導(dǎo)致的投資額不敷需要和工期延長等。

安全風(fēng)險屬于內(nèi)生性自然風(fēng)險，它源自鄰避設(shè)施采用的工藝流程的設(shè)計缺陷或是原材料、產(chǎn)品副產(chǎn)品的危險屬性(易燃、易爆、有毒)以及不合適的工藝布置、設(shè)備安裝缺陷等因素。它主要表現(xiàn)為物質(zhì)設(shè)備、原料、產(chǎn)品副產(chǎn)品的燃燒、爆炸引起的火災(zāi)，有毒有害物質(zhì)的泄漏等化學(xué)反應(yīng)引起的生化危害，以及高溫、高壓、噪音、粉塵對操作人員的健康損害等。

環(huán)境風(fēng)險屬于外源性自然風(fēng)險。盡管從廣義上講，鄰避設(shè)施決策所包含的環(huán)境風(fēng)險可能是人為的或自然的，但依據(jù)國際通行的環(huán)境風(fēng)險評價(ERA)界定，環(huán)境風(fēng)險是指建設(shè)項目在建設(shè)和運行期間發(fā)生的突發(fā)性事故(一般不包括人為破壞及自然災(zāi)害)引起有毒有害、易燃易爆等物質(zhì)泄漏，或特定物質(zhì)持續(xù)釋放所造成的對人身安全與環(huán)境的影響和損害[1]。從這個意義上分析，環(huán)境風(fēng)險關(guān)注設(shè)施外部人群的傷害、環(huán)境質(zhì)量的惡化及對生態(tài)系統(tǒng)的負(fù)面影響，而造成這些影響的危險物質(zhì)主要是毒性物質(zhì)、可燃易燃物質(zhì)以及爆炸物質(zhì)等，導(dǎo)致環(huán)境危害的作用機理是由物理和化學(xué)反應(yīng)產(chǎn)生的三廢(廢氣、廢水、廢渣)、粉塵、噪音對周邊生態(tài)環(huán)境要素(空氣、土壤、水質(zhì)、動植物、居民)的污染和損害。

穩(wěn)定風(fēng)險屬于外源性社會風(fēng)險，鄰避設(shè)施與周邊公眾的切身利益(生命健康、財產(chǎn)收益、環(huán)境權(quán)益)密切相關(guān)。當(dāng)這些公眾的權(quán)益因設(shè)施的建設(shè)和運行而受損時，會頻繁地向決策者、項目承建方和設(shè)施營運方發(fā)起維權(quán)行動，在各項訴求得不到回應(yīng)和滿足的情況下，還會抵制乃至干擾、破壞項目施工運轉(zhuǎn)，造成官民之間、企業(yè)與居民之間的矛盾沖突，引發(fā)社會輿論壓力和社會秩序混亂等不穩(wěn)定狀況。

二、四類風(fēng)險評價的比較

1.四類風(fēng)險評價的依據(jù)

根據(jù)國家發(fā)改委和住建部聯(lián)合編制的《建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)》的要求，在對重大鄰避設(shè)施投資決策前，需要進行擬建項目的可行性研究。該研究的目的就是減少和規(guī)避決策的經(jīng)濟風(fēng)險，提高投資的經(jīng)濟效益[2-4]。經(jīng)濟風(fēng)險評價主要包括對擬建設(shè)施未來的營運企業(yè)的財務(wù)分析、以項目的經(jīng)濟效益和對國家社會福利貢獻率為核心的國民經(jīng)濟分析以及針對重大鄰避設(shè)施項目的區(qū)域經(jīng)濟影響分析，在此基礎(chǔ)上開展盈虧平衡評估、敏感性評估和概率樹評估等項目風(fēng)險評價，并提出相應(yīng)的經(jīng)濟風(fēng)險防范對策。

根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《安全評價通則》和《安全預(yù)評價導(dǎo)則》的規(guī)定，安全評價主要是針對擬建或運行的工程投資項目(或工程系統(tǒng))，采用安全檢查表、危險度評估、火災(zāi)爆炸指數(shù)以及事故樹評價等定性、定量方法，對存在于工程內(nèi)部的各種危險、危害因素進行客觀描述，確定工程在技術(shù)方面的危險程度、安全隱患以及發(fā)生危險的可能性、損失的嚴(yán)重程度，提出相應(yīng)的防范措施，目的是預(yù)防、消除或降低項目技術(shù)性風(fēng)險和職業(yè)危害，保證設(shè)施設(shè)備正常運轉(zhuǎn)和操作人員的人身安全[5-6]。

