課題組

摘 要： 作為社會主義協(xié)商民主最重要的載體，人民政協(xié)在協(xié)商民主新格局中具有無可比擬的優(yōu)勢，在社會治理中具有不可替代的重要作用。2016 年是建設“十三五”規(guī)劃的開局之年，應按照黨的十八屆三中全會《決定》精神，從加強頂層設計、健全人民政協(xié)制度體系、完善人民政協(xié)工作機制、創(chuàng)新人民政協(xié)協(xié)商形式與載體、加強履職能力建設幾個方面努力，不斷增強人民政協(xié)履職的實效性，為促進社會共同治理、實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮更大的作用。

關鍵詞： 人民政協(xié)； 協(xié)商民主； 社會治理

中圖分類號： D627 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.04.015

一、人民政協(xié)協(xié)商民主在社會治理中的作用

（一）新常態(tài)下社會治理面臨的形勢

改革開放以來，我國經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)較快發(fā)展，人民生活水平不斷提高，取得了舉世矚目的成就。隨著我國改革進入攻堅期、深水區(qū)，新常態(tài)下經(jīng)濟下行壓力加大，社會矛盾碰頭疊加、公共安全事故頻發(fā)、網(wǎng)上斗爭日趨激烈、暴恐已成現(xiàn)實威脅，社會治理面臨著諸多挑戰(zhàn)。在一些地區(qū)、部分領域，經(jīng)濟利益沖突呈現(xiàn)出多樣化、常態(tài)化的情況；傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明、中西不同文明之間的沖突明顯增多；有的黨員干部濫用職權(quán)、官僚主義嚴重；有的執(zhí)法不公、粗暴管理；有的決策脫離實際、損害群眾利益。雖然黨的十八大以來全國各地、各級黨政機關全面開展黨的群眾路線教育實踐活動，“三嚴三實”作風正在逐步強化當中，但在“塔西佗陷阱”的作用下，黨群、干群信任關系依然脆弱。此外，在國際上，西方國家一直采取各種手段宣揚所謂“普世價值”，甚至歪曲事實、攻擊他國政治，其中就不乏對我國的民主政治發(fā)展的誹謗。面對這樣的形勢，提升社會治理效能就成為擺放在黨和國家面前的一道亟待解決的難題。因此，黨中央首次在《中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民的根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平”。黨的十八屆五中全會更是旗幟鮮明地提出了“加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構(gòu)筑全民共建共享的社會治理格局”的新思路、新目標。這是對長期社會管理實踐經(jīng)驗的總結(jié)和理論創(chuàng)新的升華，事關國家的長治久安和社會的和諧穩(wěn)定，事關實現(xiàn)國家治理能力、治理體系現(xiàn)代化。

（二）人民政協(xié)協(xié)商民主在社會治理中的作用

作為國家治理體系的重要組成部分，社會治理的內(nèi)容涉及社會行為規(guī)范、社會關系調(diào)整、社會風險防范以及社會矛盾化解等方面。黨委、政府、市場、社會組織，人大、政協(xié)等都是社會治理的主體。作為最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，人民政協(xié)在社會治理中具有獨特優(yōu)勢和不可替代的重要作用。

1. 有利于促進社會治理決策的民主化、科學化?！度嗣裾f(xié)章程》規(guī)定“政治協(xié)商是對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進行協(xié)商”。社會治理是一項系統(tǒng)工程，需要充分吸收各方面的意見和建議。人民政協(xié)由社會各界的精英組成，能夠補充社會治理所需要的廣泛的人才資源。同時，人民政協(xié)在社會治理方面履行職能有助于從源頭上、政策上減少社會矛盾的發(fā)生，提高黨和政府社會治理決策和執(zhí)行的科學性。通過各類民主協(xié)商會、議政會等途徑，政協(xié)委員可以參與各級黨委和政府關于社會治理方面的科學決策，可以就社會管理規(guī)律、政策和具體事務展開廣泛調(diào)研，及時地了解基層民眾的訴求并進行分析總結(jié)，最終整合成為提案、調(diào)研報告、社情民意信息等形式，向各級黨委和政府咨政建言，使公共政策體現(xiàn)更廣泛、更細微的民意，從而在源頭上減少社會矛盾的發(fā)生，有利于社會治理決策民主化、科學化。

2. 有利于協(xié)調(diào)社會利益、促進社會和諧。實現(xiàn)社會多元利益關系的協(xié)調(diào)是社會治理的首要任務。這種利益關系的協(xié)調(diào)不是通過行政權(quán)力的壓制，而是通過暢通的利益表達渠道，盡可能地充分吸納各個階層和群體的利益訴求，最大限度地實現(xiàn)社會資源合理的公正公平的分配。人民政協(xié)協(xié)商民主發(fā)揮作用的過程正是協(xié)助黨和政府做好群眾工作的過程。廣大委員通過聯(lián)系各界別，了解民情、洞察社會矛盾，在與人民群眾聯(lián)系、溝通中協(xié)助黨和政府理順社會情緒、化解社會矛盾、協(xié)調(diào)社會關系，在反映國家政策與群眾訴求之間的差異、維護社會和諧穩(wěn)定方面具有重要的作用。特別是在新形勢下，各社團行業(yè)組織、非政府組織、社會基層自治組織、不同階層的利益群體等，對建設和諧穩(wěn)定社會的作用日益明顯，人民政協(xié)的性質(zhì)可以把一切能夠聯(lián)合的階層、人員都團結(jié)起來，協(xié)助黨和政府及時掌握社情民意，及時發(fā)現(xiàn)治理過程中存在的風險，切實為促進社會共同治理出力，為經(jīng)濟社會發(fā)展營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。

