范　偉，朱廣東

(1.廣東外語外貿(mào)大學(xué)，廣東 廣州 510420；2.鹽城師范學(xué)院，江蘇 鹽城 224002)

論經(jīng)營(yíng)異常名錄制度的建構(gòu)與完善

范偉1，朱廣東2

(1.廣東外語外貿(mào)大學(xué)，廣東 廣州 510420；2.鹽城師范學(xué)院，江蘇 鹽城 224002)

摘要：經(jīng)營(yíng)異常名錄制度作為我國(guó)市場(chǎng)主體監(jiān)管的一項(xiàng)嶄新制度，在概念、性質(zhì)、適用范圍、納入與移出等方面尚有諸多問題需要進(jìn)一步研究。經(jīng)營(yíng)異常名錄具有行政處罰的屬性。具有信息公示與信用公示，保障交易安全和增進(jìn)交易效率，促進(jìn)企業(yè)誠(chéng)信自律、強(qiáng)化企業(yè)信用約束的功能。應(yīng)加快以行政法規(guī)的形式確立經(jīng)營(yíng)異常名錄制度。應(yīng)在輕微延期提交企業(yè)年度報(bào)告處理等方面完善經(jīng)營(yíng)異常名錄適用范圍。納入經(jīng)營(yíng)異常名錄應(yīng)包含成立要件和生效要件。應(yīng)明確納入經(jīng)營(yíng)異常名錄的法律后果。應(yīng)構(gòu)建更加暢通的權(quán)利救濟(jì)通道。

關(guān)鍵詞：經(jīng)營(yíng)異常名錄制度；適用范圍；納入；移出

隨著以“寬進(jìn)嚴(yán)管”為原則的工商登記改革的不斷深入，注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制等“寬進(jìn)”措施初現(xiàn)成效，市場(chǎng)主體呈井噴之勢(shì)，僅2014年3月至12月，全國(guó)新登記市場(chǎng)主體1146.69萬戶。[1]為更好規(guī)范市場(chǎng)主體誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，營(yíng)造良好社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，經(jīng)營(yíng)異常名錄制度應(yīng)運(yùn)而生，主要針對(duì)市場(chǎng)主體輕微違法行為而實(shí)施“名譽(yù)”懲戒。但現(xiàn)實(shí)中，經(jīng)營(yíng)異常名錄制度僅以規(guī)章的形式設(shè)立，法律效力等級(jí)低，經(jīng)營(yíng)異常名錄概念模糊，性質(zhì)爭(zhēng)議較大，適用范圍和納入與移出程序不具體，影響了經(jīng)營(yíng)異常名錄制度實(shí)施的實(shí)際效果。

一、經(jīng)營(yíng)異常名錄的概念和性質(zhì)

(一)經(jīng)營(yíng)異常名錄的概念界定

“概念通常被認(rèn)為是組成法律規(guī)定或者整套法律的基本單位?！盵2]582概念往往是人們認(rèn)知法律制度的“窗口”，是進(jìn)行制度研究的基石。關(guān)于經(jīng)營(yíng)異常名錄的概念，《企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱“暫行辦法”)沒有明確規(guī)定。學(xué)界也少有駐足，有實(shí)務(wù)部門同志將經(jīng)營(yíng)異常名錄界定為，將主體資格異常的市場(chǎng)主體予以記載并公示的管理手段。[3]首先，該定義沒有體現(xiàn)主體。其次，該定義將異常情形縮小至主體資格異常，限縮了經(jīng)營(yíng)異常名錄的監(jiān)管范圍。再次，對(duì)經(jīng)營(yíng)異常名錄運(yùn)行依據(jù)和監(jiān)管目的沒有提及。我們認(rèn)為，無論是理論研究還是司法實(shí)踐，明確具體的經(jīng)營(yíng)異常名錄概念都具有極其重要的意義?？梢詮膶?shí)施主體、監(jiān)管對(duì)象、納入情形、監(jiān)管時(shí)間、監(jiān)管目的等方面進(jìn)行探究，具體如下：

一是實(shí)施主體。經(jīng)營(yíng)異常名錄的實(shí)施主體應(yīng)為，縣級(jí)以上工商行政管理部門。理由有：第一，與我國(guó)工商行政管理體制模式相統(tǒng)一，縣級(jí)工商行政管理部門是工商行政管理的基層機(jī)關(guān)。第二，與工商行政管理部門市場(chǎng)監(jiān)管的工作職責(zé)相統(tǒng)一。*參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》關(guān)于國(guó)家工商行政管理總局主要職能的內(nèi)容。第三，與我國(guó)工商登記的法律規(guī)定相統(tǒng)一，工商行政管理機(jī)關(guān)是企業(yè)注冊(cè)登記的法定機(jī)關(guān)?？h級(jí)以上工商行政管理部門作為經(jīng)營(yíng)異常名錄的管理主體有利于監(jiān)督和管理效率的最大化和相關(guān)聯(lián)管理事項(xiàng)的相對(duì)集中。