根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》和《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的要求，在建設(shè)項目決策時都要進行環(huán)境影響評價，包括環(huán)境質(zhì)量評價、環(huán)境影響預(yù)測和環(huán)境風(fēng)險評估等多個環(huán)節(jié)。目的是識別、預(yù)測和評價有關(guān)鄰避設(shè)施的決策一旦實施對環(huán)境所造成的負(fù)面影響，并在此基礎(chǔ)上制定出消除或減輕負(fù)面影響的措施。所謂環(huán)境負(fù)面影響包括累積性的影響和突發(fā)性的影響，它們都屬于鄰避設(shè)施決策所蘊含的、可能對環(huán)境造成危害的潛在風(fēng)險。環(huán)境影響(風(fēng)險)評價過程包括環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查、環(huán)境影響預(yù)測和建設(shè)項目的工程分析，確定在設(shè)施建設(shè)和運行過程中所產(chǎn)生的有害物質(zhì)對周邊環(huán)境的負(fù)面連續(xù)累積效應(yīng)和突發(fā)災(zāi)難效應(yīng)的風(fēng)險水平，最終提出環(huán)境保護措施[7-9]。

根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的指導(dǎo)意見》的要求，以及國家發(fā)改委的《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》的規(guī)定，穩(wěn)定風(fēng)險評價就是對涉及人民群眾切身利益的重大固定資產(chǎn)投資項目進行先期評估，采用定性分析與定量分析相結(jié)合的方法找出風(fēng)險點，確定風(fēng)險等級，提出防范、控制、化解風(fēng)險的意見與措施的風(fēng)險評價過程，目標(biāo)是預(yù)防和減少因決策事項而引發(fā)的社會不穩(wěn)定因素。

2.四類風(fēng)險評價的主要區(qū)別

(1)評價角度各不同

經(jīng)濟風(fēng)險評價主要是從企業(yè)效益和國民經(jīng)濟的視角分析問題，擬建設(shè)施能否讓企業(yè)獲利、是否有利于國民財富和社會福利的增長是其評價考慮的核心。安全風(fēng)險評價是從設(shè)施設(shè)備系統(tǒng)的安全性角度考慮問題，包括所采用的各項技術(shù)的安全性及保障操作員工職業(yè)的安全性兩個層面。環(huán)境風(fēng)險評價是站在人與自然和諧相處的立場上，以生態(tài)環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展為主要內(nèi)容。穩(wěn)定風(fēng)險評價更加關(guān)注鄰避設(shè)施的社會效益，特別是要維護利益相關(guān)者的權(quán)益。

(2)具體目標(biāo)有差異

經(jīng)濟風(fēng)險評價的目標(biāo)是通過項目的經(jīng)濟財務(wù)狀況、項目對國計民生的價值等關(guān)鍵問題來呈現(xiàn)決策實施后項目運行的經(jīng)濟質(zhì)量與可行性，從而判斷項目所蘊含的經(jīng)濟風(fēng)險并提出相應(yīng)的規(guī)避措施。安全風(fēng)險評價是通過精確地估算技術(shù)風(fēng)險的概率及其嚴(yán)重程度，在此基礎(chǔ)上提出防范技術(shù)風(fēng)險的措施，實現(xiàn)設(shè)施建設(shè)和運行過程中最低事故率與最小事故損失的目標(biāo)。環(huán)境風(fēng)險評價的目標(biāo)是通過分析項目建設(shè)和投產(chǎn)后可能對環(huán)境產(chǎn)生的影響，估算出項目與環(huán)境的相容程度，提出環(huán)境污染防治對策。穩(wěn)定風(fēng)險評價是通過分析和估算鄰避設(shè)施與本地社會人文環(huán)境的相適程度，提出預(yù)防措施，以達到化解由擬建項目決策所引發(fā)的社會矛盾，達到促進決策落地、順利實施的目標(biāo)。

表1　四類風(fēng)險評價的對比

(3)評價范圍有側(cè)重

經(jīng)濟風(fēng)險評價的范圍包括對設(shè)施的經(jīng)濟合理性、財務(wù)可行性及抗市場、金融風(fēng)險能力做出全面的分析與評價。安全風(fēng)險評價的范圍是從項目的設(shè)計、施工方案和運行過程模擬中找出技術(shù)系統(tǒng)固有的、潛在的危險因素。環(huán)境風(fēng)險評價的范圍既包括預(yù)測項目建設(shè)后產(chǎn)生的各類污染物對外界環(huán)境產(chǎn)生的累積性影響，又要兼顧評價事故造成的突發(fā)性環(huán)境影響。穩(wěn)定風(fēng)險評價的范圍涵蓋項目周邊和影響區(qū)域，評價項目被當(dāng)?shù)厝宋臈l件所接納的程度、支持程度以及與當(dāng)?shù)厣鐣h(huán)境的相互適應(yīng)狀況。

