郭曰君,夏　偉

(華東理工大學(xué) 法學(xué)院,上?！?00237)

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教育部直屬高校專項科研經(jīng)費項目“經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際實施機制”。

夏偉(1991—)，男，浙江平湖人，華東理工大學(xué)法學(xué)院法學(xué)理論專業(yè)2014級碩士研究生。

聯(lián)合國人權(quán)理事會來文程序述評

郭曰君,夏偉

(華東理工大學(xué) 法學(xué)院,上海200237)

摘要：人權(quán)理事會來文程序具有五個特點：以秘密審議為原則、只處理問題不處理個案、來文必須符合標(biāo)準(zhǔn)化格式、由兩個工作組協(xié)助人權(quán)理事會處理來文、人權(quán)理事會對來文審議的結(jié)果以非處罰性決定為主。對迄今為止公布的2006—2012年間的十四起案件的分析表明，適用該程序處理的案件數(shù)量較少，被申訴國有地區(qū)化傾向，來文以普遍性的人權(quán)事務(wù)為主，來文審議一般以一次審議為主，最終決定的內(nèi)容以“軟性決定”為主。無論是以形式要求的效率原則還是實質(zhì)要求的人權(quán)保護新要求作為評價的標(biāo)準(zhǔn)，人權(quán)理事會來文程序的實踐都應(yīng)得到充分肯定。本文建議建立分檔解密期制度，擴大來文官方語文和工作語文的種類，充分發(fā)揮非政府組織的作用，加強與普遍定期審查機制等其他機制的銜接、協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞：人權(quán)理事會;來文程序;實施;評價;改進

根據(jù)聯(lián)合國大會2006年4月3日通過的第251號決議(A/RES/60/251)，人權(quán)理事會于2006年6月19日成立，取代了2006年6月16日解散的人權(quán)委員會。聯(lián)大第251號決議第6條要求：“理事會應(yīng)承擔(dān)、審查并在必要時改進及合理調(diào)整人權(quán)委員會的所有任務(wù)、機制、職能和職責(zé)，以便保持一個包含特殊程序、專家咨詢和來文程序的制度；理事會應(yīng)在舉行首屆會議后一年內(nèi)完成此項審查”。 2007年6月18日，人權(quán)理事會通過第5/1號決議《聯(lián)合國人權(quán)理事會的體制建設(shè)》，經(jīng)過2011年聯(lián)合國大會對人權(quán)理事會工作和運作程序的“五年審查”，人權(quán)理事會的各項制度基本穩(wěn)定下來。該《決議》第四部分“來文程序”以經(jīng)濟及社會理事會2000年6月19日通過的第2000/3號決議修訂的1970年5月27日第1503 (XLVIII) 號決議為基礎(chǔ)，在必要之處作了改進，建立了新的來文程序，以處理世界任何地方在任何情況下發(fā)生的一貫嚴(yán)重侵犯所有人權(quán)和基本自由且得到可靠證實的情況，力求確保來文程序公正、客觀、高效、注重受害者、且能及時啟動。多年以來，學(xué)界并未太多關(guān)注人權(quán)理事會來文程序，并想當(dāng)然地認(rèn)為這一程序的實效不彰。本文首先深入分析人權(quán)理事會來文程序的特點和實踐，進而對其自身及其實效進行重新審視、評價，最后提出完善建議。

一、 人權(quán)理事會來文程序的特點

根據(jù)人權(quán)理事會通過第5/1號決議的四部分“來文程序”的規(guī)定，人權(quán)理事會來文程序具有以下五個基本特點。

(一) 以秘密審議為原則

聯(lián)合國人權(quán)理事會來文程序在很大程度上繼承了人權(quán)委員會的1503程序。1503程序是一種秘密程序，即人權(quán)委員會對來文的審議是秘密進行的，雖然可以通過轉(zhuǎn)入1235程序轉(zhuǎn)為公開審議，但這并不影響1503程序本身的秘密性質(zhì)。所以，在繼承1503程序的基礎(chǔ)上建立起來的人權(quán)理事會來文程序，也以保密和不公開審議為基本原則。但現(xiàn)行來文程序?qū)?503程序也做出了必要修改，即人權(quán)理事會有權(quán)在秘密審議無效的情況下或直接決定將原先的秘密閉門會議審議改為公開審議。也就是說，人權(quán)理事會來文程序以秘密審議為原則，但不排除公開審議這一例外情形。

(二) 只處理問題不處理個案

與各條約機構(gòu)的來文程序一樣，人權(quán)理事會接受來自個人、團體或者非政府組織的來文，兩者的不同之處在于，各條約機構(gòu)根據(jù)來文程序針對的“個案”，而人權(quán)理事會來文程序針對的是“問題”，即來文必須是一貫嚴(yán)重侵犯所有人權(quán)和基本自由的情況，而不是特殊的、具體的侵犯個人人權(quán)的案件。

