王　巖，潘友星

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協(xié)商民主視域下基層政府治理研究

王巖，潘友星①

摘要：伴隨著社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程的加快，我國社會改革也進入到深水區(qū)，各種社會矛盾不斷涌現(xiàn)，各種社會問題日益凸顯，使得我國基層政府治理面臨諸多困境。協(xié)商民主蘊含了平等、寬容、理性、法治等內(nèi)在特質(zhì)，在化解政府治理的現(xiàn)實困境中發(fā)揮著重要的作用。協(xié)商民主必將作為一種重要的政治選擇和有效的治理路徑應(yīng)用于我國基層政府治理的實踐當(dāng)中，并進而成為一種具有中國特色的治理形式。這對于進一步加強基層政府治理的“法治”“共治”和“善治”具有重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；基層政府治理；治理目標(biāo)

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，把推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為我國全面深化改革的總目標(biāo),這一方面宣告了中國社會改革和發(fā)展的愿景，另一方面也昭示著中央對未來政府治理藍圖的規(guī)劃和設(shè)計。在我國的現(xiàn)實情況下，基層政府治理水平的高低將直接關(guān)系到國家治理戰(zhàn)略能否順利實現(xiàn)。只有找到一條凸顯“法治”“共治”和“善治”目標(biāo)的治理路徑，才能有效地走出基層政府治理的現(xiàn)實困境。協(xié)商民主因其蘊含著平等、寬容、理性、法治等內(nèi)在特質(zhì)，可以作為一種有效的民主治理選擇應(yīng)用于我國基層政府治理的實踐當(dāng)中。

一、協(xié)商民主及其內(nèi)在特質(zhì)

民主走向協(xié)商是民主理論的新創(chuàng)造和社會發(fā)展的新趨勢。如何在協(xié)商的視域下探究民主的深刻內(nèi)涵，并努力找到協(xié)商與民主的契合點，曾經(jīng)是中外政治學(xué)界廣泛關(guān)注的焦點問題，“協(xié)商民主”理論的誕生，使關(guān)乎協(xié)商與民主的反思和討論暫時告一段落，協(xié)商民主開始作為一種新近興起的民主理論廣泛傳播開來。與西方語境中的協(xié)商民主有所不同的是，它在中國的興起和發(fā)展有其獨特的社會背景和前進路徑。在我國，協(xié)商民主之所以廣為接受，既是對公共政策合法性以及多元復(fù)雜的治理難題的積極回應(yīng)，又我國民主政治建設(shè)與發(fā)展的現(xiàn)實需要，也是完善國家治理體系的迫切需求。當(dāng)前，我國正處于深度的社會轉(zhuǎn)型與快速的現(xiàn)代化進程中，多元化的社會利益主體必將產(chǎn)生不同的利益分歧和利益沖突，影響著我國公共政策的制定和執(zhí)行。與此同時，由政治系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力主導(dǎo)的治理模式帶來的弊端也初露端倪，很難適應(yīng)治理主體多元化發(fā)展的要求，也不符合民主治理、科學(xué)治理的內(nèi)在精神。在公共政策制定過程中，協(xié)商民主呼喚更多決策主體的加入以及理性公民的參與和監(jiān)督，以此保證決策過程更加自由、平等、公開。更為重要的是，協(xié)商民主不僅是一種民主的決策理論，還是一種調(diào)解分歧、化解矛盾和解決沖突的治理理論。以協(xié)商民主的邏輯來審視我國基層政府治理，可以給我們更多啟迪。多元主體治理下，公共決策不可能由政府單獨形成，需要一個與其他基層治理主體的協(xié)商、對話和討論的“醞釀”過程。協(xié)商民主在“政策醞釀”中的嵌入是十分必要的，在迅速發(fā)展的多元化社會背景中，“政策醞釀”尤其強調(diào)自我反思的能力和過程，這就潛移默化地影響著政府與其他治理主體進行“政策醞釀”時的立場以及對問題的認(rèn)識。因此，中國語境下應(yīng)著重發(fā)掘協(xié)商民主“治理”層面的特質(zhì)和意義。