二是監(jiān)管對(duì)象。經(jīng)營(yíng)異常名錄的監(jiān)管對(duì)象應(yīng)為企業(yè)(向工商行政管理部門進(jìn)行注冊(cè)登記，除個(gè)體工商戶外)。理由有：第一，企業(yè)受登記機(jī)關(guān)的監(jiān)督和管理，有利于保持市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管的專業(yè)性和協(xié)調(diào)性。第二，向其他行政機(jī)關(guān)注冊(cè)登記的律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等，因其行業(yè)特殊性和業(yè)務(wù)的專業(yè)性等原因被排除在經(jīng)營(yíng)異常名的錄監(jiān)管之外。第三，個(gè)體工商戶由于其數(shù)量龐大的現(xiàn)實(shí)性以及發(fā)生異常情況較小的社會(huì)危害性，在經(jīng)營(yíng)異常名錄制度實(shí)施初期，應(yīng)暫時(shí)排除在經(jīng)營(yíng)異常名錄的監(jiān)管之外。

三是納入情形。納入經(jīng)營(yíng)異常名錄是由于監(jiān)管對(duì)象出現(xiàn)了應(yīng)當(dāng)納入的異常情形，該異常情形具有法定性，不以行政機(jī)關(guān)及其工作人員的意志的改變而改變。理由是：第一，“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行”

①

，依法行政蘊(yùn)含著行政合法化的邏輯，是行政法治建設(shè)的必要要求。

[4]

具體來說，經(jīng)營(yíng)異常名錄制度作為對(duì)市場(chǎng)主體監(jiān)管的措施之一，納入情形應(yīng)由法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定。第二，異常情形的法定性，是行政管理穩(wěn)定性的必然要求，也符合一般公眾之期待。

四是監(jiān)管時(shí)間。即經(jīng)營(yíng)異常名錄對(duì)市場(chǎng)主體監(jiān)管的起始點(diǎn)和終結(jié)點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)異常名錄是主體資格的異常名錄，應(yīng)改為“主體資格異常名錄”。[5]根據(jù)《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第三十七條的規(guī)定，商事主體的“主體資格”通常是以取得“營(yíng)業(yè)執(zhí)照”為準(zhǔn)(外商投資企業(yè)的辦事機(jī)構(gòu)的憑據(jù)是“外商投資企業(yè)辦事機(jī)構(gòu)注冊(cè)證”)，主體資格的喪失以注銷登記為準(zhǔn)。經(jīng)營(yíng)異常名錄的適用監(jiān)管時(shí)間應(yīng)以取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照為起始點(diǎn)和以注銷登記為終點(diǎn)。原因有：第一，工商行政管理部門對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常的監(jiān)督和管理的對(duì)象是企業(yè)(向工商行政管理部門進(jìn)行工商登記，除個(gè)體工商戶外)，被監(jiān)管時(shí)間應(yīng)為其作為合法主體的存續(xù)期間。第二，經(jīng)營(yíng)異常名錄是對(duì)企業(yè)存續(xù)期間的經(jīng)營(yíng)行為是否異常進(jìn)行監(jiān)管，而非僅僅是“主體資格異?！?。

五是監(jiān)管目的。依據(jù)《暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定和納入經(jīng)營(yíng)異常名錄行政行為之性質(zhì)(詳見下文論述)，經(jīng)營(yíng)異常名錄具有對(duì)納入經(jīng)營(yíng)異常名錄企業(yè)名譽(yù)懲戒，警示并督促其履行法定義務(wù)的監(jiān)管目的。

綜上所述，經(jīng)營(yíng)異常名錄的概念應(yīng)界定為，縣級(jí)以上工商行政管部門依法實(shí)施的，將出現(xiàn)法定異常情形的企業(yè)(向工商行政管理部門進(jìn)行工商登記，除個(gè)體工商戶外)，通過法定的程序予以記載，警示并督促其履行法定義務(wù)，并在企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)中公示的行政監(jiān)管措施。這一概念與”黑名單(企業(yè)嚴(yán)重違法名單)“相比較，有兩個(gè)顯著特征，一是對(duì)企業(yè)懲戒程度的輕微性。而黑名單對(duì)企業(yè)的殺傷力大，行政懲戒力度強(qiáng)。[6]二是對(duì)企業(yè)及其高級(jí)管理人員不利影響的暫時(shí)性。而黑名單所產(chǎn)生的不利影響是長(zhǎng)期性的，甚至是永久性的。

