曾　陽(yáng)，黃　崴

（中山大學(xué)，廣東廣州510275）

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政府干預(yù)職業(yè)教育校企合作的限度及其改進(jìn)①
——基于公共選擇理論的分析

曾陽(yáng)，黃崴

（中山大學(xué)，廣東廣州510275）

摘要：在職業(yè)教育校企合作過(guò)程中，由于職業(yè)教育的正外部性、企業(yè)的自利性、激勵(lì)不相容和信息不對(duì)稱導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”，成為政府干預(yù)校企合作的前提。政府的有限理性、政策制定的不確定性、多重委托代理制約失效以及設(shè)租和尋租活動(dòng)導(dǎo)致“政府失靈”，成為政府干預(yù)校企合作的限度。要克服市場(chǎng)失靈和政府失靈，須找準(zhǔn)引起政府失靈的原因，從理順政府、學(xué)校和企業(yè)的利益關(guān)系、加強(qiáng)政府對(duì)校企合作的制度供給和加強(qiáng)對(duì)政府干預(yù)行為的監(jiān)督與制約等方面加以改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育；校企合作；市場(chǎng)失靈；政府失靈

推進(jìn)校企合作實(shí)質(zhì)性深度開(kāi)展，是當(dāng)前我國(guó)職業(yè)教育改革與發(fā)展的重要任務(wù)之一。公共選擇理論是以經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、原理和方法作為分析工具來(lái)分析政治學(xué)領(lǐng)域的主體行為和市場(chǎng)運(yùn)行的一種理論方法。本文以這一理論為視角，探析職業(yè)教育校企合作的市場(chǎng)機(jī)制失靈的原因和政府干預(yù)市場(chǎng)的限度，并對(duì)提高政府的干預(yù)效能提出改進(jìn)建議。

一、市場(chǎng)失靈：政府干預(yù)校企合作的前提

市場(chǎng)失靈是指“在某些領(lǐng)域，完全依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行資源配置無(wú)法達(dá)到帕累托最優(yōu)的狀態(tài)”［1］。由于職業(yè)教育的公共性和企業(yè)的私利性，導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制對(duì)校企合作調(diào)節(jié)失靈。就我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展現(xiàn)狀而言，雖然政府大力倡導(dǎo)校企合作，學(xué)校積極開(kāi)展校企合作，但并未獲得企業(yè)的積極響應(yīng)，這說(shuō)明僅靠市場(chǎng)機(jī)制很難實(shí)現(xiàn)校企的深度合作，需要通過(guò)政府的積極干預(yù)，建立校企合作的利益平衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)校企的真正合作。

（一）職業(yè)教育的外部性

公共產(chǎn)品的外部性是引起市場(chǎng)失靈的原因之一。所謂外部性，是指社會(huì)成員的行動(dòng)和決策造成其他組織和個(gè)人負(fù)擔(dān)成本或獲得利益。外部性可分為正外部性（positive externality）和負(fù)外部性（negative externality）。正外部性是指社會(huì)成員的決策和行動(dòng)使社會(huì)或他人收益，但受益人無(wú)須為此付出成本。負(fù)外部性是指社會(huì)成員的活動(dòng)使社會(huì)或他人利益受損，但該社會(huì)成員無(wú)須為此承擔(dān)成本。薩繆爾森（Samuelson）對(duì)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品進(jìn)行了區(qū)分，他認(rèn)為，“私人產(chǎn)品一般能由市場(chǎng)進(jìn)行有效分配，而公共產(chǎn)品則通常需要由政府進(jìn)行提供”［2］。教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不僅可使受教育者受益，也能使整個(gè)社會(huì)得益，因此具有正外部性，作為教育重要組成部分的職業(yè)教育也不例外。職業(yè)教育以就業(yè)為導(dǎo)向，培養(yǎng)學(xué)生具備高水平職業(yè)知識(shí)與技能，提升國(guó)民職業(yè)素質(zhì)，符合社會(huì)公共利益。由于正外部性的存在，作為職業(yè)教育直接需求方的企業(yè)即使不支付職業(yè)教育費(fèi)用也能從勞動(dòng)力市場(chǎng)獲得職業(yè)技能人才，因此會(huì)低估參與職業(yè)教育校企合作的收益，進(jìn)而導(dǎo)致其對(duì)校企合作的需求低于社會(huì)最佳需求量。

