易　萍

(西北政法大學(xué) 民商法學(xué)院，陜西 西安 710063)

論檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的法律地位

易萍

(西北政法大學(xué) 民商法學(xué)院，陜西 西安 710063)

摘要：檢察機(jī)關(guān)是否屬于《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》)第五十五條規(guī)定的可以提起公益訴訟的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，一直是學(xué)界和實(shí)務(wù)界討論的熱點(diǎn)問題。依現(xiàn)有法律和司法解釋的有關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)不屬于《民事訴訟法》第五十五條所規(guī)定的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”范圍，因此，不宜直接提起公益訴訟。但在“沒有適格主體”或者“適格主體不提起訴訟”的前提下，檢察機(jī)關(guān)以“公益起訴人”的身份針對(duì)環(huán)境污染損害國(guó)家及社會(huì)公共利益的行為提起公益訴訟，既是其職責(zé)范圍，也是應(yīng)然之舉。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；公益起訴人；權(quán)利與限制

引言

我國(guó)新《民事訴訟法》第五十五條關(guān)于“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”的規(guī)定，首次在法律上確立了公益訴訟制度。由于該規(guī)定過于原則，對(duì)公益訴訟的主體范圍、審理程序等問題未作出明確規(guī)定，尤其是檢察機(jī)關(guān)是否為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”未作出立法解釋，引起社會(huì)各界尤其是民事訴訟法學(xué)界的熱烈討論，可謂仁者見仁，智者見智，呈現(xiàn)出百家爭(zhēng)鳴、百花齊放的繁榮景象。2015年2月4日，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于適用( 中華人民共和國(guó)民事訴訟法)的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《民訴法解釋》)，雖然用8個(gè)條文對(duì)公益訴訟的起訴條件、管轄法院等做了原則性規(guī)定。但對(duì)檢察機(jī)關(guān)能否參與公益訴訟及其法律地位、權(quán)利義務(wù)和提起公益訴訟的案件范圍等具體程序問題并未作出詳細(xì)的說明，因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以何種身份參與公益訴訟案件審理缺乏具體制度的支持。

本文擬以《民事訴訟法》和最高法院《民訴法解釋》為基礎(chǔ)，從務(wù)實(shí)的角度，結(jié)合最高檢察院《試點(diǎn)方案》對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體地位進(jìn)行探討，以期對(duì)我國(guó)公益訴訟制度的完善有所裨益。

一、檢察機(jī)關(guān)不屬于《民事訴訟法》第55條規(guī)定的 “法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”

(一)檢察機(jī)關(guān)是否屬于《民事訴訟法》第五十五條所規(guī)定的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”一直是學(xué)界關(guān)注、討論的重點(diǎn)問題

有兩種不同的觀點(diǎn)?？隙ㄕ哒J(rèn)為，作為國(guó)家唯一行使檢察監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)屬于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，具有提起公益訴訟的資格和實(shí)施能力。其理由是:1)檢察機(jī)關(guān)是為了維護(hù)公共利益而設(shè)立的，其與生俱來的公共性特征決定了它在履行職責(zé)時(shí)不僅是國(guó)家權(quán)利和國(guó)家利益的代表，而且是公共利益的代表。在公共利益受到損害的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)為了維護(hù)和恢復(fù)公共秩序，必須有所作為。[1]2)(環(huán)境)公益訴訟的公益性，明確了檢察機(jī)關(guān)在有關(guān)主體不確定或缺位的情況下，依然能及時(shí)地提起訴訟，確保公共環(huán)境利益得到及時(shí)的保護(hù)。3)檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員和公民、組織是否遵守憲法和法律進(jìn)行監(jiān)督。4)檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，具有人力和物力的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)了私人進(jìn)行(環(huán)境)公益訴訟時(shí)經(jīng)費(fèi)不足、能力有限、取證困難等問題。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的訴訟對(duì)抗能力，有利于實(shí)現(xiàn)訴訟的效率與效益最大化。[2]5)檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告主體已經(jīng)成為國(guó)外立法和司法的趨勢(shì)。6)在我國(guó)新民事訴訟法通過之前，不乏檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的成功案例，且在社會(huì)上已產(chǎn)生積極影響。