作為一種現(xiàn)代民主政治的實現(xiàn)形式，協(xié)商民主蘊含著一系列內(nèi)在特質(zhì)，彰顯了當(dāng)代社會治理對法治、共治、善治的價值訴求。

首先，平等是協(xié)商民主得以實現(xiàn)的邏輯前提。協(xié)商民主追求公共利益，實現(xiàn)公共利益的最大化是協(xié)商民主的價值旨?xì)w，在這個意義上，“民主”和“協(xié)商”契合了時代對平等價值的期待。平等是協(xié)商民主的前提，真正的民主意味著公民權(quán)利的平等，沒有平等的地位和權(quán)利，民主便無從談起。協(xié)商民主中的平等是具體的平等，主要包括協(xié)商機會的平等、獲取資源的平等和參與能力的平等。這也就意味著，在公正的程序設(shè)計和合理的制度安排下，每個公民都享有平等參與政治決策和社會治理的機會，以此維護自身的正當(dāng)權(quán)益。

其次，寬容是協(xié)商民主的內(nèi)在價值訴求。只要我們承認(rèn)分歧是社會生活的常態(tài)，多元是當(dāng)今世界的特性，那么寬容就必然成為化解矛盾、維護社會和諧的基本價值原則，必然構(gòu)成協(xié)商民主的內(nèi)在價值訴求。就中國傳統(tǒng)“和合”文化而言，寬容體現(xiàn)了中華民族“禮之用，和為貴”“和則相生”的傳統(tǒng)倫理精神的精髓，體現(xiàn)為包納兼容的品格，以及追求和諧、注重合作、提倡謙和、寬懷大度的精神。伴隨著我國改革的深入，各種深層次的社會問題逐漸暴露：利益主體的多元性，利益客體的交互性，利益關(guān)系的復(fù)雜性，利益訴求的多重性，利益沖突的多樣性等等，所有這些，都為協(xié)商民主得以存在與發(fā)展奠定了現(xiàn)實的基礎(chǔ)。寬容作為協(xié)商民主的內(nèi)在價值訴求，貫穿于協(xié)商主體表達訴求、陳述觀點、轉(zhuǎn)換偏好和達成共識的環(huán)節(jié)當(dāng)中。包容也有助于打破多元價值主體、多元價值分歧和多元價值沖突的困局，成為多元協(xié)商主體間的粘合劑和化解利益矛盾的催化劑。

再次，理性是協(xié)商民主遵循的基本原則。協(xié)商民主語境里的理性，是指經(jīng)過審慎思考、充分協(xié)商、公開辯論的精致合理的偏好，這種理性是務(wù)實的、根本的、注重全局的、關(guān)注他人的。理性使協(xié)商民主最大限度地兼容了更多價值。人們在理性辯論中將民主形式中盲目的、危險的因素減少到最低程度。在平等而廣泛的協(xié)商對話中，每個公民都可以理性自由的表達自己及其所代表群體的利益訴求，傾聽他人的各種觀點，最終鑄就公共利益的產(chǎn)生、聚合和實現(xiàn)。

最后，法治是協(xié)商民主得以實現(xiàn)的基本保障。作為現(xiàn)代民主的重要模式，協(xié)商民主自然也體現(xiàn)出對于法治文明的內(nèi)在訴求。正如哈貝馬斯所說：“任何民主形式存在的一個重要的必備條件都是非暴政的法治(no-tyrannous rule of law)，在這種情況下，交往和協(xié)商實踐才是可能的?！?James S. Fishkin,Democracy and Deliberation ，New Haven: Yale University Press， 1991.借助于法治的力量來建構(gòu)協(xié)商過程的規(guī)范化、確保協(xié)商程序的公正和合法、捍衛(wèi)協(xié)商結(jié)果的公平與權(quán)威，從而強化協(xié)商民主的合法性與穩(wěn)定性。同時，法治文明在一定意義上體現(xiàn)為制度正義。協(xié)商民主通過建構(gòu)和完善其制度載體，將法治精神升華為制度正義，進而內(nèi)化為社會和個體的一種價值理念，形成國家與社會、政府與人民、權(quán)力與權(quán)利、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的良性互動，從而達到社會整體結(jié)構(gòu)的平衡與和諧。因此，只有完善的法律制度和文明的法治社會才能營造和諧的協(xié)商氛圍，從這個意義上講，法治構(gòu)成了協(xié)商民主得以實現(xiàn)的基本保障。