(二)納入經(jīng)營(yíng)異常名錄行政行為的性質(zhì)界定

性質(zhì)是一事物區(qū)別于其他事物的本質(zhì)屬性，決定著事物為此類事物所固有的特有屬性。明確具體的事物之性質(zhì)，是構(gòu)成體系研究不可或缺的重要組成部分，指引著其他方面的研究的開展。但關(guān)于性質(zhì)尚未有統(tǒng)一定論，當(dāng)前爭(zhēng)論主要聚焦在“是否屬于行政處罰的范疇”。實(shí)務(wù)部門認(rèn)為其性質(zhì)不屬于行政處罰的范疇，只是一種管理、督促措施。[7]納入經(jīng)營(yíng)異常名錄行政行為具有行政處罰的屬性，理由是：

從合理性上來說，納入經(jīng)營(yíng)異常名錄的行政行為是縣級(jí)以上工商行政管理部門對(duì)出現(xiàn)異常情形(違法行政管理秩序)的企業(yè)，記載并警示并督促其履行法定義務(wù)，并通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)予以公示的行政管理措施。符合行政處罰的特點(diǎn)：主體是行政主體(縣級(jí)以上工商行政管理部門)；是針對(duì)有違反行政管理秩序的行為的行政相對(duì)人(出現(xiàn)異常情形行為的企業(yè))的制裁；目的注重對(duì)違法者予以懲戒和教育(警示并督促其履行法定義務(wù))；是對(duì)尚未構(gòu)成犯罪的行為的行政制裁。*姜明安教授認(rèn)為：“行政處罰的主體是行政主體，實(shí)施行政處罰必須依據(jù)法定權(quán)限。行政處罰是針對(duì)有違法行政管理秩序的行政相對(duì)人的人身自由、財(cái)產(chǎn)、名譽(yù)或者其他權(quán)益的限制，或者對(duì)其科以新的義務(wù)。行政處罰的目的注重對(duì)違法者予以懲戒和教育。行政處罰是行政制裁?！眳⒁娊靼仓骶帲骸缎姓ㄅc行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2015年，第265-266頁。

從合法性上來說，關(guān)于行政處罰種類，學(xué)理上以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，將其分為申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、能力罰和人身罰[8]489，或者人生罰、行為罰、財(cái)產(chǎn)罰、精神罰[9]224-225，或者人生自由罰、聲譽(yù)罰、財(cái)產(chǎn)罰、資格法、責(zé)令作為或者不作為罰[10]。經(jīng)營(yíng)異常名錄具有對(duì)行政相對(duì)人“名譽(yù)懲罰”的特征，即將市場(chǎng)主體納入經(jīng)營(yíng)異常名錄中，并通過企業(yè)信用信息系統(tǒng)將企業(yè)信息和違法事實(shí)、理由等向社會(huì)公示。該處罰屬于聲譽(yù)罰(申誡罰、精神罰)。從行政處罰(權(quán))設(shè)定角度，在我國(guó)可以設(shè)定行政處罰的規(guī)范性文件有法律、法規(guī)和規(guī)章?！稌盒修k法》屬于部門規(guī)章。以部門規(guī)章的形式設(shè)定行政處罰，應(yīng)考慮兩點(diǎn)：即國(guó)家工商行政管理總局的性質(zhì)和立法權(quán)限、國(guó)家工商行政管理總局設(shè)定行政處罰的權(quán)限。就前者而言，國(guó)家工商行政管理總局是主管市場(chǎng)監(jiān)督管理和有關(guān)行政執(zhí)法工作的國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，制定有關(guān)法律法規(guī)草案，制定工商行政管理規(guī)章和政策是其主要工作職責(zé)之一。就后者而言，國(guó)家工商行政管理總局作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，設(shè)定行政處罰的規(guī)章的情形包括：其一，需要國(guó)務(wù)院的授權(quán)。其二，上位法已經(jīng)設(shè)定行政處罰的，只能在上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。其三，上位法尚未設(shè)定行政處罰的，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款(罰款的限額由國(guó)務(wù)院規(guī)定)。當(dāng)前尚未存在以法律、行政法規(guī)的形式規(guī)定經(jīng)營(yíng)異常名錄制度。加之其屬于“聲譽(yù)罰”的種類。因此，從學(xué)理上，納入經(jīng)營(yíng)異常名錄行政行為屬于行政處罰范疇是合法的。

