摘要：中國的食品安全監(jiān)管體制大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：計劃經(jīng)濟時期“以食品生產(chǎn)、經(jīng)營主管部門為主、衛(wèi)生部門為輔”的食品衛(wèi)生管理體制，計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡時期“衛(wèi)生部門領(lǐng)導(dǎo)、多部門共同負(fù)責(zé)”的混合管理體制，市場經(jīng)濟體制確立之后“多部門分工負(fù)責(zé)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的食品安全監(jiān)管體制。在這個過程中，中國政府對食品安全監(jiān)管職能的認(rèn)識不斷深入，實現(xiàn)了從“食品衛(wèi)生管理”到“食品安全監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變；食品安全監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置更加科學(xué)，監(jiān)管機構(gòu)的獨立性與可問責(zé)性受到重視；食品安全監(jiān)管權(quán)的配置逐步完善，從“分段監(jiān)管”為主轉(zhuǎn)向主要按“品種”劃分監(jiān)管權(quán)限；日益強調(diào)食品安全監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)配合，重視政府、企業(yè)、社會的合作治理。

關(guān)鍵詞：食品安全監(jiān)管體制；食品衛(wèi)生管理；食品安全監(jiān)管；合作治理

中圖分類號： K26文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1005-6378（2015）01-0038-08

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2015.01.008

中國現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體制是長期歷史形成的產(chǎn)物，與中國的政治、經(jīng)濟、文化、社會背景，尤其是經(jīng)濟體制和行政管理體制密不可分。只有了解歷史，才能進一步明確未來改革的方向。本文以機構(gòu)改革和食品安全（或衛(wèi)生）立法史為主線，通過實證研究，描述中國食品安全監(jiān)管體制的改革歷程，剖析不同時期改革的原因及利弊，探索未來中國食品安全監(jiān)管體制的發(fā)展方向，以期對目前的監(jiān)管實踐有所助益。

一、1949-1982年：“食品生產(chǎn)經(jīng)營主管部門

為主、衛(wèi)生部門為輔”的食品衛(wèi)生管理體制自新中國成立至改革開放前，中國政府面臨的首要任務(wù)是解決人民的溫飽問題，因此對食品問題的關(guān)注主要集中在數(shù)量安全上，對食品質(zhì)量安全的關(guān)注主要集中在以疾病防控為目的的“食品衛(wèi)生”問題上。

1949年11月1日，中央人民政府衛(wèi)生部成立，內(nèi)設(shè)公共衛(wèi)生局（1951年改為保健防疫局，1953年更名防疫司）負(fù)責(zé)全國衛(wèi)生防疫的組織領(lǐng)導(dǎo)工作。1953年1月，經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)，在全國各省、自治區(qū)、直轄市及地（市）、縣（旗、區(qū)）普遍設(shè)立衛(wèi)生防疫站，負(fù)責(zé)“預(yù)防性、經(jīng)常性衛(wèi)生監(jiān)督和傳染病管理”①。衛(wèi)生防疫站的主要目標(biāo)是疾病防控，食品衛(wèi)生監(jiān)督只是其衛(wèi)生監(jiān)督工作（包括環(huán)境衛(wèi)生、勞動衛(wèi)生、食品衛(wèi)生、學(xué)校衛(wèi)生等）的一部分，而且是相對較小、較邊緣的一部分[1]。

20世紀(jì)50年代，中國完成對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造，進入單一公有制

①參見《衛(wèi)生防疫站暫行辦法和各級衛(wèi)生防疫站組織編制規(guī)定》（1954）。的計劃經(jīng)濟時期，食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)的主管部門開始承擔(dān)起所屬企業(yè)食品衛(wèi)生管理的主要職責(zé)。在計劃經(jīng)濟體制下，政府既是企業(yè)的所有者、經(jīng)營者，又是企業(yè)的管理者、分配者，實行的是政企不分的內(nèi)部管理體制。具體到食品領(lǐng)域，食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)隸屬于政府相應(yīng)主管部門，企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營的食品種類、數(shù)量、質(zhì)量、價格、進貨及銷售渠道等完全由主管部門按政府的指令性計劃決定，相應(yīng)的，食品衛(wèi)生管理工作也由主管部門負(fù)責(zé)。各主管部門的管理權(quán)限既不是按“品種”劃分，也不是按“階段”劃分，而是按“國營企業(yè)的隸屬關(guān)系”劃分，即每個政府部門對自己所管轄的國營企業(yè)的食品衛(wèi)生問題負(fù)責(zé)[2]。隨著食品產(chǎn)業(yè)分工的細(xì)化，食品生產(chǎn)、經(jīng)營主管部門不斷增加。到1982年機構(gòu)改革之前，食品衛(wèi)生主管部門由建國初期的幾個部門（包括輕工業(yè)部、食品工業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、貿(mào)易部、衛(wèi)生部、財政部等）①發(fā)展到近20個部門，包括農(nóng)業(yè)部、農(nóng)墾部、林業(yè)部、國家水產(chǎn)總局、化學(xué)工業(yè)部、輕工業(yè)部、糧食部、商業(yè)部、對外貿(mào)易部、衛(wèi)生部、全國供銷合作總社、國家科學(xué)技術(shù)委員會、國家標(biāo)準(zhǔn)總局、國家計量總局、工商行政管理總局、進出口商品檢驗局等②。