（二）企業(yè)的自利性

職業(yè)教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。由于具有非競(jìng)爭(zhēng)性，用人企業(yè)的增加并不會(huì)影響其他企業(yè)對(duì)職業(yè)教育這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品的享用，企業(yè)參與校企合作要負(fù)擔(dān)一定的人才培養(yǎng)成本，而直接使用職業(yè)院校畢業(yè)生并不需要花費(fèi)成本，企業(yè)大都對(duì)校企合作積極性不高，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效推進(jìn)校企合作；由于具有非排他性，使得參與職業(yè)教育校企合作的企業(yè)無(wú)法獨(dú)占人才培養(yǎng)的全部效應(yīng)，同時(shí)又不能阻止別的企業(yè)無(wú)償享用人才培養(yǎng)的成果，還經(jīng)常要面對(duì)被其他企業(yè)“挖墻腳”的后果。由于較多的企業(yè)對(duì)職業(yè)技能型人才的需求相同或相近，這些企業(yè)就構(gòu)成了一個(gè)龐大的技能人才需求群體。在該群體中，某些企業(yè)即使不承擔(dān)參與人才培養(yǎng)的責(zé)任，同樣也能獲得所需人才，在當(dāng)前還沒(méi)有制度約束的情況下，幾乎不需要承擔(dān)不利的后果。相反，參與校企合作的企業(yè)反而需要承擔(dān)校企合作中有關(guān)人才培養(yǎng)成本。由于成本和收益的不對(duì)稱，企業(yè)出于自利的考慮，都希望能“搭便車”無(wú)償享用職業(yè)院校提供的技能型人才，并且隨著“搭便車”者增多，愿意參與校企合作的企業(yè)會(huì)越來(lái)越少，進(jìn)而導(dǎo)致職業(yè)教育與行業(yè)、企業(yè)的脫節(jié)，給職業(yè)院校人才培養(yǎng)造成損失。因此，職業(yè)院校的公共性和企業(yè)的自利性矛盾使得市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法對(duì)職業(yè)教育產(chǎn)品的提供達(dá)到帕累托最優(yōu)。

（三）激勵(lì)不相容

按照美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈維茨（Hurwiez）的理論，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，自利的“理性經(jīng)濟(jì)人”追求個(gè)人利益的行為，與集體或社會(huì)的價(jià)值目標(biāo)是相吻合的，這樣的一種制度安排就是“激勵(lì)相容”。與之相對(duì)，“激勵(lì)不相容”則是指?jìng)€(gè)人利益與集體利益相背離的一種制度。從企業(yè)的角度審視校企合作，企業(yè)參與職業(yè)教育必定有自身的諸多動(dòng)機(jī)，如果企業(yè)不能得到激勵(lì)或利益得不到滿足，其參與校企合作的動(dòng)機(jī)就不存在，也就對(duì)校企合作沒(méi)有積極性。當(dāng)前我國(guó)職業(yè)教育的校企合作缺乏制度規(guī)范，企業(yè)的利益得不到保障，因此阻礙了企業(yè)參與校企合作的行動(dòng)，具體表現(xiàn)為：第一，企業(yè)很難實(shí)質(zhì)性參與校企合作。這一方面體現(xiàn)在企業(yè)在政策制訂方面缺少話語(yǔ)權(quán)，對(duì)職業(yè)教育的發(fā)展影響有限；另一方面體現(xiàn)在企業(yè)參與職業(yè)教育人才培養(yǎng)的程度受到限制，在現(xiàn)有制度體系下，“企業(yè)很難有機(jī)會(huì)參與到教育目標(biāo)確定、課程內(nèi)容選擇和教育結(jié)果考核等職業(yè)教育人才培養(yǎng)全過(guò)程中”［3］。第二，企業(yè)參與職業(yè)教育，必然會(huì)產(chǎn)生額外的開(kāi)支，這樣就在一定程度上增加了生產(chǎn)成本。成本的增加和收益的不確定，使得追求利益最大化的企業(yè)在參與校企合作的問(wèn)題上持審慎態(tài)度。第三，企業(yè)參與職業(yè)教育校企合作，而最終培養(yǎng)出的人才卻不一定能留在該企業(yè)?；谝陨戏治?，參與職業(yè)教育企業(yè)的利益實(shí)際上與職業(yè)教育公共性價(jià)值目標(biāo)產(chǎn)生背離，出現(xiàn)了激勵(lì)不相容，依靠市場(chǎng)自身的調(diào)節(jié)機(jī)制無(wú)法解決激勵(lì)不相容的問(wèn)題。