人權(quán)理事會來文程序受理來文的條件如下：沒有明顯的政治動機，并且其目標(biāo)要與《聯(lián)合國憲章》、《世界人權(quán)宣言》和人權(quán)法領(lǐng)域其他適用的文書一致；要以事實來說明所指控的具體侵權(quán)行為，也可以包括遭到侵犯的權(quán)利；沒有使用辱罵性的語言；是由聲稱自己是侵犯人權(quán)和基本自由行為受害人的一個人或一批人提出的，或是由真誠本著人權(quán)原則行事、不采取含有政治動機并有違《聯(lián)合國憲章》規(guī)定的立場的、聲稱直接并可靠了解有關(guān)侵犯人權(quán)情況的任何個人或一批人，包括非政府組織在內(nèi)提交的；依據(jù)的不完全是大眾傳媒的報道；所述案件似乎顯示存在一貫嚴(yán)重侵犯人權(quán)并已得到可靠證實的情況，但目前還沒有由一個特別程序、條約機構(gòu)、或聯(lián)合國其他人權(quán)申訴程序或類似的區(qū)域申訴程序處理的；已用盡國內(nèi)補救辦法，或者此種補救辦法看來不會奏效或會被不合理地拖延*參見聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處-人權(quán)理事會-申訴程序：http://www.ohchr.org/CH/HRBodies/HRC/ComplaintProcedure/Pages/HRCComplaintProcedureIndex.aspx，2015年5月31日訪問。。

(三) 來文必須符合標(biāo)準(zhǔn)化格式

聯(lián)合國人權(quán)理事會對來文的形式有著標(biāo)準(zhǔn)化的格式要求。聯(lián)合國人權(quán)高專的網(wǎng)頁上有向人權(quán)理事會提交的來文的英文樣本，并提供下載鏈接。該樣本從形式和內(nèi)容兩個方面對個人或者團體、非政府組織向人權(quán)理事會提交的來文做出了標(biāo)準(zhǔn)化的要求。

形式方面的標(biāo)準(zhǔn)化要求：首先，只能用聯(lián)合國官方語文(official UN languages)書寫，即必須用阿拉伯文、中文、英文、法文、俄語和西班牙文中的一種來書寫。其次，包括附件在內(nèi)，來文不能超過八頁。再次，來文要有明確的署名，匿名的來文不予受理。最后，不能使用侮辱性的語言，只能對事實和行為進行客觀描述。

實質(zhì)內(nèi)容方面的標(biāo)準(zhǔn)化要求,即來文應(yīng)當(dāng)由以下幾部分組成：第一部分是申訴人或者受害人的信息，包括來文的作者身份、姓名、國籍、地址、聯(lián)系方式(電話、傳真、郵箱等)以及申訴的內(nèi)容、證人等；第二部分是被申訴國的信息，包括涉嫌侵犯人權(quán)的國家或其公共部門的信息和情況；第三部分是來文指控的事實情況，要求申訴人按時間先后順序詳細(xì)說明相關(guān)涉嫌違法行為的事實和情況，包括日期、地點和被指控的對象等；第四部分是對已用盡國內(nèi)救濟的描述，要求如果申訴人已經(jīng)用盡了當(dāng)事國的國內(nèi)救濟，那么要將具體的國內(nèi)救濟司法機構(gòu)、程序以及結(jié)果狀況進行描述，如果申訴人此時沒有用盡當(dāng)事國的國內(nèi)救濟，那么要說明必要理由，否則來文將是無效的；第五部分是針對其他人權(quán)機構(gòu)的處理情況，要求申訴人說明是否已經(jīng)將同類申訴的侵犯人權(quán)情形向其他人權(quán)機構(gòu)或程序提出，該人權(quán)機構(gòu)是否已經(jīng)受理，或者正在進行審議等；第六部分是保密要求，申訴人如有保密的要求，可在這部分提出，并列明具體內(nèi)容；第七部分是證明來文的文件清單，要求申訴人提交和自己申訴相關(guān)的證明材料，包括國內(nèi)法院和當(dāng)局作出的決定、向任何其他人權(quán)保護程序提交申訴作出的決定以及任何其他證據(jù)或證明文件等；第八部分是來文的提交地址，樣本提供了不同的來文提交途徑。

(四) 由兩個工作組協(xié)助人權(quán)理事會處理來文

為避免重蹈人權(quán)委員會1503程序被“政治”主導(dǎo)的覆轍，人權(quán)理事會繼承和發(fā)展了經(jīng)濟及社會理事會第2000/3號決議中促進和保護人權(quán)小組委員會與情況工作組之間的分工制度，由兩個不同的工作組來具體分工負(fù)責(zé)協(xié)助人權(quán)理事會處理來文，它們分別是來文工作組和情況工作組。

來文工作組由人權(quán)理事會的咨詢委員會從其成員中指定5名成員組成，分別來自五大區(qū)域集團，任期為三年，可連任一次。來文工作組2013年的成員如下：何塞·本戈亞·卡韋略先生(智利)、沃夫?qū)ずＲ虼牟┦?德國)、鄭鎮(zhèn)星女士(韓國)、迪魯杰拉爾·西圖辛格先生(毛里求斯)和弗拉德米爾·卡爾塔什金先生(俄羅斯)*以上人名譯名來于聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處-人權(quán)理事會-申訴程序-來文工作組：http://www.ohchr.org/CH/HRBodies/HRC/ComplaintProcedure/Pages/WGCommunications.aspx，2015年5月31日訪問。。來文工作組每年召開兩次各為期五個工作日的會議，評估來文的可受理性和案情實質(zhì)，隨即將所有裁定予以受理的來文和建議轉(zhuǎn)寄給情況工作組。來文工作組可以決定撤銷來文、繼續(xù)審議來文，并要求相關(guān)國家在合理的時間段內(nèi)提供進一步的信息、將申訴轉(zhuǎn)寄給情況工作組，等等。