二、我國基層政府治理存在的問題

基層政府治理不同于中央等其他層面的治理。

主要是指地方政府作為重要的政治行為者與其它不同的行為主體(包括社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)代表、公民個人等)，依法、民主、科學(xué)地對國家的經(jīng)濟、政治、社會文化等事務(wù)進行的一種規(guī)范性的管理活動，這一活動的終極目的是為了實現(xiàn)公共利益的最大化。*陳家剛:《從政府管理走向政府治理》，《信訪與社會矛盾問題研究》2014年第1期。

經(jīng)過多年的探索，我國基層政府治理表現(xiàn)出較強的決策實踐性、廣泛的治理區(qū)域性、有效的“央地”銜接性和相對的治理獨立性等特點，具體表現(xiàn)在治理理念日益先進，治理行為日漸規(guī)范，治理能力顯著提高，治理方式向著公開化、民主化和多元化的道路不斷發(fā)展。但伴隨著社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的加快，我國社會改革也進入到攻堅克難的深水區(qū)，各種社會矛盾不斷涌現(xiàn)，各種社會問題日益凸顯。問題和矛盾的交織、權(quán)力與權(quán)利的對抗給基層政府治理造成了一定的阻礙，使得我國基層政府治理面臨著現(xiàn)實的困境。

首先，相關(guān)法制建設(shè)的滯后、法治意識的薄弱在一定程度上影響了法治化進程，成為基層政府治理面臨的主要困境。法治是現(xiàn)代政府治理不可或缺的要素，從基層政府治理的法治化建設(shè)來看，國家頒布的法律、中央政府制定的行政法規(guī)以及各地方政府根據(jù)現(xiàn)實需要擬定的行政性規(guī)章，無疑成為評判和約束基層政府治理行為的制度標(biāo)尺。但是，從我國現(xiàn)行的法律條文和規(guī)章制度中，卻很難找到多元主體參與治理的直接相關(guān)表述。一方面，我國的憲法與基本法律制度雖然對于公民參與基層治理的范圍和相關(guān)權(quán)利做出了相應(yīng)規(guī)定，但對于參與行為、參與渠道以及參與實施保障方面的規(guī)定都較為模糊，這就造成了基層政府在治理過程中常常忽視公民參與的必要性，使公民參與在缺乏具體制度保障下，流于形式*蘇振華:《公民參與地方治理的理論與實踐機制》，《陰山學(xué)刊》2011年第1期。。另一方面，也使得基層政府的治理行為經(jīng)常面臨缺少執(zhí)法基礎(chǔ)的尷尬窘境，導(dǎo)致“違法亂治”現(xiàn)象的時有發(fā)生。特別是治理過程中自由裁量權(quán)的使用，由于缺乏明確的法律規(guī)定，使一些政府官員在行使自由裁量權(quán)時，出現(xiàn)了以權(quán)壓法、徇私枉法、濫用職權(quán)等不良行為現(xiàn)象。再加上傳統(tǒng)因素的制約和影響，當(dāng)下仍有少量的基層政府官員及其公務(wù)人員法治意識淡薄，在基層治理中依然存在著“人治”代替“法治”的行為，遇事依賴口頭指令和內(nèi)部文件，由此形成的治理決策也帶有一定的局限性，法治化的治理局面難以形成。

