王會極

關(guān)鍵詞鄉(xiāng)規(guī)民約 現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理 法制 困境

一、鄉(xiāng)規(guī)民約在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中的困境

（一）鄉(xiāng)規(guī)民約定位不明確

在鄉(xiāng)村治理當(dāng)中，鄉(xiāng)規(guī)民約雖然已經(jīng)起到一定作用，但其效果尚未得到完全認可，這很大程度上是因為鄉(xiāng)規(guī)民約定位不清晰。如果將鄉(xiāng)規(guī)民約視作普通的民事契約，存在一定的不合理。“合意”是民事契約最突出的特征，也即契約的條款必須要滿足每個成員的意愿，但鄉(xiāng)規(guī)民約顯然無法滿足此項條件。如果將鄉(xiāng)規(guī)民約視為行政行為，同樣也不合理。鄉(xiāng)村集體雖然是制定鄉(xiāng)規(guī)民約的主體，但并不是符合國家規(guī)定的行政主體。因此，鄉(xiāng)規(guī)民約在定位方面不清晰，在解決糾紛問題時，無法提供相應(yīng)的救濟。

（二）鄉(xiāng)規(guī)民約制定過程中不符合相關(guān)規(guī)定

鄉(xiāng)規(guī)民約的制定太過隨意，未按照國家法律規(guī)定進行。為增強鄉(xiāng)規(guī)民約效力，我國《村民委員會組織法》當(dāng)中已經(jīng)提出明確的規(guī)定，首先，只有當(dāng)?shù)氐拇迕駮h才有權(quán)利制定鄉(xiāng)村公約;其次，村民會議擁有表決權(quán)，并且與會農(nóng)戶在本村農(nóng)戶中所占比例必須大于三分之二，表示同意的村民數(shù)量必須超過半數(shù)，所進行的表決才能生效。但就鄉(xiāng)村治理的實踐來看，很多地方在制定鄉(xiāng)約時并沒有按照國家法律規(guī)定的章程進行，而是各行其事。部分地方在制定鄉(xiāng)約時以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理制度為參照，部分地方則是由當(dāng)?shù)氐拇逦瘯?，或村黨支部開會討論制定。鄉(xiāng)約制定的公開性、透明性以及民主性都未得到保障，所制定的鄉(xiāng)約并不符合村民意愿，導(dǎo)致執(zhí)行時處處受阻，難以發(fā)揮實際作用。

（三）部分鄉(xiāng)規(guī)民約不考慮民情或者和法律沖突

部分鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容太過苛刻，片面注重響應(yīng)國家號召，根本沒有考慮本地村民的風(fēng)俗，對村民的生活造成極大干擾，甚至引發(fā)民怨。以喪事為例，部分鄉(xiāng)村硬性要求村民簡化儀式，不允許祭拜活動等。雖然這些鄉(xiāng)規(guī)民約在改變農(nóng)村精神面貌上確實起到了一定的作用，但對廣大村民而言，短時間內(nèi)移風(fēng)易俗并非易事。如果一定要采取強制的措施來管制村民，不僅會導(dǎo)致村民嚴重不滿，甚至?xí)l(fā)更大的沖突，完全違背制定鄉(xiāng)約的初衷。而部分鄉(xiāng)約則完全參照國家的法律規(guī)定，或者是以上級部門頒布的文件作為樣本，或者純粹照搬他處的經(jīng)驗，根本沒有考慮本村的實際空洞，可操作性明顯不足，在本村治理當(dāng)中也難以發(fā)揮任何作用。還有部分民約則是單純沿襲當(dāng)?shù)娘L(fēng)俗習(xí)慣，在內(nèi)容方面與國家法律存在沖突，無法真正維護村民的利益。比如部分地方的鄉(xiāng)約規(guī)定婦女沒有繼承權(quán)，而這一點顯然不符合國家法律當(dāng)中男女平等的原則。在鄉(xiāng)村治理的實踐當(dāng)中如果以類似的鄉(xiāng)約為依據(jù)，必定會導(dǎo)致封建陋習(xí)大行其道，對鄉(xiāng)村治理造成負面影響。除此之外，鄉(xiāng)村不斷發(fā)展的同時，部分地區(qū)仍然沿用過去的鄉(xiāng)約，并沒有對鄉(xiāng)約的內(nèi)容進行更新，沒有采取新的治理方式，導(dǎo)致鄉(xiāng)約過于落后，難以滿足鄉(xiāng)村治理的需求。

（四）鄉(xiāng)規(guī)民約涉及面太窄

鄉(xiāng)規(guī)民約的作用十分豐富，比如協(xié)調(diào)村民關(guān)系、保護鄉(xiāng)村環(huán)境等。提高農(nóng)村地區(qū)治理水平等。但上述事宜僅是鄉(xiāng)村治理的部分，明顯缺少農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、幫助農(nóng)民發(fā)家致富、加快農(nóng)村合作社發(fā)展等方面的內(nèi)容，因此在提高農(nóng)民生活水平、促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展方面難以發(fā)揮作用。

