司春霞 中共重慶市大渡口區(qū)委員會(huì)黨校

黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國家安全。加快構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理新格局，必須增強(qiáng)基層社會(huì)治理活力，而鄉(xiāng)村是基層社會(huì)的重要組成部分，是廣大農(nóng)民主要的生活場(chǎng)所，也是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題之所在。因此，在新時(shí)代的今天，鄉(xiāng)村社會(huì)治理的成效直接關(guān)系到鄉(xiāng)村振興的成敗。鄉(xiāng)規(guī)民約產(chǎn)生于鄉(xiāng)村社會(huì)之中，在村民生活邏輯中形成、生長(zhǎng)，具有內(nèi)生性，是不同于國家法律的社會(huì)規(guī)范，在鄉(xiāng)村治理中有其獨(dú)立發(fā)揮作用的空間。[1]因此，充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的積極作用，對(duì)于提高鄉(xiāng)村治理水平至關(guān)重要。重慶集大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)于一體，重慶的鄉(xiāng)村振興關(guān)系到整個(gè)重慶的發(fā)展大局。鄉(xiāng)規(guī)民約是實(shí)施鄉(xiāng)村振興，健全“三治”融合的鄉(xiāng)村治理體系的關(guān)鍵舉措，這一舉措在重慶鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐實(shí)施情況如何呢？鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著什么樣的作用呢？圍繞這些問題，本課題組進(jìn)行了專題調(diào)研。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在重慶的鄉(xiāng)村中94.6%的村民認(rèn)為鄉(xiāng)規(guī)民約在維護(hù)本鄉(xiāng)村生活秩序有著重要作用，但也發(fā)現(xiàn)在實(shí)踐中部分地方的鄉(xiāng)規(guī)民約在制定和實(shí)施方面還存在一些短板，課題組對(duì)此進(jìn)行了梳理總結(jié)。

一、鄉(xiāng)規(guī)民約在重慶鄉(xiāng)村治理中的積極作用

（一）有利于激發(fā)自治活力

村民自治主要體現(xiàn)在村民是鄉(xiāng)村治理的主體，讓村民自己“說事、議事、主事”。鄉(xiāng)規(guī)民約通過征集民意、擬定草案、提請(qǐng)審核、審議表決、備案公布等步驟和方式[2]，促進(jìn)村民參與鄉(xiāng)規(guī)民約制定的全過程，最終使之內(nèi)化為村民自覺遵守的行為準(zhǔn)則?？梢哉f，鄉(xiāng)規(guī)民約從制定到實(shí)施再到遵守，都體現(xiàn)了居民自治的內(nèi)容，同時(shí)在此過程中，也激發(fā)了村民參與村公共事務(wù)管理的主動(dòng)性和積極性、增強(qiáng)了村民的主人翁意識(shí)，從而激發(fā)村民自治的內(nèi)在活力，為鄉(xiāng)村治理打下了良好的群眾基礎(chǔ)。

（二）利于促進(jìn)基層法治建設(shè)

鄉(xiāng)村有效治理，法治是保障，鄉(xiāng)規(guī)民約作為一種“民間法”，其有效實(shí)施，有助于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。鄉(xiāng)規(guī)民約是在遵守憲法及其法律的規(guī)定下，與當(dāng)?shù)氐拿耖g傳統(tǒng)習(xí)慣相結(jié)合，經(jīng)過規(guī)范的程序產(chǎn)生的一種行為準(zhǔn)則、一種自治規(guī)范。鄉(xiāng)規(guī)民約通過對(duì)他人行為的制裁和懲罰，警示和教育村民以此來規(guī)范自己的行為，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理，也有助于培養(yǎng)民眾的規(guī)則意識(shí)，從而為法律的實(shí)施奠定良好的社會(huì)氛圍。此外，在實(shí)踐中可以“根據(jù)鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際情況，依據(jù)法律規(guī)定的程序和法治理念，將地方性法規(guī)與鄉(xiāng)規(guī)民約銜接、協(xié)調(diào)，引導(dǎo)村民進(jìn)行討論和修改鄉(xiāng)規(guī)民約中的陋習(xí)，不僅讓鄉(xiāng)規(guī)民約煥發(fā)新的生命力，而且國家法律也更加容易被群眾發(fā)自內(nèi)心接受和認(rèn)同”[3]。