情況工作組不同于來文工作組，雖也由五名成員組成，但他/她們是由各區(qū)域集團任命的，以個人身份參與情況工作組[1]。工作組成員的任期只有一年，但像來文工作組一樣，可連任一次。情況工作組2014年的成員如下：馬爾塔·茂拉斯·佩雷斯女士(智利)、呂克·約瑟夫·奧基奧先生(剛果)、托馬斯·哈伊諾契先生(奧地利)、扎米爾·阿克拉姆先生(巴基斯坦)和瑪利亞·喬巴努女士(羅馬尼亞)*以上人名譯名來于聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處-人權(quán)理事會-申訴程序-情況工作組：http://www.ohchr.org/CH/HRBodies/HRC/ComplaintProcedure/Pages/WGSituations.aspx，2015年5月31日訪問。。情況工作組每年召開兩次各為期五個工作日的會議，主要審議來文工作組轉(zhuǎn)呈的來文，包括各國的回復(fù)，以及人權(quán)理事會已經(jīng)通過來文程序了解的情況等。情況工作組還可以根據(jù)來文工作組提供的信息和建議，向人權(quán)理事會呈交一份報告，該報告包括但不限于關(guān)于建議后者對此做出采取具體行動的決議。

(五) 人權(quán)理事會對來文審議的結(jié)果以非處罰性決定為主

從理論上講，人權(quán)理事會針對來文最終可以采取五種形式的決定：其一，“如果進一步審議或行動未獲授權(quán)，終止審議某種情況?！逼涠?，“繼續(xù)審議情況，并要求相關(guān)國家在合理的時間段內(nèi)提供進一步的信息?！逼淙?，“繼續(xù)審議情況，并任命一名獨立且高度稱職的專家來監(jiān)督某種情況并向理事會報告?！逼渌?，“終止保密來文程序下的審議，從而對該問題進行公開審議?！逼湮?，“向人權(quán)高專辦提出建議，以向相關(guān)國家提供技術(shù)合作、能力建設(shè)援助或咨詢服務(wù)?！?參見聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處-人權(quán)理事會-申訴程序-閉門會議：http://www.ohchr.org/CH/HRBodies/HRC/ComplaintProcedure/Pages/ClosedmeetingsHRC.aspx，2015年5月31日訪問。這五種形式的決定都沒有太多強制性的對抗或者懲罰色彩，也不以懲罰當(dāng)事國為出發(fā)點。人權(quán)理事會在其決定中，一般只是要求當(dāng)事國積極參與審議工作，并提供便利，也會向當(dāng)事國提供必要的幫助，來改善被申訴國的人權(quán)保護狀況。

二、 人權(quán)理事會來文程序的實施

(一) 適用來文程序處理的案件概述

人權(quán)理事會來文程序迄今已有近十年的實踐歷程。由于受到來文程序秘密審議原則的限制，目前在聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處網(wǎng)站上只公開了2006年-2012年適用來文程序處理的14起來文的部分材料，它們分別是*以下材料來源自聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處-人權(quán)理事會-申訴程序設(shè)立以來的審議情況的歷史(英文)：http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/SituationsconsideredHRCJan2013.pdf，2015年5月31日訪問。：

第1起，吉爾吉斯斯坦案。人權(quán)理事會在其2006年第二次會議上對吉爾吉斯斯坦人權(quán)狀況的來文進行審議，最終決定如下：一方面，終止對吉爾吉斯斯坦人權(quán)狀況的審議，并不經(jīng)過表決程序，將最終決議的決定內(nèi)容公開公布；另一方面，鑒于吉爾吉斯斯坦政府在此次審議中的積極合作態(tài)度，繼續(xù)鼓勵吉爾吉斯斯坦政府切實、及時地努力開展工作，保護本國內(nèi)的人權(quán)，并請秘書長將本決定轉(zhuǎn)達(dá)給吉爾吉斯斯坦政府。

第2起，烏茲別克斯坦案。人權(quán)理事會在其2007年第四次會議上對烏茲別克斯坦人權(quán)狀況的來文進行審議，最終決定終止對烏茲別克斯坦人權(quán)狀況的審議。

第3起，伊朗案。人權(quán)理事會在其2007年第四次會議上對伊朗人權(quán)狀況的來文進行審議，最終決定終止對伊朗人權(quán)狀況的審議。

第4起，土庫曼斯坦案之一。人權(quán)理事會先后在其2008年的第七次會議、2008年的第九次和2009年的第十次會議上對土庫曼斯坦人權(quán)狀況的來文進行審議，在第三次會議上最終決定終止對土庫曼斯坦人權(quán)狀況的審議。

第5起，馬爾代夫案。人權(quán)理事會在其2008年第九次會議上對馬爾代夫人權(quán)狀況的來文進行審議，最終決定終止對馬爾代夫人權(quán)狀況的審議。