（四）信息不對(duì)稱

由于企業(yè)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性參與校企合作，學(xué)校和企業(yè)在職業(yè)技能人才培養(yǎng)供給與需求上存在信息不對(duì)稱，學(xué)校對(duì)企業(yè)所需技能人才的專業(yè)、層次、類型、水平等缺乏足夠認(rèn)知，人才培養(yǎng)很難與產(chǎn)業(yè)、企業(yè)高度對(duì)接，導(dǎo)致培養(yǎng)的技能人才出現(xiàn)不適應(yīng)性或結(jié)構(gòu)性短缺與過(guò)剩。而受我國(guó)職業(yè)教育制度的局限，企業(yè)不愿或難有機(jī)會(huì)參與學(xué)校的專業(yè)設(shè)置、課程設(shè)計(jì)、教學(xué)組織和人才評(píng)價(jià)，往往只是在實(shí)習(xí)階段進(jìn)行表層的校企合作，對(duì)人才培養(yǎng)的效果影響有限。另外，在學(xué)生就業(yè)的過(guò)程中，也存在明顯的信息不對(duì)稱現(xiàn)象。實(shí)力雄厚的大型企業(yè)在薪酬待遇、升職空間、工作環(huán)境和社會(huì)保障等方面占據(jù)優(yōu)勢(shì)信息資源，加之參與校企合作的企業(yè)大部分未與學(xué)生簽訂具有法律效應(yīng)的職業(yè)教育合同，因此，學(xué)生在就業(yè)時(shí)放棄參與培訓(xùn)的企業(yè)而選擇就業(yè)前景更為廣闊的大企業(yè)是比較普遍的現(xiàn)象。這加劇了校企合作領(lǐng)域的無(wú)序狀態(tài)，增加了參與校企合作企業(yè)的教育成本，并逐步產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，使企業(yè)參與校企合作的意愿進(jìn)一步降低。

二、政府失靈：政府干預(yù)校企合作的限度

由于僅僅通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制已不能糾正校企合作的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，所以在克服校企合作市場(chǎng)失靈的過(guò)程中，政府的干預(yù)成為必然。政府官員也是追求自身效用最大化的有限理性的“經(jīng)濟(jì)人”，政府行為并非必然代表公共利益，政府干預(yù)會(huì)產(chǎn)生“負(fù)效應(yīng)”，也存在失靈問(wèn)題。因此，政府在干預(yù)職業(yè)教育校企合作方面也存在限度。

（一）政府的有限理性

凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“道德人”假設(shè)和公共選擇領(lǐng)域中的“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)分別構(gòu)成雙方學(xué)說(shuō)的理論前提。“道德人”假設(shè)認(rèn)為，政府永遠(yuǎn)是公正無(wú)私代表公眾利益的?！袄硇越?jīng)濟(jì)人”假設(shè)則認(rèn)為，在公共選擇領(lǐng)域中，假定政府官員毫無(wú)私利代表社會(huì)利益存在明顯的道德風(fēng)險(xiǎn)。在人的有限理性方面，政府官員不可避免地存在先天缺陷，很難保證其決策行為總能維護(hù)公眾利益和公平正義。在制定職業(yè)教育校企合作政策的過(guò)程中，有限理性的政府官員總是趨向于風(fēng)險(xiǎn)最小化的選擇。為避免承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，職業(yè)教育的政策制定者可能會(huì)更加關(guān)注政策的象征意義，而對(duì)于政策能否真正帶給職業(yè)院校、企業(yè)和學(xué)生實(shí)際影響卻并未給予足夠重視。綜上所述，有限理性的政府官員為實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，其行為選擇趨向于風(fēng)險(xiǎn)最小化，政策的制定和實(shí)施往往并不能產(chǎn)生實(shí)效，從而導(dǎo)致政府失靈。

（二）政策制定的不確定性

政策制定的不確定具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，政策的時(shí)滯增加了政策的不確定性。公共政策從制定到采用基本都要經(jīng)歷從調(diào)研、論證再到?jīng)Q策和行動(dòng)的過(guò)程，需要一定的周期。同時(shí)，受政府決策層的前瞻能力、行動(dòng)決心和推動(dòng)方式等因素的影響，政策出臺(tái)后往往還需要一段時(shí)間才能影響到政策目標(biāo)，從而產(chǎn)生政策時(shí)滯。政策時(shí)滯容易導(dǎo)致政策在不恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)發(fā)揮不恰當(dāng)?shù)淖饔?，從而造成政策失靈。其次，政府官員自身素質(zhì)和能力制約政策制定的有效性。政府對(duì)校企合作的干預(yù)，是一個(gè)涉及學(xué)校、企業(yè)、行業(yè)、協(xié)會(huì)、學(xué)生等多方利益相關(guān)者的復(fù)雜決策過(guò)程。政府由于并未實(shí)際參與校企合作過(guò)程，這就增加了對(duì)信息分析處理的難度。同時(shí)，公共決策還要求政府決策者具備良好的素質(zhì)。政府的干預(yù)行為要產(chǎn)生實(shí)效，在政策工具的選擇與搭配、干預(yù)手段和干預(yù)力度的選擇等方面都有較高要求。但當(dāng)前我國(guó)政府官員素質(zhì)參差不齊，部分官員的能力與素質(zhì)無(wú)法與干預(yù)行為相匹配。第三，利益集團(tuán)干擾了政策的制定。公共選擇理論認(rèn)為，利益集團(tuán)由于具有一致的利益傾向，對(duì)政策的制定也具有某種偏好，因此有可能會(huì)通過(guò)多種方式影響政府決策，以實(shí)現(xiàn)自身利益目標(biāo)。職業(yè)教育校企合作領(lǐng)域的利益集團(tuán)可能包括區(qū)域性壟斷行業(yè)、傳統(tǒng)強(qiáng)勢(shì)行業(yè)和大型企業(yè)等。這些利益集團(tuán)通過(guò)社會(huì)關(guān)系、游說(shuō)和集體性活動(dòng)等方式對(duì)政府決策施加影響，干擾校企合作領(lǐng)域的政策輸入，從而獲得偏向性政府決策和庇護(hù)，形成職業(yè)教育市場(chǎng)上大企業(yè)和強(qiáng)勢(shì)行業(yè)對(duì)中小企業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的掠奪。

