宋州，江婭（中南財經(jīng)政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院，武漢　430073）

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農(nóng)村基層民主政治建設(shè)問題探討

宋州，江婭
（中南財經(jīng)政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院，武漢430073）

〔摘要〕改革開放以來，農(nóng)村基層民主建設(shè)進(jìn)程不斷加快，村民自治從無到有，日趨成熟。但在其推進(jìn)實(shí)踐中也存在一些問題，如相關(guān)法律法規(guī)不完善及執(zhí)行力不夠、村民自治與行政權(quán)有時發(fā)生沖突、農(nóng)民對村級事務(wù)的參與度和積極性不足等。進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，應(yīng)完善相關(guān)法律制度，維護(hù)法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，為農(nóng)村基層民主政治建設(shè)提供制度保障；明確區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級組織的職能，各司其職，充分發(fā)揮好各自的功用；提高廣大農(nóng)民群眾科學(xué)文化素質(zhì)和職業(yè)技能，培養(yǎng)新型農(nóng)民，并打造一支高素質(zhì)的農(nóng)村基層干部隊(duì)伍。

〔關(guān)鍵詞〕農(nóng)村基層民主政治；農(nóng)民；村民自治；法律制度

中國近現(xiàn)代歷史發(fā)展進(jìn)程表明，農(nóng)民是中國革命、建設(shè)和改革中最廣大的依靠力量，在21世紀(jì)的今天，能否堅(jiān)定不移地依靠廣大農(nóng)民群眾，充分調(diào)動他們的能動性，直接關(guān)系到我國社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的成敗。因此，必須高度重視“三農(nóng)”問題。而“三農(nóng)”問題的有效解決，有賴于農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的成功推進(jìn)，從而保證農(nóng)民在基層當(dāng)好家作好主，因而農(nóng)村基層民主政治建設(shè)是一個亟待探究的理論和實(shí)踐問題。

一、我國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)卓有成效

黨和國家一貫高度重視農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，并在實(shí)踐中逐步探索出一條符合中國實(shí)際的推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的有效方式和基本思路，即實(shí)行村民自治。所謂村民自治，就是村民依法行使自己的權(quán)利，“依法辦理自己的事情”，“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”〔1〕；其組織形式是村民委員會。

村民自治從20世紀(jì)80年代初期開始探索至今，歷經(jīng)探索、發(fā)展、提高三個階段。1998年九屆人大常委會第五次會議修訂通過《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民自治的權(quán)利有了法律保障，從而得到極大的發(fā)展。到2007年，全國村民委員會已達(dá)61萬多個，98%以上是由村民直接選舉產(chǎn)生的；到2013年全國大部分省、市的村委會已經(jīng)過了8輪至9輪的換屆選舉，村民平均參選率高達(dá)95%以上。村民的民主意識和民主能力的提升由此可見一斑〔2〕。

（一）農(nóng)村基層自治組織得到較快發(fā)展

依據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》，絕大多數(shù)村委會設(shè)立了人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等下轄委員會，并建立健全了各項(xiàng)規(guī)章制度，使直接管轄的各類組織架構(gòu)日益合理和規(guī)范化，部門之間相互配合，分工明確，各司其職。在建設(shè)社會主義新農(nóng)村、維護(hù)村民的合法權(quán)益等方面，有組織可依托，有規(guī)章可遵循。與此同時，農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互助性社會組織也紛紛出現(xiàn)并不斷完善，推動著村民參與村級事務(wù)，建言獻(xiàn)策，在村民自治中發(fā)揮著越來越有效的作用。

（二）村民民主意識明顯提高，民主權(quán)利正日益得到保障

“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”是村民自治的主要內(nèi)容，村黨支部、村委會、村民代表均由村民直選產(chǎn)生，村民行使管理村里的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和其他社會事務(wù)的權(quán)利。據(jù)此，各級黨組織和政府部門以國家法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，有序地推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)。在基層群眾性自治組織的選舉上，充分尊重普通黨員和群眾在干部任選上的選擇權(quán)和表達(dá)權(quán)；在村級事務(wù)上，培養(yǎng)農(nóng)民的參與意識和參政能力，鼓勵村民參政議政，實(shí)行村務(wù)公開等。通過這樣廣泛的全體村民的直接參與，逐漸樹立起村民的民主意識和主體意識，提高和鍛煉了村民的民主素質(zhì)、民主觀念和民主能力，推動著他們積極地投身于農(nóng)村基層民主政治建設(shè)。

