白銳，張翼杰（山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院法律系，太原　030031）

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依法完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

白銳，張翼杰
（山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院法律系，太原030031）

〔摘要〕社會養(yǎng)老保險制度是我國社會保障體系的重要組成部分。目前，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障一直維持低水平、單一化發(fā)展，究其原因，主要表現(xiàn)為缺乏立法支持、政府責任缺失、基金缺乏法治監(jiān)管、制度銜接不足等，不僅阻礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，而且影響社會穩(wěn)定。為此，在依法治國的大背景下，應(yīng)做好中央和地方的立法分權(quán)工作，加大政府投入，強化農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的法治監(jiān)管，做好制度銜接工作，使農(nóng)民的養(yǎng)老保障權(quán)真正得以實現(xiàn)。

〔關(guān)鍵詞〕農(nóng)村社會養(yǎng)老保險；政府責任；法治監(jiān)管；制度銜接

2014年2月21日，國務(wù)院頒布實施了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的意見》（以下簡稱《意見》），將新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度并軌，推出了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。這項制度的改進使得農(nóng)民工和城鎮(zhèn)非從業(yè)居民可以納入保障體系，這是公平原則在養(yǎng)老保險制度上的重大突破。但長期以來，由于我國舊有的二次分配制度不完善、不合理，農(nóng)民規(guī)避社會風險的能力正逐步被日益提升的社會養(yǎng)老成本所削弱，因而客觀上導(dǎo)致農(nóng)民養(yǎng)老面臨極大威脅。農(nóng)民在養(yǎng)老過程中，既很難利用土地作為養(yǎng)老保障，也難享有同市民一樣的社會保障，反而易成為“社會性的弱勢群體”，由此產(chǎn)生的社會矛盾也越來越多，農(nóng)民養(yǎng)老問題已成為政府不可回避的社會問題〔1〕。

一、重塑我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法治理念

近年來，世界發(fā)達國家的老年人口也呈上升趨勢，各國對養(yǎng)老保險制度的建設(shè)與研究正不斷深入，其法治理念也在不斷更新。黨的十八大報告提出，建立全民覆蓋的社會保障〔2〕，黨的十八屆四中全會指出，必須把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。因此，大力發(fā)展我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的首要問題，是如何把黨和政府的服務(wù)宗旨歸結(jié)到相關(guān)法源性文件中，重塑我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的法治理念。

（一）尊重保障人權(quán)思想

人權(quán)是作為一個自然人所應(yīng)當享有的基本權(quán)利，生存權(quán)是人權(quán)中最基本的權(quán)利，任何權(quán)利都是建立在生存權(quán)基礎(chǔ)上的。保障人權(quán)是我國法治理念的體現(xiàn)，農(nóng)民作為中華人民共和國公民，理應(yīng)享受社會養(yǎng)老保障權(quán)。我國憲法規(guī)定，國家要尊重和保障人權(quán)，要建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度。公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，國家需要發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。因此，構(gòu)建和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是我國保障人權(quán)的必然要求，也是我國政府的責任和義務(wù)。

（二）權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一理念

在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律關(guān)系中，基于政府的社會職能和國家賦予政府的責任，政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律關(guān)系中居于主導(dǎo)地位。而與政府在這一法律關(guān)系中的主導(dǎo)地位不同的是，農(nóng)民擁有雙重身份。農(nóng)民不僅要繳納養(yǎng)老保險費，作為給付主體，同時，在享受發(fā)放保險金過程中，又作為被給付主體。我們必須通過立法，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，如政府在這一法律關(guān)系中不應(yīng)直接參與支付養(yǎng)老保險，應(yīng)由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)代為完成，明確養(yǎng)老保險管理中各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確保養(yǎng)老保險制度的順利實施。

（三）公正與效率兼顧原則

縮小城鄉(xiāng)的貧富差距，維護社會公正是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的立足點。筆者認為，法治理念中既要重點考慮在保障范圍上體現(xiàn)公平正義，如將進城務(wù)工人員強制納入養(yǎng)老保險的保障范圍，現(xiàn)有養(yǎng)老保險覆蓋全體村民；又要在籌資模式中體現(xiàn)實質(zhì)公正，如加強政府政策扶持和經(jīng)濟投入，根據(jù)各地區(qū)實際情況適時加大補貼等，防止因養(yǎng)老資源分配不均導(dǎo)致的貧富差距再次擴大。在最終的給付標準上應(yīng)體現(xiàn)公正與效率，根據(jù)各地區(qū)實際和個人自愿，適當延長個人繳費年限，最終提高保險金領(lǐng)取額度，體現(xiàn)公正與效率兼顧原則。

二、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的問題及成因分析

多年來，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，我國城鄉(xiāng)發(fā)展在經(jīng)濟、社會保障等方面存在明顯差異，農(nóng)村養(yǎng)老困境重重，主要表現(xiàn)為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平較低、家庭養(yǎng)老觀念較強、老人生活照料存在諸多困難、社會養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量少且發(fā)展滯后等，這些問題的成因主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）缺乏立法支持，部分制度、規(guī)定缺乏可操作性