（三）多重委托代理制約失效

作為校企合作主體的職業(yè)院校、企業(yè)與政府之間的委托代理關(guān)系是多重的。第一層是中央政府和國(guó)家教育行政部門作為委托人與地方政府和教育行政部門作為代理人之間的委托代理關(guān)系。在這層委托代理關(guān)系中，中央政府和國(guó)家教育行政部門作為委托人將校企合作的政策制定、過(guò)程管理和實(shí)習(xí)基地建設(shè)等任務(wù)委托給地方政府和教育行政部門，由后者負(fù)責(zé)建設(shè)和管理，前者負(fù)責(zé)監(jiān)督。第二層是地方政府和教育行政部門作為委托人與地方政府和教育行政部門管理層之間的委托代理關(guān)系。地方政府和教育行政部門的校企合作決策是通過(guò)地方政府和教育行政部門的管理層來(lái)提供的，二者之間構(gòu)成契約關(guān)系。第三層是職業(yè)院校和企業(yè)作為委托人與政府和教育行政部門之間的委托代理。在這層委托代理關(guān)系中，校企雙方作為委托人將校企合作的政策、資金等需求委托給政府和教育行政部門，雙方構(gòu)成委托代理關(guān)系。在多重委托代理關(guān)系中，由于代理人的價(jià)值偏好和取向可能與委托人存在一定的偏差，因此委托人對(duì)于校企合作的政策訴求有可能因?yàn)榇砣说摹斑^(guò)濾”而產(chǎn)生損失。同時(shí)，在委托代理關(guān)系中，代理人出于降低職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的考慮，通常會(huì)通過(guò)故意模糊責(zé)任邊界、將決策程序人為復(fù)雜化、拖延政策出臺(tái)時(shí)間等方式來(lái)應(yīng)付委托。另外，由于政府是公共產(chǎn)品的唯一提供者，在校企合作現(xiàn)有制度模式下，職業(yè)院校、企業(yè)、行業(yè)、學(xué)生等利益相關(guān)者無(wú)法對(duì)代理人的行為構(gòu)成制約，對(duì)職業(yè)教育校企合作政策的制定和實(shí)施也缺少話語(yǔ)權(quán)。以上幾種因素阻隔了委托人與代理人之間的有效互動(dòng)，使監(jiān)督流于形式，從而導(dǎo)致政府失靈。

（四）設(shè)租和尋租活動(dòng)

我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，在當(dāng)前特殊的政治、經(jīng)濟(jì)生態(tài)格局下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還將長(zhǎng)期并存。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為核心的經(jīng)濟(jì)型態(tài)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)則是以行政權(quán)力為核心的經(jīng)濟(jì)型態(tài)，兩種經(jīng)濟(jì)型態(tài)的長(zhǎng)期共存，催生了交集地帶以權(quán)錢交易為特征的灰色市場(chǎng)。政府的干預(yù)使尋租成為可能，而干預(yù)過(guò)度和疏于監(jiān)管又會(huì)使尋租成為現(xiàn)實(shí)。尋租者一旦嘗到利益的甜頭，還會(huì)起到反向的帶動(dòng)作用，使更多尋租者加入尋租活動(dòng)。部分政府官員一旦鉆到制度的空子，則可能會(huì)在更多領(lǐng)域人為設(shè)置障礙，開(kāi)展設(shè)租活動(dòng)。設(shè)租和尋租活動(dòng)的存在，破壞了公平和公正的原則，消耗了社會(huì)資源，增大了合作成本，打擊了有意愿參與校企合作企業(yè)的信心，使原本就推進(jìn)乏力的校企合作更加舉步維艱。由此可見(jiàn)，設(shè)租和尋租活動(dòng)也是導(dǎo)致政府干預(yù)失靈的一個(gè)重要原因。

