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各國實(shí)施人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的主要機(jī)制及其啟示

2016-01-23 16:55

許 堯

(南開大學(xué) 人權(quán)研究中心,天津 300071)

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2014年度中國人權(quán)研究會(huì)項(xiàng)目“國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施機(jī)制比較研究”;

國家人權(quán)教育培訓(xùn)基地重大項(xiàng)目“各國人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃比較研究”(項(xiàng)目編號(hào):13JJD820022)。

各國實(shí)施人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的主要機(jī)制及其啟示

許堯

(南開大學(xué) 人權(quán)研究中心,天津300071)

摘要:從1993年世界人權(quán)大會(huì)到現(xiàn)在,已經(jīng)有34個(gè)國家制定了46期國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃,對這些計(jì)劃的內(nèi)容進(jìn)行分析,在實(shí)施國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的過程中,普遍設(shè)置了資源動(dòng)員整合機(jī)制、中央各機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制、地方政府驅(qū)動(dòng)機(jī)制、實(shí)施過程監(jiān)測機(jī)制、效果評估總結(jié)機(jī)制等五種機(jī)制。對我國而言,要促進(jìn)行動(dòng)計(jì)劃的有效實(shí)施需要進(jìn)一步完善相關(guān)機(jī)制,尤其是要增強(qiáng)計(jì)劃實(shí)施中樞機(jī)構(gòu)的整合協(xié)調(diào)能力,可以嘗試建立人權(quán)指標(biāo)以促進(jìn)地方實(shí)施的積極性,進(jìn)一步完善社會(huì)力量參與計(jì)劃實(shí)施的平臺(tái)渠道,并明確規(guī)定政府相關(guān)實(shí)施單位的自查機(jī)制。

關(guān)鍵詞:國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃;人權(quán)政策;監(jiān)測機(jī)制;實(shí)施機(jī)制

中國政府先后制定實(shí)施《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2009-2010年)》和《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2012-2015年)》,在國內(nèi)外產(chǎn)生了重要影響。2013年10月22-25日,在聯(lián)合國進(jìn)行的對中國第二輪國別人權(quán)審議中,對中國制定和實(shí)施《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》的肯定,高居各國肯定中國人權(quán)事項(xiàng)提到次數(shù)最多的前三位,共有19個(gè)國家對此加以特別肯定,這對中國順利通過這次審議并在此后的人權(quán)理事會(huì)改選中第三次高票當(dāng)選人權(quán)理事會(huì)成員發(fā)揮了重要作用。同時(shí),各國也十分關(guān)注中國國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施和落實(shí)情況,在這次聯(lián)合國審議中,有7個(gè)國家專門建議中國采取措施促進(jìn)《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》的實(shí)施和落實(shí)。

人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃作為我國協(xié)調(diào)系統(tǒng)推進(jìn)人權(quán)事業(yè)的國家規(guī)劃,在我國人權(quán)事業(yè)發(fā)展中居于十分重要的位置,要充分發(fā)揮其全面指導(dǎo)、系統(tǒng)推進(jìn)的作用,就需要系統(tǒng)研究、優(yōu)化其實(shí)施機(jī)制,使其目標(biāo)能夠真正落到實(shí)處。對其他國家的監(jiān)測行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)和歸納,以期為我們完善自身的機(jī)制提供重要參考。

一、 各國制定人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的總體情況

從1993年世界人權(quán)大會(huì)提出制定國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的倡議到現(xiàn)在,已經(jīng)至少有34個(gè)國家制定了46期國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃。如果按照制定行動(dòng)計(jì)劃的時(shí)間進(jìn)行排序,則制定和實(shí)施國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的國家有:澳大利亞(第一期1993年,第二期2004年,第三期2012年)、馬拉維(1995-1996年)、拉脫維亞(1995年)、菲律賓(1996-2000年)、巴西(第一期1996年,第二期2009年)、厄瓜多爾(1998年)、印度尼西亞(第一期1998-2003年,第二期2004-2009年,第三期2011-2014年)、墨西哥(第一期1998年,第二期2004-2008年,第三期2008-2012年)、南非(1998年)、委內(nèi)瑞拉(1999年)、玻利維亞(1999年,2009-2013年)、民主剛果(2000年)、挪威(2000-2005年)、瑞典(2002-2004年,2006-2009年)、立陶宛(2002年)、佛得角(2003年)、毛里塔尼亞(2003年)、尼泊爾(2004年)、摩爾多瓦(第一期2004-2008年,第二期2011-2014年)、新西蘭(2005-2010年)、尼日利亞(第一期2006年,第二期2009-2013年)、韓國(2007-2011年)、危地馬拉(2007-2017年)、西班牙(2008年)、哈薩克斯坦(2009-2012年)、泰國(2009-2013年)、中國(第一期2009-2010年,第二期2012-2015年)、伊拉克(2011年)、斯里蘭卡(2011-2016年)、阿塞拜疆(2011年)、芬蘭(2012-2013年)、坦桑尼亞(2013-2017年)、黎巴嫩(2013年)、秘魯(2014-2016年)*截至2015年4月30日,聯(lián)合國人權(quán)高專辦網(wǎng)站列出了34個(gè)國家45期國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃,但未包括中國政府制定的《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2012-2015)》,所以,目前至少已經(jīng)有34個(gè)國家制定了46期國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃。本文中如非特別注明,所有這些國家的人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃原文均來自聯(lián)合國人權(quán)高專辦網(wǎng)站。http://www.ohchr.org/EN/Issues/PlansActions/Pages/PlansofActionIndex.aspx。。