二、鄉(xiāng)村治在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中如何更好發(fā)揮作用

（一）提高基層干部意識

鄉(xiāng)規(guī)民約實施過程中之所以會出現(xiàn)行政干預(yù)過度的情況，根本原因在于基層干部未能真正理解鄉(xiāng)規(guī)民約。因此需要進一步明確鄉(xiāng)規(guī)民約的具體作用;鄉(xiāng)規(guī)民約并非只是紙面文字，更是黨和國家在長期鄉(xiāng)村治理實踐當(dāng)中積累的寶貴經(jīng)驗;在鄉(xiāng)村治理、村民關(guān)系協(xié)調(diào)等方面，鄉(xiāng)規(guī)民約可以進一步提高法治建設(shè)的水平;鄉(xiāng)規(guī)民約可以為國家政策的具體實施提供保障，顯著促進農(nóng)村地區(qū)發(fā)展;鄉(xiāng)規(guī)民約還具有一定的過渡作用，可以成為國家法律與村民習(xí)俗之間的銜接，確保國家法律得以逐步落實;在鄉(xiāng)村醫(yī)療、環(huán)境保護、秩序維護等方面，鄉(xiāng)規(guī)民約也有著十分突出的作用，可以提高新農(nóng)村建設(shè)的速度。通過不同渠道廣泛宣傳鄉(xiāng)規(guī)民約，還可以提高基層干部的意識水平，讓他們充分認識到鄉(xiāng)規(guī)民約在基層管理實踐中的作用，自覺為制定鄉(xiāng)規(guī)民約創(chuàng)造更為寬松的環(huán)境。但在具體的工作當(dāng)中，通過提高干部意識來降低行政權(quán)力對鄉(xiāng)規(guī)民約的過度干預(yù)，需要注意以下問題：上級政府如果太過看重鄉(xiāng)規(guī)民約，基層干部反饋可能會太過激烈，導(dǎo)致行政干預(yù)過大。因此，在提升干部意識時，應(yīng)盡量從宣傳的方面著手，所給出的任務(wù)不宜太過具體。

（二）規(guī)范鄉(xiāng)規(guī)民約的適用范圍

只有規(guī)范鄉(xiāng)規(guī)民約的適用范圍，才能解決鄉(xiāng)規(guī)民約和國家法律存在沖突的問題。首先，要明確鄉(xiāng)規(guī)民約并非民事契約，也不是政府的行政行為，而是鄉(xiāng)村的自我規(guī)范，這種行為由國家法律授予，同時具有一定的法律作用，但不能超出國家法律許可的范圍。其次，制定鄉(xiāng)規(guī)民約要遵從多數(shù)村民意愿，通過大部分村民表決的鄉(xiāng)規(guī)民約，已經(jīng)具有一定的法律效力，所有村民均需服從。如果有村民違反鄉(xiāng)規(guī)民約，或者表示反對，應(yīng)采取方法進行約束，但必須在國家法律規(guī)定的范圍之內(nèi)。所以，制定鄉(xiāng)規(guī)民約的過程必須要做到公開公正，要符合大多數(shù)村民意愿。最后，要清晰體現(xiàn)鄉(xiāng)規(guī)民約的地方性，在制定鄉(xiāng)規(guī)民約時需要以國家法律為基礎(chǔ)，結(jié)合本村的具體情況進行調(diào)整創(chuàng)新。明確鄉(xiāng)規(guī)民約的定位和性質(zhì)，可以讓更多群眾了解鄉(xiāng)規(guī)民約的作用與價值，從而自覺地配合基層干部開展工作。

（三）政府行政部門應(yīng)該充分尊重鄉(xiāng)規(guī)民約

目前鄉(xiāng)規(guī)民約在運用當(dāng)中出現(xiàn)了諸多問題，究其根由是因為與國家法律存在沖突，要想成功解決上述問題，就必須構(gòu)建寬松的環(huán)境。首先，要明確國家法律在制定鄉(xiāng)規(guī)民約當(dāng)中的重要作用。鄉(xiāng)規(guī)民約制定不可超出國家法許可范圍，而且必須嚴格遵循國家法的指導(dǎo)，這是鄉(xiāng)規(guī)民約真正具有約束作用的重要前提，同時也是鄉(xiāng)規(guī)民約得以實際執(zhí)行的根本所在。不符合這一前提的鄉(xiāng)規(guī)民約不會得到國家法的支持，在鄉(xiāng)村治理實踐當(dāng)中也難以發(fā)揮任何作用。其次，國家法必須給予鄉(xiāng)規(guī)民約充分的尊重。在基層管理當(dāng)中，鄉(xiāng)規(guī)民約可以充分發(fā)揮輔助作用，彌補國家法的不足，所以，對于鄉(xiāng)規(guī)民約，國家法應(yīng)當(dāng)給予充分的尊重;國家法在立法層面應(yīng)當(dāng)注重與鄉(xiāng)規(guī)民約之間的溝通，要吸收鄉(xiāng)規(guī)民約中有積極意義的成分，進一步完善相關(guān)立法，賦予鄉(xiāng)規(guī)民約相應(yīng)的法律效力，確保鄉(xiāng)規(guī)民約得到足夠的重視;在司法層面應(yīng)當(dāng)注重充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的調(diào)節(jié)功能，使國家法和鄉(xiāng)村具體實踐得以完美融合。兩者之間的協(xié)調(diào)可以營造和諧的氛圍，確保鄉(xiāng)規(guī)民約充分發(fā)揮作用。