三、適度介入：政府干預(yù)校企合作的改進(jìn)

由于市場(chǎng)失靈和政府失靈的存在，政府的干預(yù)不足和干預(yù)過(guò)度都無(wú)法保證校企合作有效開(kāi)展。因此，政府有必要進(jìn)行適度干預(yù)，防止政府調(diào)控的缺位、越位和錯(cuò)位，增強(qiáng)政府決策的正向選擇效應(yīng)。

（一）理順政府、學(xué)校和企業(yè)三者的利益關(guān)系

首先，理順學(xué)校與企業(yè)的利益關(guān)系。職業(yè)院校是以培養(yǎng)具有良好素質(zhì)的高技能人才并實(shí)現(xiàn)教育公共性為目標(biāo)，企業(yè)則是以生產(chǎn)合格優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品并獲得最大經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)，兩者是完全不同性質(zhì)的社會(huì)組織，具有不同的利益追求。但企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)要依靠高新技能人才，對(duì)高質(zhì)量的技能人才具有強(qiáng)烈的需求，職業(yè)院校則是企業(yè)所需人才的供給者，二者在技能人才方面存在著需求與供給的關(guān)系。從學(xué)校維度思考企業(yè)參與校企合作動(dòng)力不足的原因，一方面在于企業(yè)在職業(yè)院校人才培養(yǎng)過(guò)程中未能發(fā)揮主體作用，在專業(yè)設(shè)置、課程設(shè)計(jì)、實(shí)踐教學(xué)和人才評(píng)價(jià)等方面未能全程和深度參與，因此在人才培養(yǎng)方面缺乏相應(yīng)的話語(yǔ)權(quán)。另一方面，由于在現(xiàn)有體制下，校企合作培養(yǎng)的人才最終只有少數(shù)會(huì)留在參與校企合作的企業(yè)工作，因此企業(yè)也很難有動(dòng)力將學(xué)生當(dāng)作未來(lái)員工來(lái)全力培養(yǎng)。針對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生的根源，要理順學(xué)校和企業(yè)的利益關(guān)系，學(xué)校應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件，突出企業(yè)在人才培養(yǎng)中的主體地位。同時(shí)，學(xué)校應(yīng)保證參與校企合作企業(yè)在人員選聘上享有優(yōu)先權(quán)。遵循雙向選擇原則，讓參與校企合作培養(yǎng)的學(xué)生自愿選擇為企業(yè)服務(wù)的形式和年限，并以合同的形式予以明確，以此保障企業(yè)享用優(yōu)秀人才的權(quán)利，提高企業(yè)培養(yǎng)人才的積極性。

其次，理順政府與學(xué)校的利益關(guān)系。從公共選擇理論看，政府也是“理性經(jīng)濟(jì)人”，但其本質(zhì)上仍是公共利益的最大代表，是以政策制定、執(zhí)行、管理與監(jiān)督等職能實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)的組織；職業(yè)教育是公共事業(yè)，職業(yè)院校是公共事業(yè)部門，其追求的同樣是公共利益，通過(guò)技能人才培養(yǎng)實(shí)現(xiàn)公共利益。盡管二者在職能定位、利益范圍、工作內(nèi)容、工作方式手段方面完全不同，但在利益取向方面具有共性。從學(xué)校辦學(xué)方面，校企合作是為了培養(yǎng)高水平技能人才；從政府投入職業(yè)教育方面看，政府是希望通過(guò)支持校企合作實(shí)現(xiàn)高素質(zhì)技能人才培養(yǎng)的目標(biāo)。因此，政府和學(xué)校在校企合作方面是利益共同體，具有高度的利益一致性。但政府和學(xué)校關(guān)系方面的問(wèn)題同樣也不容忽視。就政府而言，主要問(wèn)題在于政府責(zé)任的邊界還不夠明晰，在權(quán)力下放和政策、經(jīng)費(fèi)支持上力度還不夠。就學(xué)校而言，主要問(wèn)題在于長(zhǎng)期“政府主導(dǎo)”職業(yè)教育的管理方式和心理依賴，導(dǎo)致學(xué)校缺乏自主辦學(xué)的主動(dòng)性。學(xué)校并不缺乏參與校企合作的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，但缺乏把校企合作人才培養(yǎng)辦出成效、辦成精品的驅(qū)動(dòng)力。因此，政府應(yīng)進(jìn)一步明確責(zé)任邊界，進(jìn)一步下放辦學(xué)自主權(quán)，加大對(duì)校企合作的政策經(jīng)費(fèi)支持，并定期對(duì)校企合作辦出成效的學(xué)校和企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