黨的十八大提出，全社會要努力探索建立適合我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度，但至今為止，仍沒有一部從整體上專門規(guī)范農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律，下位法缺少授權(quán)依據(jù)，這勢必造成地區(qū)發(fā)展不均衡和政府責任缺失。由于不同地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平和社會保障水平的差異，政府雖然計劃建立全國統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準調(diào)控制度，從中央層面建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，如國務(wù)院提出的《意見》，但目前尚未對相關(guān)實施制度作出明確規(guī)定，如基礎(chǔ)養(yǎng)老金的具體操作規(guī)定、調(diào)整周期等，而現(xiàn)有的部分制度、規(guī)定缺乏可操作性。

（二）政府責任缺失，管理混亂

由于我國農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管機構(gòu)分散，管理層次過多，致使養(yǎng)老基金不集中，無法發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。養(yǎng)老基金的管理不透明、不公開，就很難對其進行有效監(jiān)督。投資渠道單一，政府投入不足，也使政府的主導(dǎo)地位虛置〔3〕。由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡，出現(xiàn)了管理混亂、監(jiān)管不到位等現(xiàn)象，嚴重阻礙了我國社會保障制度的建設(shè)，影響農(nóng)村地區(qū)社會保障公平正義的實現(xiàn)。當前的城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險基金大部分由政府和企業(yè)繳納，受保人繳納小部分。但我國目前農(nóng)村養(yǎng)老保險采取的資金籌集方式較單一，缺乏企業(yè)介入，政府責任部分缺失。由于政府主導(dǎo)作用沒有發(fā)揮好，我國未能實質(zhì)性地建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，而城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，也僅把“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！焙喜?，并沒有從真正意義上實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度的統(tǒng)一。

（三）基金缺乏法治監(jiān)管，配套制度欠缺

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展，在一定程度上有賴于保險基金的保值和增值目標的實現(xiàn)。《意見》指出，基本養(yǎng)老保險金依賴于政府債券投資和銀行存款來達到保值增值目的。當前我國經(jīng)濟發(fā)展的態(tài)勢，使得保值增值的目標難以實現(xiàn)，現(xiàn)有養(yǎng)老保險基金基本上處于貶值狀態(tài)〔4〕。未來一個時期內(nèi)，我國將步入老齡化高峰期，保險金的支付規(guī)模會增加，這勢必會造成養(yǎng)老保險金的很大缺口，因此，養(yǎng)老金要入市、養(yǎng)老金要增值運作的呼聲日益高漲。而養(yǎng)老保險基金的運作首先要完善法治配套制度與措施，否則容易引發(fā)法律風險和經(jīng)濟風險。目前，部分養(yǎng)老金入市的投資運營和監(jiān)督等措施確實是無法可依，相關(guān)的配套制度很不完善。

（四）制度銜接不足，基礎(chǔ)建設(shè)薄弱

社會養(yǎng)老保障制度包括一系列社會養(yǎng)老的制度和規(guī)定，如養(yǎng)老組織形式、養(yǎng)老醫(yī)療等多方面的制度規(guī)定，而社會養(yǎng)老保險制度僅是該體系內(nèi)的一部分。而現(xiàn)有的養(yǎng)老保障配套制度，如農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系中的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理制度、民政部門與社會福利救濟組織的權(quán)責分配等，目前還不完善，加之制度對口銜接欠缺，難以體現(xiàn)出農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的立法目的，更談不上使之落到實處。同時，由于我國農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)薄弱，加之歷史原因或傳統(tǒng)思想的影響，導(dǎo)致養(yǎng)老設(shè)施落后，養(yǎng)老配套措施極不完善，農(nóng)村養(yǎng)老的實質(zhì)困境仍然存在。

三、完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的有效路徑

按照黨的十八屆四中全會精神，國家要恪守以民為本、立法為民理念，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護，要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程。養(yǎng)老保險制度的基本屬性是保障性，確保保障范圍與水平的提高是促進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展的當務(wù)之急。

（一）做好中央和地方的立法分權(quán)工作，充分放權(quán)

一是政府需要進一步拓寬保障水平和層次，養(yǎng)老保險更要關(guān)注極少數(shù)困難公民的現(xiàn)實需要，這才能體現(xiàn)二次分配的公平性，使國家、社會的資源能依憲治理、依法分配。二是根據(jù)各省農(nóng)村發(fā)展實際情況，發(fā)揮地方政府的主導(dǎo)作用，充分放權(quán)。下放給較大的地級市以立法權(quán)，做好中央和地方分權(quán)工作。中央從立法的高度明確農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的原則、性質(zhì)、組織結(jié)構(gòu)，推進地方社會保障方面法源性文件的制定和實施細化工作。三是鑒于我國社會、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、東中西部地區(qū)發(fā)展不平衡的特點，各省在全國性保障立法尚未細化之前，按照《立法法》的規(guī)定和上位法的授權(quán)，用地方立法來細化農(nóng)村社會養(yǎng)老保障工作更為實際。