這一階段的食品衛(wèi)生管理體制有如下特點：

第一，管理職能主要集中在“食品衛(wèi)生”問題上。建國初期，食品安全事件大部分是發(fā)生在食品消費環(huán)節(jié)的中毒事故，這些事故的主要原因不是企業(yè)為降低成本偷工減料、摻雜使假，而是生產(chǎn)、經(jīng)營和技術(shù)等客觀條件的限制以及必要的飲食衛(wèi)生知識的缺乏[2]66。因此，當(dāng)時的食品安全問題在某種意義上就等同于食品衛(wèi)生問題，對食品安全的控制自然而然地集中在對“食品衛(wèi)生”的監(jiān)督管理上，包括：糧、油、肉、蛋、水產(chǎn)、蔬菜、瓜果、茶葉等食品原料和食品收購檢驗的衛(wèi)生要求，食品廠、場（包括屠宰加工場）、倉庫的選址、設(shè)計中的衛(wèi)生要求，食品生產(chǎn)、經(jīng)營單位的衛(wèi)生設(shè)備、衛(wèi)生設(shè)施和衛(wèi)生措施，場所維護與清潔，以及個人衛(wèi)生等③。食品衛(wèi)生管理的主要目的是保證一切銷售的食品做到無毒、無致病病菌病毒、無寄生蟲、無腐敗霉變、潔凈無雜質(zhì)，防止食品污染，預(yù)防食品中有害因素引起食物中毒、腸道傳染病和其他疾病，增進人民身體健康④。

河北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）2015年第1期 第二，實行“以食品生產(chǎn)、經(jīng)營主管部門為主、衛(wèi)生部門為輔”的食品衛(wèi)生管理體制。這一時期，在計劃經(jīng)濟和政企合一的體制下，面對與自己同級別甚至比自己更為強勢的國營企業(yè)及其主管部門，衛(wèi)生部門往往不具有獨立的執(zhí)法權(quán)力，形成了“以食品生產(chǎn)、經(jīng)營主管部門為主、衛(wèi)生部門為輔”的食品衛(wèi)生管理格局[2]66-67。1965年8月由衛(wèi)生部、商業(yè)部等聯(lián)合制定、國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《食品衛(wèi)生管理試行條例》確認(rèn)了這一管理體制。比如，該條例規(guī)定：衛(wèi)生部門“制訂食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)事先與有關(guān)主管部門協(xié)商一致”⑤?！靶陆?、擴建、改建的食品廠、場（包括屠宰加工場）、倉庫，應(yīng)當(dāng)符合衛(wèi)生要求。食品生產(chǎn)、經(jīng)營主管部門應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)?shù)匦l(wèi)生部門參與設(shè)計審查和竣工驗收。食品生產(chǎn)、經(jīng)營主管部門，對所屬原有不符合衛(wèi)生要求的食品企業(yè)，應(yīng)當(dāng)在衛(wèi)生部門指導(dǎo)協(xié)助下，逐步加以改進”⑥。

第三，主要采用思想教育、成績考核、競賽評比、行政處分等內(nèi)部管理方式。在政企合一的管理體制下，主管部門與企業(yè)之間的關(guān)系，與其說是一種政府與企業(yè)的監(jiān)督管理關(guān)系，不如說是政府部門內(nèi)部上下級的行政管理關(guān)系，表現(xiàn)在具體管理方式上，則體現(xiàn)為政府部門多通過行政任免、思想教育、學(xué)習(xí)訓(xùn)練、成績考核、競賽評比、行政處分等內(nèi)部管理手段，而不是運用法律、經(jīng)濟等現(xiàn)代化的監(jiān)管手段進行監(jiān)督管理⑦。盡管1979年8月國務(wù)院頒布的《食品衛(wèi)生管理條例》細(xì)化了食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和食品衛(wèi)生要求，但由于沒有改變原有的管理體制，仍然強調(diào)宣傳教育、競賽評比、行政獎懲等內(nèi)部管理手段，法律責(zé)任依然模糊⑧。