第三，理順政府與企業(yè)的利益關(guān)系。政府與企業(yè)在利益取向上完全不同，前者追求公共利益最大化，后者追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，但二者也存在利益共同點(diǎn)。政府總是希望企業(yè)能夠最大化提供產(chǎn)值和利潤(rùn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，滿足人民的經(jīng)濟(jì)需求，征更多稅收用于公共事業(yè)發(fā)展。政府支持校企合作也是出于這個(gè)目的，希望學(xué)校能夠?yàn)槠髽I(yè)提供優(yōu)秀的技能人才，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而企業(yè)參與校企合作是為了獲取優(yōu)秀的技能人才促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新與發(fā)展，一方面使得企業(yè)獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益，另一方面為社會(huì)創(chuàng)造更多的財(cái)富和就業(yè)崗位。政府與企業(yè)的利益交叉點(diǎn)是政府干預(yù)校企合作的內(nèi)在依據(jù)。但同時(shí)也應(yīng)看到，企業(yè)不愿參與校企合作的一大原因就在于“無(wú)利可圖”。企業(yè)參與校企合作，勢(shì)必會(huì)在人員工資、機(jī)器磨損等方面產(chǎn)生成本，而培養(yǎng)的人才最終卻不一定留在企業(yè)。權(quán)衡之下，企業(yè)必然選擇“搭便車”規(guī)避人才培養(yǎng)成本。因此，要理順政府和企業(yè)的利益關(guān)系，政府應(yīng)通過(guò)撥款或減免稅收的方式承擔(dān)企業(yè)在人才培養(yǎng)中產(chǎn)生的成本，并設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于推進(jìn)校企合作深度開(kāi)展。同時(shí)，還應(yīng)定期開(kāi)展企業(yè)社會(huì)責(zé)任評(píng)估，提高參與企業(yè)的社會(huì)美譽(yù)度，并對(duì)社會(huì)責(zé)任感不強(qiáng)的企業(yè)給予警示和處罰。

（二）加強(qiáng)政府對(duì)校企合作的制度供給

如果市場(chǎng)不能有效促進(jìn)校企合作深度開(kāi)展，政府應(yīng)根據(jù)政府、學(xué)校和企業(yè)三者間內(nèi)在利益交叉點(diǎn)，建立健全校企合作制度，確保校企有效合作。

首先，校企合作的強(qiáng)制性制度。校企合作強(qiáng)制性制度供給，關(guān)鍵在于以立法的形式明確各利益相關(guān)者的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，有的放矢地解決企業(yè)參與積極性不高的問(wèn)題?！吨腥A人民共和國(guó)職業(yè)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《職業(yè)教育法》）自1996年頒布實(shí)施至今，在很多方面已與現(xiàn)代職業(yè)教育的發(fā)展現(xiàn)狀不相適應(yīng)，迫切需要進(jìn)行修訂。現(xiàn)行《職業(yè)教育法》只在第六條中對(duì)行業(yè)、企業(yè)參與職業(yè)教育的責(zé)任進(jìn)行了籠統(tǒng)規(guī)定：“行業(yè)組織和企業(yè)、事業(yè)組織應(yīng)當(dāng)依法履行實(shí)施職業(yè)教育的義務(wù)?！睘楸ＷC企業(yè)實(shí)質(zhì)性參與校企合作，應(yīng)盡快修訂《職業(yè)教育法》，明確行業(yè)、企業(yè)在校企合作中的主體地位，明確政府、學(xué)校、企業(yè)三方在職業(yè)教育校企合作中的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)等法律規(guī)范。同時(shí)，還應(yīng)根據(jù)地方實(shí)際和行業(yè)特點(diǎn)，由地方政府制訂相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性。

其次，校企合作的激勵(lì)性制度。由于職業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)屬于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，企業(yè)參與人才培養(yǎng)產(chǎn)生的成本就不應(yīng)該由企業(yè)承擔(dān)。政府可通過(guò)多種方式對(duì)這一成本予以分擔(dān)，可以由公共財(cái)政按生均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)直接劃撥給企業(yè)，也可以通過(guò)減免企業(yè)稅收的方式，使企業(yè)無(wú)須為校企合作付出成本。同時(shí)，地方政府還可通過(guò)成立“校企合作基金”的形式，獎(jiǎng)勵(lì)積極參與校企合作并做出成效的企業(yè)和學(xué)校，使校企雙方在參與校企合作的過(guò)程中，既能完成高質(zhì)量技能人才培養(yǎng)任務(wù)，又能獲得一定的經(jīng)濟(jì)效益，還能樹(shù)立良好的社會(huì)形象。