(4)評價方法本質(zhì)相通

有關(guān)鄰避設(shè)施各類風(fēng)險評價方法從表面上看名稱各不相同。如，經(jīng)濟風(fēng)險評價常用的方法有財務(wù)分析、國民經(jīng)濟分析、市場分析、概率分析；安全風(fēng)險評價較成熟的方法包括安全檢查表法、火災(zāi)-爆炸危險指數(shù)評價法、事故樹分析和故障類型分析；環(huán)境風(fēng)險評價常用的方法為工程分析、事故概率分析、環(huán)境影響經(jīng)濟損益分析；穩(wěn)定風(fēng)險評價的方法主要有利益相關(guān)者調(diào)查、社會風(fēng)險識別、社會風(fēng)險概率估計與等級確定等。但是，這些五花八門的方法在本質(zhì)上都屬于技術(shù)范式方法體系，大多是先進行定性的風(fēng)險分類和辨識，然后使用定量的方式匯集現(xiàn)場的、歷史的、文獻的或?qū)＜医?jīng)驗估算的數(shù)據(jù)，通過對數(shù)據(jù)的數(shù)學(xué)建模分析確定風(fēng)險等級，最終再以定性的方式給出風(fēng)險防范的措施。

三、四類風(fēng)險評價的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)

經(jīng)濟、安全、環(huán)境和穩(wěn)定等四類風(fēng)險評價雖然存在上述諸多差異，但它們之間依然存在著內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)。這些風(fēng)險評價活動的終極目標(biāo)都是為了應(yīng)對因鄰避設(shè)施決策、實施過程中的不確定性，最大限度地降低各個決策、實施環(huán)節(jié)的特定風(fēng)險，實現(xiàn)決策的科學(xué)化。也就是說，四類風(fēng)險評價在最終目標(biāo)上具有邏輯一致性，都為決策的科學(xué)性和可行性服務(wù)，但又各司其職，其中經(jīng)濟評價是基礎(chǔ)，安全評價是保障，環(huán)境評價是深化，穩(wěn)定評價是歸宿。

首先，經(jīng)濟評價是基礎(chǔ)。科學(xué)詳實地評價設(shè)施的融資能力、盈利能力、償債能力、對國民經(jīng)濟的貢獻以及抵御政策、市場、金融等風(fēng)險因素的能力，這是整個風(fēng)險評價的基礎(chǔ)，是重大決策依據(jù)之所在。從鄰避設(shè)施的經(jīng)濟屬性看，很多屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施(電站、垃圾污水處理廠、加油氣站等)，即便是一些化工企業(yè)(如PX項目)也大多是經(jīng)濟發(fā)展必需的基礎(chǔ)工業(yè)原料產(chǎn)業(yè)，是基礎(chǔ)性重大固定資產(chǎn)投資項目。從這個層面講，一個投資項目如果不具備經(jīng)濟上的可行性，如果缺乏抵御市場風(fēng)險的基本能力，又不能提出改進措施和風(fēng)險防范方法的話，那么它存在的現(xiàn)實基礎(chǔ)就消失了，其被決策并實施的可能性微乎其微。

其次，安全評價是保障。精確完整地評價鄰避設(shè)施所采用設(shè)備、技術(shù)、工藝的先進性、可靠性以及處置安全事故的能力，這是整個風(fēng)險評價的保障。一項決策無論經(jīng)濟上如何可行，如果設(shè)施的技術(shù)安全性無法保證，那么預(yù)期的經(jīng)濟目標(biāo)也無法實現(xiàn)，職工的人身安全更無從談起，其后果將是巨大的經(jīng)濟浪費和慘重的人員傷亡。認(rèn)真查找來自設(shè)施設(shè)備內(nèi)部的技術(shù)安全隱患，有效規(guī)避這些風(fēng)險，可以確保鄰避設(shè)施投產(chǎn)后的長期安全運轉(zhuǎn)，而這又可以降低事故帶來的經(jīng)濟損失和人身賠償?shù)瘸杀?，保證設(shè)施的盈利能力。設(shè)施設(shè)備高效安全地運轉(zhuǎn)，更會面對公眾呈現(xiàn)出安全可靠的形象，成為無形的信任資源。

再次，環(huán)境評價是深化?？茖W(xué)合理地估算擬建設(shè)施對周邊生態(tài)環(huán)境(包括附近居民)負(fù)面影響的規(guī)模、范圍和水平，既評價這些風(fēng)險的累積性影響，又兼顧環(huán)境事故的突發(fā)性影響，這無疑是對重大決策風(fēng)險評價的深化。一方面，環(huán)境評價拓寬了經(jīng)濟評價的視野，從設(shè)施內(nèi)部的單一成本-收益核算轉(zhuǎn)化為內(nèi)部成本和外部成本的雙重核算，決策風(fēng)險的考量范圍拓展到設(shè)施外部，在強調(diào)決策預(yù)期的經(jīng)濟收益和自身安全的基礎(chǔ)上開始重視決策結(jié)果的負(fù)外部性，使得風(fēng)險評價的體系更加完整。另一方面，環(huán)境評價改變了安全評價只以鄰避設(shè)施自身損益為中心、以規(guī)避安全事故等有形危害為主要目標(biāo)的評價方式，將那些無形的、不易察覺的物理性危險納入評價體系中，關(guān)注設(shè)施之外的居民健康和生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量。這一深化與改進，奠定了鄰避設(shè)施與周邊環(huán)境相容的可持續(xù)性之基礎(chǔ)，反過來促進其經(jīng)濟效益的實現(xiàn)。