①參見《中華人民共和國中央人民政府組織法》第18條。

②參見《食品衛(wèi)生管理條例》第7-10條。

③參見《食品衛(wèi)生管理試行條例》和《食品衛(wèi)生管理條例》。

④參見《食品衛(wèi)生管理試行條例》第1條和《食品衛(wèi)生管理條例》第1、3條。

⑤《食品衛(wèi)生管理試行條例》第5條第1款。

⑥《食品衛(wèi)生管理試行條例》第8條。另可參見該條例第3、7條。

⑦參見《食品衛(wèi)生管理試行條例》第3、4、14條。

⑧參見《食品衛(wèi)生管理條例》第26條。這一時期，在政企合一的體制下，食品生產(chǎn)、經(jīng)營主管部門承擔(dān)著“促生產(chǎn)”和“保衛(wèi)生”的雙重職責(zé)，這兩種職能是存在潛在沖突的。只不過，在計劃經(jīng)濟體制下，由于政府對企業(yè)沒有硬預(yù)算約束，企業(yè)不以盈利為目的，企業(yè)的經(jīng)濟效益、職工的收入及企業(yè)負(fù)責(zé)人的升遷不與利潤掛鉤，所以企業(yè)沒必要冒險違反國家的食品衛(wèi)生法規(guī)政策；同時，由于取消市場，加之當(dāng)時的食品生產(chǎn)、經(jīng)營多采用傳統(tǒng)工藝，基本上不存在信息不對稱、外部性等市場失靈問題，所以這一階段為追逐經(jīng)濟利益而故意摻雜使假的惡性食品安全事故比較少見。

二、1982-1992年：“衛(wèi)生部門領(lǐng)導(dǎo)、

多部門共同負(fù)責(zé)”的混合管理體制單一公有制和計劃經(jīng)濟抑制了經(jīng)濟活力。在解放后近三十年間，我國的食品產(chǎn)業(yè)一直處于低速度、低水平的發(fā)展?fàn)顩r，食品匱乏、品種單一，嚴(yán)重供不應(yīng)求。1978年底中共十一屆三中全會決定對過分集中的經(jīng)濟管理體制進行改革，提出了實行“改革開放”的新決策。隨后，1982年憲法肯定了市場的作用①，明確了個體經(jīng)濟的合法地位②。

隨著經(jīng)濟政策的調(diào)整和改革，食品產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營模式和所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。與此同時，市場主體的多元化和食品行業(yè)的迅速發(fā)展對計劃經(jīng)濟體制下形成的食品衛(wèi)生管理體制也提出了挑戰(zhàn)：第一，大量的集體和個體經(jīng)濟沒有直接隸屬的行政主管部門，衛(wèi)生部門又沒有足夠的權(quán)力和資源，其監(jiān)管容易出現(xiàn)真空；第二， 行業(yè)主管部門和國營企業(yè)之間的“父子”關(guān)系使其不可能站在中立的立場上平等對待所有的市場參與者，新的市場進入者或非公企業(yè)可能受到歧視；第三，行業(yè)主管部門和國營企業(yè)之間的政企同盟使得行業(yè)主管部門在立法和執(zhí)法過程中可能置消費者的權(quán)益于不顧，不利于消費者權(quán)益的保護，衛(wèi)生部門的地位和權(quán)力亟需提升。

在這種背景下，1982年11月，第五屆全國人大常委會第二十五次會議通過《食品衛(wèi)生法（試行）》。該法改變了以往“食品生產(chǎn)、經(jīng)營主管部門為主、衛(wèi)生部門為輔”的管理格局，明確了衛(wèi)生部門在食品衛(wèi)生監(jiān)督工作中的領(lǐng)導(dǎo)地位③。 《食品衛(wèi)生法（試行）》賦予國務(wù)院衛(wèi)生行政部門獨立制定或者批準(zhǔn)頒發(fā)國家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、衛(wèi)生管理辦法和檢驗規(guī)程的權(quán)力（第14條），規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、食品商販必須先取得衛(wèi)生許可證方能申請工商登記，衛(wèi)生許可證的發(fā)放管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門規(guī)定（第26條），授予國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市的衛(wèi)生行政部門確定食品衛(wèi)生檢驗單位的權(quán)力（第35條）等，從法律上確立了衛(wèi)生行政部門在食品衛(wèi)生管理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。同時，《食品衛(wèi)生法（試行）》進一步明確了各食品衛(wèi)生管理部門之間的職責(zé)分工：食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的主管部門負(fù)責(zé)本系統(tǒng)的食品衛(wèi)生工作（第18條）；工商行政管理部門負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)集市貿(mào)易的食品衛(wèi)生管理工作和一般食品衛(wèi)生檢查工作，食品衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗工作，農(nóng)牧漁業(yè)部門（1988年更名為農(nóng)業(yè)部）負(fù)責(zé)畜、禽獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗工作（第27條）；國境食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗機構(gòu)負(fù)責(zé)進口的食品、食品添加劑、食品容器、包裝材料和食品用工具及設(shè)備的衛(wèi)生監(jiān)督、檢驗（第28條）；國家進出口商品檢驗部門負(fù)責(zé)出口食品的衛(wèi)生監(jiān)督、檢驗（第29條）；等等。1988年12月，為適應(yīng)商品經(jīng)濟的發(fā)展，加強技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督工作，國家組建國家技術(shù)監(jiān)督局，作為國務(wù)院的直屬局，統(tǒng)一管理全國的標(biāo)準(zhǔn)化、計量和質(zhì)量監(jiān)督工作[3]207。

