屈超立

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宋代地方政府權(quán)力制衡機(jī)制研究*

屈超立

(中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，北京 100088)

【內(nèi)容摘要】秦漢魏晉南北朝時(shí)期，地方政府缺乏有效的權(quán)力制衡機(jī)制，形成了以地方政府主官為首的利益集團(tuán)，對(duì)中央集權(quán)體制構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。唐代中期以后的藩鎮(zhèn)割據(jù)及五代的軍將專權(quán)，更是造成了不斷的政局動(dòng)蕩和貪腐之風(fēng)的肆虐。宋代吸取前代教訓(xùn)，重視地方政府權(quán)力制衡機(jī)制的建構(gòu)，在州縣之上設(shè)置分權(quán)獨(dú)立、互相制衡的路級(jí)行政機(jī)構(gòu)，限制地方政府權(quán)力；提高地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位，加強(qiáng)對(duì)州縣政府的監(jiān)管；完善科舉考試制度，規(guī)范地方官員的選任。宋代對(duì)地方政府權(quán)力的制衡措施，徹底結(jié)束了中國(guó)歷史上地方坐大、有令不行的政治亂局，對(duì)于宋代政治穩(wěn)定、廉政建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

【關(guān) 鍵 詞】宋代地方政府權(quán)力制衡

前言

自秦朝建立大一統(tǒng)的中央集權(quán)制國(guó)家以后，國(guó)家政治生活中即面臨兩個(gè)重要的議題，一是中央防止地方勢(shì)力坐大，形成割據(jù)勢(shì)力，抗衡中央政權(quán)；二是防止地方官吏濫用政府權(quán)力，貪贓枉法，殘害地方百姓，激化社會(huì)矛盾，影響政權(quán)穩(wěn)定。歷代王朝對(duì)此都極為重視并建立權(quán)力制衡體制以加強(qiáng)地方控制。白鋼教授在總結(jié)中國(guó)傳統(tǒng)政治制度的成功經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出，中國(guó)古代存在著發(fā)達(dá)的政治分工和悠久的權(quán)力制衡觀念，“政治分工是權(quán)力制衡觀念的基礎(chǔ)，正是由于古代中國(guó)有著發(fā)達(dá)的政治分工，所以，從很早的時(shí)候起，就產(chǎn)生了權(quán)力制衡觀念、建立了權(quán)力制衡體制”①。在地方政府進(jìn)行政治分工和權(quán)力制衡在秦朝建立郡縣制就已經(jīng)開始。秦朝在地方置郡縣，郡設(shè)郡守、郡丞、郡監(jiān)御史，分掌一郡的行政、軍事、監(jiān)察諸權(quán)，已經(jīng)初步體現(xiàn)了在地方建制方面實(shí)行權(quán)力制衡的精神。漢代沿襲秦制在地方實(shí)行郡縣制，同時(shí)也分封劉邦的子侄為諸侯王，形成郡國(guó)并立體制。漢武帝時(shí)將全國(guó)劃為十三州部監(jiān)察區(qū)，每州置一刺史，手詔六條問事，以監(jiān)督防范地方郡國(guó)守相濫用權(quán)力。但秦漢地方權(quán)力制衡機(jī)制的弊端十分明顯：地方郡守手握重權(quán)，集轄區(qū)內(nèi)的民政、軍事、司法、選舉、財(cái)政等權(quán)力于一身，可以自辟僚屬，其佐官屬吏眾多，任用進(jìn)退皆聽由郡守意志，形成強(qiáng)大的地方勢(shì)力，儼然獨(dú)立王國(guó)。故何茲全教授指出，“秦漢的帝國(guó)是統(tǒng)一的，只勉強(qiáng)可以說(shuō)是集權(quán)的。我說(shuō)勉強(qiáng)，因?yàn)楣浜偷胤介L(zhǎng)官都可以通過辟召、察舉自選僚屬，一郡之守，就是一郡之君”[1]P282。東漢末年，因國(guó)事孔急，原來(lái)作為監(jiān)察區(qū)的州演化為郡之上的一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，以九卿重臣出領(lǐng)州牧，管轄數(shù)州行政、軍事、監(jiān)察諸權(quán)，形成獨(dú)霸一方的割據(jù)勢(shì)力，直接導(dǎo)致中央對(duì)地方的失控，加速了統(tǒng)一的中央集權(quán)國(guó)家的分裂。

魏晉南北朝實(shí)行州、郡、縣三級(jí)地方行政體制，各級(jí)政府為門閥士族所壟斷，重要州牧刺史甚至郡守大都帶都督、將軍、使持節(jié)等軍銜，兼理軍政，地方行政長(zhǎng)官權(quán)力擴(kuò)張，中央權(quán)威弱化，中央政府無(wú)法對(duì)手握重權(quán)的地方行政長(zhǎng)官進(jìn)行有效的監(jiān)督控制，地方割據(jù)勢(shì)力造成了社會(huì)動(dòng)蕩，國(guó)家混亂的嚴(yán)重后果。唐朝前期中央和地方關(guān)系呈現(xiàn)穩(wěn)定狀態(tài)，但在中期以后，節(jié)度使往往集地方行政、軍事、經(jīng)濟(jì)、選舉、監(jiān)察大權(quán)于一身，出現(xiàn)軍閥割據(jù)、纂權(quán)成風(fēng)的局面，嚴(yán)重威脅國(guó)家穩(wěn)定。尤其是五代時(shí)期，短短半個(gè)世紀(jì)就換了五個(gè)朝代，每一次王朝更迭，都會(huì)造成戰(zhàn)爭(zhēng)與動(dòng)亂。究其根源，無(wú)一不是因地方政府擁有難以制約的權(quán)力所致。因而，如何理順中央和地方關(guān)系，成為困擾無(wú)數(shù)政治家思想家的一個(gè)千年難題。

宋代是中國(guó)傳統(tǒng)政治制度的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折和發(fā)展時(shí)期，宋王朝一改歷代地方政府權(quán)力過大、中央政令難以施行，地方吏治腐敗、賄賂公行的政治亂局，對(duì)地方實(shí)施了有效的控制，為國(guó)家政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界對(duì)中央和地方關(guān)系給以了很大的關(guān)注，取得了豐碩的成果。②但迄今為止，學(xué)界對(duì)與中央和地方關(guān)系中具有重要意義的宋代地方政府權(quán)力制衡機(jī)制尚缺乏深入探討，本文擬對(duì)此做一考察，以期進(jìn)一步深入了解宋代地方政府權(quán)力制衡機(jī)制的建構(gòu)，及其在地方廉政建設(shè)和中央與地方關(guān)系中的作用，以期對(duì)今日政治體制改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一

建立于唐末五代的動(dòng)亂時(shí)期以后的宋王朝，為避免唐末五代以來(lái)文臣武將擅權(quán)亂政所出現(xiàn)分裂混戰(zhàn)的弊端，采取了一系列強(qiáng)化中央集權(quán)的改革措施。宋太祖以“事為之防，曲為之制”即以權(quán)力制衡權(quán)力，作為制度設(shè)計(jì)的核心思想，使各級(jí)政府機(jī)構(gòu)之間互相制約，以利于加強(qiáng)中央集權(quán)和保障政治穩(wěn)定。太宗繼承了太祖這一傳統(tǒng)，在其即位詔中聲稱：“先皇帝創(chuàng)業(yè)垂二十年，事為之防，曲為之制，紀(jì)律已定，物有其常。謹(jǐn)當(dāng)遵承，不敢逾越”[2]卷17，充分肯定并決心繼承太祖在制度建設(shè)方面高度重視官僚機(jī)構(gòu)之間互相制約的基本國(guó)策。

