高其才

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通過村規(guī)民約的鄉(xiāng)村治理*
——從地方法規(guī)規(guī)章角度的觀察

高其才

(清華大學(xué)法學(xué)院，北京 100084)

【內(nèi)容摘要】我國的地方性法規(guī)、民族自治地方自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、地方政府規(guī)章對村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行了規(guī)范。地方法規(guī)規(guī)章關(guān)于村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)范涉及鄉(xiāng)村治理的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化諸領(lǐng)域，包括村民自治、農(nóng)村治安、農(nóng)村自然資源保護(hù)與利用、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村公共事務(wù)、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、農(nóng)村糾紛解決等方面，較為全面的調(diào)整鄉(xiāng)村社會關(guān)系，維護(hù)鄉(xiāng)村社會秩序，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和農(nóng)民生活水平提高。

【關(guān) 鍵 詞】地方法規(guī)村規(guī)民約鄉(xiāng)村治理

導(dǎo)言

2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理；堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平；深入開展多層次多形式法治創(chuàng)建活動，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理；發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。我國《憲法》第24條規(guī)定：“國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀(jì)律和法制教育，通過在城鄉(xiāng)不同范圍的群眾中制定和執(zhí)行各種守則、公約，加強(qiáng)社會主義精神文明的建設(shè)?！薄洞迕裎瘑T會組織法》第27條規(guī)定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案?！边@表明村規(guī)民約成為我國村民自治的重要方式。①同時(shí)，國家也通過地方法規(guī)規(guī)章對村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行確認(rèn)、要求、規(guī)范以進(jìn)行全面的鄉(xiāng)村治理。村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約是鄉(xiāng)村群眾自行制定的約束規(guī)范村民行為的一種規(guī)章制度，是鄉(xiāng)村自治的重要表現(xiàn)形式，也是基層民主政治發(fā)展的重要成果，已成為全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程中鄉(xiāng)村治理的基本模式。

關(guān)于地方法規(guī)規(guī)章，我國《立法法》第72條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！钡?4條規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)全國人民代表大會的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施?！钡?5條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。第82條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章?！币虼耍胤椒ㄒ?guī)規(guī)章包括地方性法規(guī)、民族自治地方自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、地方政府規(guī)章等。

本文主要依據(jù)對含有“村規(guī)民約”、“鄉(xiāng)規(guī)民約”的地方性法規(guī)、民族自治地方自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、地方政府規(guī)章進(jìn)行梳理、總結(jié)而成。2015年12月8日，我在“北大法律信息網(wǎng)”的“法律法規(guī)”中“地方法規(guī)規(guī)章”中以“村規(guī)民約”為關(guān)鍵詞搜索，得到地方性法規(guī)314件，其中省級地方性法規(guī)247件、較大市地方性法規(guī)31件、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)5件、自治條例和單行條例31件；以“鄉(xiāng)規(guī)民約”為關(guān)鍵詞搜索，得到地方性法規(guī)26件，其中省級地方性法規(guī)24件、較大市地方性法規(guī)1件、自治條例和單行條例1件，兩者相加地方性法規(guī)340件，包括省級地方性法規(guī)271件、較大市地方性法規(guī)32件、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)5件、自治條例和單行條例32件。以“村規(guī)民約”為關(guān)鍵詞搜索，得到地方政府規(guī)章41件，以“鄉(xiāng)規(guī)民約”為關(guān)鍵詞搜索，得到地方政府規(guī)章34件，兩者相加地方地方政府規(guī)章75件。從網(wǎng)站的統(tǒng)計(jì)看，這些地方性法規(guī)現(xiàn)行有效199件、失效52件、已被修改86件、尚沒生效3件。地方政府規(guī)章現(xiàn)行有效39件、失效31件、已被修改5件。不過，這一數(shù)據(jù)因有重復(fù)等情況而不很正確，僅能參考，大致反映了我國地方法規(guī)規(guī)章關(guān)于村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)范的狀況。本文主要進(jìn)行地方法規(guī)規(guī)章關(guān)于村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)范的文本梳理，以初步理解村規(guī)民約與鄉(xiāng)村治理的具體方面，為進(jìn)一步研究奠定基礎(chǔ)。

地方法規(guī)規(guī)章關(guān)于村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)范涉及鄉(xiāng)村治理的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化諸領(lǐng)域，②包括村民自治、農(nóng)村治安、農(nóng)村自然資源保護(hù)與利用、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村公共事務(wù)、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、農(nóng)村糾紛解決等各個(gè)方面，較為全面的調(diào)整鄉(xiāng)村社會關(guān)系，維護(hù)鄉(xiāng)村生活秩序、促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和農(nóng)民生活水平提高。

一、村規(guī)民約與村民自治

地方法規(guī)規(guī)章在村民會議職權(quán)、村民委員會職責(zé)、村民委員會成員職責(zé)、村民委員會選舉、村民義務(wù)、村務(wù)公開事項(xiàng)等方面涉及到村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約，如《北京市實(shí)施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉的若干規(guī)定》(2001，2012修訂)第17條規(guī)定：“村民會議根據(jù)法律、法規(guī)和相關(guān)政策，結(jié)合本村實(shí)際情況，制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約。村民自治章程應(yīng)當(dāng)包括本村村民會議、村民代表會議開展民主決策的基本規(guī)則，民主管理和民主監(jiān)督的基本工作制度，公益事業(yè)服務(wù)和公共事務(wù)管理，以及村民自治的其他重大事項(xiàng)。村民委員會應(yīng)當(dāng)在廣泛征集村民意見的基礎(chǔ)上，提出制定或者修改村民自治章程、村規(guī)民約的建議。村民自治章程、村規(guī)民約經(jīng)村民會議討論通過后，由村民委員會報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府備案?！钡?1條又規(guī)定：“村應(yīng)當(dāng)建立村民委員會印章使用的審批、登記、備案等管理制度，并納入村民自治章程或者村規(guī)民約?！钡?2條還規(guī)定：“村民委員會和村務(wù)監(jiān)督委員會應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)檔案。村務(wù)檔案包括：選舉文件和選票，會議記錄，公益設(shè)施基本資料，基本建設(shè)資料，村務(wù)公開資料，村民自治章程，村規(guī)民約等，以及按照國家和本市規(guī)定需要建立村務(wù)檔案的文件材料?！?/p>

按照地方法規(guī)規(guī)章有關(guān)規(guī)范，村民會議職權(quán)之一為制定和修改村規(guī)民約。如重慶市實(shí)施《中華人民共和國村民委員會組織法》辦法(2002，2013修訂)第8條規(guī)定：“村民會議行使下列職權(quán)：(一)制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約。”《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》(2012)第三章“民主決策”中第14條也規(guī)定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府備案?！薄段鞑刈灾螀^(qū)實(shí)施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》(2012)第20條將“制定和修訂村民自治章程、村規(guī)民約的”也規(guī)定為“涉及村民利益的下列事項(xiàng)，經(jīng)村民會議討論決定方可辦理”之列。《大同市村民討論決定重大事項(xiàng)條例》(2005)第4條規(guī)定了村民會議討論決定的重大事項(xiàng)，其中第一項(xiàng)即為“制定、修改本村的精神文明建設(shè)方案、《村民自治章程》和《村規(guī)民約》”。內(nèi)蒙古自治區(qū)等也有同樣規(guī)定，不一一列舉。

地方法規(guī)規(guī)章在實(shí)施《中華人民共和國村民委員會組織法》辦法中大多規(guī)定村民委員會職責(zé)遵守并組織實(shí)施村規(guī)民約。如《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》(2001，2014修訂)第7條規(guī)定：“村民委員會應(yīng)當(dāng)依法履行下列職責(zé)：(一)宣傳和貫徹憲法、法律、法規(guī)和國家政策，教育引導(dǎo)村民依法行使權(quán)利、履行義務(wù)，遵守并組織實(shí)施村民自治章程和村規(guī)民約，維護(hù)村民的合法權(quán)益，接受村民監(jiān)督?！睆V西壯族自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》(2001，2013)第9條規(guī)定：“村民委員會的主要職責(zé)：(一)召集村民會議和村民代表會議，執(zhí)行村民會議和村民代表會議的決定、決議，遵守并組織實(shí)施村民自治章程、村規(guī)民約，接受評議和監(jiān)督?！薄陡拭C省實(shí)施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》(2013)第3條村民委員會的主要職責(zé)第八項(xiàng)為“組織實(shí)施村民自治章程、村規(guī)民約，執(zhí)行村民會議和村民代表會議作出的決定、決議”。山東省、福建省、寧夏回族自治區(qū)等也有類似規(guī)定。