這些國家中包括:亞洲11國,歐洲7國,美洲7國,非洲7國,大洋洲2國。亞洲、非洲、拉丁美洲共有25個(gè)國家制定實(shí)施了國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃,占總數(shù)的73.5%。

46期行動(dòng)計(jì)劃中,明確了起止時(shí)間的有25期,占到了54.3%。其中,實(shí)施周期為2年的為3期,三年的為2期,四年的為5期,五年的為9期,六年的為5期,十一年的為1期。規(guī)定了實(shí)施起止時(shí)間的25期行動(dòng)計(jì)劃平均實(shí)施周期為4.72年,可以看出大多行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施的周期長度為4-6年。

如果將制定人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的國家的2013年的人均GDP進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析*統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來源于世界銀行網(wǎng)站:http://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.PCAP.CD. 訪問時(shí)間:2015年6月5日。,則人均GDP小于3000美元的有菲律賓、尼泊爾、摩爾多瓦、馬拉維、民主剛果、坦桑尼亞、玻利維亞、毛里塔尼亞8國,占總數(shù)的23.5%;人均GDP位于3000-10000美元的國家有泰國、中國、伊拉克、斯里蘭卡、阿塞拜疆、黎巴嫩、印度尼西亞、厄瓜多爾、秘魯、危地馬拉、南非、佛得角、尼日利亞13國,占總數(shù)的38.2%;人均GDP位于10000-30000美元以上的國家有韓國、哈薩克斯坦、巴西、墨西哥、委內(nèi)瑞拉、拉脫維亞、立陶宛、西班牙8國,占總數(shù)的23.5%;人均GDP位于30000元以上的國家有挪威、瑞典、澳大利亞、新西蘭、芬蘭5國,占總數(shù)的14.7%。

從不同國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平可以看出:制定國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃與該國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并無絕對關(guān)聯(lián),經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度極高的國家與發(fā)展程度極低的國家都可以制定國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃,比如挪威的人均GDP超過了10萬美元,是世界上最發(fā)達(dá)的國家之一,而馬拉維的人均GDP只有226.5美元,前者是后者的445倍。

從不同國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的功能定位來看,主要有三種類型:第一,政策創(chuàng)新性功能定位。其旨在原有的公共政策系統(tǒng)基礎(chǔ)上,對人權(quán)加以特殊強(qiáng)調(diào),從而制定以促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)為核心的政策體系。比如瑞典等發(fā)達(dá)國家制定和實(shí)施國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃就主要是政策創(chuàng)新性的功能定位。第二,政策整合性功能定位。將原來分散在不同政策領(lǐng)域的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行提煉和系統(tǒng)化,從而形成以人權(quán)為中心的政策體系。比如韓國制定的《促進(jìn)和保障人權(quán)國家行動(dòng)計(jì)劃(2007-2011)》強(qiáng)調(diào)將不同政府部門的相關(guān)政策以人權(quán)為核心進(jìn)行的聯(lián)接和整合[1];坦桑尼亞則強(qiáng)調(diào)人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃與國家發(fā)展計(jì)劃和有關(guān)部委其他戰(zhàn)略計(jì)劃的并肩而行,強(qiáng)調(diào)將人權(quán)活動(dòng)納入國家發(fā)展的主流框架[2]54。第三,社會(huì)轉(zhuǎn)型性功能定位。由原來的公共權(quán)力高度集中的政治和公共管理體制,逐漸轉(zhuǎn)型為民主化、法制化的體制,在這種轉(zhuǎn)型過程中,以人權(quán)為主題統(tǒng)合相關(guān)政策,從而將社會(huì)轉(zhuǎn)型、人權(quán)意識(shí)提高、人權(quán)保障水平提高等內(nèi)容進(jìn)行融合。拉脫維亞、立陶宛等原蘇聯(lián)加盟共和國在這方面表現(xiàn)比較明顯。

二、 各國人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的具體實(shí)施機(jī)制

從已經(jīng)制定的國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃中對于計(jì)劃實(shí)施的具體規(guī)定來看,國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施機(jī)制主要有以下相互關(guān)聯(lián)的五種主要機(jī)制:資源動(dòng)員整合機(jī)制、中央各機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制、地方政府驅(qū)動(dòng)機(jī)制、實(shí)施過程監(jiān)控機(jī)制和效果評估總結(jié)機(jī)制。這幾種機(jī)制相互關(guān)聯(lián),共同構(gòu)成人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施機(jī)制體系。

(一) 資源動(dòng)員整合機(jī)制

行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施需要足夠的資源來支持,缺乏資源支持的政策很容易成為空中樓閣。在聯(lián)合國人權(quán)高專辦編寫的《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃指南》中明確提到,“計(jì)劃的成功很大程度上將依賴于支持其活動(dòng)的資源”,“合理資源的供應(yīng)表明政府對計(jì)劃和其人權(quán)目的的承諾的尊重。未能提供合理的資源將引起對政府認(rèn)真態(tài)度和計(jì)劃可信性的質(zhì)疑?!盵3]100

在已經(jīng)制定的國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃中,在資源動(dòng)員整合方面,主要有如下三種做法。