其次，傳統(tǒng)管理理念和管理行為的根深蒂固，客觀上影響了“多元共治”理念的踐行，致使基層協(xié)商治理難以取得實效。隨著現(xiàn)代社會事務(wù)的復(fù)雜性和多樣性，單靠政府作為唯一的權(quán)力中心來實施有效的基層治理已難以勝任。這是因為市場經(jīng)濟的確立和深度的社會變革，已經(jīng)不可避免地激發(fā)著、培育著公民意識。公民的主體意識和權(quán)利意識的確立，必然轉(zhuǎn)換為對主體利益的維護，在此背景下進行的政府治理，必然要兼顧到不同的利益主體，必然需要以寬容的品性來包容不同主體的利益訴求?！岸嘣仓巍弊鳛楣仓卫砟畹男掳l(fā)展，它要求在基層治理過程中，多元主體在自身所具有的基本權(quán)利的基礎(chǔ)上，同政府共同參與社會治理的實際運作。然而，長期以來受計劃經(jīng)濟的影響，還有相當(dāng)一部分基層政府習(xí)慣于“權(quán)威政府”或“全能政府”的角色，延續(xù)著“大政府小社會”或“強政府弱社會”的管控思維，在進行地方治理時，也較多采用行政干預(yù)的方式處理基層事務(wù)，“政治權(quán)利可以侵入社會的各個領(lǐng)域和個人生活的諸多方面，原則上不受法律、思想、道德的限制。”*張宏偉:《善治視域下社會組織參與地方治理探析》，《山東社會科學(xué)》2015年第1期。在這種理念的支配下，一些基層政府堅持傳統(tǒng)的管理理念和管理行為，對公民、企業(yè)、社會組織等市場主體放權(quán)的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上時代要求，尤其在觸碰到政府自身利益時，基層政府挑選治理主體的過程中就會嚴(yán)格“排他”，甚至把其他治理主體視為競爭對手。傳統(tǒng)的治理方式已明顯不能適應(yīng)新形勢下“多元共治”的治理需要，基層治理過程中政府單獨決策，可能讓城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間、階層之間的利益差異越拉越大，導(dǎo)致多元主體之間的民主協(xié)商、平等參與在形式與內(nèi)容方面脫節(jié)，難以得到廣大人民群眾的認(rèn)可。

再次，過于強化經(jīng)濟建設(shè)致使公共服務(wù)的職能弱化。政府作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主要供給者，其公共服務(wù)職能在一定程度上體現(xiàn)著治理效果的優(yōu)劣?；仡?0多年來我國經(jīng)濟與社會發(fā)展，在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的基本思想指導(dǎo)下，各級政府更多地把發(fā)展經(jīng)濟作為首要職能，管理社會的過程更多地體現(xiàn)為發(fā)展經(jīng)濟的過程，其行為更加趨向經(jīng)濟化。在經(jīng)濟建設(shè)型政府職能的導(dǎo)向下，GDP為本逐漸成為某些政府官員惟一的績效標(biāo)準(zhǔn)，使得許多基層政府誤將發(fā)展狹隘地定位于經(jīng)濟建設(shè)，千方百計發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟，并力圖取得積極成效。但是，這種片面的發(fā)展觀所帶來的負(fù)面效果是非常明顯的：出于對經(jīng)濟發(fā)展的強烈偏好，有些基層政府為了體現(xiàn)政績，把財政預(yù)算幾乎都用在了驅(qū)動地方經(jīng)濟發(fā)展上，對除此以外的其他事務(wù)卻缺乏興趣和意愿，甚至采取選擇性策略來弱化非經(jīng)濟領(lǐng)域的公共服務(wù)職能。隨之帶來的問題就是地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效供給不足，地方就業(yè)、醫(yī)療、義務(wù)教育、社會保障等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，政府的身份還沒有從“劃槳者”轉(zhuǎn)向“掌舵者”，官民矛盾和社會沖突不斷產(chǎn)生，繼而成為地方政府治理的難題，加大了地方治理的難度。此外，基層政府治理決策的執(zhí)行不到位，決策執(zhí)行時的人、財、物資源不夠充足，中央的治理決策難以在各地方得到有效的貫徹和落實等也容易造成基層政府治理“上有政策，下有對策”的治理亂象，難以保證基層政府公共服務(wù)落到實處。

三、我國基層政府治理的基本目標(biāo)

近年來，協(xié)商民主應(yīng)用于我國政府治理的實踐已經(jīng)逐步從宏觀層面向微觀層面擴展，從國家治理向地方治理擴展，從單純的維穩(wěn)向法治、共治、善治的優(yōu)化目標(biāo)擴展。挖掘協(xié)商民主的內(nèi)在特質(zhì)并服務(wù)于基層政府治理是一種政治藝術(shù)，運用協(xié)商民主的方法來解決基層政府治理困境是一種治理創(chuàng)新，透過協(xié)商民主的價值視域探尋基層政府治理的目標(biāo)是一種新的思路和方向。協(xié)商民主作為一種全新的民主治理理念和手段，在幫助基層政府實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)型的過程中，借助于協(xié)商民主所固有的法治、寬容、平等、理性的內(nèi)在特質(zhì)，化解治理的困境，實現(xiàn)法治、共治和善治的目標(biāo)。

