程萬鳳

摘要：項目預(yù)算管理作為財務(wù)管理的重要組成部分，是基層事業(yè)單位管理的重中之重。隨著國家對事業(yè)單位投入的大幅增加，為了事業(yè)單位的良性健康發(fā)展和貫徹落實國家深化預(yù)算管理制度改革的總體要求，加強和完善基層事業(yè)單位項目預(yù)算管理，使其管理高效化合理化，有利于單位職能有效發(fā)揮和財政資金使用效率的提高。文章分析了目前基層事業(yè)單位項目預(yù)算管理存在的問題，如對預(yù)算管理不重視，缺乏預(yù)算管理的理念，預(yù)算編制方法不科學(xué)，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，監(jiān)督管理跟不上，不重視預(yù)算績效管理等。在此基礎(chǔ)上提出了基層事業(yè)單位項目預(yù)算管理的完善意見：單位項目預(yù)算要與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)，與單位職能和事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)；事業(yè)單位要提高全面預(yù)算管理的認(rèn)識：建立完善的立項審批流程，切實推進零基預(yù)算，完善適用的項目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)預(yù)算編制科學(xué)完整：堅持預(yù)算的約束力與剛性，嚴(yán)控項目支出進度，健全預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，充分重視并利用預(yù)算執(zhí)行分析，實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效；加強預(yù)算監(jiān)督，實現(xiàn)公開透明：樹立“用錢必問效，無效必問責(zé)”的績效管理責(zé)任理念和意識，建立健全貫穿預(yù)算管理全過程的績效管理機制：建立健全事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，為預(yù)算管理提供良好的運行環(huán)境，

關(guān)鍵詞：基層事業(yè)單位；項目預(yù)算；預(yù)算管理

項目預(yù)算管理是事業(yè)單位預(yù)算管理的重要方面。事業(yè)單位雖已實行全面預(yù)算管理多年，但長期以來，基層事業(yè)單位預(yù)算管理較為寬松，相關(guān)制度不完善，預(yù)算管理中受舊的慣性和習(xí)慣做法影響，尤其是在單位預(yù)算中占比較大的項目預(yù)算，還存在很多問題，如預(yù)算編制不科學(xué)，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏監(jiān)督和績效考評機制等，以至于影響基層事業(yè)單位的工作績效，降低了財政資金的使用效率。近年來，隨著財政制度改革的深入，從中央到地方人民政府提高了對預(yù)算管理的要求，為深入貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，2015年5月北京市人民政府頒布《北京市人民政府關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的實施意見》，進一步提出深化預(yù)算管理制度改革的重要性、總體方向與工作內(nèi)容。圍繞改革的總體要求，深入分析基層事業(yè)單位項目預(yù)算管理中存在的問題，進一步完善和加強項目預(yù)算管理，有助于單位事業(yè)發(fā)展，促進財力的合理配置，提高財政資金的使用績效。

一、基層事業(yè)單位項目預(yù)算管理概述

項目預(yù)算管理是事業(yè)單位預(yù)算管理的重要方面，它具有資金量大、時效性強、專業(yè)性強等特點。分為收入管理與支出管理兩部分，而項目預(yù)算支出管理是重點。項目支出預(yù)算是行政事業(yè)單位為完成其特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出預(yù)算之外編制的年度項目支出計劃，按其支出性質(zhì)分為經(jīng)常性項目和新增一次性項目。經(jīng)常性項目指每個預(yù)算年度都會發(fā)生的支出項目，包括機構(gòu)日常運轉(zhuǎn)類、專項業(yè)務(wù)類、事業(yè)發(fā)展專項類。新增一次性項目包括資產(chǎn)購置類等預(yù)算年度新增的一次性安排發(fā)生的項目。基層事業(yè)單位項目預(yù)算管理的意義包括以下方面，

（一）有利于落實國家預(yù)算管理改革和提高單位財務(wù)管理水平

目前從中央到地方政府相繼出臺了深化預(yù)算管理制度改革的文件，基層事業(yè)單位必須認(rèn)真貫徹執(zhí)行。加強預(yù)算管理有利于提高事業(yè)單位的財務(wù)管理水平，通過預(yù)算管理，為單位財務(wù)管理提供依據(jù)和基礎(chǔ)，按照預(yù)算，事業(yè)單位財務(wù)管理可以有計劃、有步驟地管好各項經(jīng)費，通過對事業(yè)單位預(yù)算的核定，提供一種監(jiān)督全年財務(wù)活動的工具，可以促使單位合理安排支出，提高資金使用效益，又可以保障預(yù)算資金和國有資產(chǎn)不受損害。以預(yù)算為基礎(chǔ)對實際工作進行評價和考核，可以及時發(fā)現(xiàn)問題并采取措施予以糾正，從而在提升預(yù)算管理水平的同時，提升單位整體管理水平。