但需要注意的是，我們應(yīng)加快經(jīng)營(yíng)異常名錄制度行政法規(guī)的立法工作。理由是：第一，是保證我國(guó)法律間相互協(xié)調(diào)的必然要求。納入經(jīng)營(yíng)異常名錄行政行政行為屬于行政處罰范疇的認(rèn)定只是從學(xué)理上得到論證，但立法是項(xiàng)嚴(yán)謹(jǐn)、重大的工程，經(jīng)營(yíng)異常名錄制度中“聲譽(yù)罰”的處罰種類與《行政處罰法》第八條規(guī)定的處罰種類中“警告”類并非嚴(yán)格一致。第二，以部門規(guī)章(《暫行辦法》)設(shè)定具有行政處罰性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)異常名錄制度是違法的。首先，目前我國(guó)沒有關(guān)于經(jīng)營(yíng)異常名錄制度相關(guān)的法律、行政法律。其次，部門規(guī)章(《暫行辦法》)設(shè)定的處罰種類“聲譽(yù)罰”不屬于“警告”和“罰款”。再次，國(guó)家工商總局制定《暫行辦法》規(guī)定具有行政處罰性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)異常名錄制度，沒有國(guó)務(wù)院的明確授權(quán)。第三，有利于消除法律適用障礙，保證經(jīng)營(yíng)異常名錄制度的有效實(shí)施。實(shí)踐中，經(jīng)營(yíng)異常名錄制度已出現(xiàn)在地方性法規(guī)中*規(guī)定“經(jīng)營(yíng)異常名錄”的地方性法規(guī)有《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》，還體現(xiàn)在廣東省人大常委會(huì)公布的《中國(guó)(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例(草案)》中。，為避免部門規(guī)章與地方性法規(guī)產(chǎn)生的沖突，提高法律效力等級(jí)，以行政法規(guī)規(guī)定經(jīng)營(yíng)異常名錄制度具有現(xiàn)實(shí)的意義。

二、經(jīng)營(yíng)異常名錄的功能定位

(一)信息公示與信用公示的功能

在經(jīng)營(yíng)異常名錄的立法中預(yù)設(shè)信息公示與信用公示的功能，體現(xiàn)了商事登記改革“加強(qiáng)市場(chǎng)主體信息公示，進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)社會(huì)共治”的精神。從實(shí)然角度，通過企業(yè)年度報(bào)告制度的改革，企業(yè)信息公示由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)，并通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)定期向社會(huì)公示，接受社會(huì)普遍監(jiān)督。從應(yīng)然角度，在工商登記改革初期，實(shí)行注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制度、改革年度檢驗(yàn)驗(yàn)照制度、弱化工商登記內(nèi)容與程序等一系列改革措施，實(shí)現(xiàn)了商事主體進(jìn)入市場(chǎng)領(lǐng)域的“寬進(jìn)”，市場(chǎng)主體呈現(xiàn)出井噴之勢(shì)。給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)注入新的活力的同時(shí)也帶來了諸多困擾，如市場(chǎng)交易安全感缺失、“名存實(shí)亡”企業(yè)等充斥著整個(gè)市場(chǎng)領(lǐng)域等。因此預(yù)設(shè)信息公示與信用公示功能是經(jīng)營(yíng)異常名錄制度的必然要求。信息公示及信用公示是凈化良好營(yíng)商環(huán)境的必由之路，是經(jīng)營(yíng)異常名錄制度的基礎(chǔ)功能，理由有：第一，預(yù)設(shè)信息公示，使其成為商事主體日常活動(dòng)中的法定義務(wù)，并通過違法懲戒的方式規(guī)制義務(wù)的履行，有利于助推信息公示的落地與實(shí)施。第二，通過信息公示的載體向社會(huì)公示，利于企業(yè)信息成為企業(yè)商事活動(dòng)的“信譽(yù)名片”和“信用身份證明”，也利于市場(chǎng)監(jiān)督管理聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。

信息公示的功能是經(jīng)營(yíng)異常名錄制度的基礎(chǔ)功能，是制度發(fā)揮應(yīng)有效用的前提和保證。信用是企業(yè)在市場(chǎng)活動(dòng)中的“立命之本”，信用公示功能是信息公示在功能上的延伸，體現(xiàn)了“弱化行政機(jī)關(guān)直接進(jìn)行監(jiān)督管理、強(qiáng)化以企業(yè)信用為基礎(chǔ)的聯(lián)動(dòng)監(jiān)督管理和社會(huì)共治”的改革精神。