總體而言，這一時期國家已經(jīng)認(rèn)識到轉(zhuǎn)變政府職能的重要性，但由于計劃經(jīng)濟體制和政企合一的行政管理體制沒有徹底改變，食品領(lǐng)域的政企不分沒有被打破，食品安全控制體制明顯帶有過渡性質(zhì)，形成了“衛(wèi)生部門領(lǐng)導(dǎo)、多部門共同負(fù)責(zé)”的混合管理體制。其特點是：

第一，確立了衛(wèi)生行政部門在食品衛(wèi)生監(jiān)督工作中的領(lǐng)導(dǎo)地位，但衛(wèi)生部門并沒有被賦予全部的食品衛(wèi)生監(jiān)督管理權(quán)。除行業(yè)主管部門外，

①參見1982年憲法第15條第1款。

②參見1982年憲法第11條第1款。

③參見《食品衛(wèi)生法（試行）》第30條。工商、農(nóng)業(yè)、國境、進出口商品檢驗、技術(shù)監(jiān)督等部門與衛(wèi)生部門分享食品衛(wèi)生監(jiān)督管理權(quán)，形成了行業(yè)主管部門按“國營企業(yè)隸屬關(guān)系”劃分權(quán)限、其他部門按“階段”“品種”或“職能”劃分權(quán)限的多頭分散管理體制。

第二，繼續(xù)保留行業(yè)主管部門對本行業(yè)的食品衛(wèi)生管理權(quán)。盡管這一時期分別于1982年和1988年進行了兩次機構(gòu)改革，對一些經(jīng)濟管理部門進行了撤并，但是并沒有從根本上觸及計劃經(jīng)濟管理體制，從事食品生產(chǎn)、經(jīng)營的國營企業(yè)的食品衛(wèi)生管理工作仍然由其行政主管部門負(fù)責(zé)①。

第三，政企合一體制的弊端日益顯現(xiàn)。這一時期，由于個體、私營、集體經(jīng)濟的迅速出現(xiàn)，對國營企業(yè)形成了直接的市場競爭。為保證所轄企業(yè)能夠在日趨激烈的競爭中占據(jù)有利地位，一些主管部門放松了對下屬食品企業(yè)的食品衛(wèi)生要求，還對衛(wèi)生防疫或食品衛(wèi)生監(jiān)督部門的執(zhí)法進行阻撓。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)也認(rèn)為實施《食品衛(wèi)生法（試行）》會阻礙經(jīng)濟搞活，以保護地方經(jīng)濟發(fā)展的名義阻礙衛(wèi)生部門執(zhí)法檢查的現(xiàn)象十分普遍。在政企合一體制和以經(jīng)濟增長為導(dǎo)向的發(fā)展模式下，面對同時肩負(fù)經(jīng)濟發(fā)展和食品衛(wèi)生監(jiān)督雙重責(zé)任、其級別又往往高于自身的行業(yè)主管部門和地方政府，衛(wèi)生、工商、技術(shù)監(jiān)督等監(jiān)管部門仍然缺乏足夠的權(quán)威和有效的管理手段，部門和地方保護主義的盛行。盡管《食品衛(wèi)生法（試行）》進一步明確并細(xì)化了法律責(zé)任，但實踐中監(jiān)管機構(gòu)往往無權(quán)直接執(zhí)法，嚴(yán)重削弱了《食品衛(wèi)生法（試行）》應(yīng)有的效力②。這一時期的食品衛(wèi)生管理體制體現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的特點。

三、1993年至今：“分工負(fù)責(zé)、統(tǒng)一

協(xié)調(diào)”的食品安全監(jiān)管體制1992年10月，中共十四大提出，中國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。1993年的憲法修正案明確“國家實行社會主義市場經(jīng)濟”。這對計劃經(jīng)濟體制下形成的食品衛(wèi)生管理體制形成了巨大的沖擊。

（一）1993年的機構(gòu)改革：食品領(lǐng)域的政企分離

為適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟的要求，1993年國務(wù)院開始新一輪的機構(gòu)改革。在這輪改革中，撤銷了輕工業(yè)部，組建中國輕工總會，主要職能是搞好行業(yè)規(guī)劃，實施行業(yè)政策，進行宏觀指導(dǎo)和為企業(yè)提供服務(wù)③。這次改革雖然實際動作不大，但其中體現(xiàn)出的轉(zhuǎn)變政府職能、實現(xiàn)政企分開的意義深遠(yuǎn)，存在了40多年之久的輕工業(yè)部門退出歷史舞臺，包括肉制品、酒類、水產(chǎn)品、植物油、糧食、乳制品等多個食品飲料制造行業(yè)的企業(yè)在體制上正式與輕工業(yè)主管部門分離，食品領(lǐng)域的政企合一模式基本被打破。這標(biāo)志著中國的食品安全控制體制從計劃經(jīng)濟體制下政企合一的內(nèi)部管理體制開始向市場經(jīng)濟體制下由第三方依法獨立監(jiān)管的現(xiàn)代監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變。