第一,通過凝聚共識(shí)集聚資源。通過強(qiáng)調(diào)人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的重要性來統(tǒng)一政府和社會(huì)對人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的認(rèn)識(shí),增加他們對計(jì)劃實(shí)施的理解和支持。這種理解和支持一方面可以使社會(huì)組織、民眾等社會(huì)主體更愿意參加到計(jì)劃的調(diào)研、監(jiān)督、評估當(dāng)中來,從而盡可能減少公共資源的開支,另一方面也可以最大程度地將存在于社會(huì)層面的資源集聚到人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的具體項(xiàng)目實(shí)施中來。其主要有兩種方式,首先,從國際人權(quán)文件的要求及各國保障人權(quán)的形勢上來強(qiáng)調(diào)國際社會(huì)對人權(quán)的重視和新的進(jìn)展,廣泛運(yùn)用《世界人權(quán)宣言》等世界人權(quán)憲章,維也納世界人權(quán)大會(huì)對各國通過制定明確的行動(dòng)計(jì)劃來推進(jìn)人權(quán)事業(yè)進(jìn)展的號(hào)召和要求。其次,結(jié)合本國的實(shí)際來強(qiáng)調(diào)采取行動(dòng)計(jì)劃的形式來加強(qiáng)人權(quán)保障的重要意義,有些國家正處于社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型期,有些甚至經(jīng)歷了戰(zhàn)爭的災(zāi)難,還有些處于人權(quán)保障狀態(tài)極度不佳的情景中,也有些國家盡管在人權(quán)保障上處于了較高的水平,但依然面臨著一些較為突出的社會(huì)問題……在人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的制定背景或?qū)а灾?,很多?jì)劃都強(qiáng)調(diào)了本國面對的國際國內(nèi)形勢,以及面對的特殊社會(huì)問題,通過強(qiáng)調(diào)社會(huì)背景,加強(qiáng)大家對制定和執(zhí)行國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的理解,加強(qiáng)對人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃有效實(shí)施的支持。

第二,明確資源供給負(fù)責(zé)部門。通過明確計(jì)劃的資金來源或保障供給部門來使得資源的支持明確化。在有些國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃中,將國家計(jì)劃委員會(huì)、財(cái)政部等經(jīng)費(fèi)分配部門明確到了具體的實(shí)施項(xiàng)目中,有些明確規(guī)定了在具體項(xiàng)目執(zhí)行中,具體由哪些機(jī)關(guān)或部門來保證資源的供給,這就為行動(dòng)計(jì)劃在實(shí)施過程中,確保資源的足量供給提供了制度保證。比如尼泊爾強(qiáng)調(diào)國家計(jì)劃委員會(huì)在編制整體發(fā)展計(jì)劃和預(yù)算過程中的作用,強(qiáng)化基于權(quán)利路徑的預(yù)算編制,強(qiáng)調(diào)財(cái)政部在審批國家計(jì)劃和從國庫分撥適當(dāng)預(yù)算方面對行動(dòng)計(jì)劃的支持作用,以及財(cái)政部在部門間的協(xié)調(diào)作用。

第三,匯聚國際國內(nèi)相關(guān)資源。通過援助或捐獻(xiàn)來為計(jì)劃實(shí)施籌措資源。這些機(jī)構(gòu)既包括聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)等專門從事人權(quán)的組織[3]107,也包括一些發(fā)達(dá)國家在智力、財(cái)力上的支援,還包括國內(nèi)一些企業(yè)、組織的捐助。對這些資源的動(dòng)員有多種方式,相關(guān)組織和個(gè)人可以采取捐獻(xiàn)資金或物品的方式來直接提供物質(zhì)幫助,也可以采取通過技術(shù)援助、智力援助的方式來使得行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施過程更科學(xué)更節(jié)約[3]104;一些國內(nèi)的社會(huì)組織還可以根據(jù)其自身的情況在行動(dòng)計(jì)劃的宣傳、具體項(xiàng)目的實(shí)施、監(jiān)督和評估等階段參加到政府組織的活動(dòng)中來,這些活動(dòng)都可能為行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施節(jié)約開支。

(二) 中央各機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制

行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施涉及多個(gè)部門,這不僅僅在于不同的政策措施和項(xiàng)目有不同的部門去實(shí)施,可能會(huì)面對不同措施行動(dòng)間的矛盾或沖突,也在于在同一個(gè)行動(dòng)計(jì)劃或措施內(nèi)部也會(huì)涉及多個(gè)部門,在實(shí)施過程中,也會(huì)面臨很多具體的問題,可能會(huì)引發(fā)內(nèi)部的沖突,所以要保證行動(dòng)計(jì)劃的有效實(shí)施,就需要制定計(jì)劃實(shí)施部門間的協(xié)調(diào)和配合機(jī)制。從既有的國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的相關(guān)規(guī)定來看,主要通過以下途徑來進(jìn)行中央各機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)。

第一,加強(qiáng)負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)部門的權(quán)限。多數(shù)行動(dòng)計(jì)劃明確了實(shí)施國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的牽頭部門或協(xié)調(diào)部門,為保證牽頭部門能夠有足夠的權(quán)力來促進(jìn)不同項(xiàng)目間的協(xié)調(diào),對牽頭部門的權(quán)責(zé)進(jìn)行了明確。在部門間對實(shí)施行動(dòng)計(jì)劃具有不同意見時(shí),負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)實(shí)施的部門就需要在權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行溝通和協(xié)商,從而保證計(jì)劃的順利進(jìn)行。比如尼泊爾加強(qiáng)了總理辦公室和部長委員會(huì)的權(quán)限[4],坦桑尼亞則對人權(quán)與善治委員會(huì)賦予了較大的權(quán)力[2]55。