（二）有利于把握單位發(fā)展方向

財政撥款是事業(yè)單位最主要的經(jīng)濟來源，而財政資金的投放具有方向性和經(jīng)濟發(fā)展指揮棒的作用。財政資金分配按照“保重點、保穩(wěn)定”的要求，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，區(qū)分輕重緩急，切實保障重點項目支出，保證關(guān)系群眾基本生活和社會穩(wěn)定的民生支出，保障部門正常運轉(zhuǎn)支出，強化項目排序，優(yōu)先保障重點項目。所以單位立項首先要符合國家發(fā)展方向，將本單位發(fā)展目標(biāo)與國家發(fā)展方向相統(tǒng)一，將局部利益與整體利益相統(tǒng)一，才能把握好單位發(fā)展方向，才能獲得更多財政支持，從而使單位能更快更好的發(fā)展。

（三）確保單位職能的正常發(fā)揮

項目支出預(yù)算最終要批復(fù)到預(yù)算單位的具體項目，預(yù)算單位要按預(yù)算將資金細(xì)分到各支出細(xì)項，這要求在確保正常業(yè)務(wù)開展的同時，將各類細(xì)項按輕重緩急的原則排序，突出了預(yù)算年度預(yù)算編制部門的工作重點。事業(yè)單位通過完善的預(yù)算管理，能及時掌握資金收支狀況，以自身實際角度出發(fā)，關(guān)注重點支出環(huán)節(jié)，防止不必要的支出，將有限的資金用到最需要的地方，增強資金使用效益。有針對性的開展預(yù)算項目執(zhí)行，必將加快事業(yè)單位的發(fā)展，確保了部門職能的正常發(fā)揮。

二、基層事業(yè)單位項目預(yù)算管理存在的主要問題

（一）預(yù)算管理意識淡薄，重視程度不高

有的單位從主要領(lǐng)導(dǎo)到項目部門人員，缺乏對預(yù)算管理重要性的認(rèn)識，缺乏預(yù)算管理基本理念。事業(yè)單位雖已實行預(yù)算管理多年，但對預(yù)算單位人員相關(guān)培訓(xùn)、文件傳達、工作要求多只針對財務(wù)人員，而對提高單位負(fù)責(zé)人及項目部門人員相關(guān)認(rèn)識缺乏力度，普遍認(rèn)為預(yù)算就是財務(wù)人員的職責(zé)，其他員工參與熱情低。單位主要領(lǐng)導(dǎo)對此不重視，造成相關(guān)制度缺失，部門間缺少協(xié)調(diào)溝通。項目部門人員缺乏參與預(yù)算管理的積極性，認(rèn)為自己是真正為單位干事的人，不應(yīng)受太多約束，對財務(wù)部門的預(yù)算管理和監(jiān)督不理解或誤解，又缺乏溝通，造成預(yù)算從編制到執(zhí)行的不順暢。單位編制預(yù)算目的就是為獲取財政撥款，而忽視該項目在單位事業(yè)發(fā)展中的作用。忽視預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督管理，造成資金浪費，甚至對國有資產(chǎn)及單位自身造成不良影響。

（二）預(yù)算編制方法不科學(xué)

預(yù)算編制是預(yù)算管理的起點與基礎(chǔ)?；鶎邮聵I(yè)單位一般規(guī)模較小，機構(gòu)不健全，無專門預(yù)算編制機構(gòu)，預(yù)算編制通常只是財務(wù)部門的工作，不能充分調(diào)動各職能部門參與的積極性。由于財務(wù)人員業(yè)務(wù)水平所限，又與業(yè)務(wù)部門欠缺溝通，使預(yù)算編制時難于對整個預(yù)算年度進行科學(xué)預(yù)測與詳細(xì)規(guī)劃，往往立項上缺乏依據(jù)、必要性和可行性。由于編制預(yù)算時缺少調(diào)研和論證，導(dǎo)致預(yù)算與實際工作脫節(jié)，影響正常工作運行。編制預(yù)算時“零基預(yù)算法”貫徹不徹底，編制預(yù)算的定額標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，預(yù)算的粗糙將給預(yù)算的審核、執(zhí)行、監(jiān)督和考評帶來一系列困難。