唐末五代時(shí)期，地方坐大，政局動(dòng)蕩數(shù)十年，其最重要的原因就在于藩鎮(zhèn)權(quán)力過大，“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其財(cái)賦”[3]卷50《兵制》。宋朝建立以后，如何解決地方割據(jù)成為新政權(quán)必須首先重視的一個(gè)重要問題。立國(guó)之初，太祖與宰相趙普就此有過一段討論，太祖曰：“自唐季以來(lái)，數(shù)十年間，帝王凡易八姓，戰(zhàn)斗不息，生民涂地，其故何也?”普曰：“陛下之言及此，天地人神之福也。此非他故，方鎮(zhèn)太重，君弱臣強(qiáng)而已。今所以治之，惟稍?shī)Z其權(quán)，制其錢谷，收其精兵，則天下自安矣！”[2]卷2，明確顯示太祖君臣對(duì)于唐末五代以來(lái)政治亂局的根源所在有清醒認(rèn)識(shí)，乃在于“方鎮(zhèn)太重”，即地方權(quán)力過大，要從根本上解決這一問題，必須要限制地方權(quán)力，即“稍?shī)Z其權(quán)”，則“天下自安”。

在宋代君臣權(quán)力制衡思想的指導(dǎo)下，地方制度建設(shè)貫穿的一個(gè)總原則就是限制地方政府權(quán)力。在控制地方財(cái)政方面，乾德二年(964)，宋太祖下令各州賦稅收入除地方度支外，凡屬金幣之類，“悉輦送京師”[2]卷5，次年又“申命諸州，度支經(jīng)費(fèi)外，凡金帛以助軍實(shí)，悉送都下，不得占留”[2]卷6，派遣各路轉(zhuǎn)運(yùn)使把本路各州的稅糧、金帛等如數(shù)上交中央財(cái)政。為了控制自唐朝中期以來(lái)藩鎮(zhèn)掌控地方軍權(quán)的局面，乾德三年(965)，宋太祖采取措施解除藩鎮(zhèn)軍權(quán)，“令天下長(zhǎng)吏擇本道兵驍勇者，籍其名送都下，以補(bǔ)禁旅之閑。又選強(qiáng)壯卒，定為兵樣，分送諸道。其后又以木梃為高下之等，給散諸州軍，委長(zhǎng)吏、部監(jiān)等召募教習(xí)，候其精練，即送都下”[2]卷6，把地方精兵集中到京師充當(dāng)禁軍，使地方長(zhǎng)官逐漸失去了掌控軍事力量的權(quán)力。太祖乾德元年(963)開始實(shí)行以文臣知州事制度，州的行政長(zhǎng)官稱之為“權(quán)知州事”，簡(jiǎn)稱“知州”，并在州府設(shè)置通判制約知州。縣的行政長(zhǎng)官稱為“權(quán)知縣事”，簡(jiǎn)稱“知縣”?！皺?quán)知”二字表示“名命不正”，“任命不久”。州縣官的任用實(shí)行避親避籍制度，由中央委派文職京官出任，三年為一任期，使地方官難以形成與中央抗衡的勢(shì)力。

尤其值得重視的是，宋代在地方政府體制設(shè)計(jì)方面有了重大改革。自秦朝實(shí)行郡縣制以后，兩漢的大部分時(shí)期里是郡、縣兩級(jí)制，東漢末年至魏晉南北朝為州、郡、縣三級(jí)制。隋初實(shí)行州縣兩級(jí)制，隋煬帝改為郡縣兩級(jí)制。唐代是州縣二級(jí)制。宋初沿用唐朝州縣兩級(jí)地方政府機(jī)構(gòu)建制，在府州之上增加路一級(jí)地方行政機(jī)構(gòu)作為地方最高行政機(jī)構(gòu)，從制度上強(qiáng)化對(duì)地方政府的分權(quán)制衡。宋太宗淳化四年(993)，沿唐制分全國(guó)為十道，至道三年(997)改為十五路，宋仁宗時(shí)增為十八路。宋神宗元豐八年(1085)增至二十三路。在各路設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)使司主管一路財(cái)賦與漕運(yùn)錢谷，設(shè)提點(diǎn)刑獄使司負(fù)責(zé)刑獄及保甲、軍器、河渠等事務(wù)，設(shè)提舉常平司掌管主管一路民政庶務(wù)救災(zāi)賑恤，設(shè)置安撫使司負(fù)責(zé)一路軍事。路一級(jí)各司負(fù)責(zé)州縣以上所有的行政事務(wù)，互不統(tǒng)屬，并各自對(duì)中央機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，除安撫使司以外的其余三個(gè)機(jī)構(gòu)同時(shí)也負(fù)有監(jiān)察地方州縣的職能，因此被稱之為監(jiān)司。

漢唐地方監(jiān)察區(qū)劃的設(shè)置，主要是行使監(jiān)察職能，而宋朝路分機(jī)構(gòu)從一開始就是作為地方最高行政機(jī)構(gòu)，主要行使行政職責(zé)(兼監(jiān)察職能)。“到北宋中期，路分提點(diǎn)刑獄、轉(zhuǎn)運(yùn)使、轉(zhuǎn)運(yùn)副使等職任已經(jīng)被納入正式資序體系，成為國(guó)家官員職務(wù)晉升時(shí)固定的層次級(jí)別，具有相對(duì)確定的員額”[4]P257，儼然屬于朝廷派出的常設(shè)行政機(jī)構(gòu)，與漢代十三州部、唐代道的監(jiān)察區(qū)相比，已有重大的區(qū)別。從宋代地方政府統(tǒng)屬關(guān)系來(lái)看，縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)統(tǒng)屬于州，州(府、軍、監(jiān))級(jí)行政機(jī)構(gòu)雖然直接隸屬于朝廷，但一定程度上也受本路監(jiān)司節(jié)制，“夫監(jiān)司付之一路，守臣付之一郡，縣令付之一縣，皆與天子分地而治者也”[5]卷7《乞行考課監(jiān)司郡縣之法》。各個(gè)監(jiān)司都有權(quán)處理一路自己管轄范圍內(nèi)的行政事務(wù)。中央朝廷下達(dá)給地方州縣的詔敕文件，一般都需要通過他們?nèi)ヘ瀼貓?zhí)行。安撫使、提點(diǎn)刑獄、提舉常平、安撫使等共同掌握了一路軍政財(cái)及司法的要?jiǎng)?wù)，實(shí)際行使著中央政府與地方州縣之間的一級(jí)行政機(jī)構(gòu)的職能。