3. 有助于增強社會共識、凝心聚力。加強和創(chuàng)新社會治理，致力于形成穩(wěn)定和諧而富有活力的社會秩序環(huán)境，把社會各方面的力量凝聚到中國特色社會主義事業(yè)的偉大旗幟下，這是服務于黨和國家中心工作的一項戰(zhàn)略部署。協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢需要增強社會共識、凝心聚力。人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，平臺寬廣、包容性強、位置“超脫”，能尊重和保障委員的表達、批評、建言權(quán)利，積極吸納來自各方面的不同意見，通過交流、交鋒、交融，在尊重多樣性中保持一致性。通過把涉及的政黨、民族、宗教、階層等統(tǒng)一戰(zhàn)線成員，特別是社會新階層中的精英力量最大程度地匯集到社會建設中來，不斷為實現(xiàn)中華民族偉大復興增添新力量，充分發(fā)揮他們在社會治理中的重要作用，為實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢凝聚共識、形成合力，這也是人民政協(xié)“團結(jié)”主題在社會治理中的具體落實。

4. 有助于培養(yǎng)現(xiàn)代公民意識、培育公民社會。促進社會共同治理不僅需要現(xiàn)代化的制度體系，更需要現(xiàn)代化的公民精神，需要培育成熟的公民社會。而歷史上，我國數(shù)千年來的封建專制制度在社會上形成了一種根深蒂固的臣民意識，公民主體地位受到強烈的抑制，社會治理中官本位思想和封建等級制度觀念也是根深蒂固。人民政協(xié)協(xié)商民主通過引導公眾參與公共事務、關注公共利益，潛移默化地傳遞現(xiàn)代公民社會價值理念，使公眾體驗民主文化、熟悉民主程序、提升民主技能，逐步培育“參與、監(jiān)督、尊重、互惠”的公民意識，努力造就理性負責的現(xiàn)代國家公民，不斷涵養(yǎng)整個社會現(xiàn)代政治文化和現(xiàn)代公民精神，這正是推動我國公民社會建立和民主政治建設的極為有效的途徑。

二、人民政協(xié)在促進社會共同治理方面存在的主要問題

人民政協(xié)成立60多年，在國家政治架構(gòu)中定位準確，運作有序，職能作用得到發(fā)揮。特別是黨的十八大以來，人民政協(xié)高度重視改善民生和創(chuàng)新社會治理，維護社會和諧穩(wěn)定，人民政協(xié)常委會把促進社會公平正義、增進人民福祉，作為履行職能的出發(fā)點和落腳點。各地方人民政協(xié)結(jié)合實際積極參與社會治理，做出了許多有益嘗試，積累了寶貴經(jīng)驗。但是在實踐中，與“實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”的目標要求相比，人民政協(xié)在促進社會共同治理方面作用的發(fā)揮仍有較大空間，還存在一定的問題。只有找準這些問題，才能為切實發(fā)揮政協(xié)協(xié)商民主的實效性、促進社會共同治理奠定基礎。

（一）人民政協(xié)履職缺乏相應的法律保障

一是人民政協(xié)組織運作機制沒有完全納入國家法律體系并形成國家正式成文法律加以保障。憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效力。人民政協(xié)的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政， 在憲法138條規(guī)定中，涉及人民代表大會的有50多條，但對于人民政協(xié)的地位和作用，《憲法》中卻沒有專門的條款作出明確的規(guī)定，只是在序言中對其存在的合法性進行了簡單概述，在法律上仍沒有明確的定義和保護措施，導致人民政協(xié)職能作用的發(fā)揮存在先天性不足。目前政協(xié)的活動主要是靠自身的制度《中國人民政治協(xié)商會議章程》來規(guī)范，而《政協(xié)章程》只對政協(xié)的參加單位和個人有約束力，對其它國家和政黨機關沒有強制力和約束力。此外，全國、地方政協(xié)制定的一些與政協(xié)活動相關的規(guī)章制度，效力比《政協(xié)章程》更低，更談不上法律效力，這是人民政協(xié)在社會治理中能夠發(fā)揮作用的空間很大，卻不能夠回避各種外界干擾，不能很好地履行職能、在社會治理中發(fā)揮好應有作用的主要原因。二是政協(xié)委員履行職責缺乏明確的具體法律依據(jù)?！墩f(xié)全國委員會關于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》以及《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見（摘要）》等明確指出，“人民政協(xié)委員有批評和建議的權(quán)利、發(fā)表意見和參加討論的權(quán)利、檢舉揭發(fā)、參與調(diào)查和檢查等一些權(quán)利，并強調(diào)政協(xié)委員的權(quán)利應當受到保護和維護”。但政協(xié)委員履行職務沒有人身、言論、時間、經(jīng)費和組織等方面的法律保障，使政協(xié)委員的委員權(quán)利在法治社會里很難得到切實履行。