（二）1995年的《食品衛(wèi)生法》：衛(wèi)生部門主導(dǎo)的食品衛(wèi)生監(jiān)管體制

政企合一體制的打破，為《食品衛(wèi)生法》的頒行提供了良好契機。1995年10月，第八屆全國人大常委會第十六次會議正式通過《食品衛(wèi)生法》，從法律層面取消了原有政企合一體制下食品生產(chǎn)、經(jīng)營管理部門的食品衛(wèi)生管理權(quán)， 確立了衛(wèi)生部門在食品衛(wèi)生監(jiān)督管理中的主導(dǎo)地位④，取消了《食品衛(wèi)生法（試行）》賦予給衛(wèi)生防疫站和食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所的執(zhí)法主體資格，把食品衛(wèi)生的監(jiān)督執(zhí)法權(quán)劃歸衛(wèi)生部門；同時，明確“城鄉(xiāng)集市貿(mào)易的食品衛(wèi)生管理工作由工商行政管理部門負(fù)責(zé)”（第29條）、進口產(chǎn)品“由口岸進口食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗機構(gòu)進行衛(wèi)生監(jiān)督、檢驗、建議”（第30條）、“出口食品由國家進出口商品檢驗部門進行衛(wèi)生監(jiān)督檢驗”（第31條）等，形成了一套相對集中、統(tǒng)一的監(jiān)管體系，對食品衛(wèi)生監(jiān)管帶來了積極的效應(yīng)。

（三）1998年的機構(gòu)改革：分段監(jiān)管體制的雛形

隨著中國食品產(chǎn)業(yè)全面、迅速的發(fā)展，食品安

①參見《食品衛(wèi)生法（試行）》第18條。

②參見《食品衛(wèi)生法（試行）》第37條。

③參見羅干：《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明》（1993）。

④參見《食品衛(wèi)生法》第3條。

全問題由原來主要集中在消費環(huán)節(jié)的食品衛(wèi)生問題發(fā)展到“從農(nóng)田到餐桌”整個食品鏈的食品安全問題。為應(yīng)對日益繁重的食品安全監(jiān)管任務(wù)，1998年的機構(gòu)改革將1993年決定歸國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家技術(shù)監(jiān)督局改為國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，作為國務(wù)院的直屬機構(gòu)，負(fù)責(zé)組織查處生產(chǎn)和流通領(lǐng)域中的產(chǎn)品質(zhì)量違法行為①；國家工商行政管理局負(fù)責(zé)查處市場管理和商標(biāo)管理中發(fā)現(xiàn)的經(jīng)銷摻假及假冒產(chǎn)品等違法行為②；農(nóng)業(yè)部依然負(fù)責(zé)初級農(nóng)業(yè)各產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品及種子、農(nóng)藥、獸藥、肥料等農(nóng)業(yè)投入品的質(zhì)量監(jiān)督管理③。2001年4月，為解決質(zhì)監(jiān)部門與檢驗檢疫部門、工商部門之間的職能交叉問題，國務(wù)院決定將國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局與國家出入境檢驗檢疫局合并為國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局，升格為正部級；將國家工商行政管理局調(diào)整為國家工商行政管理總局，升格為正部級④；同時，明確二者在質(zhì)量監(jiān)督方面的職責(zé)分工：國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局負(fù)責(zé)生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理，國家工商行政管理總局負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域的商品質(zhì)量監(jiān)督管理⑤。

這一階段的改革增強了質(zhì)檢部門的獨立性，提高了工商、質(zhì)檢等監(jiān)管部門的地位；同時，逐步理順農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生部門之間的職責(zé)分工，為后來的分段監(jiān)管體制奠定了基礎(chǔ)。這一階段的改革標(biāo)志著《食品衛(wèi)生法》所確定的以衛(wèi)生部門為主導(dǎo)的監(jiān)管體制逐步發(fā)生了一定程度的變化，衛(wèi)生部門的主導(dǎo)地位有所削弱[2]。

（四）2003年的機構(gòu)改革：國家食品藥品監(jiān)督管理局的組建

為強化對諸多監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)，2003年的機構(gòu)改革在國家藥品監(jiān)督管理局的基礎(chǔ)上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，繼續(xù)作為國務(wù)院的直屬機構(gòu)，承擔(dān)食品、保健品、化妝品安全管理的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織開展對重大事故查處的職責(zé)⑥。