最后，穩(wěn)定評價是歸宿。重大鄰避設(shè)施決策要確保經(jīng)濟收益、安全運行和環(huán)境友好，并最終提升整個社會的福利水平和人們的生活質(zhì)量，那么它就可以為廣大公眾所悅納。在這個層面上理解，穩(wěn)定風(fēng)險評價是整個風(fēng)險評價體系的歸宿，也是其他各項風(fēng)險評價及防范措施效果的“試金石”。開展穩(wěn)評，是把經(jīng)濟評價中的利益主體由企業(yè)和政府延伸到周邊居民甚至是區(qū)域公眾，重新權(quán)衡經(jīng)濟利益分配的公平合理性；也是把確保設(shè)施內(nèi)部人身財產(chǎn)安全的承諾與措施延伸到周邊居民、企事業(yè)單位的人身財產(chǎn)安全的保護上來；更是把風(fēng)險評價體系中的“設(shè)施-環(huán)境”雙中心并重的評價指標(biāo)完善為“設(shè)施-環(huán)境-社會”互為依靠的三角形評價體系。

鑒于此，重大鄰避設(shè)施決策穩(wěn)評工作的開展并非無源之水、無本之木，它建立在其他三項風(fēng)險評價基礎(chǔ)之上并對其評價效果進行檢驗。在開展各項風(fēng)險評價時，如果不考慮當(dāng)?shù)鼐用竦娘L(fēng)險與收益，就無法在穩(wěn)評時取得他們的支持；如果不考慮當(dāng)?shù)鼐用裨诎踩L(fēng)險和環(huán)境風(fēng)險感知方面的“建構(gòu)性”及其與專家評價之間的差異性，就無法獲得居民的風(fēng)險接受水平并招致他們的反對。這就要求，經(jīng)濟評價中除了重視企業(yè)和政府的收益外，還要增加對地方經(jīng)濟獲益的評價(當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)崗位，當(dāng)?shù)鼐用袷杖?，?dāng)?shù)鼐用窆卜?wù)便利性，當(dāng)?shù)鼐用裆鐣＠a償?shù)?；還要增加安全事故風(fēng)險和環(huán)境事故風(fēng)險影響評價的深度和廣度，開展回應(yīng)式風(fēng)險溝通與全程化公眾參與，將公眾尤其是當(dāng)?shù)鼐用竦娘L(fēng)險感知作為安全風(fēng)險評價和環(huán)境風(fēng)險評價的指標(biāo)加以考慮。因此，一定要改變?yōu)椤熬S穩(wěn)”而倉促穩(wěn)評的做法，沒有基礎(chǔ)的穩(wěn)評只會越評越不穩(wěn)。把穩(wěn)評看作是其他各項風(fēng)險評價效果的“試金石”和重大決策前的最后“閘門”，這不失為未來風(fēng)險評價機制改革的新思路。

四、風(fēng)險決策的價值演進:風(fēng)險評價體系得以不斷完善的動因分析

1.開發(fā)主義與經(jīng)濟風(fēng)險評價

重大投資決策需要優(yōu)先考慮項目的經(jīng)濟成本與收益，對決策進行經(jīng)濟風(fēng)險評價被放在各項評價的首位，規(guī)避經(jīng)濟風(fēng)險確保盈利成為重中之重。這背后體現(xiàn)的是開發(fā)主義價值理念。開發(fā)主義又被稱為發(fā)展主義，是在二戰(zhàn)后興起、一直持續(xù)至今、席卷全球的社會潮流。它強調(diào)經(jīng)濟增長是社會進步的先決條件[10]，將發(fā)展簡化為經(jīng)濟增長，將經(jīng)濟增長等同于GDP或人均收入的提高[11]。中國近30多年的高速發(fā)展期就是開發(fā)主義大放異彩的歷史階段，這一時期的政治-經(jīng)濟政策和重要的制度安排都圍繞開發(fā)主義展開，“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”、“效率優(yōu)先”成為最響亮的政策口號。

開發(fā)主義指導(dǎo)下的經(jīng)濟發(fā)展，即依靠投資重大項目帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進而增加GDP總量。中國作為“后發(fā)外生型”國家[12]，在學(xué)習(xí)西方和東亞成功經(jīng)驗后，也形成了具有鮮明中國特色的固定資產(chǎn)投資決策與風(fēng)險評價體系。該體系有如下特征：經(jīng)濟發(fā)展上升為國家意志，政府主導(dǎo)經(jīng)濟并實施宏觀調(diào)控，以GDP為核心的地方政績考核。與之相應(yīng)，中央和地方的經(jīng)濟發(fā)展形成了以投資重大工業(yè)項目和城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施為重點的模式，這些項目設(shè)施的可行性論證和審批依據(jù)都是其經(jīng)濟效益與經(jīng)濟風(fēng)險規(guī)避；政府成為項目設(shè)施的最重要開發(fā)主體和唯一審批主體；從事經(jīng)濟風(fēng)險評價的機構(gòu)絕大多數(shù)是具有深厚官方背景的“紅頂機構(gòu)”；風(fēng)險評價方法則是圍繞促進國家和地方經(jīng)濟增長目標(biāo)來設(shè)計評價指標(biāo)。