第6起，剛果民主共和國(金)案。人權(quán)理事會在其2009年第十一次會議上對剛果民主共和國(金)人權(quán)狀況的來文進行審議，最終決定終止對剛果民主共和國(金)人權(quán)狀況的審議。

第7起，幾內(nèi)亞案。人權(quán)理事會在其2009年第十二次會議和2010年第十三次會議上對幾內(nèi)亞人權(quán)狀況進行了兩次審議，在第二次會議上最終決定終止了針對幾內(nèi)亞人權(quán)狀況的來文審議。

第8起，塔吉克斯塔案。人權(quán)理事會在其2011年的第十六次會議、2011年的第十七次會議和2012年的第十九次會議上對塔吉克斯坦人權(quán)狀況的來文進行審議，最終在第三次會議上決定終止對塔吉克斯坦人權(quán)狀況的審議。

第9起，土庫曼斯坦案之二。人權(quán)理事會在其2012年第十九次會議上對土庫曼斯坦人權(quán)狀況的來文審議，最后決定終止審議。

第10起，剛果民主共和國(金)案之二。人權(quán)理事會在其2011年的第十八次會議上進行了第一次審議，一方面決定繼續(xù)審查剛果民主共和國(金)的人權(quán)狀況，另一方面同時建議聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦公室向剛果民主共和國(金)提供必要的技術(shù)合作、能力建設(shè)幫助或咨詢服務(wù)。人權(quán)理事會在其2012年的第十九次會議進行了第二次審議，最后決定終止對剛果民主共和國(金)人權(quán)狀況的來文審議。

第11起，伊拉克案之一。人權(quán)理事會在其2012年第十九次會議上對伊拉克人權(quán)狀況的來文進行審議，最后決定終止此次對伊拉克人權(quán)狀況的審議，并建議聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦公室向伊拉克政府提供技術(shù)合作、能力建設(shè)援助和咨詢服務(wù)，并將在日后繼續(xù)對伊拉克人權(quán)狀況的審議。

第12起，伊拉克案之二。人權(quán)理事會在其2012年第二十次會議上對伊拉克宗教少數(shù)派的來文進行審議，最后決定終止對伊拉克的宗教少數(shù)派的人權(quán)情況的審議，并建議聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦公室向伊拉克的提供技術(shù)合作、能力建設(shè)協(xié)助和咨詢服務(wù)。

第13起，伊拉克案之三。人權(quán)理事會在其2012年第二十一次會議對伊拉克工會及其成員和領(lǐng)導(dǎo)人人權(quán)的來文審議，最后決定終止對工會及其成員和領(lǐng)導(dǎo)人以及在伊拉克的人權(quán)衛(wèi)士的人權(quán)審議。

第14起，厄立特里亞案。人權(quán)理事會在其2012年的第二十次會議、2012年第二十一次會議上對厄立特里亞人權(quán)狀況的來文進行審議，最終決定如下：第一，不再秘密審議，轉(zhuǎn)為公開審議；第二，將材料轉(zhuǎn)交給厄立特里亞人權(quán)狀況特別報告員；第三，由厄立特里亞人權(quán)狀況特別報告員此后進一步向人權(quán)理事會報告；第四，促請厄立特里亞政府與厄立特里亞人權(quán)狀況特別報告員之間進行合作；第五，請秘書長將本決定轉(zhuǎn)達(dá)厄立特里亞政府；第六，繼續(xù)對厄立特里亞人權(quán)狀況的來文進行審議。

(二) 適用來文程序處理的案件的特點

通過分析上述14起案件，大致可歸納為以下五個的特點：

1. 審議的來文數(shù)量和最后公開的來文數(shù)量都較少。在2006年到2012年的時間里，人權(quán)理事會具體處理的案件只有14起。其中，只有2006年吉爾吉斯斯坦案和2012年厄立特里亞案的材料，最后決定予以公開，占總數(shù)的14%。其他12起案件的材料尚未公開。

2. 被申訴國有“地區(qū)性”傾向。在14起案件涉及的十個國家中亞洲國家占7個，中亞國家4個，南亞國家1個，西亞國家2個。另外3個被申訴的國家均是非洲國家。在國家分布上，亞洲國家占70%，非洲國家占30%，歐洲、美洲或者大洋洲的國家為零。

3. 來文以普遍性的人權(quán)事務(wù)為主，并且部分當(dāng)事國侵害人權(quán)的行為較嚴(yán)重或人權(quán)保護的狀況較糟糕。由于保密審議的要求，筆者無法通過公開途徑獲得案件的材料，但從目前公開的吉爾吉斯斯坦案和厄立特里亞案的材料看，兩國在被申訴時的人權(quán)狀況堪憂。2006年對吉爾吉斯斯坦的申訴內(nèi)容，主要集中在控訴該國存在對示威者過分使用武力，包括使用實彈造成死亡、對抗議者進行任意逮捕和拘留以壓制政治反對勢力以及騷擾人權(quán)衛(wèi)士和反對派政治家的普遍行為和現(xiàn)象，此外還有反對派女性成員被強奸的惡劣現(xiàn)象*參見聯(lián)合國人權(quán)理事會2006年第2/101決議。。2012年對厄立特里亞的申訴，則是反映該國存在著普遍和蓄意侵犯人權(quán)的現(xiàn)象，尤其涉及任意逮捕和拘留、酷刑、即決處決、暴力侵害婦女、強迫勞動、強迫征兵以及限制行動自由、言論自由、和平集會和思想、良心和宗教自由權(quán)利的案件*參見聯(lián)合國人權(quán)理事會2012年第21/1決議。。從這兩國的情況看，都是存在較為嚴(yán)重的普遍性人權(quán)受侵害的事實。像伊拉克、剛果民主共和國(金)等國家，在保護人權(quán)上存在著客觀條件的不足，且最終人權(quán)理事會也都向聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦公室提出了具體的幫助建議。因此，這些國家的人權(quán)保護也難如人意，普遍性人權(quán)較難得到有效尊重和保障。