第二,對實(shí)施部門進(jìn)行權(quán)責(zé)區(qū)分。當(dāng)具體計(jì)劃內(nèi)部涉及多元部門時(shí),對部門進(jìn)行分類,比如:坦桑尼亞在其行動(dòng)計(jì)劃中區(qū)分了每個(gè)具體項(xiàng)目的主導(dǎo)負(fù)責(zé)部門和配合輔助部門;芬蘭在其行動(dòng)計(jì)劃中規(guī)定,如果行動(dòng)計(jì)劃具體項(xiàng)目涉及多個(gè)政府部門,則主要責(zé)任由制定的單一部門承擔(dān),其他部門向其匯報(bào)[5],等等。這些對多個(gè)參與進(jìn)來的部門間權(quán)責(zé)的明確,能夠促進(jìn)部門間權(quán)責(zé)關(guān)系的清晰化,有助于行動(dòng)計(jì)劃的有序?qū)嵤?/p>

第三,在相關(guān)部門內(nèi)部設(shè)立人權(quán)委員會(huì)。人權(quán)保障涉及到很多政府部門,要盡可能發(fā)動(dòng)不同部門的積極性,避免人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃被認(rèn)為只是牽頭部委的事情。為充分發(fā)動(dòng)相關(guān)部門的積極性,伊拉克在內(nèi)政部、國防部、司法部、衛(wèi)生部、教育部、高等教育與科學(xué)研究部、勞動(dòng)和社會(huì)事務(wù)部、住房和建設(shè)部、外交部等相關(guān)部委內(nèi)部設(shè)立了人權(quán)委員會(huì),主要任務(wù)是在不同部門中協(xié)助建立一個(gè)落實(shí)人權(quán)的合適的環(huán)境,傳播人權(quán)文化,在有些部委中,為了人權(quán)計(jì)劃的迅速實(shí)現(xiàn)和提高人員的穩(wěn)定性,這些委員會(huì)轉(zhuǎn)變整合成了固定的行政部門[6]。在不同部委內(nèi)部內(nèi)設(shè)人權(quán)委員會(huì)或人權(quán)小組,能夠促進(jìn)人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃與不同部委本職工作的緊密結(jié)合,也是促進(jìn)部委與牽頭組織之間進(jìn)行常規(guī)化溝通的有效機(jī)制。

第四,相關(guān)部門代表組成聯(lián)席會(huì)議或小組。成立由實(shí)施機(jī)構(gòu)代表組成的工作小組是對各部委活動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)的另外一種常見方式,一方面這種小組具有廣泛的代表性,相關(guān)部委的意見和建議能夠通過這種平臺(tái)或機(jī)制進(jìn)行表達(dá)、溝通和整合。另一方面這種小組也具有較強(qiáng)的靈活性。中國、瑞典、阿塞拜疆等很多國家采取了類似的做法,中國稱之為“聯(lián)席會(huì)議機(jī)制”、瑞典稱之為“部門間人權(quán)工作小組”[7]、阿塞拜疆稱之為“行動(dòng)計(jì)劃執(zhí)行協(xié)調(diào)工作小組”[8]。

(三) 地方政府驅(qū)動(dòng)機(jī)制

人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃歸根結(jié)底還是需要落實(shí)到普通大眾的日常生活和工作當(dāng)中,所以地方政府對人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃意義的深刻認(rèn)識(shí)以及忠實(shí)的執(zhí)行是關(guān)系到計(jì)劃是否能夠“落地”的關(guān)鍵問題。從各國行動(dòng)計(jì)劃的相關(guān)規(guī)定來看,對地方政府的動(dòng)員和約束主要有如下兩種途徑:(1) 在地方設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu),起到促進(jìn)地方實(shí)施行動(dòng)計(jì)劃的作用。比如,伊拉克的人權(quán)部在14個(gè)獨(dú)立行政區(qū)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)。(2) 建立定期或不定期匯報(bào)制度。比如,尼泊爾要求地方政府要在其年度計(jì)劃中明確實(shí)施行動(dòng)計(jì)劃的具體項(xiàng)目,并向政府提交執(zhí)行報(bào)告。又如,瑞典要求中央政府機(jī)構(gòu)和縣市議會(huì)應(yīng)當(dāng)就行動(dòng)計(jì)劃有意識(shí)地加強(qiáng)交流。

(四) 實(shí)施過程監(jiān)測機(jī)制

人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃涉及到社會(huì)多個(gè)領(lǐng)域,多個(gè)政府部門參與其中,明確行動(dòng)計(jì)劃的進(jìn)度監(jiān)督和控制機(jī)制,是確保各個(gè)具體行動(dòng)計(jì)劃或人權(quán)領(lǐng)域與計(jì)劃有效匹配進(jìn)行的重要環(huán)節(jié)。從總體上看,對計(jì)劃實(shí)施的監(jiān)督和控制受到了各國的普遍重視,其采取的方式主要有以下八種。