（二）政協(xié)委員組成結(jié)構(gòu)不能適應社會治理的需求

國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容就是實現(xiàn)社會利益訴求的充分表達，要求人民政協(xié)在界別設置上能夠盡可能地做到合理、充分，界別的覆蓋面越廣、代表性越強，就越能充分發(fā)揮人民政協(xié)的利益表達、政治整合功能。從國家治理現(xiàn)代化視域來看，人民政協(xié)的界別設置存在一些結(jié)構(gòu)性問題，直接影響著其履職能力的發(fā)揮。 一是界別設置相對滯后。隨著時代的發(fā)展，社會上出現(xiàn)了一些新的階層，界別的設置也理應隨時代的變化不斷地調(diào)整。如留學歸國人員、農(nóng)民工等階層，階層人數(shù)已相當可觀，階層訴求也不容忽視；或者一些在國家政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中起重要作用的階層和群體，如法律界人士，并未與時俱進地設置相應界別，使得人民政協(xié)的界別功能并沒有得到充分的發(fā)揮。同時在政協(xié)的界別設置中還存在社會優(yōu)勢群體代表所占比例過大、中下層所占比例較小的問題。委員人數(shù)少的界別，話語權(quán)就小，其協(xié)商議政的能力自然偏弱。二是一些界別設置存在交叉重疊現(xiàn)象。一些界別委員人數(shù)過多，如：科技和科協(xié)界、青聯(lián)和共青團界，或多或少都存在一些交叉和重疊。界別設置交叉重疊導致在參與社會治理的過程中，要么因大家都積極參與而出現(xiàn)矛盾和權(quán)責不明晰的問題，要么因界別的交叉重疊而相互推脫都不參與。三是界別的組織化程度不高。目前，人民政協(xié)黨派團體界別有專門的組織機構(gòu)為依托，界別活動相對容易組織；其他界別因其成員來自于行業(yè)或職業(yè)大類相同的各個單位，分散性很強，只有開會或活動時才有相互交流、合作的機會，沒有相應的實體性組織協(xié)調(diào)、組織其界別的活動，導致這些界別凝聚力即組織化程度不高，協(xié)商議政流于表面，難以形成高質(zhì)量的意見、建議，影響了人民政協(xié)參與社會治理的效果。

（三）人民政協(xié)“三化”建設水平有待于進一步提升

增強人民政協(xié)協(xié)商民主的實效性，必須有科學嚴密的制度體系做保障。改革開放以來，人民政協(xié)逐步走向規(guī)范化、制度化的發(fā)展軌道，進入新世紀、新階段，人民政協(xié)的制度化、規(guī)范化、程序化建設被提上日程，在黨的領導下，協(xié)商原則逐步確立、協(xié)商內(nèi)容逐步充實、協(xié)商形式不斷創(chuàng)新、協(xié)商制度體系初步確立。但由于對人民政協(xié)工作認識上的不足、協(xié)商機制不健全、理論研究不夠深入等原因，在實踐中仍存在著協(xié)商內(nèi)容不夠明確、協(xié)商對象不確定、協(xié)商程序不規(guī)范等方面的問題，尚未形成比較成熟的系統(tǒng)完備的制度體系，影響了人民政協(xié)協(xié)商民主的實際成效，使得人民政協(xié)協(xié)商時有時無，效果時好時差，影響人民政協(xié)履行職能包括參與社會共同治理的效果。

（四）人民政協(xié)參與社會共同治理的作用發(fā)揮不夠充分

創(chuàng)新社會治理體制是解決社會矛盾和問題的治本之策。十三五規(guī)劃指明了社會治理的思路，即“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”。“團結(jié)和民主”是人民政協(xié)的兩大主題，在“大團結(jié)、大聯(lián)合”理念的指導下，人民政協(xié)盡可能地吸收進了各黨派、人民團體和各族各界代表人士，團結(jié)各方力量，在相同的政治基礎上共同建設國家，于是也就應該共同進行社會治理。但是，就目前情況看，人民政協(xié)尚沒有明確要求或者號召政協(xié)委員帶頭參與社會治理，政協(xié)委員也沒有制定出帶動市民參與社會治理的具體方式。人民政協(xié)在密切溝通群眾，搭建公眾社會治理參與平臺，鼓勵群眾發(fā)揮基層自治組織功能，保障民眾依法有序參與社會治理，行使公民權(quán)利方面作用的發(fā)揮依然有較大的提升空間。

三、進一步提高人民政協(xié)協(xié)商民主實效性、促進社會共同治理的路徑探索

社會治理是國家治理的基礎，實現(xiàn)國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化首先要夯實社會治理的基石。人民政協(xié)的社會治理功能與實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化具有內(nèi)在的一致性。因此，我們要按照十八屆三中全會《決定》精神，“重點推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化……完善人民政協(xié)制度體系，規(guī)范協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序。”充分發(fā)揮人民政協(xié)在促進社會共同治理中的作用。