第三，校企合作的保障性制度。校企合作是利國(guó)利民、利校利企的事業(yè)，政府需要在經(jīng)費(fèi)、政策等方面予以保障。在經(jīng)費(fèi)保障方面，政府應(yīng)加大對(duì)校企合作育人的財(cái)政投入，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，還可設(shè)立校企合作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，專門用于保障校企合作正常開(kāi)展。政策方面，要盡快出臺(tái)“職業(yè)教育校企合作促進(jìn)辦法”，鼓勵(lì)企業(yè)舉辦或參與舉辦職業(yè)教育，保障現(xiàn)代學(xué)徒制、企業(yè)參與混合所有制辦學(xué)和企業(yè)獨(dú)立舉辦職業(yè)院校等多種形式的校企合作順利開(kāi)展［4］，推動(dòng)校企合作走向深入。同時(shí)，要建立對(duì)政府、學(xué)校和企業(yè)履行校企合作職責(zé)的評(píng)價(jià)與問(wèn)責(zé)制度，明確各方權(quán)利與義務(wù)，建立第三方評(píng)價(jià)與問(wèn)責(zé)制度，促使校企合作的利益相關(guān)者嚴(yán)格自律，防止和減少“逆向選擇”的產(chǎn)生。

（三）加強(qiáng)對(duì)政府干預(yù)行為的監(jiān)督和制約

基于對(duì)政府的“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，政府的干預(yù)行為并非必然代表公眾利益。為盡可能減少校企合作中因不當(dāng)干預(yù)而導(dǎo)致“政府失靈”的風(fēng)險(xiǎn)，有必要加強(qiáng)對(duì)政府干預(yù)行為的監(jiān)督和制約。

首先，規(guī)范政府的干預(yù)職能。市場(chǎng)失靈的存在使得政府無(wú)法置身于市場(chǎng)之外，僅僅行使“守夜人”職責(zé)。不干預(yù)或干預(yù)不到位將無(wú)法依靠市場(chǎng)機(jī)制解決企業(yè)參與積極性不高、“搭便車”等問(wèn)題，而干預(yù)過(guò)度又會(huì)衍生設(shè)租、尋租等活動(dòng)。只有進(jìn)一步規(guī)范政府的干預(yù)職能，才能真正使政府干預(yù)發(fā)揮實(shí)效。這就要求政府要轉(zhuǎn)變觀念，從全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?，明確干預(yù)的程度和邊界，明晰責(zé)任和權(quán)限。同時(shí)，要加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，在明確干預(yù)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，規(guī)范干預(yù)流程，真正實(shí)現(xiàn)由“管制”向“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變。在職業(yè)教育公共管理領(lǐng)域，政府的主要職責(zé)不是親自劃槳，而是掌舵與服務(wù)。政府要明確自身的責(zé)任邊界和干預(yù)范圍，在政策的頂層設(shè)計(jì)、經(jīng)費(fèi)支持和保障制度等方面發(fā)揮積極作用，而對(duì)于專業(yè)和課程設(shè)置、教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)制定、培養(yǎng)質(zhì)量考核評(píng)估等權(quán)力則大膽下放給市場(chǎng)與社會(huì)。政府還權(quán)于社會(huì)各利益主體，將有利于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)的作用，有利于企業(yè)深度參與校企合作人才培養(yǎng)的全過(guò)程。

其次，加強(qiáng)對(duì)政府干預(yù)行為的監(jiān)督。為應(yīng)對(duì)校企合作中可能出現(xiàn)的尋租與合謀等問(wèn)題，需要加強(qiáng)對(duì)政府干預(yù)行為的監(jiān)督，并建立相應(yīng)的問(wèn)責(zé)制度。一是要利用第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督。社會(huì)第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作任務(wù)、地位等都應(yīng)在相關(guān)法規(guī)中加以明確，以避免監(jiān)督機(jī)構(gòu)成為擺設(shè)，這是解決“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督”的問(wèn)題。二是保證監(jiān)督的過(guò)程透明公開(kāi)。對(duì)區(qū)域內(nèi)校企合作政策調(diào)整的論證、校企合作成效的評(píng)價(jià)以及校企合作經(jīng)費(fèi)的使用等問(wèn)題都應(yīng)保證透明公開(kāi)，使學(xué)校、企業(yè)和社會(huì)能及時(shí)知曉，這是解決“監(jiān)督什么”的問(wèn)題。三是對(duì)監(jiān)督結(jié)果進(jìn)行及時(shí)反饋和處理。監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)不同時(shí)期的工作要點(diǎn)，及時(shí)公布對(duì)校企合作重大事項(xiàng)監(jiān)督的結(jié)果，并根據(jù)反饋和處理情況促進(jìn)政府干預(yù)行為的調(diào)整，這是解決“怎樣監(jiān)督”的問(wèn)題。只有不斷規(guī)范監(jiān)督程序和內(nèi)容，加大監(jiān)督力度，才能盡可能去除政府干預(yù)的“負(fù)效應(yīng)”，促進(jìn)校企合作的深度開(kāi)展。