（三）農(nóng)村基層民主政治建設(shè)逐步納入法制化、制度化的軌道

1982年12月我國頒布的第四部《中華人民共和國憲法》指出，村民委員會是農(nóng)村基層群眾性自治組織，這表明村民自治得到國家根本大法的認(rèn)可。從1987年開始到2010年，《中華人民共和國村民委員會組織法》歷經(jīng)“試行”—“修訂”—“再修訂”的過程，與之相伴隨，農(nóng)村基層從開始依法實(shí)行村民自治，到以一部相對完善的法律引領(lǐng)、規(guī)范村民自治，幾十年來的探索成果最終以法律的形式固定下來，村民自治亦在探索和實(shí)踐中不斷走向成熟。與此同時，在法律和黨的路線方針指引下，各地農(nóng)村又訂立了《村民自治章程》《村干部施政守則》《村規(guī)民約》等，使村級工作運(yùn)行、各項(xiàng)制度運(yùn)作、村干部和村民的行為，均有規(guī)范可依，有準(zhǔn)則可循〔3〕。

二、我國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)面臨的困境

在取得重大成就的同時，我國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)亦面臨諸多發(fā)展困境，有些問題甚至影響著農(nóng)村的穩(wěn)定，制約著農(nóng)村基層政治民主化的進(jìn)程，影響著社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，因此，必須給予高度重視。其主要表現(xiàn)在：

（一）農(nóng)村基層民主政治的相關(guān)法律法規(guī)不完善，執(zhí)行力不夠，村民民主參與的渠道不夠暢通

法律法規(guī)的主要功用在于，以法律指導(dǎo)、規(guī)范人們的行為，教育人們守法，明辨是非，懲治犯罪。因此，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)必須依靠法律來推進(jìn)和保證。當(dāng)今中國正處在轉(zhuǎn)型期的大背景之下，無論是城市還是農(nóng)村，都會出現(xiàn)新的問題、新的矛盾，若能嚴(yán)格按照法律規(guī)章制度辦事，把群眾合法的訴求和權(quán)益放在首位，將有利于化解這些矛盾和沖突。事實(shí)上，盡管國家對村民自治制定了一系列的法律法規(guī)和制度，對村民選舉權(quán)、村委會的組成及其職能等均作出了明文規(guī)定，但基層組織領(lǐng)導(dǎo)者利用職權(quán)牟取私利、基層組織懈怠松散不按法律法規(guī)辦事等情況仍屢屢出現(xiàn)，之所以如此，一個重要原因就是相關(guān)法律法規(guī)還不健全，執(zhí)行力不夠，落實(shí)不到位。

在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四位一體的村民自治中，農(nóng)民群眾往往只是享有選舉權(quán)，而決策、管理、監(jiān)督等權(quán)利則有待真正落實(shí)。一方面表現(xiàn)在上情下傳的渠道不暢。有些基層黨組織對下級成員或村委會不落實(shí)信息公開政策，以至于他們無法開展工作和行使黨員的權(quán)利。另一方面表現(xiàn)在民情上達(dá)的渠道不暢。黨章明文規(guī)定，黨員有權(quán)利向任何一級組織反映問題；村委會組織法也指出，要實(shí)行民主管理和民主監(jiān)督。但是由于各方面的原因，基層黨員和村民許多良好的和建設(shè)性的意見不能被如實(shí)反映。即使在村干部選舉的問題上，有的地方也沒有尊重村民的真實(shí)意愿，而是按照上級的意見，走走形式，有的地方甚至出現(xiàn)賄選。這表明，農(nóng)民的知情權(quán)及其依法享有的民主權(quán)利未得到應(yīng)有的保障。由于上下交流不暢，使得基層民主發(fā)展中存在的一些問題即使已經(jīng)暴露出來，有時也難以得到解決。