在宋朝之前的歷代地方最高政府機(jī)構(gòu)都是一元的，如秦漢的郡，東漢末至魏晉南北朝的州，隋唐的州(隋煬帝時(shí)改州為郡)，都由最高行政長(zhǎng)官一人集其轄區(qū)的行政財(cái)政軍事諸權(quán)于一身。唐后期原有的地方體制發(fā)生變化，“一道兵政屬之節(jié)度使，民事屬之觀察使，然節(jié)度多兼觀察；又，各道雖有度支、營(yíng)田、招討、經(jīng)略等使，然亦多以節(jié)度使兼之”，故馬端臨指出：“蓋使名雖多，而主其事者，每道一人而已”，而宋代的轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司“各自有建臺(tái)之所，每司專有長(zhǎng)官，專有緣佐”[6]卷61《職官十五》，明確道出宋代地方最高行政機(jī)構(gòu)多元并立的格局與唐代地方最高機(jī)構(gòu)一元化的區(qū)別。如前所述，秦漢魏晉南北朝與唐朝中期以后的中央和地方關(guān)系的失衡以及地方的吏治敗壞，均由地方行政長(zhǎng)官擁有過大的權(quán)力所致。宋代路級(jí)行政機(jī)構(gòu)的多元分立格局，將原來(lái)集于一身的地方最高權(quán)力由轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司、安撫使分任，削弱了地方最高行政長(zhǎng)官的權(quán)力，這樣一種權(quán)力限制體系的設(shè)置，有利于對(duì)地方政府的監(jiān)管，是中國(guó)古代地方行政體制的重大制度創(chuàng)新，并對(duì)后世產(chǎn)生了重大影響。明朝地方最高政府機(jī)構(gòu)的三司分立體制及清代的督撫行省制度的設(shè)置，實(shí)際上都是對(duì)宋代路級(jí)機(jī)構(gòu)行政機(jī)構(gòu)分立并列傳統(tǒng)的繼承和發(fā)展。[7]P166

宋初所進(jìn)行的以權(quán)力限制為中心的地方政治體制的改革，取得了明顯效果，中央對(duì)地方的控制達(dá)到了前所未有的程度。正如哲宗時(shí)的禮部侍郎兼侍講范祖禹所說(shuō)，“收鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)將之權(quán)悉歸于縣，收縣之權(quán)悉歸于州，收州之權(quán)悉歸于監(jiān)司，收監(jiān)司之權(quán)悉歸于朝廷。(中略)本朝之法，上下相維，輕重相制。民自徒以上，吏自罰金以上，皆出于天子。藩方守臣，統(tǒng)制列城，付以數(shù)千里之地，十萬(wàn)之師。單車之使，尺紙之詔，朝召而夕至，則為匹夫。是以百三十余年海內(nèi)晏然。不惟祖宗仁恩徳澤深結(jié)于民，亦由制置郡縣最得其道，前世所未有也”[2]卷468。由于宋代制置郡縣最得其道，有效地實(shí)施了對(duì)地方的控制，中央政令可以毫無(wú)滯礙地達(dá)到地方，地方政府必須嚴(yán)格地加以執(zhí)行，歷代都無(wú)法根除的和中央抗衡的諸侯政治格局終兩宋之世再也未能重新出現(xiàn)。

二

監(jiān)察制度在中國(guó)古代政治制度系統(tǒng)中有著極為重要的地位，是自秦朝以來(lái)的官僚帝國(guó)調(diào)控中央和地方政府及官僚權(quán)力、鞏固皇權(quán)、制約官僚權(quán)力的自主性擴(kuò)張、嚴(yán)厲打擊官僚腐敗的一項(xiàng)極為重要的制度。在地方監(jiān)察方面，漢武帝設(shè)十三州部刺史巡察郡國(guó)，防范地方勢(shì)力坐大危害中央政權(quán)，歷來(lái)為學(xué)者所稱道。唐朝設(shè)置的道的監(jiān)察區(qū)，按察使(后改為采訪使)對(duì)地方的定期巡查，是中國(guó)古代具有代表性的地方監(jiān)察制度。漢朝刺史以六條問事③，從《刺史六條》的內(nèi)容看，刺史巡察的對(duì)象是二千石長(zhǎng)吏與地方豪強(qiáng)，所察內(nèi)容主要是制裁二千石長(zhǎng)吏貪贓枉法、不執(zhí)行中央政令、勾結(jié)地方豪強(qiáng)勢(shì)力等嚴(yán)重犯罪。但刺史的官秩僅六百史石且無(wú)屬官，要監(jiān)察二千石的手握重權(quán)的郡守，效果并不顯著。東漢時(shí)期刺史權(quán)力不斷擴(kuò)大，地位也不斷提高，甚至在東漢中期官品提高到二千石，但其監(jiān)察官的身份不斷淡化，作為地方行政長(zhǎng)官的權(quán)位則不斷強(qiáng)化，到東漢末年州成為地方最高行政機(jī)構(gòu)，是造成國(guó)家分裂的重要原因之一。

唐朝前期，在州縣之上設(shè)置十道(后改為十五道)監(jiān)察區(qū)，每道置按察使一人，專司對(duì)地方的定期巡查，其后又改名為巡按使、處置采訪使、觀察使等等。但司掌職權(quán)并無(wú)變化。唐朝的道的設(shè)置類似于漢代的十三州部，但是監(jiān)察的范圍更廣。但在唐朝中期以后，藩鎮(zhèn)割據(jù)，兵戈不止，中央對(duì)地方的控制大為削弱。到了唐朝后期，節(jié)度使兼本道觀察使，集行政權(quán)、軍事權(quán)與監(jiān)察權(quán)于一身，形成藩鎮(zhèn)割據(jù)的局面并導(dǎo)致了唐王朝的最終覆亡。

宋代吸取漢唐教訓(xùn)，對(duì)地方監(jiān)察機(jī)制做了重大改革。以路級(jí)行政機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司負(fù)責(zé)對(duì)州縣官吏的監(jiān)察職責(zé)，稱之為“監(jiān)司”[8]卷7《職制門》，監(jiān)司作為地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)，與漢代的部刺史、唐代的采訪使一脈相承④。宋代的路分監(jiān)察機(jī)構(gòu)有轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司，比漢代州刺史和唐朝道的監(jiān)察機(jī)構(gòu)多了三倍；漢代十三州部刺史的官秩為六百石，遠(yuǎn)低于二千石的郡守；唐朝采訪使的官秩更是低于節(jié)度使。宋代監(jiān)司的官秩在地方官中是最高的⑤。與漢唐相比，宋代地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)規(guī)模擴(kuò)大，官秩提高，地方監(jiān)察機(jī)制大為強(qiáng)化，對(duì)州縣官吏形成強(qiáng)有力的震懾，對(duì)地方政府的監(jiān)察力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過此前任何一個(gè)時(shí)代，地方官瀆職誤國(guó)、接受賄賂、貪污腐化等行為都在監(jiān)察范圍之內(nèi)。如天圣二年(1024)六月，梓州路提點(diǎn)刑獄王繼明按劾知梓州王世昌“昏耄不治”，王世昌被罷。[2]卷102至和年間，淮西地區(qū)發(fā)生蝗災(zāi)，百姓請(qǐng)求治蝗，反受山陽(yáng)縣尉李宗殘害，提點(diǎn)刑獄孫錫奏劾李宗，李宗罷職。[9]卷42《縣尉》元豐七年(1084)，知澶州呂西道“郡事不治，境內(nèi)賊盜充斥”，被河北轉(zhuǎn)運(yùn)司奏劾。[2]卷348