4. 來文審議一般以一次審議為主，個別國家被多次審議。在上述14起案件中，人權(quán)理事會對9起案件文只經(jīng)歷了一次會議的審議就做出了最終決定，占總數(shù)的64%。經(jīng)歷2次會議審議才做出最終決定的有3起案件，經(jīng)歷3次會議審議才做出最終決定的有2起，分別占到總數(shù)的22%和14%。14起案件涉及10個國家，其中土庫曼斯坦和剛果民主共和國(金)各兩起案件，伊拉克三起案件。尤其是伊拉克在2012年一年之內(nèi)連續(xù)三次成為來文的指控對象。第一次是就普遍人權(quán)狀況的申訴，第二次是宗教少數(shù)派的申訴，第三次是關(guān)于工會以及其領(lǐng)導(dǎo)人的人權(quán)申訴。這三次審議，最后雖都以終止審議告終，但人權(quán)理事會在其中兩起案件的最終決定中，同時向人權(quán)事務(wù)高級專員辦公室發(fā)出了建議，請求其向伊拉克提供必要的幫助和服務(wù)。

5. 最終決定的內(nèi)容以“軟性決定”為主。在6起案件中，人權(quán)理事會經(jīng)一次審議就直接作出了終止審議的決定，約占總數(shù)的43%；在3起案件中，人權(quán)理事會在經(jīng)歷了多次審議后才作出了終止審議的決定，約占總數(shù)的21%；在4起案件中，人權(quán)理事會在附帶了其他決定的條件下作出了終止審議的決定，約占總數(shù)的26%。合計13起案件最后以終止審議結(jié)束對來文審議，占總數(shù)的93%。因此，終止審議是目前人權(quán)理事會實踐中最普遍的最終決定形式。其中，人權(quán)理事會3次建議人權(quán)事務(wù)高級專員辦公室向被申訴國提供技術(shù)合作等幫助。只有在厄立特里亞案中，人權(quán)理事會才做出具有一定強制性的決定，明確表示對厄立特里亞政府提交的材料不滿，并責(zé)成人權(quán)特別專員繼續(xù)向人權(quán)理事會報告。

三、 人權(quán)理事會來文程序的評價與完善

如上所述，適用來文程序處理的案件數(shù)量有限，地區(qū)化傾向明顯，對涉及國家的最終決定處理較“軟”等特點，因此，一些人據(jù)此否定人權(quán)理事會來文程序的實踐及其實效，認(rèn)為它和普遍定期審議機制相比差距較大，并且背離了制度的初衷。筆者認(rèn)為，如欲客觀公正評價人權(quán)理事會來文程序的實施及其實效，應(yīng)當(dāng)遵循兩個基本原則。第一，人權(quán)理事會來文程序是和各條約機構(gòu)的來文程序協(xié)調(diào)配合的。第二，人權(quán)理事會來文程序的實踐受其制度設(shè)計本身的制約。因此，首先有必要對制約人權(quán)理事會來文程序?qū)嵺`的各種因素進行分析，然后才可以客觀公正地評價其實施及其實效，進而提出有針對性的完善建議。

(一) 制約人權(quán)理事會來文程序?qū)嵺`的各種因素

制約人權(quán)理事會來文程序?qū)嵺`的主要因素有三：該程序的保密性原則、受理標(biāo)準(zhǔn)上的非個案原則和最終決定上的非懲罰性處理。

首先，由于人權(quán)理事會受理來文的標(biāo)準(zhǔn)是以一貫嚴(yán)重侵犯人權(quán)和基本自由的事實存在為基礎(chǔ)的，所以也就決定了其不可能像人權(quán)事務(wù)委員會那樣，每年受理并處理大量的案件。又由于“窮盡當(dāng)?shù)鼐葷瓌t”和與其他條約機構(gòu)配合協(xié)調(diào)的考慮，人權(quán)理事會不受理未窮盡國內(nèi)救濟的申訴，也不受理已經(jīng)在其他人權(quán)程序中得到處理或正在處理的申訴。同時，因為保密審議的原則要求，來文及其數(shù)量不能公開。從來文被公開審議的案件看，涉及多份針對該國的來文。所以，在我們并不知道來文的具體數(shù)量，也不知接受審議的來文數(shù)量的情況下，僅憑有限的信息就指責(zé)適用來文程序處理的來文數(shù)量較少，有失偏頗。