(二)保障交易安全和增進(jìn)交易效率的功能

在信息公示和信用公示功能的基礎(chǔ)上，預(yù)設(shè)保障交易安全和增進(jìn)交易效率的功能，是經(jīng)營(yíng)異常名錄制度構(gòu)建的主要目標(biāo)和價(jià)值追求。“安全”和“效率”是經(jīng)營(yíng)異常名錄制度的價(jià)值取向，一方面良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境需要高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的交易安全保障和交易效率保證。另一方面在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，市場(chǎng)主體相互交易的安全性和便捷快速能夠直接地推進(jìn)良好營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)建和營(yíng)造。預(yù)設(shè)保障交易安全和增進(jìn)交易效率的功能，主要原因有：第一，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需要。交易安全是維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)動(dòng)力，在保證交易安全的基礎(chǔ)上，增進(jìn)交易效率是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的助推器。第二，創(chuàng)造良好營(yíng)商環(huán)境的必然要求。良好的營(yíng)商環(huán)境是市場(chǎng)在發(fā)展中起決定性作用和政府發(fā)揮輔助作用，市場(chǎng)主體間以及同行業(yè)間的良性競(jìng)爭(zhēng)，交易安全和交易效率得到良好保證，市場(chǎng)交易自由選擇等一個(gè)綜合的集合系統(tǒng)，“安全”和“效率”的保障是對(duì)良好營(yíng)商環(huán)境的助推器。第三，經(jīng)營(yíng)異常名錄制度所具有的社會(huì)積極效用。在信息公示和信用公示的基礎(chǔ)上，保障交易安全、增進(jìn)交易效率，綜合實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體的“寬進(jìn)嚴(yán)管”，有利于推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足、穩(wěn)定發(fā)展。

(三)促進(jìn)企業(yè)誠(chéng)信自律、強(qiáng)化企業(yè)信用約束的功能

促進(jìn)企業(yè)誠(chéng)信自律、強(qiáng)化企業(yè)信用約束的功能，是在信息公示、信用公示功能和保障交易安全、增進(jìn)交易效率功能的基礎(chǔ)上預(yù)設(shè)的，經(jīng)營(yíng)異常名錄制度的終極功能。預(yù)設(shè)促進(jìn)企業(yè)誠(chéng)信自律、強(qiáng)化企業(yè)信用約束的功能，主要表現(xiàn)：一是誠(chéng)信成為企業(yè)商事活動(dòng)的重要組成部分。企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)異常的情形，不按照規(guī)范的要求公示企業(yè)信息，將會(huì)記錄為失信，納入到經(jīng)營(yíng)異常名錄中，并通過企業(yè)信息信用公示系統(tǒng)向社會(huì)公示。其名譽(yù)的懲戒，信用的鞭策將成為企業(yè)主動(dòng)、積極履行相關(guān)義務(wù)的助推器。二是經(jīng)營(yíng)異常名錄制度預(yù)設(shè)的保障交易安全和增進(jìn)交易效力的功能的發(fā)揮，有利于促進(jìn)商事主體之間信用約束的形成和企業(yè)信用體系的構(gòu)建，彰顯信用在商事活動(dòng)中價(jià)值。

信息公示、信用公示的功能是基礎(chǔ)性功能，保障交易安全和增進(jìn)交易效率的功能是直接功能，促進(jìn)企業(yè)誠(chéng)信自律、強(qiáng)化企業(yè)信用約束的功能是經(jīng)營(yíng)異常名錄制度的終極功能。三者之間具有層次性、遞增性，構(gòu)成了經(jīng)營(yíng)異常名錄制度的功能，共同指引著經(jīng)營(yíng)異常名錄制度的實(shí)施與完善。

三、納入經(jīng)營(yíng)異常名錄的適用范圍和法律后果

(一)納入經(jīng)營(yíng)異常名錄的適用范圍(異常情形)

經(jīng)營(yíng)異常名錄制度實(shí)施以來，國(guó)家工商總局和許多地方政府部門制定了關(guān)于經(jīng)營(yíng)異常名錄的管理辦法，其中確定的情形主要有：1)超期公示企業(yè)年度報(bào)告；2)信息公示違反工商行政管理部門的責(zé)令期限；3)公示企業(yè)信息隱瞞真實(shí)情況、弄虛作假；4)通過登記的住所或者經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所無法聯(lián)系(俗稱“失聯(lián)”)。這些規(guī)定在實(shí)施中暴露出一些問題，尚有待細(xì)化完善。

異常情形是經(jīng)營(yíng)異常名錄制度能否產(chǎn)生實(shí)質(zhì)效果的靈魂，異常情形的設(shè)定應(yīng)體現(xiàn)制度的功能，其設(shè)定應(yīng)考慮能否保障信息公示、信用公示，能否保障交易安全，增進(jìn)交易效率，能否促進(jìn)企業(yè)誠(chéng)信自律并強(qiáng)化企業(yè)信用約束。而現(xiàn)有異常情形中的年度報(bào)告、企業(yè)對(duì)其信息真實(shí)性負(fù)責(zé)、企業(yè)現(xiàn)實(shí)存在、信息公示接受工商行政管理部門的管理和指導(dǎo)，都能較好的與經(jīng)營(yíng)異常名錄制度的功能相協(xié)調(diào)。