宋王朝被學(xué)界認(rèn)為是法治成就最高的時(shí)代⑥，在防范監(jiān)司自身腐敗方面，制定了細(xì)密的預(yù)防監(jiān)司巡按的法規(guī)。依據(jù)宋代法令，監(jiān)司出巡時(shí)所帶隨從人數(shù)有嚴(yán)格限制，“除依條合帶吏人二名、客司書表一名、當(dāng)直兵級(jí)十五名，不得依承局茶酒為名，別差人數(shù)”[10]職官45之24。紹興三十二年(1162)規(guī)定，“監(jiān)司巡歷不得過數(shù)將帶人吏于州縣乞覓，計(jì)贓坐罪。其以白狀借請(qǐng)州縣錢者，準(zhǔn)盜論”[10]職官45之23，監(jiān)司巡查時(shí)不得帶領(lǐng)超過規(guī)定數(shù)量的人吏，不得以白狀向州縣借錢。并規(guī)定監(jiān)司巡按時(shí)，每到一處州縣如無(wú)必辦的公事，停留時(shí)間不得超過三天，“諸監(jiān)司巡歷所至，止據(jù)公案，簿書點(diǎn)檢，非有違法及事節(jié)不圓，不得分令供析，無(wú)公事不得住過三日”[8]卷7《職制門》。為防止監(jiān)司及隨行人吏貪取所巡之處的吏民錢財(cái)，法令規(guī)定“諸發(fā)運(yùn)監(jiān)司，巡歷隨行吏人，所在受例外供饋，以受所監(jiān)臨財(cái)物論”；“諸監(jiān)司巡按，隨行公吏、兵級(jí)于所部受乞財(cái)物者，許人告”；“諸監(jiān)司，每歲巡歷所部州縣，若承指揮，非泛干辦及因疾故，未遍復(fù)出，輒再授到發(fā)酒食供饋，并依例外受饋送法”[8]卷7《職制門》；“諸路監(jiān)司互相饋遺及因行部輒受折受者，以贓論”[10]職官45之31。同時(shí)，嚴(yán)厲禁止監(jiān)司巡按時(shí)隨意科差鄉(xiāng)民充夫，違者要受到懲治，“監(jiān)司巡歷，不得科差鄉(xiāng)民充夫，依條計(jì)日支給人吏券食。仍令諸州常平主管官，歲終將諸司公吏借請(qǐng)批券支過常平等錢，別帳申繳，戶部委官驅(qū)磨，其有過數(shù)取。予及違戾者，并重置典憲”；“諸監(jiān)司官巡按般擔(dān)人，有人應(yīng)差而和雇者，徒二年”；“諸監(jiān)司巡按，巧作名目，追呼巡尉弓兵，將帶出本界者，杖一百”[8]卷7《職制門》，以此約束監(jiān)司出巡遵守法紀(jì)。

監(jiān)司也受到朝廷的嚴(yán)密監(jiān)督，神宗年間“整齊法度，參考舊制，始定諸路每三歲一次取旨遣郎官或御史按察監(jiān)司職事”[2]卷395，三年一次定期由朝廷派遣專使按察監(jiān)司職事。崇寧四年(1105)，徽宗詔令御史臺(tái)“察諸路監(jiān)司貪虐者，論其罪”[11]卷19《徽宗紀(jì)》；嘉泰元年(1201)，寧宗規(guī)定諸路監(jiān)司，“凡有詞訴，必使盡情處斷，務(wù)要結(jié)絕。如或淹延歲月，與決不當(dāng)，猶或上聞，令御史臺(tái)擇其尤者，將本路監(jiān)司彈劾聞奏”[10]刑法4之39。案之史實(shí)，真宗朝轉(zhuǎn)運(yùn)使姚鉉“納部?jī)?nèi)女口及鬻銅器抑取其值，又廣市綾羅不輸稅”，遭到御史臺(tái)彈劾，姚鉉被貶官[11]卷305《薛映傳》。轉(zhuǎn)運(yùn)使王奎“行事任性，不顧條制，苛政暴斂，殊無(wú)畏憚。州縣稍不徇從，即被捃拾，吏民無(wú)告，實(shí)可嗟憫”，被包拯彈劾而受懲處。[12]卷6《彈王奎》

在御史臺(tái)對(duì)地方監(jiān)司縱向監(jiān)察的同時(shí)，朝廷還制定監(jiān)司互監(jiān)法，使監(jiān)司之間互相監(jiān)督。崇寧五年(1106)頒行諸路監(jiān)司互察法，詔“令諸路互相監(jiān)司察舉如法，或庇匿不舉，以其罪罪之，仍令御史臺(tái)彈劾以聞”[10]職官45之4。紹興二十八年(1158)規(guī)定：“監(jiān)司違戾，令諸司互察，御史臺(tái)彈劾”[10]食貨37之36。《慶元條法事類》中有關(guān)于監(jiān)司互察的規(guī)定包括：“諸監(jiān)司巡歷所至，應(yīng)受酒食之類，輒受折送錢者，許互察”；“諸所部官有犯，監(jiān)司郡守依法按治，不得倚閣俸給，仍許諸司互察”；“諸監(jiān)司知所部推行法令違慢，非本職而已，具事牒所屬監(jiān)司，若承報(bào)不即按舉?；蚴┬虚熉远褐静慌e奏者，減所屬監(jiān)司應(yīng)得之罪一等。即監(jiān)司于職事違慢，逐司不互察者，準(zhǔn)此。若犯贓私罪庇匿不舉者，以其罪罪之”[8]卷7《職制門》。

太祖于乾德初年在州(府、軍、監(jiān))行政機(jī)構(gòu)設(shè)置通判為監(jiān)察官，與知州同領(lǐng)州事，其地位較特別，既非地方副長(zhǎng)官，又非地方長(zhǎng)吏的屬官，實(shí)際上是皇帝派駐地方專事監(jiān)察知州的監(jiān)察官，因此有“監(jiān)州”之稱。凡諸州行文公事，必須有知州通判聯(lián)署才能生效。仁宗定制：“州郡設(shè)通判，本與知州同判一郡之事，知州有不法者，得舉奏之”[2]卷22。神宗元豐改制，正式定通判為州的副長(zhǎng)官，其職責(zé)“凡兵民錢谷賦役獄訟聽斷之事可否裁決，與守臣通簽書施行。所部官有善否及職事修廢，得刺舉以聞”[10]職官四之七。通判不僅有與知州“通簽書”的權(quán)力，并且可以監(jiān)察所部官吏，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)地方官吏的監(jiān)督，形成多元化的地方監(jiān)察機(jī)制[13]P298。

需要特別注意的是，由于轉(zhuǎn)運(yùn)司、提刑司、提舉場(chǎng)平司等監(jiān)察機(jī)構(gòu)同時(shí)也是地方最高行政機(jī)構(gòu)，朝廷對(duì)監(jiān)司的嚴(yán)密監(jiān)督，也就是對(duì)地方最高行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)察，再加之監(jiān)司互察，使宋代中央對(duì)地方政府的監(jiān)察力度空前強(qiáng)化。宋代為強(qiáng)化對(duì)各級(jí)地方官的監(jiān)察，建立了縱橫交錯(cuò)的監(jiān)察網(wǎng)，宋代的諸路監(jiān)司，不僅要接受臺(tái)諫的監(jiān)察，而且還要受到監(jiān)司之間的互察。府州軍監(jiān)的長(zhǎng)官，也是既要接受監(jiān)司的監(jiān)察，還要受到通判的刺舉及同級(jí)長(zhǎng)官之間的互察。縣級(jí)長(zhǎng)官則要接受監(jiān)司、知州、通判的監(jiān)察。宋代地方各級(jí)官僚都處于監(jiān)察機(jī)構(gòu)的嚴(yán)密的監(jiān)督之下，有效地維護(hù)了中央集權(quán)，消除了地方離心力，并對(duì)整飭吏治防范腐敗發(fā)揮了重要作用。