第一,借助國際人權(quán)機(jī)制進(jìn)行過程監(jiān)測。在聯(lián)合國普遍定期審議(UPR)中,國際社會(huì)對制定和實(shí)施人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃高度關(guān)注。比如在聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)對摩爾多瓦、瑞典等國的普遍定期審議報(bào)告中,均有多個(gè)國家對實(shí)施國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃表示贊賞,而沒有任何國家對實(shí)施國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃提出異議或關(guān)切性建議。事實(shí)上,向聯(lián)合國提交人權(quán)報(bào)告,是各國制定和實(shí)施國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的主要考慮之一,這種動(dòng)機(jī)和制度也為各國監(jiān)督國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施,確保取得切實(shí)的效果提供了一種外在動(dòng)力和制度基礎(chǔ)。在澳大利亞、坦桑尼亞、芬蘭、伊拉克、斯里蘭卡、黎巴嫩等多個(gè)國家的人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃中都明確提到了普遍定期審議對其國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃制定或?qū)嵤┑囊饬x。

第二,通過國家人權(quán)機(jī)構(gòu)對實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。通過國家人權(quán)機(jī)構(gòu)來履行對人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的監(jiān)督和控制職能是一種比較常見的監(jiān)督方式,從當(dāng)前制定了國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的34個(gè)國家來看,64.7%的國家(22國)成立了國家人權(quán)機(jī)構(gòu)*根據(jù)董云虎主編的《國家人權(quán)機(jī)構(gòu)總覽》(團(tuán)結(jié)出版社,2011年)中對各國人權(quán)機(jī)構(gòu)的介紹統(tǒng)計(jì)獲得。。在具有人權(quán)機(jī)構(gòu)的國家,國家人權(quán)機(jī)構(gòu)在行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施過程中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用,這在多個(gè)國家的相關(guān)計(jì)劃中有明確的規(guī)定。

第三,成立專門機(jī)構(gòu)對計(jì)劃實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。一些國家頒布實(shí)施了國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃后,專門成立針對人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施的委員會(huì)或組織,從而促進(jìn)行動(dòng)計(jì)劃的如實(shí)執(zhí)行。比如尼泊爾成立了行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施和監(jiān)督委員會(huì),伊拉克則成立了計(jì)劃協(xié)調(diào)與跟進(jìn)委員會(huì)。

第四,對具體項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化監(jiān)督。在一些國家的實(shí)踐中,針對不同的行動(dòng)計(jì)劃項(xiàng)目,明確規(guī)定具體的職能部門對該具體項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。比如在立陶宛國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃中,針對多數(shù)具體的行動(dòng)計(jì)劃項(xiàng)目都分別明確了執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)[9]。這種做法將每項(xiàng)具體計(jì)劃都落實(shí)到了具體的監(jiān)督主體上,非常明確。

第五,強(qiáng)調(diào)實(shí)施主體的自我約束和自我監(jiān)督。人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的執(zhí)行主體和監(jiān)控主體合一在南非、尼日利亞等非洲國家比較常見[10]。它強(qiáng)調(diào)政府相關(guān)部門的自我檢查與自我督促,行動(dòng)計(jì)劃的具體內(nèi)容多數(shù)是闡明在特定權(quán)利領(lǐng)域的目標(biāo),已經(jīng)采取的政策法律措施、存在的問題及進(jìn)一步的舉措。

第六,社會(huì)組織與公民社會(huì)的監(jiān)督。社會(huì)組織、企業(yè)和相關(guān)團(tuán)體是國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃制定和實(shí)施過程中的重要力量。聯(lián)合國提供的《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃指導(dǎo)手冊》明確提出,政府應(yīng)當(dāng)將人權(quán)非政府組織視為制定和實(shí)施國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的重要伙伴[3]52。多個(gè)國家在行動(dòng)計(jì)劃中提到了讓社會(huì)組織、公民或社會(huì)團(tuán)體參加到人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的監(jiān)督中來,通過對話等途徑,發(fā)揮其獨(dú)特的作用。比如芬蘭的民間社會(huì)通過座談小組的形式參與對行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況的監(jiān)督,瑞典政府邀請相關(guān)的社會(huì)組織對行動(dòng)計(jì)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行中期檢查,并討論計(jì)劃的實(shí)施情況,伊拉克對公民社會(huì)組織進(jìn)行了仔細(xì)的區(qū)分,斯里蘭卡則建立了專門的網(wǎng)站,以方便民眾進(jìn)行參與和監(jiān)督[11]。

第七,對人權(quán)侵犯案件的調(diào)查和糾正。伊拉克設(shè)立了人權(quán)高等委員會(huì),具有接收來自個(gè)人、團(tuán)體和公民社會(huì)組織投訴,開展基于證據(jù)的侵犯人權(quán)行為的初步調(diào)查,發(fā)起針對侵犯人權(quán)行為的訴訟等職能,從而對人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施過程中的侵犯人權(quán)的行為進(jìn)行調(diào)查和糾正。

第八,對風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行明確和控制。比如,尼泊爾在其行動(dòng)計(jì)劃中對多數(shù)項(xiàng)目進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)因素的估計(jì)和控制,以對婦女權(quán)利保障的部分項(xiàng)目為例,“檢查和修改法律從而使之符合國際規(guī)范”存在的風(fēng)險(xiǎn)因素是“下議院普選的延遲、在法律修改中排出合法利益相關(guān)者的傾向”,“禁止買賣婦女”項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)為“預(yù)算得不足,以及對婦女的偏見”。其余項(xiàng)目也都明確了存在的風(fēng)險(xiǎn)因素。