經(jīng)營(yíng)異常名錄的異常情形在實(shí)踐中暴露了一些問題：一是企業(yè)提交年度報(bào)告的行為發(fā)生在公示截止之日后至作出納入經(jīng)營(yíng)異常名錄決定前(《暫行辦法》規(guī)定工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)在企業(yè)年度報(bào)告公示結(jié)束之日起10個(gè)工作日內(nèi)作出列入決定)。該行為應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)營(yíng)異常名錄制度之目的，并結(jié)合企業(yè)是否初次發(fā)生該行為具體處理。若初次發(fā)生該行為，應(yīng)當(dāng)對(duì)企業(yè)作出口頭警告；若再次發(fā)生該行為，應(yīng)當(dāng)作出納入經(jīng)營(yíng)異常名錄的決定。二是“工商行政管理部門發(fā)現(xiàn)企業(yè)未及時(shí)公示企業(yè)形成信息，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期履行”中“發(fā)現(xiàn)”的規(guī)定較為模糊。我們認(rèn)為“發(fā)現(xiàn)”應(yīng)包含的情形有：工商行政管理部門執(zhí)法人員日常執(zhí)法、抽查(定向抽查和不定項(xiàng)抽查)和公民、法人和其他組織的舉報(bào)。三是由企業(yè)公示自己受到的行政處罰的信息，不符合一般邏輯。學(xué)理上，行政處罰屬負(fù)擔(dān)性行政行為，讓相對(duì)人公布，不符合普通人之情理。應(yīng)當(dāng)將“行政處罰的信息”的公示主體改為“工商行政管理部門”， 行政機(jī)關(guān)依據(jù)內(nèi)部的執(zhí)法信息共享與聯(lián)動(dòng)，將處罰信息告知工商行政管理部門，并由其通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會(huì)公示。

(二)納入經(jīng)營(yíng)異常名錄的法律后果

企業(yè)因出現(xiàn)法定的異常情形，被縣級(jí)以上工商行政管理部門依法納入經(jīng)營(yíng)異常名錄，并在企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示后，所產(chǎn)生的法律后果應(yīng)當(dāng)有：一是需要履行納入經(jīng)營(yíng)異常名錄行政行為所確定的相關(guān)義務(wù)。如依法公示年度報(bào)告、依法公示企業(yè)形成信息、積極促成企業(yè)重新取得聯(lián)系等。二是取得異議權(quán)。“有權(quán)利，必有救濟(jì)”。企業(yè)被納入經(jīng)營(yíng)異常名錄后，旋即取得對(duì)行政行為不服而尋求救濟(jì)的權(quán)利，如行政復(fù)議、行政訴訟等。三是企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)受到一定的限制。如納入經(jīng)營(yíng)異常名錄的企業(yè)在政府采購(gòu)、工程招標(biāo)、國(guó)有土地出讓、授予榮譽(yù)稱號(hào)等方面予以限制或者禁入。實(shí)踐中，地方對(duì)納入經(jīng)營(yíng)異常名錄的企業(yè)采取了限制措施。[11]四是具有納入“嚴(yán)重違法企業(yè)名單”的風(fēng)險(xiǎn)。被納入經(jīng)營(yíng)異常名錄的企業(yè)屆滿3年仍未履行相應(yīng)義務(wù)，將被納入“嚴(yán)重違法企業(yè)名單”，同時(shí)企業(yè)的法定代表人、負(fù)責(zé)人3年不得擔(dān)任其他企業(yè)的法定代表人、負(fù)責(zé)人。

四、經(jīng)營(yíng)異常名錄的納入和移出

(一)經(jīng)營(yíng)異常名錄的納入

1.納入經(jīng)營(yíng)異常名錄行政行為的成立要件

納入經(jīng)營(yíng)異常名錄的行為具有行政處罰的屬性，其成立應(yīng)具有對(duì)外的效力，構(gòu)成要件有：一是主體要件。即縣級(jí)以上工商行政管理部門。二是客體要件。即縣級(jí)以上工商行政管理部門所實(shí)施的納入經(jīng)營(yíng)異常名錄的行為。三是內(nèi)容要件。即納入經(jīng)營(yíng)異常名錄的行為是受經(jīng)營(yíng)異常名錄相關(guān)法律規(guī)范調(diào)整的行政職權(quán)行為。納入經(jīng)營(yíng)異常名錄的行為能夠?qū)`反經(jīng)營(yíng)異常名錄適用情形的企業(yè)的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生法律效果，如名譽(yù)懲戒、提示履行相關(guān)公示義務(wù)等。當(dāng)納入經(jīng)營(yíng)異常名錄行為的構(gòu)成要件得以滿足時(shí)，該行政行為即成立。

2. 納入經(jīng)營(yíng)異常名錄行政行為的生效要件

行政行為的生效要件是指該行政行為在何種條件下產(chǎn)生效力，其生效要件應(yīng)當(dāng)包括：構(gòu)成具體行政行為之成立要件；相對(duì)人受通知；非嚴(yán)重且明顯違法。[12]