（三）有利于完善鄉(xiāng)村德治

德治主要解決居民的思想和精神層面的問題，重點(diǎn)是弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和社會(huì)主義核心價(jià)值觀，提高居民的道德和文明素養(yǎng)。而鄉(xiāng)規(guī)民約蘊(yùn)含的秩序理念和人文精神，為鄉(xiāng)村德治奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。92%的村民認(rèn)為本村在實(shí)施鄉(xiāng)規(guī)民約后，村民品行、鄉(xiāng)村秩序、社會(huì)治安、村民矛盾的解決等有所好轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)更加淳樸、村莊環(huán)境得以優(yōu)化。新時(shí)代的鄉(xiāng)規(guī)民約既要弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)美德，又要進(jìn)行現(xiàn)代性的轉(zhuǎn)化與新時(shí)代人民對(duì)美好生活的追求保持同頻共振。把崇德向善的文明風(fēng)尚融入到鄉(xiāng)規(guī)民約的具體規(guī)定中，不斷轉(zhuǎn)化為人們的道德情感認(rèn)同和行為習(xí)慣，為鄉(xiāng)村振興提供強(qiáng)大精神支撐。

二、鄉(xiāng)規(guī)民約在重慶鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮積極作用的制約因素

（一）部分基層干部思想認(rèn)識(shí)存在偏差

近年來鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用得到了大多數(shù)基層干部和群眾的認(rèn)可，為當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)治理提供了很大的幫助。但也存在部分基層干部沒有充分認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)規(guī)民約在我國鄉(xiāng)村振興中的重要地位，認(rèn)為“制定村規(guī)民約只是為了完成上級(jí)任務(wù)”、“村規(guī)民約是紙老虎，大多是擺設(shè)”等。事實(shí)證明，基層干部思想上的不重視、行為上的不遵守直接制約了鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中積極作用的發(fā)揮。

（二）部分鄉(xiāng)規(guī)民約制定實(shí)施程序不規(guī)范

我國《村民委員會(huì)組織法》中規(guī)定了鄉(xiāng)規(guī)民約制定的制定主體是村民委員會(huì)，而在實(shí)踐操作中，一些地方并沒有完全按照國家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定制定鄉(xiāng)規(guī)民約，而是出現(xiàn)了“方便化”、“隨意化”的做法。調(diào)查顯示47.8%的村民參與過本村鄉(xiāng)規(guī)民約的制定，還有一些地方村干部受“權(quán)力本位”思想的影響，法治觀念淡薄，缺乏程序意識(shí)，鄉(xiāng)規(guī)民約由村黨支部、村委會(huì)一手操辦制定，村民幾乎沒有參與其中，而是搞“一言堂”，僅憑村干部的個(gè)人好惡來給村民立規(guī)矩，使得鄉(xiāng)規(guī)民約的制定實(shí)施缺少民主參與。雖然有的地方在制定鄉(xiāng)規(guī)民約的過程中也有村民參與，但是更多的是“形式上的參與”，其意見和建議并未被重視，更不要說被采納了。沒有確保鄉(xiāng)規(guī)民約制定的公開化、民主化和透明化，使得鄉(xiāng)規(guī)民約無法真正反映村民的意志，給實(shí)際執(zhí)行帶來困難。[4]

（三）部分鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容“任性”