(五) 效果評估總結(jié)機(jī)制

對計(jì)劃的最終實(shí)施情況進(jìn)行系統(tǒng)評估既是從國家總體上來了解計(jì)劃落實(shí)情況的必要步驟,也是促使各具體項(xiàng)目實(shí)施主體按照計(jì)劃要求完成計(jì)劃內(nèi)容的外在動(dòng)力。另外,對行動(dòng)計(jì)劃的系統(tǒng)評估還可以為本國制定新的人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃以及其他國家制定行動(dòng)計(jì)劃時(shí)提供參考。瑞典先后制定了2期人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃,在第一期計(jì)劃實(shí)施結(jié)束時(shí),對執(zhí)行情況進(jìn)行了系統(tǒng)評估。坦桑尼亞規(guī)定,該期國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃預(yù)計(jì)在五年內(nèi)實(shí)現(xiàn),人權(quán)與善治委員會(huì)作為中央監(jiān)測機(jī)構(gòu)將承擔(dān)確保行動(dòng)計(jì)劃全面實(shí)施的職責(zé),三年之后發(fā)布一份進(jìn)度報(bào)告,五年后發(fā)布一份最終報(bào)告,從而評估計(jì)劃的落實(shí)情況[2]55-56。

三、 完善我國行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施機(jī)制的主要構(gòu)想

根據(jù)《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2012-2015年)》的要求,“《行動(dòng)計(jì)劃》由國務(wù)院新聞辦公室和外交部牽頭的國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃聯(lián)席會(huì)議機(jī)制負(fù)責(zé)實(shí)施、監(jiān)督和評估”[12],但缺乏對實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)測的細(xì)化規(guī)定。筆者認(rèn)為要完善我國的行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施機(jī)制,關(guān)鍵要抓好以下五個(gè)方面的工作。

(一) 增強(qiáng)計(jì)劃實(shí)施中樞機(jī)構(gòu)的整合協(xié)調(diào)能力

我國目前尚未成立國家人權(quán)機(jī)構(gòu),因此,《行政計(jì)劃》的實(shí)施主要是通過由國務(wù)院新聞辦公室和外交部牽頭、相關(guān)部委派代表參加的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制進(jìn)行。筆者認(rèn)為,要在這種結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上發(fā)揮好聯(lián)席會(huì)議機(jī)制的整合協(xié)調(diào)作用,就應(yīng)當(dāng)通過明確的方式對該機(jī)制的職責(zé)和權(quán)力做出明確的授權(quán)性規(guī)定。同時(shí),還要相關(guān)部委能夠提供足夠的支持性環(huán)境:(1) 相關(guān)部委應(yīng)當(dāng)派出具有能夠代表本部委做出決策的核心領(lǐng)導(dǎo)參加到聯(lián)席會(huì)議中來,該代表應(yīng)當(dāng)具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性。(2) 財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)保證聯(lián)席會(huì)議機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)和完成各項(xiàng)工作的必要經(jīng)費(fèi)。(3) 建議增加具有統(tǒng)籌管理職能的綜合性部委辦為牽頭單位,以增加中樞機(jī)構(gòu)的整合協(xié)調(diào)能力。

聯(lián)席會(huì)議牽頭單位可以根據(jù)實(shí)際工作需要,派出專項(xiàng)檢查小組,對一些重點(diǎn)領(lǐng)域、地方和問題進(jìn)行專項(xiàng)檢查,并撰寫分析報(bào)告提交聯(lián)席會(huì)議。檢查項(xiàng)目可以重點(diǎn)考慮在落實(shí)《行動(dòng)計(jì)劃》方面的社會(huì)焦點(diǎn)和難點(diǎn)問題,以及一些部門或地區(qū)促進(jìn)《行動(dòng)計(jì)劃》落實(shí)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

聯(lián)席會(huì)議還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)檢查行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況的功能,檢查應(yīng)當(dāng)包括以下方面的內(nèi)容:(1) 計(jì)劃各項(xiàng)指標(biāo)的落實(shí)進(jìn)度,包括各項(xiàng)指標(biāo)是否得到了細(xì)化的布置、具體指標(biāo)是否合理分解了總體指標(biāo)、各項(xiàng)指標(biāo)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來源是否可靠、統(tǒng)計(jì)方法是否科學(xué)、各項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)際進(jìn)展情況等。(2) 為落實(shí)計(jì)劃的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的實(shí)際措施,這些措施應(yīng)是結(jié)果導(dǎo)向的,結(jié)合了該部門該地區(qū)的具體特點(diǎn),具有可行性。(3) 執(zhí)行計(jì)劃所面臨的具體困難和問題,以及這些困難和問題背后的成因。有些可能是結(jié)構(gòu)性的困難,需要進(jìn)一步理順法律或制度,有些可能是相關(guān)主體間協(xié)作的困難,有些可能是主觀上的困難,等等。要根據(jù)這些困難和問題,分析背后的結(jié)構(gòu)性成因,盡可能在治理結(jié)構(gòu)上進(jìn)行優(yōu)化,為《行動(dòng)計(jì)劃》的執(zhí)行提供關(guān)鍵性制度支撐。(4) 政府部門在執(zhí)行計(jì)劃時(shí)出現(xiàn)的好的經(jīng)驗(yàn)和做法,這些經(jīng)驗(yàn)或做法可能具有普遍性意義,加以總結(jié)后值得其他部門或地區(qū)借鑒,也可以簡單地將不同部門或地區(qū)的做法與實(shí)際效果進(jìn)行系統(tǒng)歸納,供其他地區(qū)參考,政府可以不做行政性推廣,而是讓各地、各部門自己來根據(jù)自身情況作出選擇。聯(lián)席會(huì)議的牽頭單位還可以根據(jù)各階段、各領(lǐng)域和各地區(qū)的不同情況,提出更具體的要求。