開發(fā)主義指引下的國家經(jīng)濟戰(zhàn)略與地方經(jīng)濟決策都是“生產(chǎn)優(yōu)先、投資先行”，以物質(zhì)財富增長為終極目標(biāo)的發(fā)展理念左右著經(jīng)濟風(fēng)險評價的全過程。這就使理應(yīng)起到?jīng)Q策風(fēng)險規(guī)避作用的經(jīng)濟風(fēng)險評價不得不屈從于經(jīng)濟增長的目標(biāo)，經(jīng)濟評價強調(diào)收益，忽略風(fēng)險，結(jié)果項目總能通過審批而建成投產(chǎn)。這樣的發(fā)展包含著更大的風(fēng)險，因為在任何事物都不應(yīng)妨礙經(jīng)濟增長這一理念的保護下，會產(chǎn)生各種社會問題，從而使發(fā)展偏離公共目標(biāo)[13]。中國現(xiàn)代化進程中所秉承的這種發(fā)展主義理念將無可避免地走向極端化[14]。重視經(jīng)濟增長而忽略技術(shù)創(chuàng)新及安全性，使得安全生產(chǎn)事故頻發(fā)，強調(diào)物質(zhì)收益而無視環(huán)境成本，又使環(huán)境污染成為公害。一次次重特大安全生產(chǎn)與環(huán)境污染事故為決策層敲響了警鐘，“GDP崇拜”的價值觀被重新審視，亟待更新。

2.科學(xué)主義與安全風(fēng)險評價

一般來說，越是投資規(guī)模大、預(yù)期經(jīng)濟效益高的項目，其工藝流程越復(fù)雜，對技術(shù)的安全性要求越高，這樣的項目決策過程中蘊含的安全風(fēng)險也就越大。20世紀(jì)70年代以來，世界范圍內(nèi)連續(xù)發(fā)生了美國三里島核事故、墨西哥城液化氣站爆炸事故*1984年11月9日，墨西哥首都近郊的一座液化氣供應(yīng)站發(fā)生爆炸，對周圍環(huán)境造成嚴(yán)重危害，造成54座儲氣罐爆炸起火，死亡1 000多人，傷4 000多人，毀房1 400余幢，致使30 000多人無家可歸。該事故是迄今為止世界最大的液化氣爆炸事件。、印度博帕爾化工廠毒氣泄漏事故*1984年12月3日發(fā)生的印度博帕爾災(zāi)難是歷史上最嚴(yán)重的工業(yè)化學(xué)事故。美國聯(lián)合碳化物屬下的聯(lián)合碳化物(印度)有限公司設(shè)于貧民區(qū)附近一所農(nóng)藥廠發(fā)生氰化物泄漏，造成了2.5萬人直接致死，55萬人間接致死，另外有20多萬人永久殘廢的人間慘劇。、前蘇聯(lián)切爾諾貝利核事故等惡性安全事故，造成的人員傷亡數(shù)量之大、財產(chǎn)損失之巨，迫使各國頒布嚴(yán)厲的相關(guān)法律法規(guī)，制定更加嚴(yán)格的安全評價與操作細則，用以規(guī)范工程項目的開發(fā)與營運。安全評價也隨之成為繼經(jīng)濟評價之后又一個不可或缺的決策風(fēng)險評價環(huán)節(jié)。

重大鄰避設(shè)施作為現(xiàn)代文明的突出標(biāo)志，創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟社會效益，改善了人們的生活質(zhì)量，而它們的建設(shè)和投產(chǎn)無一例外地都與工業(yè)技術(shù)緊密相關(guān)。所謂“解鈴還需系鈴人”，人們設(shè)計、建設(shè)、營運、管理這些設(shè)施需要先進的科學(xué)技術(shù)，發(fā)現(xiàn)、分析、預(yù)警、規(guī)避由這些設(shè)施內(nèi)部技術(shù)導(dǎo)致的安全風(fēng)險時首先被用到的也是科學(xué)技術(shù)，并由此形成了工程技術(shù)安全評價的一系列指標(biāo)和方法。由于安全評價以科學(xué)技術(shù)為基礎(chǔ)，它就成為保證決策項目獲得穩(wěn)定經(jīng)濟收益的內(nèi)在依據(jù)，在重大決策風(fēng)險評價中獲得“唯一科學(xué)方法”之地位而被廣泛推崇。這背后真正起作用的則是科學(xué)主義的強大影響力。