（一）加強頂層設計，為參與社會治理提供法制保障

法治是民主的保障。協(xié)商民主制度化的發(fā)展方向就是法制化。在全面推進依法治國的形勢下，建議以中央相關政策文件精神為引導，修定憲法、制定《中國人民政治協(xié)商會議法》，并制定相關配套法律，把政策引導和法律制度的完善、頂層設計與地方實踐結(jié)合起來，使人民政協(xié)工作在現(xiàn)代法治精神和原則的指導下逐步實現(xiàn)制度化、規(guī)范化和程序化。

1. 修訂憲法，在憲法層面予以規(guī)范。在現(xiàn)行憲法“國家機構(gòu)”下設七節(jié)的基礎上增添一節(jié)“中國人民政治協(xié)商會議”，明確規(guī)定人民政協(xié)是我國的協(xié)商、監(jiān)督、議政機關。對人民政協(xié)協(xié)商民主的宗旨、性質(zhì)、常設機構(gòu)、任期、地位等做出進一步明確規(guī)定。為人民政協(xié)協(xié)商民主的制度建設提供憲法依據(jù)和保障。[1]

2.建議重新制定《中國人民政治協(xié)商會議組織法》。依照憲法精神，參照全國人大組織法及地方各級人大組織法的架構(gòu)，對人民政協(xié)的組織機構(gòu)作出法律規(guī)范，明確政協(xié)界別設置、政協(xié)委員的產(chǎn)生辦法、委員的權(quán)利（特別是知情權(quán)和言論表決豁免權(quán)）義務及其政協(xié)與黨的統(tǒng)戰(zhàn)部門、民主黨派的關系，建立健全黨政部門同人民政協(xié)履行職能的關系的具體操作制度，切實改善人民政協(xié)的外部運行機制，使政協(xié)職能的運行不是僅靠黨的政策、文件來規(guī)范，而是真正走上法制軌道。

3. 建議制定《政治協(xié)商法》。建議制定《政治協(xié)商法》并清楚界定“和誰協(xié)商、協(xié)商什么、協(xié)商形式、協(xié)商程序、協(xié)商結(jié)果的反饋與辦理”，克服政治協(xié)商表面化、走過場的現(xiàn)象，解決“協(xié)商雙方主體地位不對等、協(xié)商結(jié)果落實形式化”等問題，切實保證決策機關“不經(jīng)協(xié)商不決策”、“協(xié)商于決策之前和監(jiān)督于決策實施過程始終”的原則落到實處。

另外，還應制定相關配套法律，如《中國人民政治協(xié)商會議工作條例》等，將現(xiàn)行政協(xié)的工作方法和范圍用法律形式明確加以規(guī)定。擁有地方立法權(quán)的地方人大及其常委會應按照中央關于加強社會主義協(xié)商民主制度建設相關精神，先行先試，為依法推進人民政協(xié)的協(xié)商民主提供必要的地方性法規(guī)。

（二）進一步健全完善人民政協(xié)制度體系，為參與社會共同治理提供制度保障

要從根本上保證“人民政協(xié)協(xié)商民主不因領導的改變而改變，不因領導人注意力的改變而改變”，必須要實現(xiàn)人民政協(xié)協(xié)商民主的制度化，因為歷史和現(xiàn)實一再證明“沒有制度保障的民主是難以運轉(zhuǎn)和落實的”。針對人民政協(xié)“三化”建設存在的突出問題，我們應按照中央“兩個文件”精神，把健全統(tǒng)籌性制度與具體性制度、實體性制度與程序性制度有效結(jié)合起來，形成相輔相成的有機整體，使人民政協(xié)各項工作開展有章可循、有據(jù)可依。

1. 細化統(tǒng)籌性制度。各地方政協(xié)應按照中央“兩個文件”精神，主動協(xié)助黨委研究制定地方政協(xié)加強協(xié)商民主建設的實施細則。進一步細化政協(xié)協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序，政協(xié)協(xié)商與黨委和政府工作的有效銜接，協(xié)商成果轉(zhuǎn)化運用等方面制度規(guī)定，為順利推進政協(xié)協(xié)商奠定良好制度基礎。在制定實施年度協(xié)商工作計劃的基礎上，按照中共中央的文件精神，建立健全年度協(xié)商工作計劃制定實施制度，促進重大協(xié)商活動整體謀劃部署、有序組織實施。二是研究制定規(guī)范政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的具體意見，修訂政協(xié)專門委員會通則，健全提案辦理協(xié)商、視察調(diào)研、大會發(fā)言、反映社情民意信息等規(guī)章制度，著眼構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、層次清晰、科學規(guī)范的人民政協(xié)制度體系。

2. 完善具體運作性制度。一是建立、健全規(guī)范協(xié)商形式的制度。確保開展協(xié)商民主的各項協(xié)商形式運作規(guī)范有效，特別是要不斷加強網(wǎng)絡議政和遠程協(xié)商方面的制度建設。二是要加快程序性制度建設步伐。人民政協(xié)政治協(xié)商的程序主要包括“議題的提出和確定、協(xié)商活動的安排、協(xié)商活動的進行，協(xié)商成果的報送、意見建議的處理及反饋”五個基本環(huán)節(jié)，我們應樹立程序民主的理念，認真地堅持和遵守這一套較為系統(tǒng)的協(xié)商程序，按照“科學合理、順暢高效”的原則，研究制訂具體實施制度，把定型化的協(xié)商程序轉(zhuǎn)化為具體的制度規(guī)范，使之成為具有普遍約束力的規(guī)范性文件，增強政協(xié)履職工作的可操作性，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。三是逐步建立健全督促保障性制度。黨委、政府、政協(xié)應共同建立完善知情明政制度、辦文辦事協(xié)調(diào)銜接制度、協(xié)商成果的督辦考評制度，以確保政協(xié)協(xié)商與黨委、政府的工作有效銜接，協(xié)商監(jiān)督成果及時轉(zhuǎn)化運用。