否定者認(rèn)為，雖然《民事訴訟法》第十四條規(guī)定了“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”，但其不屬于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，不具備公益訴訟的原告資格。理由是:1)由于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督者的特殊身份， 若直接提起訴訟，會(huì)影響法院的公正審判。2)若由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，其利用國(guó)家資源進(jìn)行的調(diào)查取證、提起訴訟和參加訴訟，會(huì)破壞民事訴訟主體間的平等地位。因?yàn)楸桓鏌o上述資源。3)檢察機(jī)關(guān)直接提起民事訴訟，是對(duì)當(dāng)事人處分權(quán)的干涉，不符合民事訴訟自身的特點(diǎn)。[3]353-3564)檢察機(jī)關(guān)無力承擔(dān)公益訴訟的活動(dòng)。從目前檢察機(jī)關(guān)的運(yùn)行情況來看，幾乎所有的機(jī)構(gòu)都處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的情況，已無人力和資源再承擔(dān)公益訴訟的職能。[4]

(二)就現(xiàn)有法律和司法解釋的有關(guān)規(guī)定而言，檢察機(jī)關(guān)不屬于《民事訴訟法》第五十五條所規(guī)定的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”范圍，因此，不宜直接提起公益訴訟

我國(guó)2015年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)保法》)第五十七、五十八條對(duì)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”做了解釋：即對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為有權(quán)提起公益訴訟的適格主體為符合下列兩個(gè)條件的社會(huì)組織：1)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；2)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第三十六條規(guī)定：“消費(fèi)者協(xié)會(huì)和其他消費(fèi)者組織是依法成立的對(duì)商品和服務(wù)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的社會(huì)組織”。所謂“有關(guān)組織”，是指1)依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的社會(huì)組織。*2015年1月7日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境公益訴訟案件解釋》)第2條、第3條 。2)依法成立的其他消費(fèi)者組織。*中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第37條第四款?？梢?，檢察機(jī)關(guān)并非法律規(guī)定的可以提起公益訴訟的適格主體。

(三)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)成為公益訴訟的主體

我們認(rèn)為，雖然最高法院《民訴法解釋》并未將檢察機(jī)關(guān)納入到“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”的范圍，但也沒有明確否定。從理論上講，檢察機(jī)關(guān)不僅可以是法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)，也可以是公共利益的代表、國(guó)家公益訴訟的代表人。這是由其性質(zhì)和職責(zé)及自身優(yōu)越性所決定的。

1.檢察機(jī)關(guān)不僅享有法律監(jiān)督權(quán)，而且也應(yīng)該享有民事公訴權(quán)。公訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)違法行為提起控訴并制止違法行為的一項(xiàng)公益行為。將國(guó)家公訴的職責(zé)延伸至民事公益訴訟領(lǐng)域，并不違反法律設(shè)置檢察機(jī)關(guān)以維護(hù)國(guó)家公共秩序的初衷。盡管檢察機(jī)關(guān)在絕大多數(shù)情形下行駛的是刑事公訴權(quán)，但代表公共利益參與到民事訴訟中去與公訴權(quán)維護(hù)公益的本質(zhì)是相吻合的，許多國(guó)家的立法和司法實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)。因此，檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)不僅應(yīng)包括刑事公訴權(quán)，還應(yīng)包括民事公訴權(quán)。[5]

2.檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟的主體不違背其法律監(jiān)督的職責(zé)。我國(guó)憲法第一百二十九條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使權(quán)力，是以公權(quán)力來維護(hù)公民的合法權(quán)益，這對(duì)保護(hù)公共利益是十分有利的。

3.就我國(guó)民訴法規(guī)定的兩類公益訴訟而言，其與私益訴訟相比更為復(fù)雜，涉及面更廣、專業(yè)性更強(qiáng)。從訴訟的目的來看，具有專業(yè)技能的人員比無專業(yè)技能的人員獲勝概率更高。而檢察官是國(guó)家專門培養(yǎng)的法律人才，經(jīng)過了系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，有扎實(shí)的法律基礎(chǔ)知識(shí)、較強(qiáng)的法律素養(yǎng)，優(yōu)秀的道德品質(zhì)，可以熟練、有效地運(yùn)用法律手段來維護(hù)社會(huì)公共利益，同時(shí)也可避免私人濫用訴權(quán)的行為，減輕人民法院的負(fù)擔(dān)，避免司法資源的浪費(fèi)。

4.檢察機(jī)關(guān)在體制上獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，可以使其免受地方保護(hù)主義的不利影響，有效地行使法律監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮公益訴訟的作用。