三

通過嚴(yán)格的考試制度限制選官權(quán)，防范選官腐敗，是宋代地方政府權(quán)力制衡機(jī)制的重要組成部分。選官腐敗是中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的一個(gè)最大的弊端，漢代選官權(quán)掌控在地方郡國(guó)守相之手，郡守通過辟除制度自選屬吏，由于守相可以憑借自己意志操縱選舉，故任人為親、權(quán)門請(qǐng)托的現(xiàn)象普遍。東漢王符揭露當(dāng)時(shí)選官腐敗的情況說(shuō)：“今當(dāng)涂之人，既不能昭練賢鄙，然又劫于貴人之風(fēng)指，脅以權(quán)勢(shì)之屬托，請(qǐng)謁填門，禮贄輻輳，迫于目前之急，然且先之，此正士之所獨(dú)蔽，而群邪之所黨進(jìn)也”[14]卷2《本政》。明確指出擁有選官權(quán)的“當(dāng)涂之人”，在權(quán)門請(qǐng)托，貴戚操縱，行賄者禮贄輻輳的情況下，造成正士獨(dú)蔽，群邪黨進(jìn)，政治黑暗的嚴(yán)重后果。魏晉南北朝時(shí)期皇權(quán)式微，世族豪門操縱各級(jí)地方政府，壟斷選舉，以致“上品無(wú)寒門，下品無(wú)勢(shì)族”[15]卷45《劉毅傳》。地方官擁有不受制約的選官權(quán)，造成了嚴(yán)重的選官腐敗問題，通過門第關(guān)系或行賄等不正當(dāng)手段進(jìn)入各級(jí)政府(包括地方政府)的官吏們，不僅素質(zhì)低劣，而且容易形成權(quán)貴人物門生故吏遍天下的利益集團(tuán)，這是導(dǎo)致地方政治黑暗腐盛行的重要原因。

隋唐實(shí)行科舉制以后，使以前不受制約的選官權(quán)走向制度化。但唐朝科舉制尚不完善，朝廷和地方權(quán)貴操縱選舉的現(xiàn)象仍然相當(dāng)嚴(yán)重，雖然唐朝科舉出身?yè)?dān)任高級(jí)官員者居多，但在唐朝前期，地方中下級(jí)官吏仍多由門蔭入仕的官貴子弟和流外入流的胥吏擔(dān)任。即使到了唐朝后期，科舉入仕者雖然不斷增加，但也只是與門蔭和發(fā)色入流者共同構(gòu)成中下級(jí)官員的三個(gè)主要來(lái)源，科舉入仕者仍然不占主導(dǎo)地位[16]P205。后二者的文化水平和政治才能遠(yuǎn)不能和科舉入仕的官員相比。尤其是安史之亂以后，出現(xiàn)藩鎮(zhèn)割據(jù)局面，藩鎮(zhèn)可以自署屬官，形成割據(jù)勢(shì)力，五代時(shí)期軍將成為各級(jí)地方政府官吏的主體，腐敗肆虐達(dá)于極致。

鑒于唐末五代以來(lái)吏治敗壞、綱紀(jì)不振的教訓(xùn)，宋太祖、太宗極為重視選官問題，采取一系列措施改革科舉制，力求實(shí)現(xiàn)選官的制度化和法制化，以澄清吏治、維護(hù)統(tǒng)治。宋代科舉制改革主要是限制考官權(quán)力，如取消公薦、確立殿試制度，主考官臨時(shí)任命，實(shí)行“鎖院”、“別試”、“糊名”、“謄錄”等制度。這些措施雖然整體上針對(duì)所有參與科舉考試的關(guān)系人——包括考生和考官做的規(guī)定，但其核心乃是對(duì)承擔(dān)選拔官員責(zé)任的主考官權(quán)力的限制。例如廢除通榜和公薦，限制了主考官在考前就決定錄取人選，“鎖院”制度是為了防止考官泄露考題，“殿試”制度是為了防止考官利用門生座主關(guān)系謀取不正當(dāng)利益，“密封謄錄”制度是為了防止考官辨認(rèn)筆跡作弊。宋代科舉制改革的主要對(duì)象是限制考官權(quán)力，使考官無(wú)法憑一己好惡濫用選拔官員的權(quán)力，貫徹了嚴(yán)格的公平原則，體現(xiàn)了至高的法治精神。文官考試制度的法制化，首先使在此之前長(zhǎng)期困擾中國(guó)政治的選官腐敗受到遏制。由于科舉制度的嚴(yán)密的程序保障，完全是依據(jù)考試成績(jī)?yōu)殇浫〉臉?biāo)準(zhǔn)，基本上做到了制度化、法制化，排除了以前政府高官憑其主觀意志選用私人及收受賄賂的弊端，保障了文官選拔的公平與公正，正如歐陽(yáng)修呈給英宗的奏折中所言：“國(guó)家取士之制，比于前世，最號(hào)至公”[6]卷31《選舉四》，對(duì)宋代科舉制度給予高度評(píng)價(jià)，只有在選官權(quán)受到嚴(yán)密制約的情況下，才能實(shí)現(xiàn)選官“至公”的理想。

從現(xiàn)代政治學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)看，文官考試是現(xiàn)代政治文明的重要基石，在此基礎(chǔ)上形成的文官治國(guó)模式是近代以來(lái)世界普遍接受的原則。雖然西方概念中的文官與中國(guó)歷史上的文官并不完全一致，但其實(shí)質(zhì)都是指經(jīng)過嚴(yán)格考試被選拔到國(guó)家各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的文職官員。從這個(gè)意義上來(lái)看，北宋科舉制度的健全與完善是中國(guó)古代文官政治的最終確立的重要標(biāo)志?？婆e制度的完善從制度上徹底否定了歷史上始終無(wú)法解決的貴族世襲作官的特權(quán)，并對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)時(shí)代的廉政建設(shè)產(chǎn)生了重大影響。[17]149-156