但是，實踐中這一改革目的并沒有實現(xiàn)，食藥監(jiān)部門的綜合協(xié)調(diào)職能被嚴(yán)重“虛化”或“邊緣化”[4]140-142。原因在于：食藥監(jiān)部門的設(shè)立和職權(quán)配置與當(dāng)時的《食品衛(wèi)生法》不符，其綜合協(xié)調(diào)職能的行使缺乏法律依據(jù)；同時，當(dāng)時的機構(gòu)改革方案和食藥監(jiān)部門的“三定規(guī)定”對食藥監(jiān)部門“綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)”職能的表述過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性；另外，食藥監(jiān)部門的行政級別與其他監(jiān)管部門相同甚至低于其他監(jiān)管部門，在中國的行政文化之下，其綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)職能很難實現(xiàn)。

（五）2004年的國務(wù)院決定：“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的監(jiān)管體制

為解決多部門監(jiān)管帶來的交叉重疊及監(jiān)管真空問題，國務(wù)院于2004年9月發(fā)布《關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》：“按照一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，進一步理順食品安全監(jiān)管職能，明確責(zé)任。農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管……工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故?！庇纱舜_立了“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的多部門監(jiān)管體制，同時啟動了《食品衛(wèi)生法》的修訂工作。

（六）2008年的機構(gòu)改革：國家食品藥品監(jiān)督管理局歸衛(wèi)生部管理

早在2000年6月，為擺脫地方政府干擾、實施獨立的藥品監(jiān)管，藥監(jiān)系統(tǒng)實行機構(gòu)改革，省級

①參見《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)[1998]5號）；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[1998]84號）。

②參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家工商行政管理總局職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[1998]62號）。

③參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)農(nóng)業(yè)部職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[1998]88號）。

④參見《國務(wù)院關(guān)于國家工商行政管理局、新聞出版署、國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、國家出入境檢驗檢疫局機構(gòu)調(diào)整的通知》（國發(fā)[2001]13號）。

⑤參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局及國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[2001]56號）；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家工商行政管理總局職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[2001]57號）。

⑥參見王忠禹：《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明》（2003）；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家食品藥品監(jiān)督管理局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[2003]31號）。以下藥監(jiān)系統(tǒng)由地方政府分級管理變?yōu)榇怪惫芾恚?003年組建國家食品藥品監(jiān)督管理局時，這一改革基本完成①。但是，獨立、高效的食品藥品監(jiān)管并未實現(xiàn)，食藥監(jiān)系統(tǒng)的權(quán)力尋租和審批權(quán)腐敗日漸顯露，公眾對政府的食品藥品監(jiān)管表現(xiàn)出極大的不信任。

在這種背景下，2008年的機構(gòu)改革決定將國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理，將國家食品藥品監(jiān)督管理局承擔(dān)的綜合協(xié)調(diào)食品安全、組織查處食品安全重大事故的職責(zé)劃給衛(wèi)生部，將衛(wèi)生部承擔(dān)的食品衛(wèi)生許可、餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管和保健食品、化妝品衛(wèi)生監(jiān)督管理的職責(zé)，劃入國家食品藥品監(jiān)督管理局②。同年11月10日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整省級以下食品藥品監(jiān)督管理體制有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)[2008]123號），其中提出：現(xiàn)行食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)，由省級以下垂直管理改為由地方政府分級管理，業(yè)務(wù)接受上級主管部門和同級衛(wèi)生部門的組織指導(dǎo)和監(jiān)督。這一改革引發(fā)學(xué)術(shù)界和實務(wù)界的爭論，認(rèn)為這種改革影響食藥監(jiān)部門的獨立性，有可能重新導(dǎo)致地方保護、市場分割。[5]

（七）2009年的《食品安全法》：“分工負(fù)責(zé)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的食品安全監(jiān)管體制

面對頻發(fā)的食品安全事故帶來的國內(nèi)、國際雙重壓力，2009年2月，第十一屆全國人大常委會第七次會議通過《食品安全法》，自2009年6月1日起施行。該法第一次在法律層面用“食品安全”取代“食品衛(wèi)生”的概念，進一步明確了“分工負(fù)責(zé)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的食品安全監(jiān)管體制，就食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品安全生產(chǎn)經(jīng)營、食品安全檢驗、食品進出口、食品安全事故處理以及監(jiān)督管理和法律責(zé)任等做出了更加全面的規(guī)定，體現(xiàn)了基于風(fēng)險認(rèn)知的現(xiàn)代食品安全監(jiān)管理念。食品安全法的出臺標(biāo)志著中國食品安全控制體制實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟體制下的內(nèi)部管理體制向市場經(jīng)濟體制下現(xiàn)代監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)變。

食品安全法延續(xù)以往多部門監(jiān)管的傳統(tǒng)，確立了主要由農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、食藥監(jiān)和衛(wèi)生五部門按“階段”劃分監(jiān)管權(quán)限的多部門監(jiān)管體制③。同時，食品安全法更加重視監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)合作，不僅重申食品安全監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)“加強溝通、密切配合”的原則，而且提出了協(xié)調(diào)合作的具體要求④，明確衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，規(guī)定設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會作為國務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，并提出了地方人民政府負(fù)總責(zé)的要求⑤。此外，《食品安全法》還特別規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)確保食品安全的社會責(zé)任，強調(diào)行業(yè)自律，鼓勵社會自治，構(gòu)建了一個政府、企業(yè)、社會共治的格局⑥。