5.多年的司法實(shí)踐，使檢察機(jī)關(guān)積累了豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)，可以應(yīng)對(duì)比較復(fù)雜的案情和突發(fā)事件，保障訴訟的順利進(jìn)行。尤其是《試點(diǎn)方案》的實(shí)施，不僅為檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟提供了理論依據(jù)，明確了其提起公益訴訟的目標(biāo)和原則、 案件范圍，前提條件、實(shí)施方案、工作要求等，而且通過參與民事公益訴訟的審理活動(dòng)，可以及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為公益訴訟制度的完善打下堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

總之，檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家或者社會(huì)公共利益提起公益訴訟既是其職責(zé)的必然要求，也是由其獨(dú)特的實(shí)施能力所決定。正如最高人民檢察院相關(guān)負(fù)責(zé)人在解讀《試點(diǎn)方案》的記者會(huì)上所言：“與其他訴訟主體相比,檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),不牽涉地方和部門利益,適合代表國(guó)家和社會(huì)公共利益提起訴訟;檢察機(jī)關(guān)擁有法定的調(diào)查權(quán),有利于調(diào)查取證和解決舉證困難問題;檢察機(jī)關(guān)能夠從大局出發(fā),審慎地行使公益訴權(quán),避免影響到正常的行政秩序;檢察機(jī)關(guān)具有專業(yè)法律監(jiān)督隊(duì)伍,能夠高效、準(zhǔn)確地配合人民法院進(jìn)行訴訟,可以大幅度降低司法成本” 。[6]

二、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以“公益起訴人”的身份參與公益訴訟

在《試點(diǎn)方案》公布之前，我國(guó)新民訴法和最高院《民訴法解釋》都未明確檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體資格。最高人民法院審判委員會(huì)專職委員杜萬華法官在“最高法審委會(huì)專委對(duì)新民訴解釋九大問題的最新解讀”中是這樣解釋的“《解釋》要為以后法律進(jìn)行規(guī)定留出空間，不宜規(guī)定得太細(xì)。十八屆四中全會(huì)決定，人民檢察院可以提公益訴訟，最高人民法院“四五改革綱要”中也對(duì)此作了規(guī)定。人民檢察院如何提起公益還需要由法律作出明確規(guī)定，或者由司法改革措施來明確。關(guān)于“有關(guān)組織”的范圍，也因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)法和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法已經(jīng)分別作了規(guī)定而無需再作解釋”。

《試點(diǎn)方案》將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的身份確定為“公益訴訟人”，而非“原告”，有一定的道理。筆者認(rèn)為，所謂公益訴訟人，是指檢察機(jī)關(guān)在污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為發(fā)生時(shí)，為維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，以國(guó)家公訴人的身份，依法定程序向有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟，要求人民法院依法審判的訴訟參加人。與普通民事案件的原告并非同一概念。首先，是否以自己名義起訴的要求不同。由于原告與案件有直接利害關(guān)系，所以，法律要求其必須以自己的名義起訴；而公益訴訟人與案件無直接利害關(guān)系，所以，無需也不能以自己的名義起訴；其次，起訴目的不同。原告起訴的目的是為了維護(hù)自己的合法權(quán)益；而公益訴訟人則是為了維護(hù)不特定多數(shù)人或者社會(huì)的公共利益；最后，是否受法院裁判的拘束不同。因?yàn)槭蔷S護(hù)自己的合法權(quán)益，所以原告需直接承擔(dān)法律的后果，換言之，即要受到法院生效裁判的拘束。而公益訴訟人因?yàn)榫S護(hù)的是國(guó)家和社會(huì)的公共利益，與起訴人自身無直接利害關(guān)系，因而其不受裁判結(jié)果的拘束。其法律地位類似于但不等同于訴訟代表人。

在法無明文規(guī)定時(shí)，將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體地位定格為“公益訴訟人”并無不當(dāng)。但作為程序法術(shù)語是否妥當(dāng)則值得商榷。

1.在我國(guó)民事訴訟法中，當(dāng)事人的稱謂因案件性質(zhì)、審級(jí)、階段的不同而有所不同，如一審程序中稱為原告、被告、第三人、共同訴訟人、訴訟代表人；二審程序中稱為上訴人、被上訴人；再審程序中稱為申請(qǐng)?jiān)賹徣?、被申?qǐng)人等。在非訟程序中則稱為起訴人、被起訴人、申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人等。稱謂不同，其權(quán)利義務(wù)也不相同。

