胡仁吉

摘要：《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》于2014年1月1日起正式實(shí)施，內(nèi)部控制的建設(shè)和完善將是我國行政事業(yè)單位當(dāng)前及今后財(cái)務(wù)管理工作的重要內(nèi)容。隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變以及建立和完善公共財(cái)政體制的需求，如何在短時(shí)期內(nèi)建立和完善內(nèi)部控制機(jī)制，并使其發(fā)揮應(yīng)有的效能，已迫切地?cái)[在我們面前。但從歷史和現(xiàn)實(shí)的角度看，行政事業(yè)單位正確實(shí)施內(nèi)部控制機(jī)制要達(dá)到預(yù)期的效果，其形勢不容樂觀。如何克服這些不利因素，本文對(duì)此進(jìn)行一些淺析，與同行們共同探討。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 困惑 對(duì)策

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范是為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，資產(chǎn)安全和使用有效，財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。如何建立健全一套科學(xué)系統(tǒng)管控措施，從管理層面和業(yè)務(wù)層面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)和分析，已成為各級(jí)管理層極為關(guān)注的課題。

一、行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制面臨的困難

（一）內(nèi)控環(huán)境基礎(chǔ)差

一是行政事業(yè)單位工作人員對(duì)內(nèi)控環(huán)境的概念模糊，內(nèi)控意識(shí)淡薄，內(nèi)控制度完全依賴于行政命令或監(jiān)督部門，加大了控制環(huán)境的復(fù)雜性；二是單位上下缺乏對(duì)內(nèi)控作用的統(tǒng)一理解和認(rèn)識(shí)，缺乏內(nèi)部控制相關(guān)知識(shí)，未充分認(rèn)識(shí)到行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的真正需要，僅僅以為內(nèi)部控制就是制定規(guī)則，內(nèi)部控制相對(duì)薄弱；三是一些行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制缺乏實(shí)質(zhì)性了解，單位內(nèi)部控制的監(jiān)督效果無法顯現(xiàn)；四是部分行政事業(yè)單位對(duì)工作人員在職業(yè)道德風(fēng)尚方面的引導(dǎo)做得不夠，對(duì)履行職責(zé)的忠誠性和敬業(yè)奉獻(xiàn)精神教育不到位，工作人員工作責(zé)任感和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，往往用習(xí)慣和經(jīng)驗(yàn)代替制度，工作缺乏主動(dòng)性、積極性；五是一些行政事業(yè)單位沒有嚴(yán)格的行為規(guī)范對(duì)內(nèi)控要求加以約束，其約束功效疲軟，工作大多敷衍了事；六是由于激勵(lì)機(jī)制欠缺，單位福利待遇相對(duì)穩(wěn)定，干好干壞一個(gè)樣，缺乏內(nèi)生動(dòng)力；七是長期以來，行政事業(yè)單位的主要經(jīng)費(fèi)來源是財(cái)政核撥，這就使一些單位產(chǎn)生了“重預(yù)算輕執(zhí)行，重財(cái)輕物”的觀念；八是文化建設(shè)工作不到位，行政事業(yè)單位具有社會(huì)管理和公益性的普遍職能，是為社會(huì)服務(wù)，大多管理者過度重視行政等其他方面的業(yè)績，而在建設(shè)協(xié)作、互利、規(guī)范、高效的單位品質(zhì)文化方面做得不到位。

（二）內(nèi)控制度缺陷多

一是與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制明顯缺失，過于概括、簡單、原則、抽象和條文化，操作性不強(qiáng)，不能為業(yè)務(wù)提供實(shí)際指導(dǎo)；二是一些單位內(nèi)部控制制度一成不變，缺乏對(duì)突發(fā)問題和事件的應(yīng)急措施；三是對(duì)新業(yè)務(wù)、新事項(xiàng)的內(nèi)控制度建設(shè)滯后于業(yè)務(wù)的發(fā)展，對(duì)存在風(fēng)險(xiǎn)隱患不能及時(shí)識(shí)別，導(dǎo)致內(nèi)控制度出現(xiàn)“真空”；四是少數(shù)單位形式主義盛行，熱衷于表面文章；五是制度講在嘴上、掛在墻上，只作為應(yīng)付檢查的軟件材料；還有些單位對(duì)重要部門、崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的內(nèi)控制度不具體，存在相當(dāng)大的盲區(qū)。