其一，尊重協(xié)商民主的法治特質(zhì)，引導(dǎo)基層治理走向法治。法治是協(xié)商民主得以實現(xiàn)的基本保障。如同民主決定了權(quán)力在來源意義上的正義性、法治決定了權(quán)力在運作意義上的正義性，協(xié)商民主中的法治特質(zhì)奠定了政府治理的法治文明基礎(chǔ)。法治的目標(biāo)在于保護公民的自由、平等及其他基本政治權(quán)利。從這個意義上說，法治與人治相對立，它既規(guī)范公民的行為，更制約政府的行為。基層政府治理所要建構(gòu)的法治文明，囊括了民主之治和科學(xué)之治的應(yīng)有之義，主張通過文明、理性的協(xié)商過程和公開、透明的制度規(guī)則，保障參與治理的多元主體對公共事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。法治化背景下的基層政府治理，要接受參與治理的多元主體的監(jiān)督、評價和反饋，受到法治的約束和規(guī)范，這就必然使基層政府擔(dān)當(dāng)起與權(quán)力相匹配的責(zé)任，避免在治理過程中出現(xiàn)越位、錯位或不到位的狀況，恪守法律底線，從而提高治理的合法性。這就是說，基層政府治理需要弘揚法治精神、踐行法治理念，法治是治理現(xiàn)代化的邏輯起點和必由之路?！胺杀仨毐恍叛?，否則它將形同虛設(shè)”*[美]伯爾曼:《法律與宗教》，梁治平譯，上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1991年，第14頁。。協(xié)商民主所蘊含的“法治”特質(zhì)內(nèi)化為基層政府所應(yīng)有的法治精神和法治意識，轉(zhuǎn)化為廣大民眾所應(yīng)有的公民意識和守法意愿，升華為多元治理主體所應(yīng)有的法治觀念和法治品格，力求在弘揚法治、追求正義的過程中，逐步形成整個基層社會穩(wěn)定有效的法治認(rèn)知，為基層政府治理的法治目標(biāo)的實現(xiàn)，提供穩(wěn)固的法治價值觀的支持。除了要將法治精神內(nèi)化為公民的自覺、自律以外，協(xié)商民主對于基層政府“法治”邏輯的規(guī)范，還可以進一步加強社會主義民主政治建設(shè)，并且建立有效的法律監(jiān)督和制約機制。正所謂有了民主，公民才能以不同的形式充分享有并切實行使當(dāng)家作主的權(quán)利；有了監(jiān)督和制約，才能把法治的威嚴(yán)震懾到基層政府治理的每一環(huán)節(jié)，通過嚴(yán)格遵守和規(guī)范執(zhí)行法律來約束和規(guī)范基層政府的治理權(quán)力和治理行為，減少公共權(quán)力機關(guān)和部門違法亂治現(xiàn)象的發(fā)生，實現(xiàn)基層政府治理的“法治”愿景。

其二，秉承協(xié)商民主的寬容特質(zhì)，促使基層治理走向共治。寬容體現(xiàn)在治理過程中就是包納兼容和注重合作的精神品格。趨向于多元化發(fā)展的當(dāng)今社會，客觀上要求政府治理必須從“一元之治”走向“多元之治”，公正平等地對待不同利益群體的合理訴求與合法權(quán)益。鑒于此，基層政府治理的多元之治就是多元主體共同參與基層治理，通過溝通與協(xié)商搭建起來的、依靠集體行動達成的合作秩序。遵循協(xié)商民主的“寬容”特質(zhì)進行基層政府治理，就是要在政府、公民與社會之間建立一個對話、交流、合作的平臺，通過治理前的廣泛協(xié)商和有序溝通，聽取各方意見，獲取事實真相；對存在的利益分歧，依托寬容、共存的價值理念，促進不同治理主體之間的意見整合，實現(xiàn)多元主體參與下政府與社會協(xié)同治理的無縫對接?？梢?，多元之治的邏輯前提就是要充分發(fā)揚協(xié)商民主的寬容特質(zhì)，聚攏多元治理主體，傾聽多種建議看法，表達不同利益訴求，實現(xiàn)共同價值追求。實際上，在共同價值導(dǎo)向和理性原則的規(guī)范下，參與表達建議看法、傾訴利益訴求的人數(shù)越多，所產(chǎn)生的“治理規(guī)則”就愈加公正，由此形成的治理決策也就更加科學(xué)。