（三）預(yù)算執(zhí)行不力。剛性不足，缺乏監(jiān)督機制

預(yù)算編制過程中存在的主客觀問題，將直接影響預(yù)算的執(zhí)行。項目缺乏分項細(xì)化方案，沒有具體執(zhí)行計劃，在執(zhí)行中常有計劃外工作發(fā)生或上新項目，而不考慮年初預(yù)算，從而影響了預(yù)算的約束力和必要的剛性，支出隨意性大。預(yù)算支出控制不力，使預(yù)算執(zhí)行不均衡，常有年底突擊花錢現(xiàn)象。監(jiān)督機制不健全，缺乏規(guī)范的流程和完善的制度體系?；鶎邮聵I(yè)單位財務(wù)部門，一般在負(fù)責(zé)日常財務(wù)工作的同時兼職內(nèi)部審計，相關(guān)合同等項目資料不能及時傳閱至財務(wù)部，往往項目完工結(jié)算了財務(wù)才看到資料，審查力度低，對業(yè)務(wù)部門約束力十分有限，使項目審計流于形式，而外部審計往往覆蓋不到。雖規(guī)定重大事項決策需集體審批，但實際工作中往往缺少討論研究，可能導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象，降低了預(yù)算執(zhí)行的合法性。

（四）輕視預(yù)算執(zhí)行分析與應(yīng)用。預(yù)算績效考核機制不健全

“重預(yù)算，輕執(zhí)行，缺評估”現(xiàn)象在預(yù)算管理中普遍存在。預(yù)算執(zhí)行中單位不重視執(zhí)行情況分析。不能在實踐中及時找出問題和提出應(yīng)對措施。缺少對執(zhí)行結(jié)果的分析認(rèn)識，只注重把錢要過來，花出去，對錢該不該花，按什么標(biāo)準(zhǔn)花，怎么花，是否實現(xiàn)即期目標(biāo)缺乏管理，即忽視預(yù)算執(zhí)行的績效考評，缺乏對預(yù)算執(zhí)行效果的客觀評價，責(zé)任不明，使財政資金使用效率大打折扣。

三、改進基層事業(yè)單位項目預(yù)算管理的建議

（一）提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念

提高預(yù)算單位全體員工對預(yù)算管理重要性的認(rèn)識，做好相關(guān)政策宣傳，使員工對預(yù)算管理有所了解。形成業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門積極配合的風(fēng)氣，加強項目管理人員在項目預(yù)算中的參與度，使其充分認(rèn)識項目預(yù)算管理對單位發(fā)展的重要性。注重培養(yǎng)懂業(yè)務(wù)又懂財務(wù)的復(fù)合型人才，完善制度建設(shè)，使預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、考評都有規(guī)范流程，做好預(yù)算管理的基本保障工作。發(fā)揮各部門預(yù)算編制與執(zhí)行的主體作用，強化責(zé)任意識，養(yǎng)成做事之前看預(yù)算，執(zhí)行過程算成本的好習(xí)慣。

（二）設(shè)立科學(xué)合理的預(yù)算編制方法

1.樹立正確的項目預(yù)算編制指導(dǎo)思想

預(yù)算編制要根據(jù)單位職能需要，為單位發(fā)展目標(biāo)服務(wù)，并結(jié)合單位發(fā)展規(guī)劃的實際情況。預(yù)算編制要采用零基預(yù)算法，以實際支出需求為導(dǎo)向，以項目績效為核心，以提高執(zhí)行率為保障，根據(jù)部門職責(zé)及年度工作任務(wù)、項目真實資金需求和合理開支標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算，不以以前年度項目和支出數(shù)為依據(jù)?？茖W(xué)合理的預(yù)算編制方法，將大大提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和規(guī)范性，使預(yù)算編制做到程序規(guī)范、方法科學(xué)、編制及時、內(nèi)容完整、項目細(xì)化、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。

2.用科學(xué)的方法編制項目預(yù)算

在經(jīng)常性項目預(yù)算編制中，急需建立適合本行業(yè)預(yù)算編制的定額標(biāo)準(zhǔn)。要在對項目支出進行合理分類的基礎(chǔ)上，建立健全通用定額標(biāo)準(zhǔn)和專用定額標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，充分發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的作用，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和規(guī)范性。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算編制不僅增加預(yù)算的可執(zhí)行性，同時也有利于項目支出合理性控制。

對新增項目，首先要充分論證立項的必要性和效果，確保項目是必要的，實施是可行的，預(yù)算規(guī)模是適當(dāng)?shù)?。制定?biāo)準(zhǔn)的項目申請流程，對數(shù)額較大的項目，要有項目申報書，做好項目可行性報告，項目評審報告，事前績效評估報告，保證財政資金的使用效果。