（二）明確主體，加大政府投入

國外養(yǎng)老保險模式其實主要關(guān)注三個問題：一是養(yǎng)老保險要解決社會弱勢群體或困難人員，倡導(dǎo)實質(zhì)的公平，重點保障公民的基本生存權(quán)；二是政府在其中起主導(dǎo)作用，地方政府的權(quán)限相對更高，自由度更大，便宜行事；三是依法設(shè)立保險制度，重點在于實施和監(jiān)督，使政府在公民中有著很高的公信力。因此，作為一種社會保障制度，養(yǎng)老保險應(yīng)該強調(diào)公平優(yōu)先，而不能完全市場化。政府在國民收入的再分配中要加大對農(nóng)村養(yǎng)老保險的財政投入。同時通過政策改革和經(jīng)濟扶持，發(fā)揮好政府籌資的優(yōu)勢，減少社會和農(nóng)民負擔。只有這樣，才能保證農(nóng)村養(yǎng)老保險變成具有“社會性”和“福利性”的事業(yè)。

（三）強化農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的法治監(jiān)管

我國當前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資方式單一且狹窄，抗風險能力弱，可以適當放寬城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金籌集渠道和投資渠道。首先，拓寬養(yǎng)老保險資金的籌資渠道，從政策和稅收上鼓勵社會單位、企業(yè)捐贈農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)，動員民間組織興辦福利設(shè)施等。其次，適當放寬投資渠道，優(yōu)化投資組合，通過政府和社會機構(gòu)的力量，優(yōu)化投資渠道，實現(xiàn)社會養(yǎng)老基金增值保值。第三，在保障養(yǎng)老保險基金規(guī)模不斷擴大的前提下，吸取國外的先進經(jīng)驗，采取高安全性高回報率的投資方式，最大限度地實現(xiàn)保障基金的保值增值。但是，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險完全實行市場化運營是不可取的，不符合設(shè)立該制度的初衷，風險性和投資性過高，無法體現(xiàn)保障性的實質(zhì)。筆者認為，對部分養(yǎng)老金可以在法律授權(quán)的情況下，由國家和地方確立運作主體，如由符合規(guī)定的市場法人，按照有關(guān)法規(guī)和政策，專門組建政策性的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機構(gòu)，國家給予政策扶持和優(yōu)惠政策，保險公司提供最終服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民投保。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險部分實行市場化運作，將會充分發(fā)揮政府和市場兩個主體的積極性，比單靠政府或市場更有保障性，更能充分發(fā)揮宏觀調(diào)控和市場規(guī)制的積極作用。

（四）完善制度建設(shè)，做好制度銜接

在養(yǎng)老保險的制度實施上，要制定可行性標準，因地制宜地根據(jù)地方居民生活水平制定地方的保障標準，在社會財富再分配工作上達到實質(zhì)公平。應(yīng)發(fā)揮行政機關(guān)、司法機關(guān)等監(jiān)督機關(guān)對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金管理上的監(jiān)督作用，完善公開透明的分配制度，做到保險資金分配公開透明，同時上下級地方政府之間也要做好監(jiān)督工作，達到行政、司法的雙重監(jiān)督，更好地利用好養(yǎng)老保險基金。在完善養(yǎng)老保險制度的同時，還要做好其他社會保障制度的銜接，完善我國農(nóng)村社會保障體系，完善基本生活設(shè)施的建設(shè)，多種保障手段并用，為農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險發(fā)展提供良好的“軟硬件”環(huán)境。

綜上所述，農(nóng)村社會養(yǎng)老體制的滯后，制約著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展及農(nóng)民生活水平的提高。無論是城鎮(zhèn)化中的失地農(nóng)民，還是老少邊窮地區(qū)的有地農(nóng)民，農(nóng)民與市民應(yīng)同樣享有《憲法》規(guī)定的公民權(quán)利。筆者認為，在依法治國的大背景下，應(yīng)努力探索建立適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展水平的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度及養(yǎng)老模式，充分發(fā)揮政府和社會的作用，完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，建立健全其他配套制度，做好相關(guān)制度的銜接工作，使農(nóng)民的養(yǎng)老保障權(quán)真正得以實現(xiàn)，不斷促進我國經(jīng)濟社會的良性發(fā)展。

〔參考文獻〕

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責任編輯李雯

〔作者簡介〕白銳（1980-），男，山西太原人，山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院法律系講師，法學(xué)碩士，研究方向為社會保障法。張翼杰（1966-），女，山西隰縣人，山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院法律系副教授，法學(xué)碩士，研究方向為民商法。

〔基金項目〕山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院院級資助項目（2014018）。

〔收稿日期〕2015-員2-29

〔中圖分類號〕D616

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1009-1203（2016）01-0086-03