2.公益訴訟案件屬于訴訟案件。雖然因檢察機(jī)關(guān)的介入，公益訴訟案件比其他私益案件多了一些特殊性，【如民事公益權(quán)利主體是擬制人格，而非普通民事案件中的實(shí)體主體，這是該制度存在的基礎(chǔ)】但其本質(zhì)屬性未改，仍然屬于具有權(quán)利義務(wù)之爭(zhēng)的訴訟案件，而非無權(quán)利義務(wù)之爭(zhēng)的非訟事件，因此，雙方仍然屬于平等主體的法律地位。當(dāng)被控訴一方成為被告時(shí)，其相對(duì)方理所當(dāng)然為原告。否則，違背訴訟一般原理。

3.若將檢察機(jī)關(guān)稱為“公益訴訟人”，其權(quán)利義務(wù)如何確定？如果享有原告的訴訟權(quán)利，就需承擔(dān)原告的義務(wù)；若不享有原告的權(quán)利，則無需承擔(dān)原告的義務(wù)。若如此，則原告的訴訟權(quán)利和義務(wù)又由誰來擔(dān)當(dāng)？《試點(diǎn)方案》對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的方式作了二個(gè)層面的規(guī)定：一是訴前督促人，二是公益訴訟人。有學(xué)者認(rèn)為：“結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，檢察機(jī)關(guān)、公益組織(或公益法人)和具有一定專業(yè)知識(shí)、社會(huì)閱歷和社會(huì)正義公信度的自然人，均可成為我國(guó)民事公益訴訟中的民事公益權(quán)利主體的代表人，本文稱之為民事公益訴訟人，其實(shí)就是民事公益訴訟的原告” 。[7]由此可見，公益訴訟人并非檢察機(jī)關(guān)獨(dú)有的身份。在人們的認(rèn)識(shí)中，只要是提起公益訴訟，均可以稱為“公益訴訟人”。但實(shí)際上，若環(huán)保機(jī)構(gòu)或者消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起公益訴訟的，其處于原告地位。既然檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的實(shí)際地位就是原告，為避免歧義理解，無需另設(shè)一個(gè)新名詞，只需對(duì)其訴訟權(quán)利和義務(wù)的特殊性加以規(guī)定即可。但又因其與普通民事原告有所不同，所以，可以稱之為“公益訴訟起訴人”。1)起訴人是程序意義上的原告，而非實(shí)體意義上的，符合檢察機(jī)關(guān)與案件非直接利害關(guān)系的特征。2)我國(guó)《民事訴訟法》特別程序中已經(jīng)有了“起訴人”的規(guī)定，雖然選民資格案件屬于特殊類型的案件，與公益訴訟案件不同，但起訴人的作用和功能基本一致。3)與適格主體的稱謂相區(qū)別。適格主體提起公益訴訟是理所當(dāng)然的原告身份，而在特殊條件下行使訴權(quán)的檢察機(jī)關(guān)稱為“起訴人”可以與其法律監(jiān)督人的身份相分離，更符合民事訴訟的基本特征。

三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利與限制

(一)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟必須具備“沒有適格主體”或者“適格主體不提起訴訟”的前提條件。

所謂“適格主體”也即當(dāng)事人適格， 是指對(duì)于具體的訴訟，有作為本案當(dāng)事人起訴或者應(yīng)訴的資格。[8]142當(dāng)適格主體對(duì)環(huán)境污染造成損失或者多數(shù)消費(fèi)者的利益受到侵害，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)該作為而采取不作為行為時(shí)，人民檢察院可以也必須介入，實(shí)施其監(jiān)督職責(zé)。

(二)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件范圍僅限于污染環(huán)境和食藥安全領(lǐng)域

新《民事訴訟法》頒布以來，民訴法學(xué)界對(duì)公益訴訟的案件范圍多有病垢，認(rèn)為民訴法將公益訴訟案件適用范圍僅限于“污染環(huán)境、侵害眾多數(shù)消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)利益的行為 ”過于狹窄，而其他涉及公共利益的案件是否屬于“公益訴訟案件范圍”則需要立法或者司法機(jī)關(guān)對(duì)何謂“……等損害社會(huì)公共利益的行為”作出解釋來確定，這種模糊的、不確定規(guī)定，為學(xué)術(shù)界和司法實(shí)務(wù)界提供了廣闊的討論空間。

結(jié)合《試點(diǎn)方案》和《民訴法解釋》的相關(guān)規(guī)定，不難看出，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件范圍與法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)、社會(huì)組織提起公益訴訟的案件范圍是有區(qū)別的。

《試點(diǎn)方案》立足于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，對(duì)提起民事公益訴訟的案件范圍僅限于“污染環(huán)境和食品藥品安全”方面，這種限制是必要的，具有現(xiàn)實(shí)意義。