其次，根據(jù)規(guī)定，來文指控的人權(quán)侵犯行為要達(dá)到“一貫”、“嚴(yán)重”的程度。相對來講，歐洲、美洲國家政治、經(jīng)濟、社會一般較為穩(wěn)定，雖在不同程度上存在這樣那樣的人權(quán)問題，但一般難以達(dá)到“一貫”和“嚴(yán)重”這樣的標(biāo)準(zhǔn)。而且，歐美國家具有較完備的國內(nèi)人權(quán)救濟機制和區(qū)域人權(quán)保護機制，這進一步減少了來自這些國家來文的數(shù)量和受理數(shù)量。而一些亞洲和非洲國家，政局不穩(wěn)，經(jīng)濟和社會問題也比較嚴(yán)重，人權(quán)侵犯問題較容易衍變、發(fā)展到“一貫”和“嚴(yán)重”的程度。例如，2006年的吉爾吉斯斯坦案就是因為該國政局動蕩，才導(dǎo)致了侵害人權(quán)的狀況發(fā)生。同時，上述14個案件中的被申訴國國內(nèi)人權(quán)救濟機制不夠完善，非洲區(qū)域人權(quán)保護機制尚在逐步完善中，而亞洲尚未建立任何區(qū)域人權(quán)保護機制。因此，不能簡單地因為所謂“地區(qū)化”的傾向而否定人權(quán)理事會來文程序的實踐。

最后，最終處理決定較“軟”。人權(quán)理事會來文程序的目標(biāo)是促進和保護人權(quán)，這使得其所具有的懲罰性色彩較淡，即使具有一定懲罰性，其目的也是為了敦促當(dāng)事國積極采取措施保護人權(quán)。多數(shù)案件之所以經(jīng)過一次人權(quán)理事會會議審議就宣告結(jié)束，往往是因為在來文工作組要求涉案國家提交相關(guān)信息的時候，被申訴國就已經(jīng)主動采取措施，改變了人權(quán)保護不力的狀況或停止并補救侵害人權(quán)的行為。另外，不少國家出現(xiàn)這樣的“一貫”和“嚴(yán)重”侵犯人權(quán)的狀況是由于客觀條件所導(dǎo)致，例如2012年伊拉克案是由于戰(zhàn)爭而導(dǎo)致的，2006年吉爾吉斯斯坦案是由于政權(quán)更迭而導(dǎo)致的，這些都并非是由于當(dāng)事國政府的主觀惡意。這使得作出“懲罰性的決定”本身就是不公正不必要的。恰恰相反，上述情勢需要人權(quán)理事會在審議后作出必要的建議人權(quán)高專辦提供幫助性措施來推動當(dāng)事國保護人權(quán)。因而，不能簡單地以其不具備懲罰性或者強制性，就低估經(jīng)人權(quán)理事會適用來文程序處理案件取得的實效。

(二) 人權(quán)理事會來文程序?qū)嵺`之再評價

筆者認(rèn)為，可以依據(jù)聯(lián)合國設(shè)立來文程序時對其提出的“公正、客觀、高效、注重受害者、且能及時啟動”等要求，在形式和實質(zhì)兩方面對人權(quán)理事會來文程序的實踐進行再評價。

第一，形式上的評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以“高效”和“能及時啟動”為代表的效率為尺度。效率是任何制度設(shè)計的形式要求，沒有效率的制度必然無法有效實現(xiàn)制度的初衷。為了實現(xiàn)“高效”要求，一方面制度內(nèi)部的效率要高，另一方面不能與其他制度沖突、重復(fù)，避免資源的浪費。人權(quán)理事會來文程序為了補充而非替代現(xiàn)有各條約機構(gòu)的來文程序，進而達(dá)到高效的要求，在內(nèi)部明確秘密審議原則和兩工作組具體負(fù)責(zé)的運作方式，在外部通過受理標(biāo)準(zhǔn)上與其他來文程序的區(qū)分來實現(xiàn)來文的分流，有效滿足了“高效”的效率要求?！澳芗皶r啟動”要求需要來文程序及時關(guān)注侵犯人權(quán)的狀況，從收到來文到處理來文、作出決定必須及時，不能拖延。由于目前公開的材料有限，并不能知曉來文程序明確收到來文的具體時間，因而無法直接斷言來文程序及時與否。但從2006年吉爾吉斯斯坦案的材料看，審議的侵犯人權(quán)情況至少不遲于2002年，與作出最后的決定相隔四年有余。可見人權(quán)理事會來文程序在“能及時啟動”方面即使有過努力，效果也有限。事實上，聯(lián)合國機構(gòu)在“能及時啟動”方面的詬病由來已久，可謂是其一大“頑疾”?？紤]到這些因素，人權(quán)理事會來文程序在形式效率層面的實踐仍應(yīng)以肯定為主。