（二）村民自治與行政權(quán)有時發(fā)生沖突

村民自治的相關(guān)法律雖然原則上規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會，村黨支部領(lǐng)導(dǎo)村委會，但對如何具體指導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)并未作出明確規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)、村黨支部的責(zé)權(quán)錯位和沖突時有發(fā)生。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間的關(guān)系，往往不能協(xié)調(diào)，以至于國家權(quán)力的宏觀調(diào)控與村民自治不能有機(jī)統(tǒng)一。要么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過多干預(yù)村委會的行政事務(wù)，村民自治流于形式；要么村民自治無視法律規(guī)范，過度膨脹，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威構(gòu)成了挑戰(zhàn)，干擾了國家正當(dāng)?shù)恼?wù)活動。其次，有的地方未能正確處理村委會與黨支部的關(guān)系，二者職責(zé)界限模糊不清，使村委會不能充分有效地行使權(quán)利，村民的合法權(quán)益受到損害〔4〕。

（三）農(nóng)民參與村級事務(wù)的積極性不足

盡管改革開放以來我國農(nóng)村民主化程度不斷提高，但是依然存在許多問題。例如，有的農(nóng)民群眾受封建思想的消極影響，或受文化素質(zhì)、文化水平不高的制約，他們不懂法或輕視法律，或已經(jīng)違法卻不自知，進(jìn)而導(dǎo)致政治意識比較缺乏，民主意識比較淡??；有的農(nóng)民群眾集體觀念不強(qiáng)，僅關(guān)注自己的土地和利益，對國家和集體的事務(wù)漠不關(guān)心，對參與基層民主政治建設(shè)抱著可有可無的心態(tài)，對如何依法行使自己的民主權(quán)利不理解；有的農(nóng)民群眾則不能正確對待、處理權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系，只享受權(quán)利，而對村民會議或村民代表會議的決議決策，常常會尋找各種借口拒絕執(zhí)行。上述種種情況均有可能導(dǎo)致村民自治因內(nèi)在動力不足而難以健康、持續(xù)發(fā)展。

三、加強(qiáng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的路徑

農(nóng)村基層民主政治建設(shè)是一個復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程。其中，協(xié)調(diào)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村兩級的關(guān)系、協(xié)調(diào)好村委會和村黨支部之間的關(guān)系、營造良好的村民自治環(huán)境是關(guān)鍵，建立健全相關(guān)法律法規(guī)和制度是保證，提高廣大農(nóng)民群眾的民主意識、綜合素質(zhì)和參政議政的能力是內(nèi)在動力。一句話，需要各種要素相互配合、相互作用，共同促進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)順利開展。

（一）進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度，維護(hù)法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，為農(nóng)村基層民主政治建設(shè)提供制度保障

加強(qiáng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，要建立和完善相關(guān)法律法規(guī)，尤其要注重村民自治行為規(guī)范的具體程序的設(shè)計(jì)，以增強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的可操作性，使之能夠切實(shí)解決現(xiàn)實(shí)中存在的問題。各省、市、自治區(qū)人大要從本地實(shí)際情況出發(fā)，以國家法律為依據(jù)，盡快制定和實(shí)施切實(shí)可行的地方條例和政策，規(guī)范村民自治的運(yùn)作；鄉(xiāng)村也要根據(jù)村民委員會自治法的規(guī)定，制訂或修訂鄉(xiāng)規(guī)民約等。同時，要加大執(zhí)法和監(jiān)督的力度，對侵犯農(nóng)民民主權(quán)利的行為，違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)，切實(shí)保證村委會組織法和其他法律法規(guī)的貫徹實(shí)施。

（二）明確區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級組織的職能，各司其職，充分發(fā)揮好各自的功用