1.符合民事訴訟法對(duì)公益訴訟案件范圍的規(guī)定。新《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定了公益訴訟的案件范圍：一是涉及環(huán)境污染的侵權(quán)案件；二是涉及侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的案件。

最高院《民訴法解釋》對(duì)依據(jù)“環(huán)境保護(hù)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為提起公益訴訟”的案件范圍并未作出具體限制。根據(jù)我國(guó)環(huán)境保護(hù)法第二條的規(guī)定，所謂“環(huán)境”是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。所謂“環(huán)境污染”，通說解釋為因人類的各種社會(huì)活動(dòng)而引起的大氣、水體、土壤污染而引起的環(huán)境質(zhì)量下降，進(jìn)而有害于人類和其他生物的生存和發(fā)展的現(xiàn)象。如廢氣污染、 廢水污染、固體污染及噪聲污染、輻射污染等等。這類案件相對(duì)于單純的人身關(guān)系糾紛、財(cái)產(chǎn)關(guān)系糾紛案件而言要復(fù)雜得多，其證據(jù)的收集、損害的程度及賠償?shù)姆秶夹枰獙I(yè)人員的配合，由專門的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)提起訴訟可以最大范圍的保護(hù)公共利益，避免不必要的損失。所謂侵害消費(fèi)者權(quán)益，是指消費(fèi)者在購買、使用商品和接受服務(wù)時(shí)享有人身、財(cái)產(chǎn)安全受到不同程度的損害而造成損失的情況。根據(jù)我國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第二、四、五條的規(guī)定：“消費(fèi)者為生活消費(fèi)需要購買、使用商品或者接受服務(wù)，其權(quán)益受法律保護(hù)”;“國(guó)家保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益不受侵害”；“保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益是全社會(huì)的共同責(zé)任。國(guó)家鼓勵(lì)、支持一切組織和個(gè)人對(duì)損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督”。 可見，《試點(diǎn)方案》對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件范圍的規(guī)定與相關(guān)法律規(guī)定的范圍相符。

2.對(duì)環(huán)境污染造成損失和侵犯眾多消費(fèi)者權(quán)益的食品、藥品安全的行為提起民事訴訟已經(jīng)迫在眉睫。改革開放以來，伴隨著工業(yè)化和城市化的迅猛推進(jìn)，環(huán)境問題也大量涌現(xiàn)，形形色色的環(huán)境污染和環(huán)境破壞事件此起彼伏,過度的開采開發(fā)使許多森林光禿、河流干枯，大量未加處理的廢水排出，廢氣污染已經(jīng)使民眾賴以生存的環(huán)境質(zhì)量下降，造成或者必將造成難以彌補(bǔ)的損害。據(jù)我國(guó)環(huán)境保護(hù)部《環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)》2011年到2013年的統(tǒng)計(jì)(見下表)，廢氣污染已經(jīng)十分嚴(yán)重，如果不采取有效措施進(jìn)行治理，我們的生存環(huán)境將逐漸消失。

廢氣污染情況*根據(jù)中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部《環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)》歷年數(shù)據(jù)整理。 http://zls.mep.gov.cn/hjtj/nb/2012tjnb/201312/t20131225_265556.htm 環(huán)保部網(wǎng)址?！　挝唬喝f噸

長(zhǎng)期以來，我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作主要依靠各級(jí)政府的環(huán)境行政部門行使保護(hù)監(jiān)督管理的職能。即單軌制行政執(zhí)法的保護(hù)模式 ，但行政權(quán)力并非萬能，且有的行政機(jī)關(guān)與侵權(quán)行為人之間存在某種利害關(guān)系，不肯或者難以作出有效的處理。因此，有必要也只有依靠訴訟途徑加以解決。但如果法律缺乏相應(yīng)的制度保障，無論是有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的相關(guān)機(jī)關(guān)、還是社會(huì)團(tuán)體、公民都很難通過訴訟的方式來維護(hù)公共利益，使環(huán)境問題成為權(quán)益救濟(jì)的“盲區(qū)”。檢察機(jī)關(guān)的適時(shí)介入，不僅可以督促有關(guān)機(jī)關(guān)切實(shí)履行職責(zé)，而且可以強(qiáng)化保護(hù)力度。

(三)《試點(diǎn)方案》從“試點(diǎn)”的角度對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件范圍作一定的限制無可厚非，也是必要的。但從設(shè)置公益訴訟制度的角度考量則留有遺憾。