（三）職能缺位影響深

一是行政事業(yè)單位普遍存在會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作較為薄弱，單位“一把手”為內(nèi)部控制實(shí)施負(fù)總責(zé)的意識(shí)未形成，組織結(jié)構(gòu)不完整，會(huì)計(jì)核算方式不合理，對(duì)會(huì)計(jì)憑證未進(jìn)行規(guī)范管理，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度無法落實(shí)；二是一些單位未建立業(yè)務(wù)辦理和行政審批的信息化管理系統(tǒng)，但因人員少，常出現(xiàn)管理人員和操作人員兼任，混崗現(xiàn)象較為普遍，難以發(fā)揮信息管理系統(tǒng)的作用，既浪費(fèi)了資源，也很難達(dá)到內(nèi)部控制的基本要求；三是內(nèi)審職責(zé)與制度規(guī)定不一致，導(dǎo)致職責(zé)不清、職能錯(cuò)位、權(quán)責(zé)不對(duì)等，在內(nèi)控建設(shè)實(shí)際中，內(nèi)審部門承擔(dān)了大量工作，但沒有賦予內(nèi)審部門相應(yīng)的權(quán)利和手段，必然影響到內(nèi)審部門在內(nèi)控職責(zé)履行的效果和效率；四是沒有建立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)內(nèi)部控制制度實(shí)施及相關(guān)日常工作的溝通和協(xié)調(diào)；五是由于職能缺位，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督存在上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太難，系統(tǒng)監(jiān)督太軟，民主監(jiān)督太弱等突出問題。

（四）人員素質(zhì)普遍低

一是內(nèi)部控制制度能否發(fā)揮應(yīng)有的作用，在很大程度上取決于有關(guān)人員的綜合素質(zhì)，包括工作能力、責(zé)任意識(shí)、職業(yè)道德等方面；二是行政事業(yè)單位隊(duì)伍整體素質(zhì)參差不齊，從事會(huì)計(jì)工作的人員整體素質(zhì)不高，一些人員只能從事簡單的會(huì)計(jì)核算，不具備組織實(shí)施和完善內(nèi)部控制制度建設(shè)的能力，不能承擔(dān)相應(yīng)的內(nèi)部控制職責(zé)；三是缺乏具有勝任力的人力資源支持，導(dǎo)致一些重要崗位用人失察，甚至違規(guī)操作，影響了內(nèi)部控制制度的實(shí)施。

（五）風(fēng)險(xiǎn)管控能力弱

一是隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，行政事業(yè)單位面臨的環(huán)境也不斷變化，各種風(fēng)險(xiǎn)隱患不斷顯現(xiàn)，當(dāng)前發(fā)生的一些違規(guī)違紀(jì)甚至違法的典型案件，表明內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)防范能力有待進(jìn)一步加強(qiáng)和提高；二是全員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡漠，未建立全面、系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)防范與控制體系，風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)各部門或崗位往往互相推卸責(zé)任，喪失應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的最佳時(shí)機(jī)；三是受專業(yè)知識(shí)、業(yè)務(wù)技能的限制，相關(guān)人員無法準(zhǔn)確識(shí)別和判斷風(fēng)險(xiǎn)，難以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效預(yù)警；四是在執(zhí)行過程中缺乏應(yīng)有的應(yīng)變能力，沒有轉(zhuǎn)移、降低或者規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的辦法和措施，無法經(jīng)受風(fēng)險(xiǎn)的沖擊，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素的把握不全面，未能將內(nèi)部控制作為風(fēng)險(xiǎn)管理的重要手段等。

二、行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的對(duì)策

（一）加大全員培訓(xùn)力度

一是行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)從自身實(shí)際情況出發(fā)，樹立正確的“內(nèi)控觀”，實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》是加強(qiáng)和促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，實(shí)行精細(xì)化管理的客觀需求；二是加大對(duì)行政事業(yè)單位相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行內(nèi)控制度知識(shí)的培訓(xùn)，使其認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，加強(qiáng)對(duì)所有工作人員內(nèi)部控制知識(shí)的培訓(xùn)，使其能夠了解并勝任內(nèi)部控制工作，這些都是實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的重要前提，全面樹立控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估新理念和決心，促進(jìn)各級(jí)管理人員和工作人員充分認(rèn)識(shí)、了解、熟悉內(nèi)部控制，從根本上解決實(shí)施內(nèi)部控制工作的內(nèi)在動(dòng)力；三是切實(shí)加強(qiáng)文化建設(shè)，積極營造道德守法、誠實(shí)守信、愛崗敬業(yè)、和諧共進(jìn)的文化氛圍。