具體到納入經(jīng)營(yíng)異常名錄的生效要件，首先，關(guān)于“行政相對(duì)人的受通知”。《暫行辦法》沒有規(guī)定。可以確定“以當(dāng)面送達(dá)為原則，以企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示送達(dá)為例外”。其中，“當(dāng)面送達(dá)為原則”可參照《行政復(fù)議法實(shí)施條例》關(guān)于送達(dá)的規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為,依法應(yīng)當(dāng)向有關(guān)公民、法人或者其他組織送達(dá)法律文書而未送達(dá)的，視為該公民、法人或者其他組織不知道該具體行政行為”。而“企業(yè)信用公示系統(tǒng)送達(dá)為例外”的唯一情形是通過登記住所地或者經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所無法聯(lián)系的。理由是工商行政管理部門認(rèn)定企業(yè)“失聯(lián)”的方式是通過郵寄專用信函與企業(yè)聯(lián)系。根據(jù)《暫行辦法》規(guī)定，兩次郵寄無法簽收的視為“失聯(lián)”，其中兩次郵寄間隔不得少于15日。在此情況下符合公告送達(dá)之精神。其次，關(guān)于非嚴(yán)重且違法的程度限定。應(yīng)依據(jù)《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，“非嚴(yán)重且違法”的程度不得突破“應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人納入經(jīng)營(yíng)異常名錄決定的事實(shí)、理由和證據(jù)”、“當(dāng)事人的申辯權(quán)”以及“申辯不得加重處罰”的規(guī)定。

(二)經(jīng)營(yíng)異常名錄的移出

1.移出經(jīng)營(yíng)異常名錄的原因

對(duì)移出經(jīng)營(yíng)異常名錄原因的分析，有利于追蹤經(jīng)營(yíng)異常名錄制度的實(shí)施并形成信息反饋，有利于跟蹤企業(yè)信用在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的受重視程度。移出經(jīng)營(yíng)異常名錄的原因應(yīng)包括：一是履行相關(guān)義務(wù)，即企業(yè)履行納入經(jīng)營(yíng)異常名錄行為之確定的義務(wù)而被移出。二是企業(yè)提出異議并異議成功，即企業(yè)通過行政救濟(jì)等方式和途徑對(duì)納入經(jīng)營(yíng)異常名錄的行為提出異議并取得成功而被移出。企業(yè)對(duì)納入經(jīng)營(yíng)異常名錄的決定存有異議的，通過書面申請(qǐng)并提供相關(guān)證明材料或者在法律規(guī)定的期限內(nèi)依法提出行政復(fù)議、行政訴訟等并證明不存在經(jīng)營(yíng)異常情形，被移出經(jīng)營(yíng)異常名錄的。

2.移出經(jīng)營(yíng)異常名錄的影響

移出經(jīng)營(yíng)異常名錄的影響，以移出原因的不同而區(qū)分：一是就企業(yè)履行納入經(jīng)營(yíng)異常名錄行為之確定的義務(wù)而被移出經(jīng)營(yíng)異常名錄而言，被移出后，其被列入經(jīng)營(yíng)異常名錄的“不良記錄”依然可以查詢。只是該企業(yè)在政府采購(gòu)等方面的權(quán)利得到恢復(fù)，不再被限制或者禁入。二是就企業(yè)通過行政救濟(jì)等方式和途徑對(duì)納入經(jīng)營(yíng)異常名錄的行為提出異議并取得成功而被移出經(jīng)營(yíng)異常名錄而言，企業(yè)相關(guān)市場(chǎng)活動(dòng)的限制和禁入應(yīng)當(dāng)被取消，并且因企業(yè)自始自終未出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)異常的情形，企業(yè)被納入經(jīng)營(yíng)異常名錄的記錄應(yīng)當(dāng)被抹去。

(三)經(jīng)營(yíng)異常名錄異議的救濟(jì)與處理

納入經(jīng)營(yíng)異常名錄的行政行為，是行政管理權(quán)力的一種，旨在對(duì)相對(duì)人(組織)的自由發(fā)展產(chǎn)生相應(yīng)限制的行政行為。與之相對(duì)的，企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織擁有在法律的框架內(nèi)自由生存和發(fā)展的權(quán)利。經(jīng)營(yíng)異常名錄異議的救濟(jì)與處理應(yīng)遵循“有權(quán)利，必有救濟(jì)”原則、司法終局救濟(jì)原則[13]14-16、便捷、高效原則。經(jīng)營(yíng)異常名錄異議救濟(jì)的途徑有：直接申請(qǐng)行政復(fù)議，直接提起行政訴訟，先行政復(fù)議再提起行政訴訟，申訴和控告 ，以及通過“市場(chǎng)公開電話”、“首長(zhǎng)接待日”、“電視問政”、“微博問政”等方式尋求救濟(jì)。[14]