（八）2013年的機構(gòu)改革：主要按“品種”劃分權(quán)限的食品安全監(jiān)管體制

食品鏈條不可分割的自然屬性與食品安全人為分段監(jiān)管之間的矛盾，使得食品安全監(jiān)管部門之間的職責(zé)分工難以明晰，導(dǎo)致出現(xiàn)“既有重復(fù)監(jiān)管，又有監(jiān)管‘盲點，不利于責(zé)任落實”的問題⑦。

在這種背景下，2013年3月啟動新一輪機構(gòu)改革，將國家食品安全委員會辦公室、國家食品藥品監(jiān)督管理局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家工商行政管理總局的食品安全監(jiān)管職責(zé)整合，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全實施統(tǒng)一監(jiān)督管理等⑧。同時

①參見《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家藥品監(jiān)督管理局藥品監(jiān)督管理體制改革方案的通知》（國發(fā)[2000]10號）。此外，為克服食品安全監(jiān)管過程中的地方保護主義，工商、質(zhì)監(jiān)早在1998年、1999年就先后實施了省級以下垂直管理。參見《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家工商行政管理局工商行政管理體制改革方案的通知》（國發(fā)[1998]41號）、《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理體制改革方案的通知》（國發(fā)[1999]8號）。

②參見《國家食品藥品監(jiān)督管理局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》。

③參見《食品安全法》第4、5條。

④參見《食品安全法》第4、5、6、11、12、15、17、21、22、24、33、64、70、71、72、73、74、76、80、81、82、83、102條等。

⑤參見《食品安全法》第4、5條。 2011年10月國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于調(diào)整省級以下工商質(zhì)監(jiān)行政管理體制加強食品安全監(jiān)管有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)[2011]48號），將工商、質(zhì)監(jiān)省級以下垂直管理改為地方政府分級管理，為落實“地方政府負(fù)總責(zé)”要求掃清了體制上的障礙。

⑥參見《食品安全法》第3、7、8條。

⑦參見馬凱：《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明》（2013）。

⑧參見2013年《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》。

明確：國家衛(wèi)生與計劃生育委員會負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險評估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定；農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理；國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局負(fù)責(zé)對食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)加工和食品進出口活動實施監(jiān)督管理等①。同年4月，省級及以下監(jiān)管體制改革進入實質(zhì)性操作階段。食品安全監(jiān)管體制從原來的“分段監(jiān)管”為主轉(zhuǎn)向主要按“品種”劃分監(jiān)管權(quán)限，同時也啟動了《食品安全法》的修訂工作。

總體而言，自1993年至今這段時期，中國的食品安全控制體制有了很大發(fā)展，食品安全控制理念和方式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，食品安全監(jiān)管的組織體系不斷完善，政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)和消費者的合作治理得到重視，實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟體制的食品衛(wèi)生管理體制到市場經(jīng)濟體制下現(xiàn)代食品安全監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)變。

四、小結(jié)及展望

從上述中國食品安全監(jiān)管體制的變遷過程，我們可以發(fā)現(xiàn)：

（一）中國現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體制是長期歷史形成的產(chǎn)物

從建國初期至1982年間實行的“食品生產(chǎn)、經(jīng)營主管部門為主、衛(wèi)生部門為輔” 的食品衛(wèi)生管理體制，到1982年至1992年間實行的“衛(wèi)生部門領(lǐng)導(dǎo)、多部門共同負(fù)責(zé)”的混合管理體制，再到1993年至今逐步形成的多部門“分工負(fù)責(zé)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的食品安全監(jiān)管體制，整個食品安全監(jiān)管體制變遷的過程與國家總體的經(jīng)濟體制改革、行政管理體制改革、法治建設(shè)相伴相隨，與中國的政治、經(jīng)濟、文化、社會背景密不可分。因此，不能脫離中國國情，空談食品安全監(jiān)管體制的改革或者盲目移植國外經(jīng)驗。了解這一點，對分析和把握未來的改革方向、進一步完善食品安全法至關(guān)重要。