（四）充分監(jiān)督規(guī)范鄉(xiāng)規(guī)民約制定過程

1.監(jiān)督制定程序

要想改變鄉(xiāng)規(guī)民約制定主要取決于基層干部、村民參與純粹只是形式的現(xiàn)狀，在制定鄉(xiāng)規(guī)民約時就必須按照國家法律程序逐步進行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須充分發(fā)揮監(jiān)督職能，把控好鄉(xiāng)規(guī)民約制定的每一個環(huán)節(jié)，在具體操作時可參照村委會選舉流程進行;派遣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表對制定的過程進行嚴格監(jiān)督，為避免干預(yù)制定的過程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表只負責(zé)進行監(jiān)督，不能參與發(fā)表意見。確保鄉(xiāng)規(guī)民約制定嚴格按照法律程序執(zhí)行;與會農(nóng)戶數(shù)必須在本村總戶數(shù)占比超過三分之二，通過人數(shù)必須過半，所制定的鄉(xiāng)規(guī)民約才真正具有效力。嚴格的監(jiān)督可以確保所制定的鄉(xiāng)規(guī)民約具有法律效力，能夠真正體現(xiàn)大多數(shù)村民的意愿，能夠充分地保障村民的權(quán)益。鄉(xiāng)規(guī)民約由大多數(shù)村民表決通過后，還需要提交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)備案和核查，確保不會出現(xiàn)違反國家法規(guī)的問題。

2.規(guī)范完善內(nèi)容

其一，鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容必須符合國家法律規(guī)定，必須以國家的法律作為指導(dǎo)，不能出現(xiàn)任何違反國家法律規(guī)定的內(nèi)容，不能損害村民應(yīng)有的權(quán)益。對鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容體系進行重構(gòu)時，必須注重其合法性，凡是不符合國家法律的，落后的部分必須全部剔除，比如侵犯婦女繼承權(quán)益的條款，或者是損害村民人身自由權(quán)的部分。

其二，鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容要具有可行性。鄉(xiāng)規(guī)民約并非簡單的文字條約，其內(nèi)容必須與村民生活密切相關(guān)，要適當(dāng)增加部分能夠促進基層管理、鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)容，比如家庭矛盾糾紛處理、道路交通、環(huán)境保護等。

除此之外，鄉(xiāng)規(guī)民約還必須響應(yīng)國家的號召，要結(jié)合時代需求進行更新，比如新的土地法實施之后，鄉(xiāng)規(guī)民約當(dāng)中應(yīng)增添部分與農(nóng)村土地管理相關(guān)的內(nèi)容，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)符合國家法律規(guī)定。

3.成立專門的執(zhí)行組織

建立專門的組織負責(zé)落實鄉(xiāng)規(guī)民約，可以增強執(zhí)行的效果。鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行必須符合法律規(guī)定，不能采取任何違背國家法律規(guī)定的方式。實際操作時可以建立專門的組織負責(zé)執(zhí)行，比如評理會、仲裁會等。由德高望重的村民擔(dān)任成員，負責(zé)評議與鄉(xiāng)規(guī)民約相關(guān)的人和事，充分發(fā)揮他們在鄉(xiāng)規(guī)民約執(zhí)行當(dāng)中的輔助作用，確保鄉(xiāng)規(guī)民約真正執(zhí)行到位。

（五）依實際情況擴大鄉(xiāng)規(guī)民約適用范圍

在鄉(xiāng)村治理當(dāng)中，鄉(xiāng)規(guī)民約確實具備一定的進步作用，比如環(huán)境治理及矛盾調(diào)解等方面，但在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方面還沒有表現(xiàn)出太大的效力。在今后的實踐當(dāng)中，應(yīng)不斷擴大鄉(xiāng)規(guī)民約具體的適用范圍，比如鄉(xiāng)村青壯年外出務(wù)工，導(dǎo)致大量土地荒蕪的問題，可以適當(dāng)增加與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的條款;再比如因養(yǎng)殖禽畜而導(dǎo)致的環(huán)境衛(wèi)生問題，可以適當(dāng)增加規(guī)范養(yǎng)殖的內(nèi)容。此外，還可以結(jié)合本村情況，適當(dāng)增加與農(nóng)村個體經(jīng)營相關(guān)的內(nèi)容，確保在基層管理當(dāng)中更好地發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的作用。