（三）完善人民政協(xié)工作機制、為參與社會共同治理發(fā)揮政協(xié)力量

切實解決人民群眾最關心、最現(xiàn)實的根本利益問題，是創(chuàng)新社會治理的本質(zhì)要求。人民政協(xié)要在促進社會共同治理中發(fā)揮更大作用、有更大作為，就要把促進社會共同治理作為履職重點，把促進社會共同治理作為政治協(xié)商的主要議題、民主監(jiān)督的主要內(nèi)容和參政議政的主要領域。

1.健全完善人民政協(xié)參與社會治理的協(xié)商機制。一是要把社會治理納入?yún)f(xié)商議題?！墩f(xié)章程》指出：“人民政協(xié)的政治協(xié)商職能是指人民政協(xié)要對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化、社會生活和環(huán)境中的重要問題在決策之前進行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進行協(xié)商”。從目前各級政協(xié)協(xié)商的內(nèi)容關于社會治理方面的議題不多，而是多集中在經(jīng)濟、政治以及文化生活方面。面對我國社會問題日益凸顯，亟待研究和解決的形勢，我們應把加強和創(chuàng)新社會治理方面的議題明確納入人民政協(xié)年度協(xié)商計劃和主要會議議題中去， 就加強與創(chuàng)新社會治理相關問題充分展開協(xié)商，廣泛聽取各方面的意見建議，積極反映群眾訴求，并提出有真知灼見的意見和建議。尤其要加強與民生密切相關熱、難點問題在重大決策出臺前的協(xié)商，從源頭上減少社會矛盾的發(fā)生，促進經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。二是采取面對面溝通協(xié)商、現(xiàn)場解決問題等各種方式，形成多輪驅(qū)動、協(xié)調(diào)運作的新機制。由委員、群眾、相關部門負責人采用重點事項、現(xiàn)場辦理的形式，讓會上“說”變實地“看”、現(xiàn)場“議”，使協(xié)商更加生動活潑、直觀有效。如：近年來，陜西省人民政協(xié)堅持請人民走進政協(xié)，讓政協(xié)走進人民的思路，邀請部分國家和省級道德模范、企業(yè)負責人、大中小學校長、街道社區(qū)主任列席常委會議，促進了人民群眾的有序政治參與。首次通過西部網(wǎng)等新聞網(wǎng)絡平臺，對有關協(xié)商活動進行圖文直播，廣大群眾通過網(wǎng)絡，實時了解會議情況，與參會的部門負責同志、專家學者及政協(xié)委員“面對面”開展交流，發(fā)表意見建議，直觀地了解和參與人民政協(xié)的履職過程。

2.完善人民政協(xié)參與社會治理的利益協(xié)調(diào)機制。面對新時期社會治理的形勢，應充分發(fā)揮人民政協(xié)促進社會利益協(xié)調(diào)、和諧的作用，不斷完善和促進政協(xié)參與社會治理的利益協(xié)調(diào)和矛盾調(diào)處機制。一是完善利益表達機制。充分發(fā)揮政協(xié)廣泛聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，一方面注重培育利益主體的權(quán)利意識和公民意識，完善群眾利益表達的培育機制；另一方面對群眾利益表達行為進行政策法規(guī)引導、道德規(guī)范引導，將群眾的利益表達行為納入理性、對話的層面， 健全利益表達的引導機制為進一步順暢利益訴求提供一個協(xié)商和溝通的良好環(huán)境。二是完善利益協(xié)調(diào)機制。一方面要發(fā)揮委員界別的作用，教育和引導人民群眾形成積極、健康的利益價值觀念，合理選擇利益目標，堅持正確的利益行為，協(xié)助黨和政府疏導社會情緒、化解社會矛盾；另一方面要深入基層， 隨時掌控和反映人民群眾的呼聲和訴求。要進一步健全政協(xié)基層社會管理機構(gòu)，不斷推進政協(xié)基層工作的科學化和程序化，通過關懷疏導、利益協(xié)調(diào)和表達等方式，將群眾的利益矛盾化解在萌芽階段，促進利益關系和諧，維護社會穩(wěn)定。[2]