眾所周知，“公益訴訟”的特點(diǎn)就在于其“公益性”、“廣泛性”“影響深遠(yuǎn)性”。但并非所有涉及公共利益的案件都應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)來提起，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與法律規(guī)定的其他適格主體互相配合，互相制約，共同完成法律賦予的監(jiān)督職責(zé)。提起公益訴訟畢竟只是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)的一部分，其不可能也沒有必要對(duì)所有涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的所有案件大包大攬。為此，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的案件做一定的限制是必要的。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的案件，應(yīng)當(dāng)具備下列特點(diǎn)：

1.以“公益性”為訴訟目的。雖然公益訴訟案件都具有公益性的特點(diǎn)，但檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟應(yīng)該是以維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，追求社會(huì)公正，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義為目的。

2.所保護(hù)的對(duì)象具有特殊性和不特定性。民事公益訴訟要保護(hù)的對(duì)象主要是不特定人群的健康權(quán)、生命權(quán)，如老弱病殘者及婦女合法權(quán)益的保護(hù)。

3.必須存在實(shí)際的損害。即由檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟所涉及到的損害只能是違法侵權(quán)行為已經(jīng)造成的現(xiàn)實(shí)損害。對(duì)違法侵權(quán)行為尚未造成但在一定期間內(nèi)一定會(huì)造成的損害，只有在特定案件(如環(huán)境污染)中，才可以提起。 這一要求與私益訴訟有所不同。作為私益訴訟的損害，一般要求是現(xiàn)實(shí)的已經(jīng)存在的損害事實(shí)，間接損失雖然也可能是賠償范圍，但其是以已經(jīng)存在的損害事實(shí)為前提的。

按照上述標(biāo)準(zhǔn)，筆者建議，在構(gòu)建公益訴訟制度時(shí)，除了增加檢察機(jī)關(guān)的主體資格外，還應(yīng)當(dāng)將公益訴訟的案件范圍做適當(dāng)?shù)膭澐?，一是由消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法調(diào)整的涉及侵害不特定多數(shù)人利益的案件，劃歸民事公益訴訟范圍；在適格主體不履行職責(zé)時(shí)，由檢察官代表國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)提起民事訴訟； 二是由環(huán)境保護(hù)法調(diào)整的涉及到環(huán)境污染的案件，劃歸行政公益訴訟范圍，在環(huán)保部門拒絕履行或者遲延履行職責(zé)時(shí)，由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。筆者認(rèn)為，公益訴訟與普通民事案件具有較大的差異，為保證程序的公正進(jìn)行，應(yīng)該設(shè)置與其相適應(yīng)的審判程序。建議在民事訴訟法修訂時(shí)，在普通訴訟審理程序中單列一節(jié)“民事公益訴訟審理程序”，并就檢察機(jī)關(guān)提起的條件、起訴的范圍、訴訟權(quán)利義務(wù)、與私益訴訟的關(guān)系等問題做出明確的規(guī)定，為公益訴訟制度的順利實(shí)施提供程序保障。

結(jié)語

總之，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以何種身份參與民事公益訴訟，不僅關(guān)系到其與其他適格主體的互相配合，而且關(guān)系到對(duì)方當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)，關(guān)系到審判程序的公正性問題，因此，必須十分慎重。只有正確的定位，才能達(dá)到預(yù)期的目的。

參 考 文 獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯： 馬睿

On the Legal Status of Lawsuits of Public Interests Initiated by Procuratorate Organs

Yi Ping

(School of Civil and Commercial Law, Northwest University of Political Science and Law, Xian 710063, China)

Abstract：Whether or not procuratorate organs can be the "legally prescribed organ" that can initiate lawsuits of public interests according to the Civil Procedure Law is always a hot topic discussed in the academic circle and practical circle. According to the relevant prescriptions in current laws and judicial interpretations, procuratorate organs do not belong to the scope of "legally prescribed organ" mentioned in Article 55 of Civil Procedure Law. Therefore, procuratorate organs are not suitable to initiate lawsuits. However, under the circumstances of "no suitable subject" or "suitable subject unwilling to initiate lawsuits", procuratorate organs have the duty or responsibility to initiate lawsuits of public interests as the role of public interest prosecutors in dealing with environment pollution behaviors that damage national or social public interests.

Key words：lawsuits of public interest; public interest prosecutor; rights and limitation

收稿日期：2015-11-12

作者簡(jiǎn)介：易萍(1962-)，女，四川內(nèi)江人，西北政法大學(xué)民商法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，從事民事訴訟法研究。

中圖分類號(hào)：D925

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3745(2016)01-0123-06