第二，實質(zhì)上的評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以“公正、客觀、注重受害者”等當(dāng)代人權(quán)保護新要求為尺度?！肮?、客觀、注重受害者”的要求，實質(zhì)上是公平與正義在人權(quán)保護領(lǐng)域的體現(xiàn)，具體來說，是要從過去政治影響的“對抗性”人權(quán)保護向中立、客觀的“援助性”人權(quán)保護發(fā)展。在人權(quán)話語逐漸國際主流化的時代下，一國主觀惡意驅(qū)動下的嚴(yán)重違背人道精神、侵犯人權(quán)和基本自由的行為，已經(jīng)不再是人權(quán)侵害的主要形態(tài)。一些國家出現(xiàn)人權(quán)保護嚴(yán)重不力的狀況，往往是由于社會政局的動蕩、自然災(zāi)害、經(jīng)濟發(fā)展水平低下或者國家治理能力不足等因素而導(dǎo)致的。這就讓“關(guān)注受害者、幫助受害者、切實改善一國人權(quán)保護狀況”成為了人權(quán)理事會的使命。而在這方面，人權(quán)理事會來文程序的實踐，可以說是卓有成效的。以援助性的而不是裁判性或懲罰性的決定來處理來文，通過審議的方式來促使當(dāng)事國主動加強人權(quán)保護，并在必要的時候給予“援助性”的幫助，不但讓人權(quán)理事會來文程序更加客觀，少了些許政治的陰霾，也有效推動了為來文申訴國人權(quán)狀況改善而作出的努力。此時，如果評價者反而執(zhí)拗于來文程序的“懲罰性”、“強制性”，不但有刻舟求劍之嫌，甚至也是在回避當(dāng)代人權(quán)保護的新使命與新責(zé)任。

綜上所述，人權(quán)理事會來文程序的實踐大體上是值得肯定的。當(dāng)然，人權(quán)理事會來文程序的制度設(shè)計和實踐也并非沒有瑕疵，其仍存在著需要改進之處。擇其要者有三：

第一，固執(zhí)地恪守不公開的秘密審議原則。為了在審議中加強國家間的合作和便于妥協(xié)，滿足程序的效率原則要求，秘密審議被確立為人權(quán)理事會來文程序的基礎(chǔ)。不僅來文材料等不被公開，審議過程也不被公開，審議的結(jié)果一般也不公開。雖然這有助于效率原則的實現(xiàn)，但也容易被國際權(quán)力、政治等因素左右，并不利于人權(quán)保護，同時也和國際法上透明化趨勢不相符合，最終會影響到正義、公平在人權(quán)保護領(lǐng)域的實現(xiàn)。此外，秘密審議過程中可能的扯皮、推諉現(xiàn)象反而會影響效率。但如果在審議后就公開相關(guān)材料，事實上也不太能有助于改善人權(quán)的狀況，還會影響國家間的信任與合作。所以，應(yīng)當(dāng)嘗試有條件的公開。

聯(lián)合國教科文組織的104程序以及各條約機構(gòu)下的個人來文程序在這方面有著相似的實踐，為完善這樣的不足提供了參考。與人權(quán)理事會來文程序的秘密審議原則一樣，教科文組織的個人來文審議同樣保持嚴(yán)格的秘密性，甚至還有因為來文者打破了來文的秘密性而直接宣布來文不予受理的情況發(fā)生。根據(jù)修訂后的《執(zhí)行局議事規(guī)則》第29條第四款的規(guī)定，104程序下的文件等材料應(yīng)在20年后出版或開放，從而為104程序設(shè)置了一個最長為20年的“保密期”[2]。各條約機構(gòu)的個人來文程序和其他組織也并非固執(zhí)地嚴(yán)守絕對的保密審議不公開原則，相反地，多以出版物的形式進行文件、材料的公開。

因此，人權(quán)理事會來文程序可以借鑒教科文組織104程序的上述規(guī)定，嘗試多檔“解密期”的做法。具體來說，首先，在保密時間上，設(shè)立5至20年不等的多檔“解密期”。其次，依據(jù)不同來文審議的情況，將會議審議的文件、材料歸入不同檔的“解密期”，并在結(jié)束審議后將具體的“解密期”立即公開。最后，在解密的材料上作出區(qū)分。就涉及人權(quán)理事會申訴處理、審議過程的相關(guān)材料經(jīng)過“解密期”后一律公開，就涉及申訴人具體信息的相關(guān)材料，即使經(jīng)過“解密期”也絕對不公開，就涉及被申訴國家的材料，在剔除申訴人信息后，也隨“解密期”的經(jīng)過而一律公開。“解密期”的做法既能實現(xiàn)對人權(quán)理事會本身的監(jiān)督，也能實現(xiàn)對人權(quán)保護的二次監(jiān)督，同時兼顧了保障國家間合作和保護申訴人隱私的要求。

第二，嚴(yán)格的來文語文規(guī)定。來文程序?qū)砦牡恼Z文限制在了聯(lián)合國六種官方語文中。之所以如此，主要緣于如下兩個因素:其一，聯(lián)合國會員國數(shù)量眾多，各國正式語文數(shù)量眾多，如果每國的正式語言都可以作為來文語文的話，翻譯的成本將會非常高昂；其二，持續(xù)的聯(lián)合國財政危機使得聯(lián)合國在人權(quán)方面的預(yù)算和開支非常緊張，“到2012-2103雙年，人權(quán)高級專員辦事處得到16,850萬美元的撥款，占聯(lián)合國預(yù)算不到3%(比1993年翻了兩番)。人權(quán)高專還建立了自愿基金，2012年收到11,100萬美元的資金。2012年，人權(quán)高級專員辦事處的開支約19,650萬美元，其中8,200萬美元來自聯(lián)合國定期預(yù)算，11,450萬美元來自自愿捐款?！盵3]人權(quán)高級專員辦事處經(jīng)費非常有限，根本無力承擔(dān)昂貴的翻譯費用。雖有這樣的初衷隱情，但來文語文的限制在客觀上也的確削減了其他語區(qū)的個人、組織申訴的權(quán)利和能力。這與人權(quán)理事會保護人權(quán)的實質(zhì)要求有所出入，也與正義和公平的人權(quán)追求理念不相符。