3.健全和發(fā)揮人民政協(xié)參與社會治理的監(jiān)督機制。政協(xié)監(jiān)督不是權(quán)力監(jiān)督，而是民主監(jiān)督，因而一直以來是政協(xié)履職的薄弱環(huán)節(jié)。在參與社會治理的過程中，人民政協(xié)在體現(xiàn)和反映群眾利益的同時，也要保障和監(jiān)督群眾利益。以問題為導向是政協(xié)民主監(jiān)督的著力點。一是要把握監(jiān)督重點。政協(xié)監(jiān)督的內(nèi)容廣泛，包括對政治過程、國家機關以及政協(xié)自身的監(jiān)督。監(jiān)督的重點應緊密圍繞教育、就業(yè)、住房、養(yǎng)老等與民生息息相關的領域，以維護人民群眾的基本權(quán)益，解決人民群眾關心和關注的現(xiàn)實問題。二是要拓寬監(jiān)督渠道。當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新情況、新問題層出不窮，所以人民政協(xié)要著力提升民主監(jiān)督的組織化水平，將委員聚集起來，提出更高質(zhì)量的監(jiān)督意見。在充分發(fā)揮已有監(jiān)督形式的同時，也要采取委派特約監(jiān)督員、民主評議監(jiān)督、聯(lián)合監(jiān)督等形式。如：陜西省人民政協(xié)充分發(fā)揮政協(xié)委員在民主監(jiān)督中的重要作用，組織委員參加價格聽證會、行風測評、“六五”普法檢查驗收等會議活動，如實反映問題，客觀分析情況，理性提出意見。遴選特約監(jiān)督員50多人，圍繞推進依法行政、食品藥品安全、提升旅游服務質(zhì)量等方面，深入開展監(jiān)督評議，反映各界訴求，維護群眾利益。通過創(chuàng)新與完善監(jiān)督形式，進一步拓寬監(jiān)督渠道，以提高政協(xié)監(jiān)督的實效性。[2]

4.完善和拓寬人民政協(xié)參與社會治理的溝通機制。人民政協(xié)是體察民愿、反映民意的主渠道，是黨和政府連結(jié)社會各界的重要橋梁和紐帶。新形勢下要從以下兩方面著力進一步發(fā)揮政協(xié)參與社會治理的溝通優(yōu)勢。一是要做到工作重心下移，夯實人民政協(xié)在基層的工作水平。習總書記曾特別指出，“人民群眾是協(xié)商民主的重點，要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，重點在基層群眾中開展協(xié)商”。人民政協(xié)參與社會治理工作的關鍵就是協(xié)助黨和政府做好新形勢下的群眾工作，因此要夯實人民政協(xié)在基層的工作水平。應逐步健全政協(xié)聯(lián)絡基層機制，如：設立基層政協(xié)委員工作室等政協(xié)基層聯(lián)絡機構(gòu)，不斷健全基層走訪制度、輿論宣傳制度等基層聯(lián)絡方式，深入基層、聯(lián)系群眾、廣泛開展調(diào)查研究。二是要完善人民政協(xié)參與社會治理的建立跟蹤督辦機制。政協(xié)要及時通過相關途徑向黨委、政府或有關部門將收集、整理的各方面意見、建議進行反饋，加強與黨政部門或有關方面的溝通和聯(lián)系，并做好登記、催辦、會辦、督辦等工作，保證各條意見、建議落到實處。對一些重要的協(xié)商成果在實施中存在的問題應再次協(xié)商，通過組織視察、調(diào)研、座談、走訪等方式進行跟蹤了解，促進協(xié)商成果的深層次轉(zhuǎn)化。[3]

（四）創(chuàng)新人民政協(xié)協(xié)商形式與載體，構(gòu)建多層次的協(xié)商格局

在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上，習總書記指出“協(xié)商民主需要創(chuàng)新載體，豐富形式，拓寬協(xié)商民主渠”。作為人民政協(xié)協(xié)商民主的外在表現(xiàn)，創(chuàng)新形式與載體，對于履行政協(xié)職能具有重要的推動作用。

1. 創(chuàng)新形式載體、搭建多元協(xié)商平臺。人民政協(xié)協(xié)商民主的形式目前主要有專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商等，協(xié)商的載體主要是會議。十二屆全國政協(xié)在已有會議協(xié)商形式的基礎上，增加了專題議政性常委會和專題協(xié)商會的次數(shù)，創(chuàng)立了雙周協(xié)商座談會的新形式，有效提升了人民政協(xié)協(xié)商民主的密度和效率，開創(chuàng)了人民政協(xié)協(xié)商民主的新陣地。[4]黨的十八大報告指出“加強人民政協(xié)的協(xié)商民主，其目的在于通過廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，從而能夠增進共識、增強合力”。因此，創(chuàng)新人民政協(xié)協(xié)商民主的形式與載體應該更好體現(xiàn)“圍繞中心、服務大局”的精神，立足自身的特點和優(yōu)勢，在堅持和完善已有有效形式的同時，不斷創(chuàng)新政協(xié)協(xié)商民主的新形式，比如：2015年陜西省人民政協(xié)創(chuàng)設了月度協(xié)商座談會。堅持每月組織各界別委員，圍繞省委、省政府重點工作和人民群眾關注的熱點、難點問題，開展座談交流、提出意見建議。目前形成了以專題協(xié)商為重點、月度協(xié)商為常態(tài)的協(xié)商民主新格局。同時，創(chuàng)新載體、完善多元平臺，比如：除了會議協(xié)商這種形式之外還可采取現(xiàn)場協(xié)商、媒體協(xié)商等形式。在電視、電臺創(chuàng)辦協(xié)商的專題節(jié)目，邀請政協(xié)委員、黨政部門負責人及其市民代表就百姓關注的熱點、難點問題開展互動式協(xié)商，提升協(xié)商的公開度、透明率?？傊谪S富協(xié)商形式、創(chuàng)新協(xié)商載體中努力構(gòu)建全方位、多層次、優(yōu)勢互補的協(xié)商民主格局，使人民政協(xié)的政治協(xié)商更好地反映各黨派團體和各族各界人士的意見建議，提高協(xié)商成效。