從鄉(xiāng)村治理的角度出發(fā)，地方法規(guī)規(guī)章將實(shí)施村規(guī)民約作為村民委員會成員的重要職責(zé)。如《天津市實(shí)施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》(2001，2010修正，2012修訂)第8條也規(guī)定：“村民委員會及其成員應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)和政策，遵守并組織實(shí)施村民自治章程、村規(guī)民約，執(zhí)行村民會議、村民代表會議的決定、決議，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務(wù)，接受村民監(jiān)督。”《西藏自治區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》(1992，1995第一次修正，2004修正)第4條規(guī)定了“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會行使職權(quán)”，其中第二項(xiàng)規(guī)定為“對本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)通過決定和發(fā)布決議，制定符合實(shí)際的鄉(xiāng)規(guī)民約”。

在選舉村民委員會成員時(shí)，各地都要求村民委員會成員候選人遵守村民自治章程和村規(guī)民約。如《新疆維吾爾自治區(qū)村民委員會選舉辦法》(2014)第20條規(guī)定：“村民委員會成員候選人應(yīng)當(dāng)具備下列基本條件：(一)遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策，遵守村規(guī)民約和村民自治章程?！睆V東省村民委員會選舉辦法(1998，2001第一次修訂，2010第二次修訂)第四章“選舉方式”中第19條也將“遵守村民自治章程和村規(guī)民約”作為村民委員會成員具備條件之一。

有的地方規(guī)章要求村民遵守村規(guī)民約，將之作為一項(xiàng)村民義務(wù)予以規(guī)定。如《寧夏回族自治區(qū)村務(wù)公開和民主管理暫行規(guī)定》(1999)第五章“村級民主管理工作規(guī)范”第26條規(guī)定：“村民要自覺遵守民主管理行為規(guī)范，正確行使民主權(quán)利，嚴(yán)格遵守國家法律、法規(guī)，遵守村規(guī)民約，自覺執(zhí)行村民會議和村民代表會議的決議，認(rèn)真履行村民義務(wù)，增強(qiáng)集體觀念，維護(hù)集體利益，關(guān)心、熱愛集體。敢于監(jiān)督，勇于同侵犯民主權(quán)利、損害集體利益的行為作斗爭。抵制宗族派性活動。講文明、守公德，爭創(chuàng)遵紀(jì)守法文明戶，爭做社會主義的‘四有’新人?！倍虾Ｊ袆t將“遵守村規(guī)民約”作為某些民眾具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)村民的條件之一?！渡虾Ｊ写迕裎瘑T會選舉辦法》(1999，2004第一次修正，2010第二次修正)第7條第四款規(guī)定：“已經(jīng)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的原本村村民，仍在本村居住或者工作，遵守村規(guī)民約、村民自治章程，執(zhí)行村民會議、村民代表會議決議，本人要求登記的，經(jīng)村民選舉委員會確認(rèn)，可以予以登記”。

村務(wù)公開通常是指村民委員會按照規(guī)定的時(shí)間、內(nèi)容、形式、程序和標(biāo)準(zhǔn)，將村民普遍關(guān)心的、涉及村民切身利益的村務(wù)重大事項(xiàng)予以公布，并接受村民監(jiān)督的民主管理制度。村務(wù)公開事項(xiàng)包括村規(guī)民約的制定和實(shí)施情況。如《廣東省村務(wù)公開條例》(2001，2014)第7條規(guī)定：“村務(wù)公開事項(xiàng)包括：(一)本村制定的村民自治章程、議事規(guī)則、村規(guī)民約?！薄渡穷^經(jīng)濟(jì)特區(qū)村務(wù)公開條例》(2014)第9條也將“本村村民自治章程、村規(guī)民約的制定和實(shí)施情況“作為村務(wù)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)公開的第一項(xiàng)。

有的地方法規(guī)規(guī)章還要求自治州制定和完善保障民族平等、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會穩(wěn)定的政策法規(guī)和村規(guī)民約和民政部門指導(dǎo)村規(guī)民約的制訂和執(zhí)行的。如《云南省迪慶藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》(2010)第11條規(guī)定：“自治州應(yīng)當(dāng)著力推進(jìn)民主政治建設(shè)，制定和完善保障民族平等、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會穩(wěn)定的政策法規(guī)和村規(guī)民約，依法推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)?！薄逗Ｎ髅晒抛宀刈遄灾沃萆鐣伟簿C合治理?xiàng)l例》(1995，2005修正)第18條：“民政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基層政權(quán)和群眾自治組織的建設(shè)，指導(dǎo)村規(guī)民約的制訂和執(zhí)行；做好救災(zāi)救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置工作和流浪乞討等人員的收容遣送工作：及時(shí)調(diào)處鄉(xiāng) (鎮(zhèn))之間、縣(市)之間邊界糾紛；配合組織好軍、警、民共建精神文明單位?！?/p>

地方法規(guī)規(guī)章有關(guān)村規(guī)民約的規(guī)范，對加強(qiáng)農(nóng)村基層民主建設(shè)、保障村民對村務(wù)的民主決策民主管理民主監(jiān)督、推進(jìn)村民自治具有十分重要的意義。

二、村規(guī)民約與農(nóng)村治安

農(nóng)村治安與農(nóng)民權(quán)利保障、農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定、農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)步與發(fā)展息息相關(guān)。各地在進(jìn)行社會治安綜合治理、禁止賭博、禁毒時(shí)，都要求指導(dǎo)村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約，通過村民自治規(guī)范化解社會矛盾、維護(hù)農(nóng)村公共安全和社會穩(wěn)定。

地方法規(guī)規(guī)章將制定和實(shí)施村規(guī)民約作為村民委員會社會治安綜合治理工作的主要任務(wù)。如《北京市社會治安綜合治理?xiàng)l例》(1992，2010修正)第11條規(guī)定了“居民委員會、村民委員會在社會治安綜合治理工作中的任務(wù)”，其中第三項(xiàng)為“組織制定居民公約、村規(guī)民約，并監(jiān)督執(zhí)行”?！缎陆S吾爾自治區(qū)社會治安綜合治理?xiàng)l例》(1994，1997修正，2009修訂)的第36條也有類似規(guī)定.《西藏自治區(qū)社會治安綜合治理?xiàng)l例》(2007)第三章“社會責(zé)任”部分第35條也規(guī)定村(居)民委員會應(yīng)當(dāng)監(jiān)督執(zhí)行村(居)民會議制定的村規(guī)民約和居民公約?！对颇鲜∥麟p版納傣族自治州社會治安綜合治理?xiàng)l例》(1994，2012修訂)第18條規(guī)定了村(居)民委員會社會治安綜合治理工作主要任務(wù)，其中第二項(xiàng)為“制定村規(guī)民約、居民公約，并監(jiān)督執(zhí)行”。河北省(1991，2004年修正)、云南省(1992年)、青海省海北藏族自治州(2002，2011年修訂)等也有類似規(guī)定。

地方法規(guī)規(guī)章規(guī)定了民政部門在社會治安綜合治理中指導(dǎo)村規(guī)民約的制定和執(zhí)行方面的職責(zé)。如《黑龍江省社會治安綜合治理?xiàng)l例》(2015)在第三章“國家機(jī)關(guān)的職責(zé)”第20條規(guī)定：“民政部門應(yīng)當(dāng)抓好基層政權(quán)和自治組織建設(shè)，指導(dǎo)社區(qū)居民自治章程、居民公約、村規(guī)民約的制定和執(zhí)行，發(fā)揮群眾自治組織在化解社會矛盾、維護(hù)公共安全和社會穩(wěn)定方面的作用；建立和完善城鄉(xiāng)社會救助體系，做好救災(zāi)、社會救濟(jì)、優(yōu)撫安置和流浪乞討人員的救助管理工作；動員社會組織參與社會治安綜合治理。”

地方法規(guī)規(guī)章要求將禁止賭博的內(nèi)容列入村規(guī)民約。如《河北省禁止賭博條例》(1992，1997修正，2010第二次修正，2015第三次修正)第5條規(guī)定：“村民委員會、居民委員會等基層群眾性自治組織負(fù)有對村民、居民進(jìn)行禁止賭博的宣傳教育責(zé)任，并把禁止賭博的內(nèi)容列入村規(guī)民約、街規(guī)民約，經(jīng)常予以檢查?！薄哆|寧省禁止賭博條例》(1991，2006修正)第5條規(guī)定：“村民委員會、居民委員會等基層群眾性自治組織應(yīng)對村民、居民進(jìn)行禁止賭博的經(jīng)常性宣傳教育；把禁止賭博的內(nèi)容列入村規(guī)民約、居民公約，并積極協(xié)助公安機(jī)關(guān)查禁賭博活動?！薄侗本┦薪官€博條例》(1990年，1997年第一次修正，2010年第二次修正)、《山西省禁止賭博條例》(1988年，1997年修正)也有同樣的規(guī)定。