3.項目預(yù)算厲行節(jié)約，避免財政資金的浪費

對本單位事業(yè)發(fā)展要有全局考慮和前瞻性，尤其對跨年項目要有長遠(yuǎn)打算，將單位中長期發(fā)展規(guī)劃同項目預(yù)算編制相結(jié)合，避免跨年份項目不斷大規(guī)模改變計劃造成資金投入的浪費。再者項目完工后將達到的預(yù)期目標(biāo)，包括總體規(guī)劃水平和管理水平等，直接關(guān)系到所需項目預(yù)算資金規(guī)模，而這些因素要與單位整體規(guī)劃相適應(yīng)，既要能保證業(yè)務(wù)的正常運行，還要本著勤儉節(jié)約的原則，把錢用在刀刃上。

（三）加強項目預(yù)算執(zhí)行控制與監(jiān)督力度

預(yù)算批復(fù)后，要細(xì)化項目支出預(yù)算編制，嚴(yán)格按照項目預(yù)算規(guī)定的用途、范圍和支出標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，確需調(diào)整的項目，按規(guī)定程序和權(quán)限調(diào)整，保證預(yù)算的嚴(yán)肅性，避免造成預(yù)算執(zhí)行的隨意性和財政資金使用的低效和浪費。建立預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制，獎懲分明，充分調(diào)動員工預(yù)算執(zhí)行的積極性。對項目預(yù)算支出，嚴(yán)格審批程序，加強審核控制，按規(guī)定辦理支付手續(xù)，保證資金支出合理合法。為加強預(yù)算管理，單位應(yīng)建立健全完善的內(nèi)部控制制度，實現(xiàn)內(nèi)部控制的程序化和常態(tài)化，使項目決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離，相互制約，對重大經(jīng)濟事項采用聯(lián)簽制度，集體決策。加強預(yù)算執(zhí)行進度管理，使項目資金支付進度同步項目預(yù)算執(zhí)行進度，避免突擊花錢現(xiàn)象，實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的均衡性。按預(yù)算，用款計劃、項目進度、有關(guān)合同和規(guī)程及時辦理資金支付，并采用集中支付制度，以實現(xiàn)主管部門對基層單位預(yù)算執(zhí)行的實時監(jiān)督，而不只是事后督導(dǎo)。讓預(yù)算管理人員能參與到項目管理中，以便準(zhǔn)確了解項目完成進度與細(xì)節(jié)，及時掌握預(yù)算執(zhí)行情況。增加預(yù)算管理的透明度，接受群眾監(jiān)督，提高全員參與的責(zé)任心和積極性。

（四）應(yīng)用好項目預(yù)算執(zhí)行分析，建立完善的預(yù)算績效管理考評機制

預(yù)算執(zhí)行分析，是預(yù)算管理體系中的重要環(huán)節(jié)。通過預(yù)算執(zhí)行數(shù)與預(yù)算目標(biāo)數(shù)的對比、當(dāng)期預(yù)算執(zhí)行數(shù)與上年數(shù)對比，及時找出差距，分析原因，提出改進措施或建議，有助于提高單位預(yù)算管理水平，保證預(yù)算有效執(zhí)行。預(yù)算單位應(yīng)建立預(yù)算執(zhí)行分析制度，充分認(rèn)識其在項目執(zhí)行中的作用，并組織好人力物力，把預(yù)算執(zhí)行分析工作落到實處。

為有效使用財政資金，強化財政資金支出的經(jīng)濟性，效率性和效果性，要建立科學(xué)合理的績效考評機制，明確考核標(biāo)準(zhǔn)，制定責(zé)任追究制度，樹立“用錢毖問效，無效必問責(zé)”的績效管理責(zé)任理念和意識。建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機制，并使考評常態(tài)化。加強考評結(jié)果的應(yīng)用，使之成為安排下年度預(yù)算的依據(jù)。

四、結(jié)語

基層事業(yè)單位項目預(yù)算管理是單位管理中的重要組成部分，它對政府財政支出及人們對政府服務(wù)的滿意度具有舉足輕重的作用。伴隨事業(yè)單位財政體制改革的不斷深入，提高基層事業(yè)單位的運營效率，提高財政資金的使用效益，健全完善的預(yù)算管理工作體系尤為重要，這是事業(yè)單位健康、有序、穩(wěn)步、持久發(fā)展的保障，是有效利用財政資金的保障，是更好發(fā)揮單位公共事業(yè)職能的保障。