行政相對(duì)人對(duì)納入經(jīng)營(yíng)異常名錄的行政行為提出的異議，產(chǎn)生的結(jié)果有：一是納入經(jīng)營(yíng)異常名錄的行政行為經(jīng)審查證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，行政相對(duì)人若申請(qǐng)行政復(fù)議的，將得到復(fù)議維持的決定；若提起行政訴訟的，將得到駁回訴訟請(qǐng)求的判決。二是因行政相對(duì)人的自身原因?qū)е鹿ど绦姓芾聿块T的納入經(jīng)營(yíng)異常名錄的行政行為瑕疵的，經(jīng)行政相對(duì)人的書面申請(qǐng)并提交相關(guān)證明材料，經(jīng)工商行政管理部門核實(shí)后，移出經(jīng)營(yíng)異常名錄。三是因工商行政管理部門的原因?qū)е录{入經(jīng)營(yíng)異常名錄的行政行為瑕疵，經(jīng)查證核實(shí)后，應(yīng)當(dāng)移出經(jīng)營(yíng)異常名錄，并消除經(jīng)營(yíng)異常名錄的記錄。構(gòu)成行政賠償?shù)?，?yīng)當(dāng)告知其請(qǐng)求行政賠償?shù)臋?quán)利。

五、完善經(jīng)營(yíng)異常名錄制度的建議

總的來說，經(jīng)營(yíng)異常名錄制度應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：

第一，從立法層面上，要加快以行政法規(guī)的形式確立經(jīng)營(yíng)異常名錄制度，明確納入經(jīng)營(yíng)異常名錄的行政行為的性質(zhì)是行政處罰。

第二，經(jīng)營(yíng)異常名錄的概念應(yīng)界定為，縣級(jí)以上工商行政管部門依法實(shí)施的，將出現(xiàn)法定異常情形的企業(yè)(向工商行政管理部門進(jìn)行工商登記，除個(gè)體工商戶外)，通過法定的程序予以記載，警示并督促其履行法定義務(wù)，并在企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)中公示的行政監(jiān)管措施。

第三，完善經(jīng)營(yíng)異常名錄的適用范圍(適用情形)。明確企業(yè)提交年度報(bào)告的行為發(fā)生在公示截止之日后至作出納入經(jīng)營(yíng)異常名錄決定前的性質(zhì)及處理方式，“發(fā)現(xiàn)”的情形，以及工商行政管理部門是企業(yè)行政處罰信息的公示主體。

第四，明確納入經(jīng)營(yíng)異常名錄行政行為的成立要件和生效要件、納入與移出的法律后果。并通過具體明確的程序規(guī)定保證工商行政管理部門依法行政，也切實(shí)維護(hù)企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。

第五，完善經(jīng)營(yíng)異常名錄異議的救濟(jì)和處理，構(gòu)建更加暢通的權(quán)利救濟(jì)通道。

參 考 文 獻(xiàn)：

[1] 陳晨,鄭北鷹.2014年新增企業(yè)數(shù)量多[EB/OL].(2015-01-23)[2015-12-21].http://news.china.com.cn/live/2015-01/23/content_31000723.htm，2015-01-23.

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責(zé)任編輯：韓靜

On the Construction and Improvement of Enterprise Exception List System

Fan Wei1,Zhu Guang-dong2

(1.School of Law, Guangdong University of Foreign Studies, Guangzhou 510420,China;2.School of law and politics, Yancheng Teachers' College，Yancheng 224002,China)

Abstract：As a brand-new system of the national Market Entity Surveillance, the concept, nature, application sphere and legal proceedings of the Enterprise Exception List System still remain numerous issues needing further research. The System is in the category of Administrative Penalty. And Enterprise Exception List System possesses functions which help publicize enterprise credit and information, guarantee trading security, accelerate transaction efficiency, promote credit and self-discipline of enterprises, and reinforce restrictions of enterprise credit. We should establish administrative regulation quickly, and improve application sphere In a slight delay to corporate annual reports, essentials of establishments and validities are necessary to access to the Enterprise Exception list. The legal consequences of Enterprise Exception List should be more specific. And a more unimpeded access should be established to subsidies of power and interest.

Key words：Enterprise Exception List; nature; application sphere; access; retreat

收稿日期：2015-11-18

作者簡(jiǎn)介：范偉(1991- )，男，江蘇鹽都人，廣東外語外貿(mào)大學(xué)2013級(jí)法律碩士研究生；朱廣東(1969- )，男，江蘇鹽城人，鹽城師范學(xué)院法政學(xué)院教授。

中圖分類號(hào)：DF3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3745(2016)01-0074-07