兩宋平均每年科舉取士人數(shù)約三百六十人，約為唐朝的五倍[18]P101。唐朝科舉及第后還要經(jīng)過吏部考試，合格者才授予官職，而宋代貢舉登科后除第五甲需守選外，第一至第四甲即按等第授予官職，因而形成了人數(shù)眾多的科舉文官集團(tuán)。他們中的許多人進(jìn)入各級(jí)地方政府，使官僚隊(duì)伍的構(gòu)成發(fā)生了前所未有的變化，一部分科舉入仕的官員由于長(zhǎng)期受儒家重義輕利等倫理思想的熏陶，因而比較注重樹立防范貪污腐敗的思想[19]P85-88，自覺地知法守法，為官清正，勤于政事。例如仁宗天圣八年(1030)進(jìn)士歐陽(yáng)修，曾被貶官夷陵，“取舊案反復(fù)觀之，見其枉直乖錯(cuò)，不可勝數(shù)，于是仰天嘆曰：‘以荒遠(yuǎn)小邑且如此，天下固可知’。自爾，遇事不敢忽也”[11]卷319《歐陽(yáng)修傳》。此段做地方官的經(jīng)歷，令其對(duì)“吏事”極為重視，以后“凡歷數(shù)郡，不見治跡，不求聲譽(yù)，寬簡(jiǎn)而不擾，故所至民便之。或問：‘為政寬簡(jiǎn)，而事不弛廢，何也？’曰：‘以縱為寬，以略為簡(jiǎn)，則政事弛廢，而民受其弊。吾所謂寬者，不為苛急；簡(jiǎn)者，不為繁碎耳！’”[11]卷319《歐陽(yáng)修傳》。歐陽(yáng)修曾經(jīng)做過多處地方官，他為政寬簡(jiǎn)，盡量不擾民，“所至民便之”。再如仁宗嘉祐二年(1057)進(jìn)士曾鞏也長(zhǎng)期擔(dān)任地方官，他通判越州時(shí)，“歲饑，度常平不足贍，而田野之民，不能皆至城邑。諭告屬縣，諷富人自實(shí)粟總十五萬(wàn)石，視常平價(jià)稍增以予民，民得從便受粟，不出田里而食有馀。又貸之種糧，使隨秋賦以償，農(nóng)事不乏”⑦。其著作《元豐類稿》傳之后世，其中有不少內(nèi)容涉及任官地方時(shí)的政事。晚宋劉克莊說(shuō)：“昔曾南豐《元豐類稿》五十卷，續(xù)稿四十卷，末后數(shù)卷，如越州開湖頃畝丁夫，齊州糶米斗斛戶口，福建調(diào)兵尺籍員數(shù)，條分件例，如甲乙?guī)ぁＮ⒍乖盒星渤矢仓?，皆著于編。豈非儒學(xué)吏事，粗言細(xì)語(yǔ)，同一機(jī)棙，有不可得而廢歟！”[20]卷193《跋語(yǔ)》，表明南宋后期的地方官劉克莊受到曾鞏重視“吏事”的影響。⑧寧宗慶元五年(1199)進(jìn)士真德秀于嘉定十五年(1222)知潭州，“以廉、仁、功、勤四字勵(lì)僚屬，以周惇頤、胡安國(guó)、朱熹、張栻?qū)W術(shù)源流勉其士。罷榷酤，除斛面米，申免和糴，以蘇其民。民艱食，既極力振贍之。復(fù)立惠民倉(cāng)五萬(wàn)石，使歲出糶。又易谷九萬(wàn)五千石，分十二縣置社倉(cāng)，以遍及鄉(xiāng)落。別立慈幼倉(cāng)立義阡，惠政畢舉”[11]卷437《真德秀傳》。紹定五年(1232)知泉州，“迎者塞路，深村百歲老人亦扶杖而出，城中歡聲動(dòng)地。諸邑二稅法預(yù)借至六七年，德秀入境，首禁預(yù)借。諸邑有累月不解一錢者，郡計(jì)赤立不可為?；蚓虒捫籼E，德秀謂民困如此，寧身代其苦。決訟自卯至申未已，或勸嗇養(yǎng)精神，德秀謂郡弊無(wú)力惠民，僅有政平訟理事當(dāng)勉”[11]卷437《真德秀傳》。真德秀以其廉潔與勤政，得到百姓的贊揚(yáng)。寧宗開禧元年(1205)進(jìn)士范應(yīng)鈴知崇仁縣，“始至，明約束，信期會(huì)，正紀(jì)綱，曉諭吏民，使知所趨避。然后罷鄉(xiāng)吏之供需，校版籍之欺敝，不數(shù)月省簿成，即以其簿及苗稅則例上之總領(lǐng)所，自此賦役均矣。夙興，冠裳聽訟，發(fā)擿如神，故事無(wú)不依期結(jié)正，雖負(fù)者亦無(wú)不心服”[11]卷410《范應(yīng)鈴傳》。紹定五年(1232)進(jìn)士胡穎，歷官知平江府兼浙西提點(diǎn)刑獄，移湖南兼提舉常平，“為人正直剛果，博學(xué)強(qiáng)記，吐辭成文，書判下筆千言，援據(jù)經(jīng)史切當(dāng)事情。倉(cāng)卒之際，對(duì)偶皆精，讀者驚嘆，臨政善斷，不畏強(qiáng)御”[11]卷416《胡穎傳》。

以上科舉出身的士大夫，都具備很高的文化水平和政治才能，在任職地方官時(shí)都能廉潔自重盡心理政，因而受到百姓的贊揚(yáng)。這樣的地方官在兩宋時(shí)期可謂“實(shí)多其人”。宋仁宗時(shí)的蔡襄曾言及當(dāng)時(shí)的吏治情形云：“臣自少入仕，于今三十年矣。當(dāng)時(shí)仕宦之人粗有行節(jié)者，皆以營(yíng)利為恥。雖有逐錐刀之資者，莫不避人而為之，猶以為恥也”[21]卷22《國(guó)論要目·廢貪贓》。南宋真德秀稱孝宗乾道、淳熙年間，“有位于朝者以饋及門為恥，受任于外者以包苴入都為羞”[11]卷437《真德秀傳》。所謂的包苴即賄賂?！端问贰ぱ魝鳌吩u(píng)論宋代吏治云：“承平之世，州縣吏謹(jǐn)守法度以修其職業(yè)者，實(shí)多其人”。宋代文官考試選拔制度(科舉制)，對(duì)地方政府廉政建設(shè)產(chǎn)生了極為重要的影響，因?yàn)榧词故怯邢拗频胤焦俚臋?quán)力和加強(qiáng)監(jiān)督的制衡機(jī)制，但其執(zhí)行的效果最終卻決定于各級(jí)地方官的政治素質(zhì)和能力，而選拔高素質(zhì)的官員的根本途徑是通過公開、公平、公正的考試競(jìng)爭(zhēng)。科舉制所帶來(lái)的吏治的相對(duì)清明，為地方治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。

結(jié)語(yǔ)

秦漢魏晉南北朝時(shí)期，地方政府缺乏有效的權(quán)力制衡機(jī)制，漢代的郡守、東漢末年至魏晉南北朝的州刺史集轄區(qū)的行政軍事財(cái)政選舉于一身，自辟僚屬，形成勢(shì)力強(qiáng)大的地方勢(shì)力，上可以與中央朝廷抗衡，下則盤剝地方百姓，吏治敗壞，社會(huì)矛盾尖銳。唐中期以后的藩鎮(zhèn)更是掌控其屬地的政治軍事財(cái)政人事諸權(quán)，公然與朝廷抗衡，從名到實(shí)已然成為割據(jù)勢(shì)力，延及五代的軍將專權(quán)，更是造成了不斷的政局動(dòng)蕩和貪腐之風(fēng)的肆虐。概而言之，權(quán)力制衡機(jī)制的缺失是造成中央和地方關(guān)系緊張和地方吏治腐敗的重要原因之一。