普遍定期審查機制展開的合作要遠(yuǎn)比來文程序更為開放和廣泛。同時，該機制與條約機構(gòu)下的締約國報告制度等的銜接、借鑒工作，也得到了更多的重視。

一項孤立的制度是不能實現(xiàn)目標(biāo)初衷的，人權(quán)理事會下的來文程序也同樣如此。如果說，它與聯(lián)合國各條約機構(gòu)以及區(qū)域人權(quán)機構(gòu)的來文程序保持距離，尚有回避沖突、避免資源浪費的考量，那么與人權(quán)理事會的其他制度也涇渭分明，就更值得商榷了。雖然來文程序已經(jīng)和人權(quán)理事會的人權(quán)特別報告員等制度進行了一些合作和銜接，但和普遍定期審查機制的協(xié)作明顯不足。筆者認(rèn)為，在普遍定期審查機制和來文程序之間，可以建立起必要的合作和銜接，同時也具有可行性。在普遍定期審查機制中，對聯(lián)合國會員國進行審查時，可以建立信息交換溝通制度，將來文程序中的案件的后續(xù)行動作為對會員國的審查內(nèi)容之一。這樣的合作與銜接，無疑將進一步推動來文程序的發(fā)展，也能更好地實現(xiàn)人權(quán)保護的實質(zhì)目標(biāo)。

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* 本系列已有《學(xué)術(shù)，需要一種奉獻——寫在傅惜華先生誕辰百年之際》、《錢南揚先生集外文摭談》、《莊一拂戲曲活動稽考》、《傅東華及其戲曲活動談略》、《曲家盧前的新文學(xué)著述及其他》、《翦伯贊戲曲研究的學(xué)術(shù)方法及當(dāng)下啟示》、《浦江清曲事征略》、《朱謙之戲曲研究的音樂文學(xué)方法及學(xué)術(shù)史意義》、《臺靜農(nóng)戲曲小說研究的多維視野與質(zhì)實學(xué)風(fēng)》、《賀昌群及其〈元曲概論〉的曲學(xué)貢獻與學(xué)理不足》、《馮沅君戲曲研究的方法、特點及鏡鑒意義》、《曲家顧隨》、《顧隨研究》、《杜穎陶戲曲研究的學(xué)術(shù)路徑與啟示意義》、《邵茗生史實考述及其戲曲研究的路徑探索》、《徐筱汀戲曲研究的主要特色與學(xué)術(shù)貢獻》、《徐嘉瑞戲曲研究的方法構(gòu)建與內(nèi)在理路》、《佟晶心戲曲研究的學(xué)術(shù)取徑與創(chuàng)新意義》、《馮叔鸞生平考述及其戲曲研究的學(xué)術(shù)價值》、《馮叔鸞“戲?qū)W”的豐富內(nèi)蘊及文化旨?xì)w》、《徐調(diào)孚戲曲活動述論》、《錢南揚學(xué)譜簡編》等多篇文章發(fā)表于海峽兩岸刊物。副題標(biāo)注“之二十三”系以寫作時間為序。

第三，與其他制度、機構(gòu)的合作欠缺。人權(quán)理事會來文程序在設(shè)計之初，為了避免普遍定期審議機制、特別機制以及其他來文程序間發(fā)生沖突、重合，而不斷進行自身的調(diào)整，其目的是保障資源有效利用，從而提高來文程序的效率。但是，也使得人權(quán)理事會來文程序充滿了孤立性的色彩，不但與各條約機構(gòu)的來文程序保持距離，同時與人權(quán)理事會的其他制度也缺乏交集與協(xié)同。孤立性的特點成為人權(quán)理事會來文程序進一步發(fā)揮更大作用的瓶頸。

普遍定期審查機制的實效顯著，也深受人們的認(rèn)同。在該機制下，聯(lián)合國所有的成員國都必須按事先確定的日程表接受人權(quán)理事會對其人權(quán)狀況的審查。沒有任何一個成員國可以逃避這樣的審查，事實上每一個成員國也都提交了報告并接受了人權(quán)理事會的審查。普遍定期審查機制的成功，不僅僅在于其強制性，更在于它注重與其他制度的合作與銜接。不但聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦公室在中間發(fā)揮積極的作用，同時聯(lián)合國各專門機構(gòu)、各職司機構(gòu)、各條約機構(gòu)、各會員國、乃至國際組織等都和人權(quán)理事會的普遍定期審查機制展開相關(guān)合作和配合[5]。從機制協(xié)調(diào)、制度銜接的角度看，

中圖分類號：D813

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-105X(2016)01-0014-07

作者簡介：郭曰君(1970—)，男，河南獲嘉人，法學(xué)博士，華東理工大學(xué)法學(xué)院教授，主要研究人權(quán)法學(xué)；

基金項目：國家社科 “與經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利相關(guān)的國際法的實施機制”(項目編號：10BFX099)；

收稿日期：2015-12-01