地方法規(guī)規(guī)章要求將禁毒的內(nèi)容列入村規(guī)民約?！秾幭幕刈遄灾螀^(qū)實(shí)施《中華人民共和國禁毒法》辦法》(2011)第二章“禁毒宣傳教育”中第7條規(guī)定：“村(居)民委員會應(yīng)當(dāng)將禁毒事宜列入村規(guī)民約或者居民公約，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際開展禁毒宣傳，協(xié)助有關(guān)部門落實(shí)禁毒防范措施?！薄逗Ｄ辖?jīng)濟(jì)特區(qū)禁毒條例》(2010)第13條規(guī)定：“村(居)民委員會應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，在村規(guī)民約或者居民公約中規(guī)定禁毒方面的內(nèi)容，開展禁毒宣傳，協(xié)助人民政府以及公安機(jī)關(guān)等部門，落實(shí)禁毒防范措施?！薄对颇鲜∶线B傣族拉祜族佤族自治縣禁毒條例》(2013)第7條規(guī)定：“村(居)民委員會應(yīng)當(dāng)結(jié)合本轄區(qū)的實(shí)際，在村規(guī)民約或者社區(qū)公約中規(guī)定禁毒方面的內(nèi)容，協(xié)助做好本轄區(qū)內(nèi)的戒毒(康復(fù))工作?！薄稕錾揭妥遄灾沃菔┬?四川省禁毒條例>補(bǔ)充規(guī)定》(2001年)、《云南省瀾滄拉祜族自治縣禁毒條例》(1994年，2011年修訂)也要求村民委員會(社區(qū))應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，在村規(guī)民約或者社區(qū)公約中規(guī)定禁毒方面的內(nèi)容，開展禁毒宣傳，協(xié)助相關(guān)職能部門，落實(shí)禁毒防范措施。

有的地方性法規(guī)要求制定有禁種毒品原植物內(nèi)容的鄉(xiāng)規(guī)民約，如《黑龍江省禁毒條例》(1995，1998修改)在第二章“禁種毒品原植物”第9條規(guī)定：“各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村(屯)都應(yīng)制定有禁種毒品原植物內(nèi)容的鄉(xiāng)規(guī)民約，明確禁種責(zé)任?！?/p>

有的地方法規(guī)要求通過訂立村規(guī)民約等方式，預(yù)防、抵制“黃、賭、毒”違法活動。如深圳市人民代表大會常務(wù)委員會《關(guān)于堅(jiān)決查處“黃、賭、毒”違法行為的決定》(1999，2002)第十項(xiàng)規(guī)定：“各級政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮基層組織的作用，引導(dǎo)、鼓勵、支持居委會、村委會以及股份合作公司通過訂立村規(guī)民約等方式，預(yù)防、抵制“黃、賭、毒”違法活動。對預(yù)防、抵制“黃、賭、毒”違法活動成績突出的，要給予表彰和獎勵；對預(yù)防和抵制不力造成“黃、賭、毒”違法現(xiàn)象較嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)予以通報(bào)批評，并可追究主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任?！?/p>

通過村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約，村民委員會對農(nóng)村社會治安進(jìn)行綜合治理，并對村民進(jìn)行禁止賭博的宣傳教育，開展禁毒宣傳及協(xié)助有關(guān)部門落實(shí)禁賭、禁毒防范措施，在宣傳、防范、管理、控制的基礎(chǔ)上推進(jìn)農(nóng)村社會良好秩序的建立。

三、村規(guī)民約與農(nóng)村自然資源保護(hù)和利用

農(nóng)村自然資源包括土地資源、氣候資源、水資源、生物資源、礦產(chǎn)資源等，對人類的生存和發(fā)展具有重要意義，也是鄉(xiāng)村存在的物質(zhì)基礎(chǔ)，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)起著基礎(chǔ)性的作用。地方法規(guī)規(guī)章要求通過村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約保護(hù)土地資源、森林資源、草原資源、水資源、動植物資源，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會的可持續(xù)發(fā)展。

地方法規(guī)規(guī)章要求通過村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約保護(hù)水土資源。如《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》(2015)第4條規(guī)定：“村民委員會應(yīng)當(dāng)將水土保持納入村規(guī)民約，督促村民履行保護(hù)水土資源、防止水土流失的義務(wù)。”《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》(2013)第3條第三款規(guī)定：“村民委員會應(yīng)當(dāng)將水土保持納入村規(guī)民約，督促村民履行保護(hù)水土資源、防治水土流失的義務(wù)，發(fā)現(xiàn)水土流失隱患和破壞水土資源的違法行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止，并報(bào)告鄉(xiāng)級人民政府或者縣級人民政府有關(guān)部門。”《山西省實(shí)施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》(1994，1997修正，2015修訂)第三章“預(yù)防”中第14條規(guī)定：“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)鼓勵和指導(dǎo)村民委員會制定村規(guī)民約，保護(hù)水土保持設(shè)施，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)?！薄顿F州省水土保持條例》(2012年)、《天津市實(shí)施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》(1995年，2004修正，2013年修訂)、《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》(1993年，2004年修正)、《黑龍江省實(shí)施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》(1993年，2010修正) 也有類似規(guī)定。

為保護(hù)基本農(nóng)田，有的地方政府規(guī)章要求村民委員會組織村民制定保護(hù)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的村規(guī)民約，如《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施〈基本農(nóng)田保護(hù)條例〉辦法》(1995)第5條第二款規(guī)定：“村民委員會應(yīng)用書面形式將保護(hù)田塊的位置、面積和保護(hù)責(zé)任告知土地承包戶，并組織村民制定保護(hù)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的村規(guī)民約”。

地方法規(guī)規(guī)章重視鄉(xiāng)村制定封山育林、森林草原防火的村規(guī)民約。如《河北省封山育林條例》(2004，2014修正)第4條規(guī)定：“封山育林應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、因地制宜、封山與育林相結(jié)合的原則；堅(jiān)持政府推動與利益驅(qū)動相結(jié)合；堅(jiān)持技術(shù)措施與科學(xué)管理相結(jié)合；堅(jiān)持依法管理，法律、法規(guī)與鄉(xiāng)規(guī)民約相結(jié)合。《江西省關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運(yùn)動的若干規(guī)定》(1982)第四部分為“確定權(quán)屬，認(rèn)真管護(hù)”，提出“城鎮(zhèn)公共地段的林木和花草，歸城建部門所有和管護(hù)。單位庭園綠化的林木，歸本單位所有；城鎮(zhèn)單位到國營林場、社隊(duì)林場、國社合作林場義務(wù)種植的林木，歸林場所有；城鎮(zhèn)單位在近郊社隊(duì)義務(wù)種植的林木，以及農(nóng)村社員在本社隊(duì)義務(wù)種植的林木，歸社隊(duì)集體所有。各地各部門要把管護(hù)任務(wù)落實(shí)到人，實(shí)行定包責(zé)任，并發(fā)動群眾制訂鄉(xiāng)規(guī)民約和護(hù)林制度。公路、鐵路兩側(cè)義務(wù)種植的林木，歸部門所有，并負(fù)責(zé)管護(hù)成林，也可與附近生產(chǎn)隊(duì)訂立合同，包段管護(hù)，收益分成。各級政府必須堅(jiān)決執(zhí)行《森林法(試行)》的規(guī)定，切實(shí)保障林權(quán)單位的合法權(quán)益，保護(hù)現(xiàn)有森林不受侵犯，對于侵占林地，亂砍濫伐樹木，破壞花卉、草坪的行為，要視情節(jié)輕重，給予經(jīng)濟(jì)罰款直至法律制裁?！薄逗Ｄ鲜∩址阑饤l例》(2015)第31條規(guī)定：“有森林防火任務(wù)的村(居)民委員會應(yīng)當(dāng)成立聯(lián)防小組進(jìn)行森林防火巡查，通過制定鄉(xiāng)規(guī)民約或者簽訂責(zé)任書等方式，約定集中農(nóng)事用火，明確自留地、自留山、責(zé)任山的森林防火責(zé)任，引導(dǎo)村(居)民加強(qiáng)森林防火的自我管理?！薄秲?nèi)蒙古自治區(qū)森林草原防火條例》(2004)第三章“森林草原火災(zāi)的預(yù)防”第15條規(guī)定：“各級人民政府負(fù)責(zé)組織劃定森林草原防火責(zé)任區(qū)，確定森林草原防火責(zé)任單位，建立健全森林草原防火責(zé)任制度并定期進(jìn)行檢查。落實(shí)防火責(zé)任制應(yīng)當(dāng)貫徹屬地管理為主的原則，任何單位和個(gè)人在落實(shí)防火責(zé)任方面，必須接受當(dāng)?shù)厣植菰阑鹬笓]部的監(jiān)督。有森林草原防火責(zé)任的單位和嘎查村，應(yīng)當(dāng)將防火責(zé)任逐級落實(shí)到個(gè)人。林區(qū)、草原的嘎查村應(yīng)當(dāng)制定森林草原防火村規(guī)民約?！薄陡＝ㄊ∩址阑饤l例》(2013)第二章“森林火災(zāi)的預(yù)防”中第23條規(guī)定：“有森林防火任務(wù)的村制定村規(guī)民約，規(guī)范森林防火期內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用火，督促村民落實(shí)有關(guān)安全措施，警示、提醒村民注意用火安全。”《云南省玉龍納西族自治縣林業(yè)管理?xiàng)l例》(2013)第28條規(guī)定：“自治縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)森林防火工作，制定火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，完善配套措施，劃定森林防火責(zé)任區(qū)，建立責(zé)任制。村民委員會應(yīng)當(dāng)制定和完善森林防火責(zé)任制度。村民小組應(yīng)當(dāng)建立健全森林防火工作的村規(guī)民約。”《遼寧省森林防火實(shí)施辦法》(2015)第9條規(guī)定：“有林地區(qū)村(居)民委員會應(yīng)當(dāng)配合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或者街道辦事處開展森林防火宣傳，制定森林防火村規(guī)民約。”此外，《昆明市森林防火條例》(2013年)、貴州省《黔東南苗族侗族自治州森林防火條例》(2012年)、《浙江省森林消防條例》(2007年，2009年修正)、《云南省寧蒗彝族自治縣林業(yè)管理?xiàng)l例》(1994年)、湖南省《江華瑤族自治縣林業(yè)管理?xiàng)l例》(1997年)、《貴陽市森林防火辦法》(2009年)、《廣東省森林防火實(shí)施辦法》(1990年，1998年修正，2002年第二次修正)等都有相同規(guī)定。