科學(xué)主義也被譯為“唯科學(xué)主義”。斯滕馬克認(rèn)為，科學(xué)主義就是相信科學(xué)的能力是無限的,沒有什么人類生活領(lǐng)域是科學(xué)不能成功運用的，一切事物的科學(xué)解釋構(gòu)成了宇宙及其人類的全景[15]。堅持科學(xué)主義的人相信，科學(xué)是求得真理和有效控制自然界以及解答個人及其所在社會中面臨問題的一種正確途徑,經(jīng)驗科學(xué)和數(shù)學(xué)科學(xué)是解決普通問題的一種模式,也是世界無限完美的一個象征[16]。對科學(xué)的崇拜自然形成技術(shù)決定論的思潮，科學(xué)指導(dǎo)下的技術(shù)進步可以帶來美好生活，一切技術(shù)缺陷帶來的風(fēng)險也可以通過技術(shù)改進得以解決。國內(nèi)外的安全評價方法無不體現(xiàn)出科學(xué)主義的經(jīng)驗性、數(shù)量性、機械性。在“科學(xué)萬能”的預(yù)設(shè)前提下，科學(xué)和技術(shù)專家成為一切風(fēng)險問題爭辯的最佳仲裁者，被認(rèn)為能夠澄清輿論和激情的混亂狀態(tài)，可以為決策者提供沒有任何偏見的客觀事實和決策依據(jù)[17]。

科學(xué)主義指引下的重大鄰避設(shè)施決策安全評價確實可以在很大程度上減少和規(guī)避來自技術(shù)本身的風(fēng)險問題，但這僅限于項目工程內(nèi)部而已。設(shè)施設(shè)備的安全運行只是帶來企業(yè)利潤和職工的人身安全，在沒有超出這個范圍時，在沒有重新審視這些短暫的盈利和安全外部成本時，設(shè)施與周邊環(huán)境(包括附近居民)的物質(zhì)能量交換卻早已產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響，對自然資源的掠奪性開發(fā)和孤立的自我安全關(guān)照，導(dǎo)致了區(qū)域性乃至全球性的環(huán)境污染和生態(tài)失衡。于是，要求重估工具理性之限度、拓展風(fēng)險評價之范圍的呼聲日益高漲。

3.生態(tài)環(huán)保主義與環(huán)境風(fēng)險評價

重大項目決策的環(huán)境影響(風(fēng)險)評價是對越來越嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)失衡的政策回應(yīng)，其背后的價值理念則是生態(tài)環(huán)保主義。環(huán)境保護主義可追溯到19世紀(jì)末20世紀(jì)初美國的資源保護運動，當(dāng)時人們圍繞“對自然資源是有計劃的開發(fā)還是維持原生態(tài)”展開激烈的爭論，但資源保護的訴求終不敵開發(fā)主義的擴張。直到20世紀(jì)60年代環(huán)境惡化的災(zāi)難性后果重又觸發(fā)了人們的危機感，環(huán)保意識得到增強，發(fā)達國家開始制定諸如《環(huán)境影響評價法》等法律法規(guī)，將決策項目的外部性風(fēng)險納入決策風(fēng)險評價體系。與世界潮流相適應(yīng)，進入20世紀(jì)80年代以后，環(huán)境保護也成為中國的一項基本國策。

環(huán)境保護自身也從早期的合理利用自然資源逐漸提升到生態(tài)主義的高度，將環(huán)境污染解讀為人類和自然之間的倫理問題，以非人類中心主義心態(tài)提出了可持續(xù)發(fā)展的理念。20世紀(jì)90年代的《里約宣言》明確將發(fā)展與環(huán)境聯(lián)系在一起，將自然納入道德關(guān)懷的范疇，要求人類規(guī)范和約束自身行為，建立人與自然和諧共生的新型關(guān)系[18]。中國政府提出的科學(xué)發(fā)展觀即是這一價值的本土化實踐。為了踐行生態(tài)環(huán)保主義價值理念，達到經(jīng)濟發(fā)展水平和自然資源消耗水平、環(huán)境質(zhì)量及其承載力之間處于協(xié)調(diào)狀態(tài)，就需要在政策上做出調(diào)整，重大項目決策的環(huán)境影響(風(fēng)險)評價應(yīng)運而生。

當(dāng)然，重大項目決策環(huán)境風(fēng)險評價并沒有完全摒棄開發(fā)主義和科學(xué)主義的價值導(dǎo)向，而是吸收了它們當(dāng)中的合理成分。這表現(xiàn)在：一是在原有的經(jīng)濟成本-收益評價體系中加入了環(huán)境成本指標(biāo)的權(quán)重，核算諸如廢物處理成本、環(huán)境恢復(fù)成本以及環(huán)境治理的綜合收益，以此形成“綠色經(jīng)濟分析”的評價方法；二是在環(huán)境風(fēng)險評價技術(shù)運用上采取科學(xué)方法體系，綜合使用環(huán)境科學(xué)、生物學(xué)、化學(xué)等學(xué)科的理論方法來進行工程技術(shù)分析，以確定決策項目實施前的環(huán)境狀況以及實施后對周邊乃至區(qū)域生態(tài)環(huán)境的直接危害和累積影響。換言之，環(huán)境風(fēng)險評價將固有的成本-收益分析拓展為風(fēng)險-收益分析，將強調(diào)設(shè)施內(nèi)部的安全性擴展到關(guān)照設(shè)施外部的安全性。