隨著全球化的發(fā)展和信息化時代的到來，當(dāng)代社會始終處于快速發(fā)展和深度變遷之中。社會的各個系統(tǒng)要保持生機和活力，就必然要和外界的環(huán)境進行物質(zhì)、能量和信息的交換。同理可言，基層政府治理作為治理系統(tǒng)下的子系統(tǒng)要保持效率和活力，也必須具備開放和寬容的心態(tài)，這既是對現(xiàn)代公民知情權(quán)和參與權(quán)的尊重，也是鼓勵基層政府從“單邊治理”走向“多元共治”的價值需求?！肮駞⑴c是民主的希望”*[美]文森特·奧斯特羅姆，羅伯特·比什，埃利諾·奧斯特羅姆:《美國地方政府》，井 敏等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2004年，第186頁。，要提高基層政府治理的有效性就必須要有“寬容”的心態(tài)，包容兼納多元主體參與到基層治理過程之中，建立健全公民同基層政府共同參與基層治理的運作機制，積極拓寬公民參政議政的渠道，提高基層政府治理中的民主參與程度。特別是在現(xiàn)代社會治理模式變革的新形勢下，要求基層政府治理具備更高的效率性、靈活性和回應(yīng)性。傳統(tǒng)的基層政府權(quán)力集中，反應(yīng)滯后的治理形勢已無法滿足現(xiàn)代社會的需求，引進開放、透明、互動及適度分權(quán)的制度安排，強化公民參與基層公共事務(wù)的自主管理，是政府與公民合作進行基層治理的應(yīng)有之義。以“寬容”的心態(tài)促進基層政府治理，要求基層政府在治理過程中有所為、有所不為，科學(xué)定位政府的角色，簡政放權(quán)，將部分治理權(quán)力逐級下放至公民、市場、社會或其它治理組織，變無所不能、無所不管的政府的一元之治為政府與其他主體的多元之治，實現(xiàn)基層政府治理的“共治”愿景。

其三，堅持協(xié)商民主的理性和平等特質(zhì)，實現(xiàn)基層治理走向善治。協(xié)商民主中的理性和平等特質(zhì)是基層政府治理善治目標(biāo)實現(xiàn)的前提條件。“善治”即良好的治理，是治理內(nèi)涵的理性衍生，其實質(zhì)是一個還政于民的過程。俞可平曾經(jīng)概括指出了善治的十個基本要素*俞可平:《全球治理引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2002年第1期。，其本質(zhì)特征就是通過一種溫和、柔性的協(xié)商式治理方式，對公共生活中出現(xiàn)的問題進行廣泛的討論、爭辯、妥協(xié)與協(xié)商，本著理性與平等的原則，秉承民主的精神，最終實現(xiàn)公共利益最大化的過程。公共利益作為善治的終極目的，它實質(zhì)上是不同主體之間的共同利益進行對話協(xié)商的結(jié)果，而非個人利益的簡單聚集。它意味著部分人甚至有時是多數(shù)人的偏好需要，在理性精神和平等訴求的作用下實現(xiàn)一定程度的轉(zhuǎn)換。蘊含著理性特質(zhì)和平等精神的協(xié)商民主，致力于在基層政府治理中，把理性與平等發(fā)揮到極致，它以公共利益為目標(biāo)，以程序公正為原則，以合作共贏為導(dǎo)向，強調(diào)的是平等而非有差別的公民參與，理性而非情緒化的訴求表達；要求多元協(xié)商主體通過對話實現(xiàn)共識，通過寬容實現(xiàn)共融，通過合作實現(xiàn)共贏；厘清權(quán)利，明確責(zé)任，權(quán)衡利害，著眼未來。最終基于偏好聚合，做出得到普遍認(rèn)同的決策，最大限度地實現(xiàn)公共利益。