有的地方性法規(guī)要求鄉(xiāng)規(guī)民約對特定樹木進(jìn)行保護(hù)，如《海南省紅樹林保護(hù)規(guī)定》(1998，2004修正，2011修訂)第3條第四款規(guī)定：“紅樹林資源所在地村(居)民委員會應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，在村規(guī)民約或者居民公約中規(guī)定紅樹林資源保護(hù)措施，協(xié)助人民政府和相關(guān)部門做好紅樹林資源的保護(hù)管理工作?！?/p>

地方政府規(guī)章要求鄉(xiāng)村制定村規(guī)民約封山禁牧，保護(hù)草原資源，如《甘肅省草原禁牧辦法》(2012)第5條規(guī)定：“村民委員會應(yīng)當(dāng)積極制定村規(guī)民約，引導(dǎo)農(nóng)牧民保護(hù)草原植被，改善草原生態(tài)環(huán)境?！边|寧省《大連市封山禁牧管理辦法》(2005)第4條規(guī)定：“封山禁牧應(yīng)當(dāng)貫徹統(tǒng)籌規(guī)劃、以封為主、封育結(jié)合、管理與保護(hù)并重、依法管理與鄉(xiāng)規(guī)民約相結(jié)合的原則，保證林業(yè)生態(tài)建設(shè)質(zhì)量?！?/p>

地方法規(guī)規(guī)章要求村民委員會制定和實(shí)施村規(guī)民約，保護(hù)鄉(xiāng)村飲用水水源，保護(hù)公用排水和再生水設(shè)施。如《海南省飲用水水源保護(hù)條例》(2013)第7條第二款規(guī)定：“村(居)民委員會應(yīng)當(dāng)協(xié)助人民政府和有關(guān)主管部門依法做好飲用水水源保護(hù)的相關(guān)工作，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，在村規(guī)民約或者居民公約中規(guī)定村(居)民保護(hù)飲用水水源的義務(wù)，開展宣傳教育，落實(shí)保護(hù)措施?！薄冻啥际酗嬘盟幢Ｗo(hù)條例》(1991， 2014修訂)第四章“監(jiān)督管理”中第33條第二款規(guī)定：“村(居)民委員會應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，在村規(guī)民約或者居民公約中規(guī)定村(居)民保護(hù)飲用水水源的義務(wù)，落實(shí)保護(hù)措施?！敝貞c市《酉陽土家族苗族自治縣飲用水水源保護(hù)條例》(2014)第5條第五款規(guī)定：“村(居)民委員會應(yīng)當(dāng)協(xié)助做好飲用水水源保護(hù)的相關(guān)工作，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，在村規(guī)民約或者居民公約中規(guī)定村(居)民保護(hù)飲用水水源的義務(wù)，開展宣傳教育，落實(shí)保護(hù)措施。”《四川省村鎮(zhèn)供水條例》(2013)第18條第二款規(guī)定：“村民委員會應(yīng)當(dāng)通過村規(guī)民約加強(qiáng)對泉水、水窖(水柜)、蓄水(集雨)池等分散式供水水源的保護(hù)?！薄侗本┦信潘驮偕芾磙k法》(2009)第三章“運(yùn)營與養(yǎng)護(hù)”第19條規(guī)定：“鎮(zhèn)(鄉(xiāng))、村莊公用排水和再生水設(shè)施的運(yùn)營和養(yǎng)護(hù)，參照本章的規(guī)定執(zhí)行。村民應(yīng)當(dāng)按照村規(guī)民約使用和保護(hù)鎮(zhèn)(鄉(xiāng))、村莊公用排水和再生水設(shè)施?！?/p>

地方法規(guī)規(guī)章重視通過村規(guī)民約保護(hù)野生動物植物資源，如四川省《阿壩藏族羌族自治州野生動物植物保護(hù)條例》(2014)第四章第46條第二款要求村(居)民委員會應(yīng)當(dāng)把野生動物植物保護(hù)納入村規(guī)民約?！对颇鲜≌淹ù笊桨陬i鶴國家級自然保護(hù)區(qū)條例》(2008)第13條規(guī)定：“大山包鄉(xiāng)人民政府和保護(hù)區(qū)村民應(yīng)當(dāng)配合管理機(jī)構(gòu)共同做好保護(hù)工作。各村民委員會、村民小組可以結(jié)合實(shí)際，制定村規(guī)民約，增強(qiáng)村民保護(hù)意識，鼓勵村民參與保護(hù)工作?！?/p>

土地、森林、草原、水、動植物等自然資源具有不可再生性。自然資源的可持續(xù)利用關(guān)系到鄉(xiāng)村社會的和諧發(fā)展,地方政府法規(guī)規(guī)章重視村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約在農(nóng)村自然資源保護(hù)中的積極作用，這為農(nóng)村社會可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了條件。

四、村規(guī)民約與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)

農(nóng)村環(huán)境是指以農(nóng)村居民為中心的鄉(xiāng)村范圍的各種天然的和經(jīng)過改造的自然因素的總和，它是鄉(xiāng)村居民生活和發(fā)展的基本條件。農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生關(guān)系到保護(hù)農(nóng)村生產(chǎn)力、振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、維護(hù)農(nóng)村社會發(fā)展和穩(wěn)定的大局，對提高全民族素質(zhì)具有重大意義。地方法規(guī)規(guī)章確認(rèn)在環(huán)境保護(hù)、村鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)、農(nóng)業(yè)廢棄物處理與利用、畜禽養(yǎng)殖污染防治等方面，村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約具有積極作用。

地方法規(guī)規(guī)章重視農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村容貌和環(huán)境衛(wèi)生上的積極作用。如《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》(1990年4月17日寧夏回族自治區(qū)第六屆人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議通過，2009年11月19日寧夏回族自治區(qū)第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議修訂)第三章“生活環(huán)境保護(hù)”中第31條規(guī)定：“村民委員會應(yīng)當(dāng)制定生產(chǎn)生活環(huán)境保護(hù)的村規(guī)民約，保護(hù)農(nóng)村環(huán)境，并監(jiān)督實(shí)施?！薄端拇ㄊ〕青l(xiāng)環(huán)境綜合治理?xiàng)l例》(2011)第三章“容貌秩序”第32條第二款要求居(村)民委員會以及村民聚居點(diǎn)應(yīng)當(dāng)制定維護(hù)本區(qū)域容貌和環(huán)境衛(wèi)生的村規(guī)民約，對垃圾的收集、清運(yùn)和處理以及污水排放和處置等作出約定。《海南省城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》(2011)第四章“村鎮(zhèn)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理”第46條第三款也要求村民委員會應(yīng)當(dāng)制定村規(guī)民約，對本村容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理作出約定，維護(hù)整潔、優(yōu)美的生產(chǎn)生活環(huán)境。黑龍江省《哈爾濱市城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生條例》(2011)第五章“鎮(zhèn)、村容貌和環(huán)境衛(wèi)生”中第64條規(guī)定：“村民委員會應(yīng)當(dāng)根據(jù)村容貌標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)的需要，組織制定維護(hù)本區(qū)域容貌和環(huán)境衛(wèi)生的村規(guī)民約，組織村民開展自律管理，規(guī)范垃圾收集、清運(yùn)、污水排放、清冰雪以及道路的清掃和保潔等行為，推進(jìn)實(shí)施新能源，具體管理方式和所需費(fèi)用由村民委員會組織村民討論確定?！?/p>