不過，無論是重大決策的經(jīng)濟評價、安全評價還是環(huán)境評價，在價值層面上都充分強調(diào)“物”的安全性，卻忽視決策項目最終服務(wù)的對象“人”(尤其是決策項目周邊居民)的需求和權(quán)益。結(jié)果，不少提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的設(shè)施或是涉及國計民生的大型工業(yè)項目屢遭附近居民抵制，即便是這些項目在決策前已經(jīng)進行了經(jīng)濟評價、通過了安全評價和環(huán)境評價，也未必能很好地說服公眾接納它們。研究者將公眾的這種抵制心理稱為鄰避(NIMBY,全稱是Not In My Back Yard，即不要在我家后院)情結(jié)。

4.鄰避主義與(社會)穩(wěn)定風(fēng)險評估

鄰避情結(jié)與鄰避行為背后的價值觀可稱為鄰避主義(NIMBYism)。它本質(zhì)上是一種新的風(fēng)險價值觀：站在特定風(fēng)險承受者立場上，以有別于政府和企業(yè)等投資主體的視角評價重大決策的各類風(fēng)險，用非專業(yè)的方式理解風(fēng)險，試圖憑借風(fēng)險恐慌和不滿情緒表達其價值訴求，希望得到參與決策的機會和平等地位。

鄰避主義包含兩類價值訴求：環(huán)境正義觀和后物質(zhì)主義。環(huán)境正義觀再次把風(fēng)險評價體系的焦點從生態(tài)環(huán)境拉回到人類(周邊居民)本身。由于開發(fā)主義、科學(xué)主義和生態(tài)環(huán)保主義的不斷演進和深入人心，有關(guān)重大項目的決策越來越多地考慮節(jié)約成本以及降低安全事故和環(huán)境事故對城市密集人群的危害，轉(zhuǎn)而將許多設(shè)施遷移或者選址在遠離城市的鄉(xiāng)村及少數(shù)族裔居住地，以“最小抵抗和最小成本”的方式實現(xiàn)上述三種價值主張的目標(biāo)。結(jié)果，鄰避設(shè)施往往被決策層以各種手段強迫設(shè)施所在地的居民接受，其主要風(fēng)險也由后者來承擔(dān)。村民和少數(shù)族裔原本占有和使用社會資源就最少，對各種風(fēng)險缺乏清晰的認(rèn)知，原子化的邊緣狀態(tài)又使他們對政治權(quán)力和資本運作最不具備抵抗力，他們在非自愿狀況下遭受鄰避設(shè)施所帶來的威脅。社會不公和環(huán)境惡化的雙重危害迫使這些人借助環(huán)境正義觀進行抵制運動。自1982年美國的沃倫抗議首次把種族、貧困和工業(yè)廢物的環(huán)境后果聯(lián)系到一起,環(huán)境正義觀愈發(fā)成為鄰避設(shè)施選址所在地居民的主要價值支柱。環(huán)境正義觀堅稱，所有人(無論其種族、膚色、族裔、收入高低)在環(huán)境法律、法規(guī)和政策的制定、實施與執(zhí)法方面都應(yīng)受到公平對待，并真正參與其中[19]。給予少數(shù)群體及弱勢團體有免于遭受環(huán)境迫害的自由，讓每一個社會成員對干凈空氣、水和其他自然環(huán)境都有平等的享用權(quán)[20]，這些都與開展重大決策穩(wěn)定風(fēng)險評價的目標(biāo)不謀而合。

如果說環(huán)境正義觀還只是少數(shù)貧困邊緣群體“倒逼”決策者開展穩(wěn)評的價值根源的話，那么后物質(zhì)主義則是越來越多日益富裕起來的城鄉(xiāng)中產(chǎn)階層期待在重大鄰避設(shè)施的決策過程中獲得參與權(quán)和發(fā)言權(quán)的根本動因。羅納德·英格利哈特在《寂靜的革命：西方公眾變化中的價值觀和政治方式》一書中第一次提出“后物質(zhì)主義”概念，它包括：讓人們在政府決策中更多地說話，讓人們在工作中更多地發(fā)言，擁有一個更個人化的社會，保護言論自由等基本價值原則[21]。關(guān)心生活質(zhì)量，進而強調(diào)環(huán)境關(guān)懷，已成為后物質(zhì)主義價值觀最顯著的特征。僅以中國近些年的 PX抗議事件為例，就可以發(fā)現(xiàn)廈門、大連和寧波等地的市民參與反PX行動的積極性更為高漲，這恰是后物質(zhì)主義發(fā)軔的最好注腳。后物質(zhì)主義的興起反映出相當(dāng)一部分公眾的價值觀正從關(guān)注經(jīng)濟增長、公共秩序、國家安全，轉(zhuǎn)向注重生活品質(zhì)、個人自由以及社會參與。這個轉(zhuǎn)變進一步促使重大決策風(fēng)險評價體系向社會公眾的維度靠攏。