2. 開啟“互聯(lián)網(wǎng)+協(xié)商”新模式、打造“智慧政協(xié)”?；ヂ?lián)網(wǎng)在催生網(wǎng)絡政治生活的同時，也催生了網(wǎng)上提案、網(wǎng)上聽證、網(wǎng)上論壇、網(wǎng)上議政等形式多樣的網(wǎng)絡協(xié)商民主的實現(xiàn)形式。有學者指出：“網(wǎng)絡空間成為協(xié)商民主實踐的第四塊重要場地。”網(wǎng)絡協(xié)商民主具有參與主體身份和話題討論開放性、參與協(xié)商的各主體地位平等性、參與網(wǎng)絡協(xié)商的即時性等三大優(yōu)勢。新形勢下人民政協(xié)必須在網(wǎng)絡協(xié)商民主建設方面有所作為。一要提高政協(xié)委員開展網(wǎng)絡協(xié)商民主的能力。各級政協(xié)工作者和廣大政協(xié)委員應認真學習網(wǎng)絡輿情搜集及各種網(wǎng)絡工具的使用方法，將懂電腦、知網(wǎng)絡作為一項履職基本技能來抓。在此基礎上，要擔當起引導網(wǎng)絡輿論的重任，通過開通微博、微信、論壇等，經(jīng)常上網(wǎng)瀏覽關注網(wǎng)絡輿論動向，主動發(fā)聲、聚集人氣，引導網(wǎng)民正確參與到網(wǎng)絡協(xié)商民主中來。政協(xié)機關也應加大對專門從事網(wǎng)站維護、網(wǎng)絡培訓、技術支持等計算機專業(yè)人才的引進力度，培育一支網(wǎng)絡技術嫻熟的“政協(xié)網(wǎng)軍”。二是要做強政協(xié)門戶網(wǎng)站，打造“網(wǎng)上政協(xié)”。要全方位充實政協(xié)門戶網(wǎng)站功能，把傳統(tǒng)門戶網(wǎng)站單向宣傳變?yōu)殡p向交流互動模式，形成功能齊全、體系完備的履職平臺。深度開發(fā)網(wǎng)站的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政功能，充分考慮網(wǎng)絡主體的利益訴求，在網(wǎng)站版塊設置上開設如“熱點討論”“網(wǎng)友心聲”“民主監(jiān)督信箱”等頻道，架設網(wǎng)民與政協(xié)互動的橋梁，與公眾展開雙向互動。三是要建立完善的網(wǎng)絡協(xié)商民主工作機制。要借鑒網(wǎng)絡問政的工作模式，建立流暢的網(wǎng)民互動機制，努力為群眾搭建協(xié)商橋梁，積極向有關部門反映網(wǎng)民反映較為突出的問題，解決網(wǎng)民的實際問題。要盡快制定科學合理的網(wǎng)絡協(xié)商民主工作制度，[5]約束和規(guī)范委員和網(wǎng)民的行為。四是借助“互聯(lián)網(wǎng)+技術”，充分利用自媒體的優(yōu)勢，開發(fā)人民政協(xié)APP，打造“智慧政協(xié)”。在APP上架設網(wǎng)上議政、履職通知、提案、知情材料、履職管理等功能平臺。通過“政協(xié)”APP“一點通”，對協(xié)商議政、調(diào)研、視察等活動做到早知道、早安排，同時還可獲取提案、社情民意、調(diào)研報告等政協(xié)會議活動的各類信息。學習借鑒相關省份開放型協(xié)商思路，建設開放式綜合信息應用系統(tǒng)，將“智慧政協(xié)”建設向多元和縱深推進，為協(xié)商民主開拓更廣闊的渠道。