在有關(guān)衛(wèi)生方面的地方法規(guī)規(guī)章中，不少與村規(guī)民約有關(guān)。如《浙江省愛國衛(wèi)生促進(jìn)條例》(2010)第21條第二款規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、村民委員會應(yīng)當(dāng)組織做好農(nóng)村生活垃圾收集處置設(shè)施建設(shè)和管理工作，落實(shí)專門保潔人員；村民委員會可以通過制訂村規(guī)民約，組織動員村民參與庭院衛(wèi)生整治和公益衛(wèi)生活動，保持庭院和村莊整潔衛(wèi)生?！薄栋不帐蹏l(wèi)生條例》(2006)第5條第四款也規(guī)定：“社區(qū)居民委員會和村民委員會應(yīng)當(dāng)確定其成員分工負(fù)責(zé)愛國衛(wèi)生工作。村規(guī)民約中應(yīng)當(dāng)有愛國衛(wèi)生方面的內(nèi)容?！薄侗本┦谐暮ぷ鞴芾硪?guī)定》(1999，2014修改)第4條第四款規(guī)定：“街道辦事處和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)組織指導(dǎo)居民(家屬)委員會、村民委員會通過制定居民公約或者村規(guī)民約等形式，動員本居住地區(qū)的住戶做好除四害工作?！?/p>

在有關(guān)村鎮(zhèn)建設(shè)、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理等方面地方政府規(guī)章中，有些要求發(fā)揮村規(guī)民約的積極功能。如陜西省《西安市村鎮(zhèn)建設(shè)條例》(2011)第五章“村鎮(zhèn)設(shè)施、村容鎮(zhèn)貌和環(huán)境衛(wèi)生管理”第40條第二款規(guī)定：“村民委員會、居民委員會應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自治作用，制定符合本村或本社區(qū)實(shí)際的村規(guī)民約，做好村鎮(zhèn)設(shè)施、村容村貌和環(huán)境衛(wèi)生管理工作?！焙颖笔　妒仪f市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》(2000)第25條要求村民委員會應(yīng)當(dāng)制定村容村貌、公共衛(wèi)生管理制度和村規(guī)民約，并經(jīng)村民代表會議討論通過后實(shí)施，并做到村容村貌整潔、美觀。

有的地方政府規(guī)章提出通過村規(guī)民約解決農(nóng)業(yè)廢棄物處理與利用。如《寧夏回族自治區(qū)農(nóng)業(yè)廢棄物處理與利用辦法》(2012)第25條第二款規(guī)定：“村(居)民委員會以及村民聚居點(diǎn)應(yīng)當(dāng)制定維護(hù)本區(qū)域容貌和環(huán)境衛(wèi)生的村規(guī)民約，對農(nóng)業(yè)廢棄物的收集、清運(yùn)、處理和處置等作出約定?！?/p>

有的地區(qū)如浙江省重視畜禽養(yǎng)殖污染防治問題，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章都鼓勵通過村規(guī)民約規(guī)范畜禽養(yǎng)殖行為。如浙江省人大常委會《關(guān)于加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖污染防治促進(jìn)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級的決定》(2013)第三項(xiàng)提出：“鼓勵村(居)民自治組織通過制定村規(guī)民約、畜禽養(yǎng)殖協(xié)會開展行業(yè)自律等，規(guī)范畜禽養(yǎng)殖行為，形成群防群治畜禽污染的良好氛圍。”同時(shí)，《浙江省畜禽養(yǎng)殖污染防治辦法》(2015)第6條又規(guī)定：“村民自治組織可以制定和實(shí)施有關(guān)畜禽養(yǎng)殖廢棄物處置等村規(guī)民約，對本村居民開展畜禽養(yǎng)殖污染防治的宣傳教育，發(fā)現(xiàn)畜禽養(yǎng)殖污染環(huán)境的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止并向環(huán)境保護(hù)行政主管部門報(bào)告?！?/p>

有的地方政府規(guī)章要求通過村規(guī)民約對水環(huán)境進(jìn)行專門保護(hù)。如《浙江省綜合治水工作規(guī)定》(2015)第四章“社會參與”第31條規(guī)定：“村(居)民委員會應(yīng)當(dāng)協(xié)助鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處做好有關(guān)治水工作，開展宣傳教育，鼓勵村(居)民廣泛參與治水相關(guān)活動，引導(dǎo)村(居)民養(yǎng)成文明生活習(xí)慣。村(居)民委員會可以通過依法制訂(修訂)村規(guī)民約、居民公約，具體明確有關(guān)垃圾收集、水面保潔、環(huán)境綠化、出資投勞、民主監(jiān)督等權(quán)利、義務(wù)?！?/p>

有的地方政府規(guī)章則要求通過村規(guī)民約使村民做好門前的環(huán)境衛(wèi)生，如《北京市“門前三包”責(zé)任制管理辦法》(1999)第2條第二款規(guī)定：“街道辦事處和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)組織指導(dǎo)居民委員會、村民委員會通過制定居民公約或者村規(guī)民約等形式，動員本居住地區(qū)的居民、村民搞好住宅門前的環(huán)境衛(wèi)生、綠化美化和協(xié)助維護(hù)社會秩序?！?/p>

通過制定和實(shí)施村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約，能夠加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境整治促進(jìn)文明村鎮(zhèn)建設(shè)，引導(dǎo)和幫助農(nóng)民建立良好的環(huán)境意識和衛(wèi)生習(xí)慣，在鄉(xiāng)村倡導(dǎo)科學(xué)、文明、健康的生活方式。

五、村規(guī)民約與農(nóng)村公共事務(wù)和社會管理

農(nóng)村公共事務(wù)和社會管理不僅需要國家、政府力量，也需要村民參與。地方法規(guī)規(guī)章要求鄉(xiāng)村通過村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約對計(jì)劃生育、教育、傳統(tǒng)村落和古民居、鄉(xiāng)村公路、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自用船舶安全、河道整潔、消防安全、婚喪事習(xí)俗改革、志愿者等進(jìn)行管理、保護(hù)和規(guī)范，保障農(nóng)村公共事務(wù)產(chǎn)品的有效提供，提高鄉(xiāng)村社會管理水平。

農(nóng)村的人口和計(jì)劃生育管理較為復(fù)雜、難度較大，地方法規(guī)規(guī)章要求農(nóng)村實(shí)行計(jì)劃生育村民自治，開展民主管理、民主監(jiān)督。如《海南省人口與計(jì)劃生育條例》(2003，2014修正)第13條第三款規(guī)定：“村(居)民委員會應(yīng)當(dāng)制定計(jì)劃生育村規(guī)民約、居民公約。村規(guī)民約、居民公約不得與法律法規(guī)相抵觸，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處備案。”《廣西壯族自治區(qū)人口和計(jì)劃生育管理辦法》(2014)第二章“生育調(diào)節(jié)與人口管理”中第5條規(guī)定：“農(nóng)村實(shí)行計(jì)劃生育村民自治，開展民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會可以制定計(jì)劃生育村規(guī)民約，與育齡夫妻簽訂計(jì)劃生育協(xié)議，就落實(shí)生育政策、節(jié)育措施、孕情檢查、獎勵措施等內(nèi)容約定雙方的權(quán)利與義務(wù)?！薄缎熘菔袑?shí)施《江蘇省人口與計(jì)劃生育條例》辦法》(2003)第8條規(guī)定的村(居)民委員會在人口與計(jì)劃生育工作方面履行主要職責(zé)第五項(xiàng)為“依據(jù)國家法律、法規(guī)的規(guī)定，動員組織群眾制定計(jì)劃生育自治章程和計(jì)劃生育村規(guī)民約，實(shí)行計(jì)劃生育的民主管理和民主監(jiān)督?！薄稄V西壯族自治區(qū)人口和計(jì)劃生育條例》(2012年修訂)、《山東省人口與計(jì)劃生育條例》(2002年，2013年第一次修正，2014年第二次修正)、《福建省人口與計(jì)劃生育條例》(1988年，1991年第一次修正，1997年第二次修正，2000年第三次修正 2002年第四次修訂，2012年第五次修正，2014年第六次修正)、《甘肅省人口與計(jì)劃生育條例》(1989年，1997年修正，2002年修訂，2005年修正)等均有類似規(guī)定。

有些地方政府規(guī)章要求鄉(xiāng)村制定村規(guī)民約掃除文盲、控制輟學(xué)。如《陜西省實(shí)施《掃除文盲工作條例》辦法》(1992，1995修正)第9條規(guī)定：“掃除文盲工作實(shí)行縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、街道行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。村民(居民)委員會可以通過訂立鄉(xiāng)規(guī)民約，督促文盲、半文盲接受掃除文盲教育?！蔽鞑刈灾螀^(qū)《拉薩市控制義務(wù)教育階段學(xué)生輟學(xué)辦法》(2012)第14條第四項(xiàng)要求村(居)民委員會應(yīng)當(dāng)協(xié)助鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處做好組織制定有關(guān)控制輟學(xué)工作的村規(guī)民約，并監(jiān)督實(shí)施工作。