（二）政府食品安全監(jiān)管職能的范圍及履行方式不斷完善

從1965年的《食品衛(wèi)生管理試行條例》到2009年的《食品安全法》，立法層面上實現(xiàn)了從“食品衛(wèi)生管理”到“食品安全監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)為兩個方面：（1）監(jiān)管職能范圍實現(xiàn)了從“食品衛(wèi)生”（food hygiene）到“食品安全”（food safety）的轉(zhuǎn)變。食品衛(wèi)生只是確保食品安全的因素之一，主要強調(diào)場所的衛(wèi)生條件、衛(wèi)生防護和從業(yè)人員健康衛(wèi)生狀況等，不能涵蓋涉及食品安全的所有環(huán)節(jié)和所有因素。食品安全不僅涵蓋從農(nóng)田到餐桌的全過程，而且應(yīng)該是過程安全和結(jié)果安全的完整統(tǒng)一，強化事先預(yù)防、過程控制及可追溯并重。（2）履行方式實現(xiàn)了從“管理”到“監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變。政府從食品生產(chǎn)、經(jīng)營領(lǐng)域退出，從原有的所有者、經(jīng)營者、管理者、分配者集于一身的內(nèi)部管理體制，轉(zhuǎn)變?yōu)榕c企業(yè)保持“適度距離”的、基于規(guī)則和科學(xué)的外部監(jiān)管體制，強調(diào)食品安全風(fēng)險評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品安全信息發(fā)布等現(xiàn)代監(jiān)管方式，體現(xiàn)了中國對政府職能及其履行的方式有了更加深刻、科學(xué)的認(rèn)識。但是，如何改革食品安全監(jiān)管的運行機制從而提高食品安全監(jiān)管績效，仍是需要不斷改革和實踐的課題。

（三）食品安全監(jiān)管機構(gòu)的獨立性與可問責(zé)性日益受到重視

歷史上政企合一、政監(jiān)合一的弊端，使得國家越來越意識到監(jiān)管機構(gòu)獨立性對提高食品安全監(jiān)管績效的重要性。從1993年食品領(lǐng)域的政企分離到1998年底以后推行工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門省級以下垂直領(lǐng)導(dǎo)以及質(zhì)檢、工商、食藥監(jiān)等監(jiān)管部門行政級別的提高，都體現(xiàn)了國家在確保監(jiān)管機構(gòu)獨立監(jiān)管方面的努力。同時，為避免食品安全監(jiān)管部門成為“無責(zé)任的地帶”，國家也不斷探索監(jiān)管部門的問責(zé)機制。以食藥監(jiān)部門為例，在2003年至2013年短短十年的時間內(nèi)，國家食藥監(jiān)部門經(jīng)歷了從獨立（2003）、到劃歸衛(wèi)生部管理（2008）、到再獨立（2013）的過程，地方食藥監(jiān)部門也經(jīng)歷了從省級以下垂直管理（2003）到地方分級管理（2008）的循環(huán)，體現(xiàn)了國家在加強問責(zé)方面的努力，同時也反映出食品安全監(jiān)管機構(gòu)的獨立性與可問責(zé)性之間存在的張力。如何在確保食品安全監(jiān)管機構(gòu)獨立監(jiān)管的同時實現(xiàn)其可問責(zé)性，仍將是中國進一步提高食品安全監(jiān)管績效、確

①參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[2013]24號）。保公眾食品安全的關(guān)鍵問題。

（四）理順食品安全監(jiān)管權(quán)配置的努力一直在持續(xù)

從計劃經(jīng)濟時期主要按“國營企業(yè)隸屬關(guān)系”劃分管理權(quán)限，到過渡時期行業(yè)主管部門按“國營企業(yè)隸屬關(guān)系”劃分權(quán)限、其他部門按“階段”、“品種”或“職能”劃分權(quán)限，到市場經(jīng)濟體制確立之后的“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”，再到2013年開始實行的主要按“品種”劃分監(jiān)管權(quán)限，中國食品安全監(jiān)管權(quán)的配置不斷完善。但是，多部門監(jiān)管的體制始終未變。盡管食品安全法和國務(wù)院再三強調(diào)各部門間的協(xié)調(diào)合作，但效果并不理想，因多部門監(jiān)管導(dǎo)致的監(jiān)管重復(fù)、沖突、監(jiān)管缺位和問責(zé)困難依然存在，如何走出多部門監(jiān)管的困境依然是中國食品安全監(jiān)管體制面臨的核心挑戰(zhàn)。

（五）政府、企業(yè)、社會的合作治理得到重視

國家和社會各界逐漸認(rèn)識到，食品安全監(jiān)管是一個復(fù)雜的、系統(tǒng)工程，不僅需要政府監(jiān)管部門之間分工協(xié)調(diào)、密切配合，而且需要政府、企業(yè)、社會的合作治理。當(dāng)然，基于長期以來形成的全能政府的理念與傳統(tǒng)，如何科學(xué)界定政府食品安全監(jiān)管職能的范圍，如何實現(xiàn)食品安全監(jiān)管的公私合作，仍是需要不斷探索和實踐的課題。對處于轉(zhuǎn)軌時期的中國而言，在食品安全監(jiān)管改革過程中，既要克服監(jiān)管缺位的問題，同時也要防止監(jiān)管過度的問題，當(dāng)務(wù)之急是調(diào)動私人部門的積極性，實現(xiàn)政府部門與非政府部門的合作治理。

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【責(zé)任編輯侯翠環(huán)】