宋代吸取前朝教訓(xùn)，建國(guó)伊始即大力削弱地方政府行政長(zhǎng)官的軍事、財(cái)政、司法等權(quán)，重視地方政府權(quán)力制衡機(jī)制的建構(gòu)，其主要措施包括：限制地方行政長(zhǎng)官權(quán)力，在州縣之上設(shè)置分權(quán)獨(dú)立、互相制衡的路級(jí)行政機(jī)構(gòu)，一改歷代地方單一的最高行政機(jī)構(gòu)的格局，這一限權(quán)措施對(duì)于防范地方行政長(zhǎng)官權(quán)力過大而造成中央和地方關(guān)系失調(diào)起到了重要作用；加強(qiáng)監(jiān)察制度，地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的規(guī)模和監(jiān)司長(zhǎng)官的品秩都遠(yuǎn)超漢唐，有效地加強(qiáng)對(duì)州縣地方官吏的監(jiān)管，轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄使司，提舉常平使司等路級(jí)行政機(jī)構(gòu)不但彼此互察，同時(shí)也受到中央行政機(jī)構(gòu)的嚴(yán)密監(jiān)督，對(duì)于吏治廉潔起到重要作用；改革選官制度，選拔科舉入仕的士大夫出任地方官，地方官員文化水平和政治能力比之歷代大為提高。宋代對(duì)地方政府權(quán)力的所采取的制衡措施，徹底結(jié)束了中國(guó)歷史上地方坐大、有令不行的政治亂局，不僅有利于地方廉政建設(shè)，而且有效地實(shí)現(xiàn)了中央對(duì)地方的控制，中央和地方關(guān)系發(fā)生了根本性變化，這是中國(guó)政治史上一個(gè)里程碑式的重大成就。這里尤其需要注意的是科舉制度在維護(hù)宋代中央集權(quán)，加強(qiáng)地方控制所起的基礎(chǔ)性關(guān)鍵性的作用，雖然科舉考試并非為專地方政府而設(shè)，但大多數(shù)的進(jìn)士都曾經(jīng)任地方官，地方割據(jù)勢(shì)力的產(chǎn)生，與官吏的選任制度有極為密切的關(guān)系。秦漢魏晉南北朝時(shí)期的任子，征辟、察舉制，魏晉時(shí)期的九品中正制等等，為世家大族操縱選舉創(chuàng)造了條件，中央和地方行政長(zhǎng)官大都由世襲貴族擔(dān)任，他們憑借世代相承的家族背景，形成強(qiáng)大的私人勢(shì)力集團(tuán)，對(duì)中央集權(quán)構(gòu)成嚴(yán)重威脅。宋代科舉制的完善和全面推行，從制度上徹底否定了貴族世襲作官的特權(quán)，曾經(jīng)長(zhǎng)期主導(dǎo)中國(guó)政治的士族門閥退出了歷史舞臺(tái)，由貴族政治與世襲制度所造成的內(nèi)亂和分裂也基本消失，從科舉制盛行的宋代和明清都基本上保持了統(tǒng)一的局面的歷史事實(shí)，即可以看到科舉制對(duì)維系中央集權(quán)所起的積極作用。我們?cè)谟懻撝醒牒偷胤疥P(guān)系或地方行政時(shí)，都應(yīng)該對(duì)此加以重視。

應(yīng)該說(shuō)，宋代中央集權(quán)強(qiáng)化并能夠有效地控制地方政府，已是學(xué)界共識(shí)。但是對(duì)于其有利于穩(wěn)定地方政治促進(jìn)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的作用則認(rèn)識(shí)不夠。例如朱熹即有類似評(píng)價(jià)：“本朝鑒五代藩鎮(zhèn)之弊，遂盡奪藩鎮(zhèn)之權(quán)，兵也收了，財(cái)也收了，賞罰刑政一切收了，州郡遂日就困弱。靖康之禍，虜騎所過，莫不潰散”[22]卷128《祖宗朝·法制二》。這段話往往被學(xué)者用以作為宋代中央集權(quán)所造成的負(fù)面后果的證據(jù)。但朱熹這句話主要是針對(duì)外敵入侵的極端情況下所發(fā)的感概。他所說(shuō)的除地方軍權(quán)收歸朝廷以外，其實(shí)財(cái)政權(quán)并非全部被朝廷剝奪，地方在完成中央下達(dá)的各種賦稅的同時(shí)，朝廷也要撥付少量款項(xiàng)以維持地方的正常開支[7]P168。而地方司法權(quán)非但沒有被削弱，某些方面還有所加強(qiáng)，縣衙可以對(duì)處以笞、杖刑的輕微刑事案件和民事案件做出判決，北宋前期州級(jí)地方政府可以判決徒、流罪，甚至可以判決無(wú)疑慮的死罪。元豐改制后，規(guī)定各州所判死刑案件需經(jīng)提刑司復(fù)核，因此州級(jí)地方政府司法職能有所削弱。但路分監(jiān)司也參與司法，是地方上最高一級(jí)的審判機(jī)構(gòu)。所有民刑案件基本都由地方政府判決，只是疑難案件由朝廷裁決。宋代還規(guī)定州縣甚至監(jiān)司的長(zhǎng)官都必須親自審理案件，以防范司法腐敗[23]P25-26。所以，在限制地方長(zhǎng)官權(quán)力的同時(shí)，仍然保留了地方政府處理政務(wù)的必要權(quán)限，只是在機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)行中強(qiáng)化了分權(quán)與制衡，以利于效率和廉政。宋代在北宋末年的亡國(guó)之禍，原因是多方面的，不能主要責(zé)之于對(duì)地方政府權(quán)力的限制，其實(shí)就是在地方政府有很大權(quán)力的唐朝，在安祿山反叛時(shí)仍然無(wú)法抗御。南宋同樣實(shí)行嚴(yán)格限制地方權(quán)力的權(quán)力制衡體制，但是面對(duì)強(qiáng)大的軍事實(shí)力橫掃歐亞所向無(wú)敵的蒙元的軍事進(jìn)攻卻進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)的有力的抵抗。證明用突發(fā)的軍事危機(jī)作為衡量地方政府的行政能力的標(biāo)準(zhǔn)是有失偏頗的。

錢穆先生更認(rèn)為：“講到中國(guó)的地方行政，只能說(shuō)是漢代好，唐代比較還好，宋代就太差了”[24]P84?，F(xiàn)在的學(xué)者也有持同樣看法的，認(rèn)為宋代地方官僚機(jī)構(gòu)臃腫龐雜，行政效率低下，吏治混亂腐敗，對(duì)于地方建設(shè)非常不利[7]P169-170。眾所周知，地方行政的優(yōu)良與否，直接關(guān)系到國(guó)家盛衰和經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，如果地方行政出了問題，就會(huì)造成地方政府吏治腐敗、貪污盛行、民不聊生、經(jīng)濟(jì)凋敝的后果。所以，評(píng)價(jià)地方行政的優(yōu)劣，應(yīng)該以其是否有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展為主要標(biāo)準(zhǔn)。近年來(lái)的宋史研究表明，宋代經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展在中國(guó)歷史上是空前的。王曾瑜教授指出：“宋朝實(shí)際上是當(dāng)時(shí)世界上經(jīng)濟(jì)、文化最發(fā)達(dá)的國(guó)家，他的人口要比唐朝多，財(cái)力、物力大大勝過唐朝，文化也是世界上最先進(jìn)的，綜合國(guó)力很強(qiáng)大”[25]P31-36。張邦煒教授也認(rèn)為：“宋朝是當(dāng)時(shí)世界上經(jīng)濟(jì)最繁榮、文化最先進(jìn)的國(guó)家，在中國(guó)歷史上是一次經(jīng)濟(jì)騰飛，一次文化高漲”[26]P99-101。包偉民教授對(duì)宋代資料的統(tǒng)計(jì)顯示，在宋代建國(guó)一百年后的熙寧元豐年間，國(guó)家的財(cái)稅收入是唐代七倍半之多[27]P3。如果宋代地方行政與漢唐相比太差的話，其財(cái)力、物力又如何能大大勝過唐朝，經(jīng)濟(jì)的騰飛和文化的高漲又從何說(shuō)起？這是一個(gè)明顯的悖論，不僅在理論上難以成立，與歷史的真實(shí)也差之甚遠(yuǎn)，宋代經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，正好是說(shuō)明地方行政并不太差的一個(gè)很好的論據(jù)，我們有必要對(duì)此進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)。