鄉(xiāng)村傳統(tǒng)村落、古民居、歷史文化名村、民族文化村寨、世界文化遺產(chǎn)等為鄉(xiāng)村重要的人文資源，地方法規(guī)規(guī)章期望通過村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行管理、保護(hù)和利用。如《福建省“福建土樓”世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》(2011)第4條第三項(xiàng)提出“福建土樓”所在地村民委員會可以根據(jù)本條例制定村規(guī)民約，建立群眾性的保護(hù)組織，保護(hù)“福建土樓”?！顿F州省安順屯堡文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》(2011)第五章“保障措施”中第40條規(guī)定：“安順屯堡村寨村(居)民可以根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)訂立村規(guī)民約，做好安順屯堡文化遺產(chǎn)自我保護(hù)工作。”《安徽省皖南古民居保護(hù)條例》(1997，2004修正)第二章“保護(hù)與管理”中第9條第三款規(guī)定：“古民居較多的村可依法訂立保護(hù)古民居的鄉(xiāng)規(guī)民約?！闭憬　秾幉ㄊ袣v史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》(2015)第38條要求歷史文化名鎮(zhèn)、名村所在地村(居)民委員會應(yīng)當(dāng)配合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處做好依法修訂村規(guī)民約，開展保護(hù)宣傳工作?！短K州市古村落保護(hù)條例》(2013)第8條規(guī)定的古村落所在地村民委員會的職責(zé)包括組織制定村規(guī)民約，指導(dǎo)、督促居民按照古村落保護(hù)要求，合理使用古建筑。貴州省《三都水族自治縣民族文化村寨保護(hù)條例》(2015)第8條第四款規(guī)定：“鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的民族文化村寨的保護(hù)工作，制定保護(hù)措施；村民委員會可以制定村規(guī)民約加以保護(hù)和管理?！薄陡＝ㄊ　昂Ｉ辖z綢之路·漳州史跡”文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》(2015)第6條規(guī)定：“‘漳州海絲遺產(chǎn)’所在地村(居)民委員會依法制定村規(guī)民約，建立群眾性保護(hù)組織，參與保護(hù)‘漳州海絲遺產(chǎn)’。”

鄉(xiāng)村道路為鄉(xiāng)村的重要基礎(chǔ)設(shè)施，地方法規(guī)規(guī)章要求通過村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約管理鄉(xiāng)村道路，《江西省公路條例》(2015)第62條規(guī)定：“村民委員會應(yīng)當(dāng)將村道的管理納入村規(guī)民約，村規(guī)民約中有關(guān)村道管理的內(nèi)容不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定?！薄顿F州省公路條例》(2015)第六章為農(nóng)村公路特別規(guī)定，其中第43條規(guī)定：“村民委員會在縣級人民政府交通運(yùn)輸主管部門及所屬公路管理機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)下，按照民主決策、一事一議等原則，組織本村村民做好村道的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理工作。在不違反法律、法規(guī)的前提下，村民會議可以將村道的養(yǎng)護(hù)和管理納入村規(guī)民約?！薄顿F州省農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)管理辦法》(2009)第29條第二款則強(qiáng)調(diào)：“村民委員會在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府指導(dǎo)下負(fù)責(zé)村道的保護(hù)工作。村民委員會應(yīng)當(dāng)將村道的保護(hù)納入村規(guī)民約。村規(guī)民約中有關(guān)村道保護(hù)的內(nèi)容不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定?！薄都质∴l(xiāng)道管理辦法》(2004)第28條也規(guī)定：“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公路管理法律、法規(guī)和規(guī)章的宣傳，制定合法的保護(hù)鄉(xiāng)道的鄉(xiāng)規(guī)民約，提高鄉(xiāng)道沿線居民愛路護(hù)路意識?！?河南省《洛陽市村級道路管理養(yǎng)護(hù)條例》(2007)第11條規(guī)定：“村民委員會應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》的有關(guān)規(guī)定，將村級道路管理養(yǎng)護(hù)的內(nèi)容列入村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府備案。”《云南省大理白族自治州農(nóng)村公路條例》(2012)第三章“道路養(yǎng)護(hù)”中第21條規(guī)定：“縣(市)人民政府交通運(yùn)輸主管部門負(fù)責(zé)縣道的小修工程和日常養(yǎng)護(hù)；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府負(fù)責(zé)鄉(xiāng)道、村道的小修工程和日常養(yǎng)護(hù)；村民委員會(社區(qū))和村民小組協(xié)助做好本轄區(qū)村道的日常養(yǎng)護(hù)工作，并納入村規(guī)民約管理?！?/p>

地方法規(guī)規(guī)章要求村民委員會制定村規(guī)民約引導(dǎo)村民保護(hù)河道整潔。如《重慶市河道管理?xiàng)l例》(2015)第6條規(guī)定：“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)河道日常管護(hù)的相關(guān)工作。村(居)民委員會可以制定村規(guī)民約或者居民公約，引導(dǎo)村(居)民保護(hù)河道，檢舉、控告違反河道管理法律、法規(guī)的行為。”《甘肅省河道管理?xiàng)l例》(2014)第6條規(guī)定：“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)河道管理的宣傳教育，普及河道保護(hù)的相關(guān)知識，引導(dǎo)公眾自覺遵守河道管理的相關(guān)規(guī)定。村(居)民委員會可以制定村規(guī)民約或者居民公約，引導(dǎo)村(居)民自覺維護(hù)河道整潔?！薄墩憬『拥拦芾?xiàng)l例》(2011)第6條也為類似規(guī)定。

有的地方政府規(guī)章建議將鄉(xiāng)鎮(zhèn)自用船舶安全管理內(nèi)容納入村規(guī)民約。如《貴州省鄉(xiāng)鎮(zhèn)自用船舶安全管理辦法》(2010)第四章“安全管理”第23條要求村(居)民委員會協(xié)助做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)自用船舶安全管理的工作的第三項(xiàng)為“可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)自用船舶的有關(guān)安全管理內(nèi)容納入村規(guī)民約，但不得違反法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定”。

有的地方法規(guī)規(guī)章要求村民委員會落實(shí)消防安全責(zé)任，并制定消防安全方面的村規(guī)民約。如《山東省消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》(2008)第9條規(guī)定的村民委員會履行的消防安全職責(zé)中第一項(xiàng)即為“制定消防安全村規(guī)民約并組織實(shí)施”。

地方法規(guī)規(guī)章提倡婚喪事簡辦，反對鋪張浪費(fèi)，推動婚姻喪葬習(xí)俗改革，并要求通過村規(guī)民約具體落實(shí)。如新疆維吾爾自治區(qū)《伊犁哈薩克自治州施行〈中華人民共和國婚姻法〈補(bǔ)充規(guī)定(修訂案)》(2005)第9條規(guī)定：“婚嫁應(yīng)當(dāng)從簡。對巧立名目、加重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的結(jié)婚習(xí)俗，村(居)民自治組織應(yīng)制定村規(guī)民約、村(居)民章程加以規(guī)范。當(dāng)?shù)厝嗣裾畬榧迯暮啈?yīng)予引導(dǎo)、支持?！薄渡轿魇浽峁芾磙k法》(2000)第五章“喪事活動和喪葬用品管理”中第28條規(guī)定：“各級民政部門應(yīng)加強(qiáng)對紅白事理事會工作的指導(dǎo)。喪葬習(xí)俗改革應(yīng)當(dāng)納入村規(guī)民約、居民公約和職工公約之中。”河南省《鄭州市殯葬管理?xiàng)l例》(2003)第五章“改革喪葬習(xí)俗”第25條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，積極推進(jìn)喪葬習(xí)俗改革。城鄉(xiāng)基層組織應(yīng)當(dāng)把改革喪葬習(xí)俗納入村民自治章程、村規(guī)民約或者居民守則；建立群眾性的喪事活動管理組織，為村(居)民提供殯葬服務(wù)。”山東省《淄博市殯葬管理?xiàng)l例》(1999， 2004第一次修正，2012第二次修正)第三章“殯葬活動管理”中第28條也規(guī)定：“村(居)民委員會應(yīng)當(dāng)把破除喪葬陋俗，文明節(jié)儉辦喪事作為村規(guī)民約、居民公約的重要內(nèi)容。對違反本條例的行為應(yīng)當(dāng)予以制止。制止無效時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處或者區(qū)(縣)民政部門報(bào)告?！?/p>

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，村規(guī)民約也能夠發(fā)揮積極作用。如《武漢市無公害蔬菜管理暫行辦法》(1999)第12條規(guī)定：“對無公害蔬菜生產(chǎn)實(shí)行責(zé)任制，由上級人民政府及其蔬菜行政管理部門對下級人民政府及其蔬菜行政管理部門以及村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會實(shí)行無公害蔬菜生產(chǎn)責(zé)任制的情況定期進(jìn)行監(jiān)督檢查。蔬菜生產(chǎn)區(qū)域的村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會應(yīng)將生產(chǎn)無公害蔬菜作為村規(guī)民約的一項(xiàng)重要內(nèi)容，努力提高蔬菜生產(chǎn)者的公德意識，做到有害物質(zhì)殘留量超標(biāo)的蔬菜不上市。”