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，從過去發(fā)號施令、統(tǒng)管的角色轉(zhuǎn)變成以服務(wù)為主；村民委員會則應(yīng)依法行使自治權(quán)，依法維護(hù)廣大農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)來看，要切實(shí)加強(qiáng)和改善對基層民主政治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。一方面，加強(qiáng)對村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，保證村黨支部在村級組織中處于強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，同時加強(qiáng)對村委會的指導(dǎo)和支持，監(jiān)督和審查村委會的決議和決策，若發(fā)現(xiàn)村委會的決議和決策等有違背黨和國家大政方針的情況，應(yīng)及時向村委會說明，并提出指導(dǎo)性意見，幫助其改正；另一方面，對于依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，則不要干預(yù)，讓村民依法辦理自己的事情。從村民委員會來看，要切實(shí)履行自己的職責(zé)，完善村民自治，推進(jìn)基層民主協(xié)商，依法保障村民參與管理和監(jiān)督的民主權(quán)利。

（三）提高廣大農(nóng)民群眾科學(xué)文化素質(zhì)和職業(yè)技能，培養(yǎng)新型農(nóng)民，并打造一支高素質(zhì)的農(nóng)村基層干部隊(duì)伍

廣大農(nóng)民是村民自治的主體力量，是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的動力源泉，而提高農(nóng)民素質(zhì)，對于凝聚力量意義重大。要把大力加強(qiáng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)與提高農(nóng)民素質(zhì)相結(jié)合，一方面要大力發(fā)展農(nóng)村文化教育事業(yè)，提高農(nóng)民的文化知識水平，另一方面要加強(qiáng)農(nóng)民的職業(yè)教育和培訓(xùn)，培養(yǎng)與現(xiàn)代化相適應(yīng)的新型農(nóng)民。此外，還要將提高農(nóng)民素質(zhì)與農(nóng)村體制機(jī)制創(chuàng)新緊密結(jié)合，積極培育農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)組織，極大地發(fā)揮農(nóng)民在基層民主政治建設(shè)中的主體作用。

干部隊(duì)伍建設(shè)在促進(jìn)農(nóng)村民主進(jìn)程中不可或缺，為此，必須加大對農(nóng)村基層干部培養(yǎng)的力度，將干部的培訓(xùn)、教育和管理結(jié)合起來。既要強(qiáng)化干部的政治學(xué)習(xí)，提高其思想覺悟、理論水平和政策執(zhí)行力，又要組織其學(xué)習(xí)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和管理知識，并引導(dǎo)其理論聯(lián)系實(shí)際，學(xué)以致用，使其成為村里思想過硬、業(yè)務(wù)精通、善于管理的“能人”。目前，重點(diǎn)是學(xué)習(xí)、掌握黨和國家關(guān)于民主政治建設(shè)的大政方針、法律法規(guī)，深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大及十八屆三中全會、四中全會和五中全會的精神，引導(dǎo)基層干部提高處理新形勢下農(nóng)村復(fù)雜利益關(guān)系和人民內(nèi)部矛盾的能力，使他們成為農(nóng)村基層民主建設(shè)的中堅(jiān)力量。另外，還要加強(qiáng)干部管理，探索社會主義新農(nóng)村下農(nóng)村干部管理和監(jiān)督的有效形式，為干部隊(duì)伍建設(shè)提供組織上、制度上的保證。

總之，當(dāng)前我國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)雖然存在較多的制約因素，但成效也是顯著的。我們相信，隨著改革的進(jìn)一步深化，我國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)必將步入一個新階段。

〔參考文獻(xiàn)〕

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〔2〕白鋼.中國村民自治法制建設(shè)平議〔J〕.中國社會科學(xué)，1998（3）：88-104.

〔3〕黎蓮芬，袁翔珠.歷史與實(shí)踐——廣西村民自治的若干法律問題研究〔M〕.桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2011：56.

〔4〕周育中，顏曉華.農(nóng)村基層民主建設(shè)存在的問題及對策〔J〕.黨史文苑，2009（1）下半月：61-62.

責(zé)任編輯周榮

〔作者簡介〕宋州（1963-），女，湖北武漢人，中南財經(jīng)政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，主要從事馬克思主義中國化、中共黨史研究。江婭（1990-），女，湖北荊州人，中南財經(jīng)政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院馬克思主義中國化研究專業(yè)碩士研究生，主要從事馬克思主義中國化研究。

〔收稿日期〕2015-員1-2緣

〔中圖分類號〕D616

〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕1009-1203（2016）01-0020-03