鄰避主義(環(huán)境正義觀和后物質(zhì)主義)重塑了人們對風(fēng)險的認(rèn)識角度，環(huán)境權(quán)益維護和主動參與重大決策過程的需求改變了傳統(tǒng)的公共政策流程，更改變了原有的決策風(fēng)險評價體系的框架和內(nèi)容。政治精英和技術(shù)精英在舊的經(jīng)濟觀、安全觀和環(huán)境觀的指導(dǎo)下主導(dǎo)并開展的各項風(fēng)險評價活動，盡管可以確保經(jīng)濟增長、設(shè)施安全和生態(tài)平衡，但還不足以讓公眾滿意，公眾的知情權(quán)、同意權(quán)和參與權(quán)沒有得到充分的滿足，持續(xù)穩(wěn)定的社會秩序就依然無法實現(xiàn)。所以，強調(diào)多元參與治理的重大決策穩(wěn)定風(fēng)險評價就成為回應(yīng)公眾訴求，減少鄰避情結(jié)的重要途徑。若能賦予穩(wěn)評在整個決策風(fēng)險評價體系中更為重要的權(quán)重，以開放的姿態(tài)征詢公眾對鄰避設(shè)施決策的接納度，系統(tǒng)性地打通經(jīng)濟評價、安全評價和環(huán)境評價“條塊分割”的障礙，面向公眾公開、共享風(fēng)險評價報告的核心信息，那么可以預(yù)期不久的將來，鄰避情結(jié)和鄰避行為的負(fù)面效應(yīng)會越來越小，而它倒逼出來的穩(wěn)評也將會成為一個“自發(fā)自覺”的風(fēng)險評價機制，更好地為重大決策的科學(xué)化、民主化目標(biāo)服務(wù)。

五、結(jié)語

正是由于重大鄰避設(shè)施內(nèi)外存在著自然和人為多種形態(tài)的系統(tǒng)性風(fēng)險，才需要按照經(jīng)濟、安全、環(huán)境和社會穩(wěn)定四類要素的邏輯關(guān)聯(lián)整合成一個相對統(tǒng)一的風(fēng)險評價體系。當(dāng)前各風(fēng)險管理職能部門各自為政式的風(fēng)險評價工作表面上看是因為部門職責(zé)分工所致，實際上卻有其內(nèi)在的價值動因。社會各界尤其是決策層對開發(fā)、安全、環(huán)境和公民權(quán)益等價值觀念在認(rèn)知上的不斷深化，恰是系統(tǒng)性風(fēng)險評價體系得以逐步完善的根本依據(jù)。而諸般價值認(rèn)知又是建立在人們對現(xiàn)實風(fēng)險和威脅的應(yīng)急反思之上，先前那些不夠科學(xué)民主的決策帶來的危機后果才是促使有關(guān)鄰避設(shè)施的公共政策過程改變的催化劑。這種“需求-價值-決策-后果-新價值-再決策”的循環(huán)路徑，雖然在很大程度上能夠減少和規(guī)避各類風(fēng)險的危害，但終歸沒有跳出“刺激-反應(yīng)”的窠臼，遠遠沒有實現(xiàn)風(fēng)險預(yù)警、源頭治理的制度目標(biāo)?，F(xiàn)實情況是，建立在真正了解公民的本質(zhì)需求，尊重公民價值訴求的風(fēng)險評價和風(fēng)險防范體系依然不夠完善，反倒是滿足政府政績需要的開發(fā)主義價值觀始終“一枝獨大”；各地打著“穩(wěn)增長、保民生”的旗號繼續(xù)加大固定資產(chǎn)投資力度，強調(diào)經(jīng)濟收益而忽略安全、環(huán)境和社會層面的風(fēng)險評價的做法比比皆是；“化工圍城”、未批先建、形式化審批等現(xiàn)象所導(dǎo)致的類似“天津港8.12危化品燃燒爆炸事故”“深圳12.20滑坡事故”頻發(fā)。所有這些都在不斷地警醒著人們：風(fēng)險評價不能僅僅是價值理念的更新，更應(yīng)制度化為實際的風(fēng)險分析與防范措施。

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DOI：10.3876/j.issn.1671-4970.2016.03.012

收稿日期：2016-04-19

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目(11&ZD028)；國家社會科學(xué)基金一般項目(14BSH020)；山東大學(xué)(威海)青年學(xué)者未來計劃項目(2015WHWLJH09)

作者簡介：童星(1948—)，男，江蘇南京人，教授，從事社會發(fā)展、社會保障、社會風(fēng)險與公共危機管理研究。

中圖分類號：C934

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1671-4970(2016)03-0065-07