（二）構(gòu)建科學(xué)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)

一是進(jìn)一步健全并完善內(nèi)部控制制度，使內(nèi)部控制制度更加明晰和規(guī)范，高度關(guān)注重要業(yè)務(wù)和高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，明確和強(qiáng)化節(jié)點(diǎn)控制，組織職能部門重新制定各自的控制范圍、控制目標(biāo)和控制流程，做到控制節(jié)點(diǎn)全面、關(guān)鍵點(diǎn)突出、流程高效的內(nèi)控機(jī)制；二是從服務(wù)社會(huì)和提高社會(huì)效益為出發(fā)點(diǎn)，竭力理順鏈條控制，以業(yè)績評(píng)估和績效管理為導(dǎo)向，打造科學(xué)系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)控制體系，努力提升內(nèi)部控制的效果；三是不斷完善內(nèi)部控制執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、制定控制缺陷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，建立起風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處理機(jī)制和重大缺陷責(zé)任追究機(jī)制，為內(nèi)部控制系統(tǒng)的運(yùn)作提供合理、高效、完整的平臺(tái)。

（三）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控措施

一是將行政事業(yè)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)和行政審批流程嵌入信息管理系統(tǒng)中，通過信息管理系統(tǒng)加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)，對(duì)業(yè)務(wù)權(quán)限進(jìn)行設(shè)置，通過信息系統(tǒng)進(jìn)行授權(quán)審批控制；二是充分體現(xiàn)職能崗位、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與授權(quán)審批相分離，達(dá)到不相容崗位之間相互牽制的作用，減少或消除人為因素，杜絕違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生；三是完善部門預(yù)算制度，將部門預(yù)算范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，并且將各單位所有的財(cái)務(wù)收入或支出納入部門預(yù)算，在有限范圍內(nèi)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，將單位預(yù)算和部門預(yù)算有機(jī)結(jié)合；四是各預(yù)算部門應(yīng)加強(qiáng)法制觀念，依章辦事，避免出現(xiàn)集體舞弊行為，提高資金的使用效率，避免出現(xiàn)貪污、挪用、職務(wù)侵占等違法行為。

（四）發(fā)揮內(nèi)審免疫功能

一是加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督，應(yīng)確保內(nèi)審機(jī)構(gòu)的人員和機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向監(jiān)督作用，實(shí)行過程控制，切實(shí)發(fā)揮“風(fēng)險(xiǎn)管理的第三道防線”作用；二是積極有效開展內(nèi)部審計(jì)，嚴(yán)格落實(shí)制度，根據(jù)《會(huì)計(jì)法》和有關(guān)法律法規(guī)，從內(nèi)部控制的實(shí)際出發(fā)，對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行檢查評(píng)價(jià)，充分利用社會(huì)資源，對(duì)于一些非機(jī)密等級(jí)以上的且在不涉密的情況下，可以委托給社會(huì)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)施；三是把握內(nèi)部審計(jì)內(nèi)容，在檢查和評(píng)價(jià)中應(yīng)把握點(diǎn)和面的關(guān)系，既不遺漏內(nèi)部控制事項(xiàng)，又突出重點(diǎn)，對(duì)重點(diǎn)部門、環(huán)節(jié)和關(guān)鍵控制點(diǎn)進(jìn)行檢查和測試，并做出準(zhǔn)確判斷，不斷加強(qiáng)內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)管理，增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的免疫能力和增值功能。

三、結(jié)語

行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制面臨的困難還有許多，還有更多更好的建議和對(duì)策，本文主要從目前現(xiàn)狀出發(fā)，較淺顯地進(jìn)行了分析，但旨在拋磚引玉，使行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制建設(shè)更加健康有序地發(fā)展，為我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)進(jìn)步服務(wù)。

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（作者單位：武夷山市疾病預(yù)防控制中心）