在國家大力倡導(dǎo)“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系背景下，各地涌現(xiàn)出一大批鄉(xiāng)規(guī)民約，大多數(shù)鄉(xiāng)規(guī)民約能夠?yàn)楸镜厣鐣?huì)治理發(fā)揮積極作用。但也有部分地方的鄉(xiāng)規(guī)民約由于其內(nèi)容“任性”要么被束之高閣，要么是爭(zhēng)議不斷。如有些鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容大同小異，規(guī)定較為籠統(tǒng)，并不能解決本村的實(shí)際問題，究其原因要么是社會(huì)公德的翻版，要么是從上級(jí)部門下發(fā)的文件通知中復(fù)制摘錄而來，或是別處的“拿來主義”，最終淪為鄉(xiāng)村治理的“擺設(shè)”。還有些鄉(xiāng)規(guī)民約直接與國家法律法規(guī)相沖突，比如有的村規(guī)定，對(duì)婚喪事宜大操大辦的群眾要予以罰款，這顯然與我國立法法以及行政處罰法等相關(guān)法律的規(guī)定相沖突。這些鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容的“任性”也直接制約了其積極作用的發(fā)揮。

（四）部分鄉(xiāng)規(guī)民約執(zhí)行落實(shí)不到位

鄉(xiāng)規(guī)民約的有效實(shí)施，離不開某種公共體權(quán)威來執(zhí)行，鄉(xiāng)村社會(huì)中最具有權(quán)威的公共體就是村委會(huì)。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)，村委會(huì)有一定的影響力和權(quán)威性，但在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，隨著人們思想觀念的轉(zhuǎn)變以及自我意識(shí)的擴(kuò)張，村委會(huì)的權(quán)威正在逐漸削弱。作為鄉(xiāng)規(guī)民約的具體執(zhí)行者，社區(qū)工作人員“權(quán)力”的有限性，也難以對(duì)鄉(xiāng)民進(jìn)行有效的獎(jiǎng)懲，這就使得鄉(xiāng)規(guī)民約猶如一紙空文，即便是違背了，也會(huì)不了了之。使得執(zhí)行者也只能搖頭作罷，長(zhǎng)期以往，鄉(xiāng)規(guī)民約只是作為一種事實(shí)存在，而難以在鄉(xiāng)村社會(huì)的治理中發(fā)揮其積極作用。

三、鄉(xiāng)規(guī)民約在重慶鄉(xiāng)村治理中進(jìn)一步發(fā)揮作用的建議

（一）提高基層干部的思想認(rèn)識(shí)

首先，加強(qiáng)鄉(xiāng)規(guī)民約在基層的宣傳，聚焦鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中好的典型案例，通過報(bào)紙、專題講座、手機(jī)微信等各種方式加大宣傳力度，讓基層干部群眾認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)規(guī)民約不是無意義的文字，而是新時(shí)代實(shí)施鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)共建共治共享社會(huì)治理格局必不可少的手段。其次，強(qiáng)化基層干部的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，通過線上或線下的專題培訓(xùn)，讓基層干部認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記關(guān)于鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略以及鄉(xiāng)村治理的有關(guān)重要論述，從而提高他們對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約在社會(huì)治理中發(fā)揮積極作用的認(rèn)識(shí)，自覺為鄉(xiāng)規(guī)民約的制定創(chuàng)造條件、提供便利，成為鄉(xiāng)規(guī)民約的推動(dòng)者和踐行者。

（二）規(guī)范鄉(xiāng)規(guī)民約的制定實(shí)施程序

法治社會(huì)應(yīng)牢固樹立程序意識(shí)，鄉(xiāng)規(guī)民約作為一種“軟法”其制定也應(yīng)遵循一定的程序，正當(dāng)程序之下的鄉(xiāng)規(guī)民約才更能為民眾接受。鄉(xiāng)規(guī)民約的制定程序應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定保障村民的廣泛參與?？梢越梃b一些地方的規(guī)范做法，比如在制定出臺(tái)鄉(xiāng)規(guī)民約前，成立鄉(xiāng)規(guī)民約草案小組，進(jìn)村入戶深入調(diào)研、收集民意，認(rèn)真起草鄉(xiāng)規(guī)民約征求意見稿；鎮(zhèn)、村召集村居群眾代表座談會(huì)，廣泛征求意見建議；對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約征求意見稿進(jìn)行修改完善，形成鄉(xiāng)規(guī)民約草案，由村居民代表大會(huì)表決通過，最后并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案。經(jīng)過民主程序，制定出臺(tái)符合各鎮(zhèn)實(shí)際的“鄉(xiāng)規(guī)民約”，使規(guī)約更貼近民意、更接地氣，更好的助推鄉(xiāng)村治理。