(二) 建立人權(quán)指標(biāo)以促進(jìn)地方實(shí)施的積極性

《行動(dòng)計(jì)劃》中已經(jīng)規(guī)定了很多具體的完成指標(biāo)??梢栽诖嘶A(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化各類人權(quán)指標(biāo),并形成綜合指數(shù),用以對各領(lǐng)域、各部門和各地方的落實(shí)情況進(jìn)行具體檢測和追蹤分析。

制定并發(fā)布人權(quán)指數(shù)具有顯著的意義:(1) 從整體講,可以彌補(bǔ)各地普遍以GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為公共管理活動(dòng)的導(dǎo)向性指標(biāo)的缺陷,從而為政府公共管理和公共服務(wù)活動(dòng)提供一種平衡。(2) 從縱向講,可以為長時(shí)期地評估特定地方、特定領(lǐng)域的人權(quán)發(fā)展情況提供可量化、可對比的衡量標(biāo)準(zhǔn),能夠更具體、形象地展示我國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)步,有利于打破只有國外組織發(fā)布相關(guān)指標(biāo)的局限,增加“以我為主”進(jìn)行宣傳和建設(shè)的主動(dòng)性。(3) 對各地的人權(quán)指標(biāo)進(jìn)行發(fā)布,本身就表明政府對人權(quán)事業(yè)的重視,即使不做任何懲罰性的措施,也能夠極大地引起地方政府的重視,從而更好得落實(shí)人權(quán)類的目標(biāo)和政策。

制定和發(fā)布人權(quán)指數(shù)需要對以下技術(shù)性環(huán)節(jié)引起注意:(1) 為使指數(shù)簡單易懂、好衡量,可以選取最主要的能夠代表人權(quán)發(fā)展水平的可以客觀衡量的指標(biāo)類型,避免將指標(biāo)復(fù)雜化和模糊化。(2) 人權(quán)指數(shù)對地方政府的約束應(yīng)當(dāng)逐漸由“軟約束”“軟考評”開始,以給地方政府適應(yīng)的過程,同時(shí),便于實(shí)現(xiàn)文化和價(jià)值理念的轉(zhuǎn)型,為此,可以先由某研究機(jī)構(gòu)或社會(huì)組織來組織指數(shù)的研究,并發(fā)布相關(guān)報(bào)告,政府可以從資金、信息等方面支持該項(xiàng)研究。(3) 盡管人權(quán)與普通百姓的生活息息相關(guān),民眾也最有發(fā)言權(quán),但在起步階段,應(yīng)當(dāng)以發(fā)揮人權(quán)研究者、人權(quán)事務(wù)公共管理者等社會(huì)精英人士的主導(dǎo)作用為主,從而增強(qiáng)該項(xiàng)事務(wù)的可控性,也減少所必需的資源。

(三) 完善社會(huì)組織參與計(jì)劃實(shí)施的平臺(tái)渠道

《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2012-2015年)》指出:“在實(shí)施《行動(dòng)計(jì)劃》過程中,尊重和發(fā)揮人民群眾的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制,發(fā)揮社會(huì)組織在人權(quán)保障中的建設(shè)性作用。”通過社會(huì)組織參與計(jì)劃實(shí)施,可以充分發(fā)揮他們在某些領(lǐng)域的專業(yè)性,也可以動(dòng)員社會(huì)的資源參與進(jìn)來,減少政府的經(jīng)費(fèi)壓力,同時(shí),社會(huì)組織的參與能夠使計(jì)劃的實(shí)施更符合目標(biāo)群體的需求,還可以避免政府自說自話的局限,也可以為政府提供外部的監(jiān)督力量,促進(jìn)政府相關(guān)活動(dòng)的扎實(shí)開展。

社會(huì)組織參與行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施可以發(fā)揮如下作用:(1) 作為政府的補(bǔ)充,社會(huì)組織可以促進(jìn)某些領(lǐng)域人權(quán)的切實(shí)保障,比如在殘疾人權(quán)利保障、老年人權(quán)利保障、兒童權(quán)利保障、農(nóng)民工及其子女的社會(huì)融入等領(lǐng)域,社會(huì)組織更能夠深入進(jìn)去,并采取具有針對性的措施。其靈活性、專業(yè)性要高于政府公共部門,主動(dòng)性和非營利性又使之區(qū)別于市場部門。(2) 作為外在于政府的主體,發(fā)揮監(jiān)督政府的作用,通過他們對目標(biāo)群體的調(diào)查作為評估政府行為效果的重要信息來源,或者直接將相關(guān)領(lǐng)域的重要社會(huì)組織直接納入到監(jiān)督和評估小組中來,評估的結(jié)果參考他們的意見或建議。(3) 作為國際社會(huì)慣例,在進(jìn)行普遍定期審查時(shí),社會(huì)組織要撰寫“影子報(bào)告”以避免官方報(bào)告的不足或缺陷,社會(huì)組織對行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施過程的參與,能夠使其更客觀、公允的反應(yīng)行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施情況,有助于人權(quán)相關(guān)活動(dòng)的完善。