善治目標(biāo)的背后，涌動的是一場國家、社會、公民從以往的潛在對抗到當(dāng)下的交互聯(lián)動，再到致力于通過合作共贏實現(xiàn)和諧善治的思想革命；是一次政府、市場、社會從配置的結(jié)構(gòu)性變化引發(fā)現(xiàn)實的功能性變化再到民主參與的主體性變化的制度型塑。*江必新:《實現(xiàn)國際治理的現(xiàn)代化》，《人民日報》2013年12月3日。善治目標(biāo)的實現(xiàn)以法治與共治的實現(xiàn)為前提，這是因為法治是善治的基礎(chǔ)，共治是善治的應(yīng)有之義。如前所述，協(xié)商民主中的“法治”特質(zhì)讓基層政府能夠做到“法無授權(quán)不可為”，讓公民可以“法無禁止即可為”，最大限度地保障了法治意義上普通公民參與基層政府治理的合法權(quán)益。而協(xié)商民主中的“寬容”特質(zhì)則更進一步為基層政府治理的多元主體共同參與敞開了大門，促進著“共治”局面的形成。在法治與共治的基礎(chǔ)上，再以理性和平等特質(zhì)為核心，利用公共理性尋求公共利益最大化的善治目標(biāo)就成為必然。協(xié)商民主追求的是理性民主，作為一種實踐訴求，它最終的價值指向是實現(xiàn)基層政府治理的公共利益最大化。它要求基層政府在治理過程中要有公開的態(tài)度，不做沉默型政府，及時公開政府信息，“讓權(quán)力在陽光下運行”；要有溝通的能力，不做命令型政府，主動與公民、社會和市場主體交流互動，提高公共服務(wù)化水平；要有包容的精神，不做權(quán)力主導(dǎo)型政府，有容納不同意見的胸襟，做到“集權(quán)治理”向“分權(quán)共治”的轉(zhuǎn)變，以最終實現(xiàn)基層政府治理的“善治”愿景。

在國家著力改進與完善治理體系的大背景下，基層政府治理的重要性日益凸顯，其治理狀況直接影響著國家治理體系現(xiàn)代化的實踐，是推動國家治理現(xiàn)代化的必要前提。伴隨著我國改革開放的深入進行，市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，經(jīng)濟社會的深刻變革，基層人民群眾的利益訴求更加多元化，潛在的社會矛盾和利益沖突也日益增多，人民群眾的權(quán)利意識和民主素質(zhì)也逐步增強，這就必然提高了對基層政府治理水平和質(zhì)量的要求。鑒于此，基層政府面對當(dāng)前治理過程中出現(xiàn)的困境、矛盾和挑戰(zhàn)，要積極正視并理性應(yīng)對，不斷加強法治、共治和善治建設(shè)，提升其品味和層次，這是基層政府實現(xiàn)治理創(chuàng)新的必然走向，也是協(xié)商民主治理功用有效發(fā)揮的現(xiàn)實路徑。作為民主治理形式的協(xié)商民主，在本質(zhì)上以公共利益為取向，主張通過多元主體的協(xié)商對話、平等交流達成共識，讓和諧善治、互利共贏成為基層政府治理的價值訴求，讓寬容貴和、合作共治成為基層政府治理的基本通則，讓理性參與、法治約束成為基層政府治理的合法保障,必將在基層政府治理過程中發(fā)揮出巨大的現(xiàn)實功用。

(責(zé)任編輯張健)

作者簡介：王巖，上海交通大學(xué)特聘教授、博士生導(dǎo)師；潘友星，南京航空航天大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院研究生(江蘇 南京，210042)。

基金項目：①國家社會科學(xué)基金重點項目“學(xué)術(shù)思想理論動態(tài)與意識形態(tài)建設(shè)方略研究”階段性成果(15AKS014)；江蘇省社會科學(xué)基金重大項目“社會主義協(xié)商民主理論與實踐研究”階段性成果(13A002)