（三）創(chuàng)新鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容

一是要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的指導(dǎo)，保證鄉(xiāng)規(guī)民約的合法化。制定鄉(xiāng)規(guī)民約既要繼承和發(fā)揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，引導(dǎo)農(nóng)村群眾告別不文明習(xí)俗，又要保證鄉(xiāng)規(guī)民約與國家法律法規(guī)相協(xié)調(diào)。因此，在制定鄉(xiāng)規(guī)民約之前，相關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村干部群眾的法治教育，不能“任性”制定，更不能逾越法律的底線。二是應(yīng)該注意鄉(xiāng)規(guī)民約的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)化，不斷與時(shí)俱進(jìn)，體現(xiàn)時(shí)代特色；新時(shí)代的鄉(xiāng)規(guī)民約要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，特別是針對(duì)天價(jià)彩禮、鋪張浪費(fèi)，家庭暴力、涉黑涉惡等關(guān)系到人民群眾切身利益的突出問題要進(jìn)行規(guī)范和制約。三是新時(shí)代的鄉(xiāng)規(guī)民約還應(yīng)體現(xiàn)人民對(duì)美好生活的追求。比如圍繞鄉(xiāng)風(fēng)文明、遵紀(jì)守法、公平正義、環(huán)境治理、發(fā)展經(jīng)濟(jì)等方面進(jìn)行細(xì)化約定，讓村民對(duì)美好生活的向往不斷轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。

（四）健全鄉(xiāng)規(guī)民約的實(shí)施保障機(jī)制

制度的生命在于執(zhí)行，同樣鄉(xiāng)規(guī)民約要在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中發(fā)揮其積極作用，也離不開其有效實(shí)施。鄉(xiāng)規(guī)民約的有效實(shí)施需要多方協(xié)同發(fā)力：基層政府具有引導(dǎo)和監(jiān)督的作用；村“兩委”是執(zhí)行主體，主要負(fù)責(zé)對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的宣傳引導(dǎo)，對(duì)違背鄉(xiāng)規(guī)民約的行為按照規(guī)定的程序進(jìn)行調(diào)查處理，根據(jù)不同的情況分別按照鄉(xiāng)規(guī)民約中對(duì)違規(guī)行為的規(guī)定處理，從而增強(qiáng)鄉(xiāng)規(guī)民約的威懾力；探索成立村監(jiān)事會(huì)，這些組織成員可由村里德高望重的老人、先進(jìn)黨員代表、鄉(xiāng)村賢達(dá)等組成，讓他們參與監(jiān)督鄉(xiāng)規(guī)民約的實(shí)施，提高鄉(xiāng)規(guī)民約執(zhí)行效力。此外，村“兩委”、村民、村監(jiān)事會(huì)互相監(jiān)督各自履行鄉(xiāng)規(guī)民約中約定的權(quán)利義務(wù)情況，對(duì)履行不到位的通過合適的方式予以監(jiān)督。

中國鄉(xiāng)村社會(huì)是一個(gè)異質(zhì)性很強(qiáng)的地域范疇，在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，非正式制度只有與地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化相結(jié)合，才能最大限度地發(fā)揮治理效果[5]。鄉(xiāng)規(guī)民約作為非正式制度的組成部分，是國家法律的有效補(bǔ)充，在鄉(xiāng)村治理中有著不可替代的作用。因此，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)規(guī)民約也要根據(jù)新時(shí)代人民的新需求不斷與時(shí)俱進(jìn)，讓鄉(xiāng)規(guī)民約為鄉(xiāng)村治理保駕護(hù)航，讓共建共治共享的社會(huì)治理格局早日實(shí)現(xiàn)。