在傳統(tǒng)社會(huì)君主集權(quán)體制下，官吏腐敗問題是無(wú)法從根本上杜絕的，宋代地方政府依然存在著相當(dāng)程度的腐敗和效率低下問題，但同前代相比，宋代地方政府權(quán)力制衡機(jī)制的完善，不僅結(jié)束了歷史上長(zhǎng)期無(wú)法解決的地方勢(shì)力坐大的政治困局，使得中央和地方關(guān)系進(jìn)入良性發(fā)展軌道，吏治狀況也因之有了很大的改觀，為經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展打下了良好基礎(chǔ)。趙宋王朝盡管一再面臨復(fù)雜險(xiǎn)惡的外部環(huán)境，但是在經(jīng)濟(jì)文化方面仍然有長(zhǎng)足的發(fā)展，這些成就的取得的原因固然是多方面的，但與宋代地方政府權(quán)力制衡機(jī)制的完善所產(chǎn)生的積極作用有著密不可分的關(guān)系。

注釋：

①白鋼教授認(rèn)為：“中國(guó)傳統(tǒng)政治制度的成功經(jīng)驗(yàn)之一，就是有發(fā)達(dá)的政治分工和悠久的權(quán)力制衡觀念……從政治學(xué)的角度來(lái)看，這種發(fā)達(dá)的政治分工，在世界歷史上可以說(shuō)是首屈一指的。因此，那種認(rèn)為中國(guó)古代沒有政治學(xué)的觀點(diǎn)，是實(shí)在沒有道理的。發(fā)達(dá)的政治分工，標(biāo)志著政府體制的完善與行政管理經(jīng)驗(yàn)的成熟。中國(guó)傳統(tǒng)政治制度在這方面所積累的經(jīng)驗(yàn)，是值得我們認(rèn)真加以總結(jié)的。”相關(guān)論述參見白鋼主編：《中國(guó)政治制度通史》第一卷《總論》(人民出版社1996年版，第47頁(yè))。

②例如王超：《我國(guó)封建時(shí)代中央與地方關(guān)系論述》(《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1983年1期)，李孔懷：《中國(guó)封建社會(huì)地方政體芻議》(《復(fù)旦大學(xué)學(xué)報(bào)》1987年5期)；沈重：《略論歷代政區(qū)演變與中央集權(quán)》(《中國(guó)史研究》1991年2期)等文章宏觀地論述了歷代中央和地方關(guān)系、地方政體、政區(qū)的發(fā)展演變；薛軍力：《從漢代地方行政體制的演變看中央和地方的關(guān)系》(《天津師大學(xué)報(bào)》1990年5期)，王云度：《秦漢時(shí)期對(duì)中央集權(quán)與地方分權(quán)關(guān)系的探索》(《徐州師范學(xué)院學(xué)報(bào)》1988年3期)，王連升《秦漢時(shí)期中央與地方關(guān)系新論》(《歷史教學(xué)》1991年1期)等文章則重點(diǎn)探討了秦漢時(shí)期中央和地方關(guān)系。李治安主編：《唐宋元明清中央與地方關(guān)系研究》(南開大學(xué)出版社1996年版)則對(duì)唐宋元明清五朝中央和地方關(guān)系進(jìn)行了較為系統(tǒng)、全面的研究。以上研究有著不少深刻的見解，給了我們寶貴啟迪。

③相關(guān)條文參見《漢書》卷十九上《百官公卿表》第七上、注引《漢官典職儀》：“一條，強(qiáng)宗豪右田宅逾制，以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑獄，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝戮黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言。四條，二千石選署不平，苛阿所愛，蔽賢寵頑。五條，二千石子弟恃怙榮勢(shì)，請(qǐng)托所監(jiān)。六條，二千(石)違公比下，阿附豪強(qiáng)，通行貨賂，割損政令也?！?/p>

④南宋黃震認(rèn)為，宋代監(jiān)司可比漢代部刺史，參見黃震著：《黃氏日抄》卷五十八《序》(臺(tái)灣大化書局1984年版，第2頁(yè))。

⑤由于宋代州府長(zhǎng)官常常是二品以上的朝官帶本官充任，故也有路分監(jiān)司官位要低于州府長(zhǎng)官的情況。參見李治安主編：《唐宋元明清中央與地方關(guān)系研究》(南開大學(xué)出版社1996年版，第109頁(yè))。

⑥徐道鄰指出：“到了宋朝 — 這是中國(guó)過去最講究法律的一個(gè)朝代?！眳⒁娦斓类徶吨袊?guó)法制史論集》(臺(tái)灣志文出版社1975年版，第188頁(yè))。王云海則稱：“宋代是中國(guó)封建社會(huì)法制成就最高的朝代?！币娡踉坪Ｖ骶帯端未痉ㄖ贫取?河南大學(xué)出版社1992年版，第1頁(yè))。

⑦參見元脫脫等：《宋史》卷三百一十九《曾鞏傳》(中華書局1977年版)。曾鞏也曾長(zhǎng)期擔(dān)任地方官，具有豐富的審判經(jīng)驗(yàn)和法律知識(shí)。其弟曾肇在給他寫的《行狀》中說(shuō)：“為司法，論決重輕，能盡法意，由是明習(xí)律令，世以法家自名者有弗及也?！眳⒁姟对柤犯戒浽刈缎袪睢?中華書局點(diǎn)校本1984年版)。

⑧陳智超在上個(gè)世紀(jì)八十年代已經(jīng)提出這一觀點(diǎn)，指出劉克莊是受了歐陽(yáng)修以及曾鞏的啟發(fā)，斷獄必須認(rèn)真，儒學(xué)與吏事不可偏廢。參見《名公書判清明集》附錄七，陳智超：宋史研究的珍貴史料——明刻本〈名公書判清明集〉介紹》(《中國(guó)史研究》1984年第4期)。

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(責(zé)任編輯：唐艷秋)

On the Mechanism of Power Balance of Local Government in the Song Dynasty

QuChao-li

(Politics and Public Administration School of China University of Political Science and Law, Beijing 100088)

【Abstract】Period of Southern and Northern Dynasties, the local governments’ lack of effective checks and balances mechanism, the formation of the interest group, headed by local government chief to pose a serious threat for the centralized system. Later in the middle of the Tang Dynasty buffer region will authoritarian regime and the army of the five dynasties, but also caused the constant political unrest and rampant corruption. Song Dynasty draw lessons from the former generation, attach importance to the construction of checks and balances mechanism of local government. Above the state set up the separation of administrative agencies, independent and mutual checks and balances road level limit local administrative power; The advancement of local supervisory institutions and strengthen the supervision of state, the county government; To perfect the imperial examination system, standardize the selection of local officials. Song Dynasty of local government power checks and balances, thoroughly over a place to sit in the history of Chinese big, have no political turmoil, for Song Dynasty's political stability, to build a clean government and play an important role in economic development.

【Key words】The Song Dynasty; the local government; checks and balances of power

【中圖分類號(hào)】DF04

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

作者簡(jiǎn)介：屈超立(1953-)，男，四川開江人，法學(xué)博士，中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樗未沃贫仁贰?/p>

*基金項(xiàng)目：本文系中國(guó)政法大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“宋代地方治理與法制”(11ZFG77002)的階段性研究成果。

【文章編號(hào)】1002—6274(2016)02—128—09