（五）加強履職能力建設，為促進社會共同治理提供能力保障

1. 優(yōu)化界別設置。實現(xiàn)各社會階層的利益表達，反映各社會階層的利益訴求，最終實現(xiàn)“團結(jié)”和“民主”這兩大主題是政協(xié)界別設置的原則。鑒于從第八屆人民政協(xié)開始到現(xiàn)在一直保持34個界別，在界別設置上已不能完全體現(xiàn)和反映社會各階層的政治表達和利益訴求，應把調(diào)整并優(yōu)化界別設置、促進政協(xié)界別的合理化作為基礎工作，優(yōu)化人民政協(xié)的主體構(gòu)成，以不斷擴大人民政協(xié)的涵蓋面和團結(jié)面。一是適應群眾利益表達需求，適時調(diào)整界別設置。在現(xiàn)有界別基礎上，結(jié)合地區(qū)特點和時代特征，吸納新的社會階層和團體，如：應考慮增設社會三大部門之一，目前正處于迅猛發(fā)展階段的社會組織界別；應考慮給農(nóng)民階層提供參政議政和利益表達的舞臺和渠道，恢復設置農(nóng)民界別，擴大微小企業(yè)、社會新生階層在協(xié)商共事中的話語權(quán)，以解決原有政協(xié)界別社會涵蓋不足的問題。同時在此過程中，要注意避免新舊界別的交叉、重復問題。二是調(diào)節(jié)政協(xié)界別的代表比例。在政協(xié)界別設置中增加弱勢階層的界別比例，適當減小強勢社會階層的比例，表達平民階層的政治期待和基本利益訴求。如：考慮到目前各級政協(xié)委員的構(gòu)成中政府官員占據(jù)較大比例，各類企業(yè)家的人數(shù)不斷增多的情況，應適當控制政府官員和企業(yè)家委員的比例。同時，有必要在界別外設立相應的輔助機構(gòu)，以協(xié)助部分政治能力不足的弱勢階層政協(xié)代表完成提案，以維護社會弱勢階層基本權(quán)益、保障其話語權(quán)。[2]三是逐步提高政協(xié)界別的組織化程度。完善界別工作機構(gòu)，可在政協(xié)機關設立“界別工作聯(lián)絡處”等專門負責界別工作的機構(gòu)，做好界別活動的總體謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、聯(lián)系服務等工作?？商剿鲗嵭邪颜f(xié)專委會作為沒有明確社會團體可以對口聯(lián)系的那些界別的組織依托，提高界別開展活動的保障能力。建立界別召集人制度，完善界別召集人產(chǎn)生辦法。改變界別召集人的臨時性性質(zhì)，設立界別固定召集人，規(guī)定召集人的職責從政協(xié)會議期間延伸到日常界別工作之中，增強界別召集人的責任心和榮譽感，使之成為政協(xié)履職的骨干力量。

2. 加強委員管理、提高委員素質(zhì)?！墩f(xié)章程》在原則上規(guī)定委員按照界別通過協(xié)商邀請的辦法產(chǎn)生，但并未對協(xié)商邀請的具體程序做出具體說明，導致在實際工作中這種委員產(chǎn)生機制在過程上缺乏公開透明性，程序上缺乏競爭性，標準上缺乏科學性。改變政協(xié)委員的遴選機制已是大勢所趨。一是在委員產(chǎn)生程序中探索引入選舉機制，以增強政協(xié)委員的群眾基礎。為了適應民主政治的發(fā)展趨勢，更好地服務社會治理，應把政協(xié)委員的產(chǎn)生機制逐步引向制度化、程序化、法律化軌道，以增強政協(xié)委員的群眾基礎。二是要完善政協(xié)委員監(jiān)管與考核機制，激發(fā)政協(xié)委員的履職動力。目前，“不作為”“少作為”的現(xiàn)象在政協(xié)委員隊伍中常有發(fā)生，諸如一些民營企業(yè)老板，僅把委員資格當作自己的社會地位與榮譽，卻不認真履行職責，甚至有些出現(xiàn)“雷人”提案的現(xiàn)象，在社會上造成了一定的負面影響。這與部分政協(xié)委員自身政治素養(yǎng)密切相關，但也與政協(xié)工作中剛性約束不足有一定的關系。因此，各級政協(xié)組織應當嚴格按照《政協(xié)章程》建立、健全監(jiān)管機制。如：政協(xié)委員教育培訓體制、履職評價激勵機制、退出機制、聯(lián)系群眾工作機制等，強化對政協(xié)委員的履職考核，激發(fā)委員的履職動力，淘汰“名譽”委員。三是加強對政協(xié)及政協(xié)委員服務社會、促進社會治理方面的事跡宣傳，增強委員履職的責任感和使命感。例如：為了營造良好的輿論氛圍，安徽省某市政協(xié)在該市電視臺和黨報分別開設“政協(xié)委員風采”欄目，每年年底專訪5-10位表現(xiàn)突出的政協(xié)委員，全面推廣政協(xié)委員在地方治理中有效發(fā)揮作用的情況，大力宣傳政協(xié)委員先進事跡，增強了委員履職的責任感和使命感。[6]

2016 年是建設“十三五”規(guī)劃的開局之年，新征程孕育新希望，也為人民政協(xié)提供了更為廣闊的履職空間。各級人民政協(xié)應牢牢堅持黨的領導，以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念為引領，構(gòu)筑起協(xié)商民主的嶄新平臺，開拓出參政議政的廣闊空間，展現(xiàn)出民主監(jiān)督的巨大影響，圍繞中心、服務大局，始終突出履職為民，不斷增強人民政協(xié)履職的實效性，為促進社會共同治理、實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮更大的作用。

參考文獻：

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[2]王學儉，魏泳安，李曉莉.創(chuàng)新政協(xié)參與社會管理機制 完善多元化的社會管理模式

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[3]楊根喬.推進人民政協(xié)協(xié)商民主制度與機制建設的思考[J].中國浦東干部學院學報，

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[5]李侑峰.關于社會治理視域下政協(xié)開展網(wǎng)絡協(xié)商民主的若干思考[J].忻州師范學院

學報，2015，（6）.

[6]陳經(jīng)光.地方治理中政協(xié)職能作用發(fā)揮研究[D].南京：南京理工大學，2012.

[責任編輯：葉慧娟]