此外，《湖北省志愿服務(wù)條例》(2015)第35條規(guī)定：“縣級以上人民政府可以將志愿服務(wù)工作納入創(chuàng)建文明城區(qū)、文明街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、文明社區(qū)(村)、文明單位的考核內(nèi)容。鼓勵將志愿精神納入市民公約、村規(guī)民約和行業(yè)規(guī)范等?！?/p>

鄉(xiāng)村的公共設(shè)施、公益事業(yè)、社會事務(wù)具有廣泛性、具體性、復(fù)雜性，需要全體村民參與。因此，通過村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約能夠最大限度調(diào)動村民的積極性，滿足村民的便利、安全等公共需求，提高村民的生活質(zhì)量。

六、村規(guī)民約與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)

從身體結(jié)構(gòu)和生理機(jī)能的特點(diǎn)出發(fā)，地方法規(guī)規(guī)章要求村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約保障農(nóng)村女性權(quán)益、農(nóng)村老年人權(quán)益、農(nóng)村五保供養(yǎng)者權(quán)益，盡可能消除自然因素或社會因素導(dǎo)致其在農(nóng)村社會中處于弱勢地位的狀況，促進(jìn)農(nóng)村和諧社會建設(shè)。

為保障農(nóng)村女性的權(quán)益特別是財(cái)產(chǎn)權(quán)益，地方性法規(guī)在實(shí)施《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》時(shí)普遍強(qiáng)調(diào)村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)依法維護(hù)包括農(nóng)村婦女的合法權(quán)益。如《山西省實(shí)施〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法〉辦法》(2007)第30條明確指出：“村民委員會的自治章程和村規(guī)民約中，不得有歧視婦女或者侵犯婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中應(yīng)當(dāng)享有的合法權(quán)益的內(nèi)容。”《河南省實(shí)施〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法〉辦法》(1994，2008修訂)第22條規(guī)定：“村民會議或者村民代表會議在制定村民自治章程、村規(guī)民約或者討論決定土地權(quán)益、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配等事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法維護(hù)婦女的合法權(quán)益?！薄稄V東省實(shí)施〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法〉辦法》(1994，2007修訂)第23條規(guī)定：“村民代表會議或者村民大會決議、村規(guī)民約和股份制章程中涉及土地承包經(jīng)營、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配、股權(quán)分配、土地征收或者征用補(bǔ)償費(fèi)使用，以及宅基地使用等方面的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持男女平等原則，不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害其合法權(quán)益?！薄肚鄭u市實(shí)施〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法〉辦法》(2010)第6條規(guī)定：“居民委員會、村民委員會應(yīng)當(dāng)協(xié)助人民政府或者街道辦事處，做好婦女權(quán)益保障工作。居民委員會、村民委員會制定自治章程、居民公約、村規(guī)民約以及居民(代表)會議、村民(代表)會議討論決定事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持男女平等原則，維護(hù)婦女權(quán)益?！?/p>

不少地方還專門制定婦女權(quán)益保障規(guī)范，對包括農(nóng)村女性在內(nèi)的女性權(quán)益進(jìn)行保障。如內(nèi)蒙古《包頭市婦女權(quán)益保障條例》(2011)第31條規(guī)定：“嘎查村民委員會、嘎查村民會議、嘎查村民代表會議的決議、決定或者制定的村規(guī)民約、村民自治章程、農(nóng)牧民專業(yè)合作社及其他股份制合作組織章程不得有歧視、侵害婦女財(cái)產(chǎn)權(quán)益的內(nèi)容。蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對嘎查村民委員會、嘎查村民會議、嘎查村民代表會議的決議、決定、村規(guī)民約、村民自治章程以及農(nóng)牧民專業(yè)合作社及其他股份制合作組織章程的指導(dǎo)和監(jiān)督。”黑龍江《哈爾濱市婦女權(quán)益保障條例》(2014)第20條規(guī)定：“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處發(fā)現(xiàn)所轄行政區(qū)域內(nèi)的村民自治章程、村規(guī)民約、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程、村民會議或者村民代表會議的決定有侵害婦女合法權(quán)益內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其改正。”③

土地承包權(quán)益為農(nóng)村主要的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，地方法規(guī)規(guī)章重視婦女土地承包合法權(quán)益的保障，要求村規(guī)民約不能有侵害的內(nèi)容。如《河北省農(nóng)村土地承包條例》(2013)第四章“土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)”中第32條規(guī)定：“任何組織和個(gè)人不得以任何形式剝奪婦女合法的土地承包經(jīng)營權(quán)，涉及土地承包的規(guī)定、村民代表會議或者村民會議的決議、村規(guī)民約中，不得有違反男女平等原則、侵害婦女土地承包合法權(quán)益的內(nèi)容?！薄逗笔∞r(nóng)村土地承包經(jīng)營條例》(2012)第23條第三款明確規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織不得以村民會議決議、村規(guī)民約或者其他任何方式損害本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地承包經(jīng)營權(quán)，不得作出有差別或者歧視性待遇的決定。”《青海省實(shí)施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》(2009)第14條也規(guī)定：“發(fā)包方不得以村規(guī)民約等形式，剝奪、侵害婦女應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營權(quán)。承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。”

有些地方性法規(guī)明確宣布村規(guī)民約中侵犯村民土地承包經(jīng)營權(quán)益的規(guī)定無效。如《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》(2007)第42條規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織不得以村民會議決議、多數(shù)人同意、村規(guī)民約或者其他任何方式損害本集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等的土地承包權(quán)、收益分配權(quán)。因前款方式作出的使本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間產(chǎn)生差別或者歧視性待遇的決定無效?！薄督K省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)條例》(2004)第5條規(guī)定：“村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)和國家政策規(guī)定。村規(guī)民約中侵犯村民土地承包經(jīng)營權(quán)益的規(guī)定無效。”《安徽省實(shí)施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》(2005)第三章“土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)”中第21條也為類似規(guī)定：“承包方依法取得的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯承包方依法使用承包地、自主組織生產(chǎn)經(jīng)營、處置產(chǎn)品和取得承包收益的權(quán)利。村規(guī)民約中侵犯村民土地承包經(jīng)營權(quán)益的規(guī)定無效。”

有的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章重視農(nóng)村老年人權(quán)益、農(nóng)村五保供養(yǎng)者權(quán)益的保護(hù)，要求通過村規(guī)民約予以落實(shí)這些權(quán)益。如《陜西省實(shí)施〈中華人民共和國老年人權(quán)益保障法〉辦法》(1998，2014修訂)第8條第三款規(guī)定：“居民委員會、村民委員會應(yīng)當(dāng)開展敬老、養(yǎng)老、助老的宣傳教育活動，通過居民公約、村規(guī)民約，形成尊重、關(guān)心、幫助老年人的行為規(guī)范和社會風(fēng)尚。”《浙江省實(shí)施〈農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例〉辦法》(2008)第8條第二款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市、縣(市、區(qū))民政部門和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)將符合條件的村民列入農(nóng)村五保供養(yǎng)范圍，建立農(nóng)村五保供養(yǎng)對象數(shù)據(jù)庫，做到應(yīng)保盡保；村民委員會應(yīng)當(dāng)根據(jù)自治章程明確的職責(zé)和村規(guī)民約，做好農(nóng)村五保供養(yǎng)的相關(guān)工作?！?/p>

村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約對農(nóng)村女性權(quán)益、農(nóng)村老年人權(quán)益、農(nóng)村五保供養(yǎng)者權(quán)益等進(jìn)行特別保護(hù)，體現(xiàn)了保障弱者利益、實(shí)現(xiàn)社會公平的原則，有利于農(nóng)村社會的全面發(fā)展和和諧發(fā)展。

七、村規(guī)民約與農(nóng)村糾紛解決

在解決農(nóng)村糾紛的時(shí)候，村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約往往被一些地方法規(guī)規(guī)章作為根據(jù)或者參照。如福建省《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)條例》(2015)第19條規(guī)定：“調(diào)解員在不違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，可以參考行業(yè)慣例、交易習(xí)慣、村規(guī)民約、社區(qū)公約和公序良俗，引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議。”

有些地方性法規(guī)明確確認(rèn)了村規(guī)民約的效力。如《湖南省鄉(xiāng)村公路條例》(2013)第21條規(guī)定：“村民委員會在鄉(xiāng)級人民政府的指導(dǎo)下負(fù)責(zé)村道的日常管理工作，可以將村道的管理納入，村規(guī)民約中有關(guān)村道管理的內(nèi)容不得違反法律法規(guī)的規(guī)定。”第22條又規(guī)定：“違反本條例第十七條、第十九條、第二十條規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。法律法規(guī)沒有規(guī)定法律責(zé)任的，按照村規(guī)民約的規(guī)定進(jìn)行處理?！薄哆|寧省農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》(1999， 2006修正)第38條規(guī)定：“對無正當(dāng)理由拒繳村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)和不承擔(dān)義務(wù)工和勞動積累工的，由村民委員對其進(jìn)行教育，經(jīng)反復(fù)教育仍不予改正的，依照村規(guī)民約的規(guī)定或者農(nóng)業(yè)承包合同的約定進(jìn)行處理，也可以按照訴訟程序依法解決?！薄都质〈迕褚皇乱蛔h籌資籌勞管理辦法》(2012)第35條也規(guī)定：“村民無正當(dāng)理由，拒不履行籌資籌勞義務(wù)的，村民委員會應(yīng)當(dāng)書面通知當(dāng)事人限期改正，也可以按照村民會議通過的符合法律、法規(guī)規(guī)定的村民自治章程、村規(guī)民約進(jìn)行處理?！?/p>