第三，加強(qiáng)對(duì)政府干預(yù)行為的制約。為防止政府干預(yù)的越位和缺位，應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)組織的制約作用，加強(qiáng)對(duì)政府干預(yù)行為的制約。在這方面，美國(guó)和德國(guó)的做法能對(duì)我國(guó)提供借鑒。美國(guó)的社會(huì)組織已廣泛參與到職業(yè)教育校企合作的決策、管理和保障等各方面。社會(huì)組織通過(guò)國(guó)家職業(yè)教育咨詢委員會(huì)、評(píng)估委員會(huì)等參與政府決策，并承擔(dān)了聯(lián)邦政府的部分職能，如經(jīng)費(fèi)分配、課程開(kāi)發(fā)、活動(dòng)組織等。同時(shí)，還通過(guò)國(guó)家農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)局等機(jī)構(gòu)開(kāi)展質(zhì)量評(píng)估、職業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)制定、組織認(rèn)證等工作。得益于社會(huì)組織的廣泛參與，美國(guó)逐步形成了社會(huì)表達(dá)與國(guó)家問(wèn)責(zé)相結(jié)合的制度機(jī)制，促進(jìn)了職業(yè)教育的進(jìn)一步發(fā)展。［5］德國(guó)的雙元制可視作校企合作的典型范式。德國(guó)的社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)對(duì)職業(yè)教育的參與程度也較深。通過(guò)聯(lián)邦非法定福利工作組、聯(lián)邦雇主聯(lián)合會(huì)、聯(lián)邦國(guó)民服務(wù)聯(lián)合會(huì)、德國(guó)工會(huì)聯(lián)合會(huì)、德國(guó)教育聯(lián)合會(huì)、德國(guó)學(xué)生聯(lián)合會(huì)以及聯(lián)邦私立學(xué)校聯(lián)合會(huì)等社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)，開(kāi)展與政府部門的對(duì)話，表達(dá)利益訴求，并參與到政府決策中。［6］我國(guó)政府同樣需要充分提供行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、工會(huì)等社會(huì)組織生存發(fā)展的政策環(huán)境和成長(zhǎng)空間，使之對(duì)政府干預(yù)行為形成有效制約，以保證校企合作良性運(yùn)行。

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（責(zé)任編輯：于翔；責(zé)任校對(duì)：李作章）

The Limitation and Improvement of Government Intervention in the College- enterprise Cooperation of Vocational Education

ZENG Yang，HUANG Wei
（Sun Yat-sen University，Guangzhou Guangdong 510275）

Abstract:In the process of college-enterprise cooperation in vocational education，the“market failure”which caused by vocational education’s characteristic of external，enterprise’s self-interest，incentive incompatibility and information asymmetry，has become the premise of college-enterprise cooperation of government intervention.“The government failure”which caused by the limited rationality of the government，the uncertainty of the policies，the failure of multiple proxy and the rent and rent-seeking activities，has become the limitation of government interference in the cooperation between the government and enterprises. To overcome the“market failure”and“government failure”，we must identify the causes of government failure，and give moderate intervention from smoothing the government’s interest relationship，improving the scientific level of government decision-making，strengthen supervision and control of government intervention，and regulating the functions of government intervention.

Key words:vocationaleducation；college-enterprisecooperation；marketfailure；governmentfailure

中圖分類號(hào)：G719.21

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-5485（2016）05-0073-06

基金項(xiàng)目：①國(guó)家社科基金教育學(xué)重點(diǎn)課題“職業(yè)教育推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)踐研究”（AJA130004）。

作者簡(jiǎn)介：曾陽(yáng)（1977-），女，湖南湘潭人，中山大學(xué)博士生，云南師范大學(xué)助理研究員，主要從事教育管理與領(lǐng)導(dǎo)研究；黃崴（1960-），男，河南信陽(yáng)人，中山大學(xué)博士生導(dǎo)師，嶺南師范學(xué)院副校長(zhǎng)，教授，博士，主要從事教育戰(zhàn)略與決策、教育管理與領(lǐng)導(dǎo)、教育法律與政策研究。