中國社會(huì)組織參與計(jì)劃實(shí)施需要加強(qiáng)平臺(tái)和渠道建設(shè)。就平臺(tái)建設(shè)而言,需要建設(shè)一些能夠引領(lǐng)人權(quán)類社會(huì)組織發(fā)揮正面作用的平臺(tái),社會(huì)組織可以通過這些平臺(tái)表達(dá)自身的旨趣和訴求,爭取必要的政策支持和資金支持,還可以分享各自的做法和經(jīng)驗(yàn)?,F(xiàn)在由于相關(guān)平臺(tái)的缺乏,不少社會(huì)組織長期依賴于境外某些民間或官方基金的支持,本來一些合理的活動(dòng)由于外資的介入,變得復(fù)雜和難以管理。中國政府應(yīng)當(dāng)在人權(quán)類社會(huì)組織的引導(dǎo)和建設(shè)上增加投入,引導(dǎo)他們成為社會(huì)建設(shè)的力量,而不僅僅是表達(dá)不滿的力量。

就渠道建設(shè)而言,要疏通社會(huì)組織與政府的溝通渠道,比如瑞典在制定行動(dòng)計(jì)劃時(shí)就邀請了大量的社會(huì)組織來參與政策制定前的討論和后期的評估,盡管此行為比較費(fèi)時(shí)費(fèi)力,但卻為在全社會(huì)形成尊重和保障人權(quán)的文化,促進(jìn)政府人權(quán)政策的合法性提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。中國可以在以下三個(gè)方面疏通社會(huì)組織參與國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的渠道:(1) 疏通社會(huì)組織以智囊的形式參與人權(quán)政策的制定或人權(quán)活動(dòng)的開展,充分利用社會(huì)組織在智力儲(chǔ)備、接近目標(biāo)群體、非營利性等方面的優(yōu)勢。(2) 疏通社會(huì)組織為某類人群或某種利益代言的渠道,將這種力量通過制度化的渠道和平地輸入到政府決策系統(tǒng),而避免他們采取公開抗議或以群體性事件的方式來給政府硬性施壓。(3) 疏通社會(huì)組織公開合法地獲取一些公共資源支持的渠道,政府在一些特殊的人權(quán)保障方面可以選擇服務(wù)外包的方式來提供公共服務(wù),應(yīng)該鼓勵(lì)有條件的社會(huì)組織積極從政府的這些外包服務(wù)中獲得一部分資源,從而緩解它們的資金壓力,也有利于將精力投入到比較緊迫的公共事務(wù)中,達(dá)到政府、社會(huì)組織和被服務(wù)目標(biāo)群體的共贏。(4) 疏通社會(huì)組織參與行動(dòng)計(jì)劃監(jiān)督和評估的渠道,發(fā)揮它們的中立性、專業(yè)性、成本低的優(yōu)勢,讓主要的有代表性的社會(huì)組織參加到計(jì)劃監(jiān)督和評估的過程中來,增加政府之外的主體對計(jì)劃的參與程度,增加監(jiān)督和評估的客觀性。

(四) 明確規(guī)定政府相關(guān)實(shí)施單位的自查機(jī)制

非洲一些國家采取了監(jiān)督主體和實(shí)施主體合一的模式,這種模式從邏輯上講,可能并不符合實(shí)施與監(jiān)督分離的原則,可能會(huì)在“人性惡”的假設(shè)下缺乏科學(xué)性,但在現(xiàn)實(shí)生活中,促進(jìn)實(shí)施主體的自我約束、自我提高也是一種行之有效、節(jié)約成本的重要方式。這種方式通過營造一種上下級之間彼此信任的文化氛圍來促進(jìn)實(shí)施主體對自身提高要求,來促進(jìn)人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)。中國傳統(tǒng)文化強(qiáng)調(diào)內(nèi)圣外王,強(qiáng)調(diào)通過“慎獨(dú)”來加強(qiáng)自身的修養(yǎng),這些文化也支持通過自我檢查的方式來促進(jìn)計(jì)劃的實(shí)施。

《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2012-2015年)》指出:“中央和國家機(jī)關(guān)各有關(guān)部門、各級地方政府應(yīng)高度重視,結(jié)合各部門工作職責(zé)和各地區(qū)特點(diǎn),采取切實(shí)有效的措施完成《行動(dòng)計(jì)劃》確定的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)?!闭畣挝蛔圆榘ㄕ鱾€(gè)部門的自查和各地政府的自查。目前,我國已經(jīng)實(shí)施了政府各部門的自查報(bào)告機(jī)制,但需要進(jìn)一步明確規(guī)定期限,如規(guī)定每年提交年度報(bào)告,形成常規(guī)。

我國目前還沒有各地政府的自查機(jī)制。這使得對《行動(dòng)計(jì)劃》的宣傳和落實(shí)在中央各部門得到較高重視,但各地政府的動(dòng)作卻相對較少。因此,有必要同時(shí)建立各地政府的自查機(jī)制,規(guī)定同樣的自查周期,按時(shí)提交自查報(bào)告。各地政府的自查可以先從對省一級政府的要求開始,再由省一級政府根據(jù)自身特點(diǎn)向下級地方政府提出要求。

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中圖分類號(hào):D910.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1009-105X(2016)01-0031-07

作者簡介:許堯(1979-),男,管理學(xué)博士,南開大學(xué)人權(quán)研究中心助理研究員,人權(quán)建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員,主要研究方向:人權(quán)政治學(xué)、公共沖突管理。

基金項(xiàng)目:2015年度天津市社科規(guī)劃項(xiàng)目“維權(quán)與維穩(wěn)的內(nèi)在邏輯及相互促進(jìn)機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào):TJGL15-009);

收稿日期:2015-12-01

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