有的地方法規(guī)規(guī)章規(guī)定了村民的申請權(quán)。如四川省《成都市婦女權(quán)益保障條例》(2011)在第三章“發(fā)展保障權(quán)利”第21條還專門規(guī)定了受侵害婦女的請求權(quán)：“鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府或街道辦事處應(yīng)當(dāng)依法對所轄區(qū)域內(nèi)的村民自治章程、村規(guī)民約和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程進(jìn)行監(jiān)督檢查。對侵害婦女合法權(quán)益的，受侵害的婦女可以請求鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府或街道辦事處督促修改?！?/p>

根據(jù)或者參考村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約處理農(nóng)村糾紛，充分發(fā)揮村規(guī)民約在解決鄉(xiāng)村社會矛盾中的作用，這有利于農(nóng)村生產(chǎn)、生活爭端的解決，恢復(fù)鄉(xiāng)村社會秩序，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會的和諧發(fā)展。

簡短的總結(jié)

地方法規(guī)規(guī)章要求鄉(xiāng)村事務(wù)通過村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行調(diào)整，地方國家機(jī)關(guān)要求村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約對農(nóng)村村民自治、農(nóng)村治安、農(nóng)村自然資源保護(hù)與利用、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村公共事務(wù)、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、農(nóng)村糾紛解決等事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范，通過對村鎮(zhèn)布局、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等資源進(jìn)行合理配置和生產(chǎn)，推進(jìn)村民自治，保障村民權(quán)益，維護(hù)社會治安，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展和文化的傳承以及環(huán)境狀況的改善。由規(guī)范可知，地方法規(guī)規(guī)章重視村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。

鄉(xiāng)村治理必須堅(jiān)持村民自治原則，做到民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。地方法規(guī)規(guī)章對村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約的確認(rèn)著眼于培育和保護(hù)鄉(xiāng)村社會的自治能力，體現(xiàn)了對村民自治的尊重、體現(xiàn)了對民間習(xí)慣法和內(nèi)生秩序的尊重。④村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約具有鄉(xiāng)土法的特質(zhì)。⑤地方法規(guī)規(guī)章涉及村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約的這些規(guī)范，尊重了村民的自主權(quán)，充分發(fā)揮村民的主體作用，尊重村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對于鄉(xiāng)村治理具有積極意義。

我國的鄉(xiāng)村正從封閉社會向開放社會轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村治理面臨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的新挑戰(zhàn)，需要適應(yīng)變化按照法治原則進(jìn)行。地方法規(guī)規(guī)章對村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約的要求、規(guī)范，表現(xiàn)出根據(jù)規(guī)范、制度和程序進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的態(tài)勢，從而不斷提高農(nóng)村公共事務(wù)、公益性事業(yè)的自我管理水平。作為社會法治的重要內(nèi)容，村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約就治安、資源、環(huán)境、防火、權(quán)益等作出規(guī)定，成為村民的基本行為規(guī)范，這是鄉(xiāng)村治理法治化的體現(xiàn)。

我國的鄉(xiāng)村正從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村控制型向現(xiàn)代的鄉(xiāng)村治理型轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村治理不只是農(nóng)村內(nèi)部的自我管理和發(fā)展問題，鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理需要處理好國家與鄉(xiāng)村、政府與社會的關(guān)系，國家、政府需要放權(quán)。地方法規(guī)規(guī)章關(guān)于村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)范不應(yīng)該為命令性、強(qiáng)制性的規(guī)定，而應(yīng)該為建議性、鼓勵性、倡導(dǎo)性規(guī)定，以引導(dǎo)為主，需要修改現(xiàn)有的不合適規(guī)范。同時(shí)，村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約也不能違反國家法律法規(guī)。

地方法規(guī)規(guī)章涉及村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)范，要以維護(hù)農(nóng)民的法律權(quán)益為目標(biāo)，確保村民普遍享有現(xiàn)代法治國家保障的基本公民權(quán)利和自由。特別是要保障村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益、物質(zhì)權(quán)益、經(jīng)濟(jì)權(quán)益，保障農(nóng)民的平等權(quán)、政治參與權(quán)。

地方法規(guī)規(guī)章通過村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約的鄉(xiāng)村治理，關(guān)鍵在于村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約的制定和實(shí)施，這需要全面落實(shí)《村民委員會組織法》，建立和完善相應(yīng)的法律制度，真正實(shí)現(xiàn)村民自治。

注釋：

①從20世紀(jì)九十年代以來的學(xué)術(shù)成果來看，關(guān)于村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約的研究主要集中在三個(gè)方面。第一，從社會史、文化史的角度對村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約的歷史起源與傳承演變進(jìn)行研究。如趙秀玲《中國鄉(xiāng)里制度》、胡慶鈞《從藍(lán)田鄉(xiāng)約到呈貢鄉(xiāng)約》、張廣修《村規(guī)民約的歷史演變》等。第二，關(guān)于村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約的概念、屬性、職能、特點(diǎn)等基礎(chǔ)理論方面的研究。如謝長發(fā)《鄉(xiāng)約及其社會教化》、張中秋《鄉(xiāng)約的諸屬性及其文化原理認(rèn)識》、段自成《明清鄉(xiāng)約的司法職能及其產(chǎn)生原因》等。第三，關(guān)于村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約的具體實(shí)施及司法適用研究。如羅昶《村規(guī)民約的實(shí)施與固有習(xí)慣法》、于語和等《民間法視野中的村規(guī)民約——以河北省某村的民間調(diào)查為個(gè)案》、侯猛《村規(guī)民約的司法適用》等。

②關(guān)于中國歷史上的鄉(xiāng)約及其與社會治理的關(guān)系，可參閱牛銘實(shí)的《中國歷代鄉(xiāng)約》(中國社會科學(xué)出版社2005年)、王崇峻的《維風(fēng)導(dǎo)俗——明代中晚期的社會變遷與鄉(xiāng)約制度》(臺灣文史哲出版社2000年)、趙秀玲的《中國鄉(xiāng)里制度》(社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社1998年)等作品。

③全國婦聯(lián)婦女研究所課題組編著的《村規(guī)民約與男女平等讀本》(中國婦女出版社2014年)運(yùn)用大量案例和故事，深入淺出地介紹男女平等的基本知識，分析村規(guī)民約中可能存在的性別不平等問題，指導(dǎo)村民修改村規(guī)民約時(shí)遵循男女平等的原則。

④此處所指的習(xí)慣法為非國家意義上的習(xí)慣法，為獨(dú)立于國家制定法之外，依據(jù)某種社會權(quán)威和社會組織，具有一定的強(qiáng)制性的行為規(guī)范的總和。參見高其才：《中國習(xí)慣法論(修訂版)》，北京，中國法制出版社2008年版，第3-4頁。

⑤關(guān)于鄉(xiāng)土法，可參見高其才的《鄉(xiāng)土法學(xué)初論》(《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2015年第6期)的有關(guān)論述。

(責(zé)任編輯：孫培福)

The Realization of Village Governance by Village Regulations and Agreements——In the Perspective of Local Law and Local Government Regulations

GaoQi-cai

(Law School of Tsinghua University , Beijing 100084)

【Abstract】In our country, village regulations and agreements are contained in all kinds of law and regulations, such as local law, the autonomy regulations and separate regulations of the national autonomous areas, regulations of the special economic zones, local government regulations. Village law and agreements in the local law and local government regulations involves political, economic, social, cultural and others domains, including self-administration of villagers, rural public security, rural natural resources protection and utilization, rural environmental protection, rural public affairs, protection and rescue of peasants’ rights, settlements of rural disputes etc., all of which can adjust social relationships, safeguard social order, promote rural economic development and improve peasants’ living standards thoroughly.

【Key words】local law and local government regulations; village regulations and agreements; village governance

【中圖分類號】DF01

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

作者簡介：高其才(1964-)，男，浙江慈溪人，法學(xué)博士，清華大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、法社會學(xué)。

*基金項(xiàng)目：中國法學(xué)會2015年度部級法學(xué)研究重點(diǎn)委托課題“鄉(xiāng)規(guī)民約在社會治理中的積極作用實(shí)證研究”(課題編號CLS(2015)ZDWT22)的階段性成果。

【文章編號】1002—6274(2016)02—012—12