聶書恒+王雪+崔雙

摘 要 在法律修改之后，我國食品監(jiān)管模式發(fā)生了重大的變動(dòng)。行政監(jiān)管下的行政部門職能劃分更加科學(xué)具體，同時(shí)還細(xì)化了進(jìn)行輔助監(jiān)督的法定社會監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能、增加了其他社會團(tuán)體和個(gè)人的舉報(bào)積極性。

關(guān)鍵詞 食品安全監(jiān)管 行政監(jiān)管 社會監(jiān)督 舉報(bào)

作者簡介：聶書恒、王雪、崔雙，吉林大學(xué)法學(xué)院2014級本科生。

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.310

自2015年10月1日修改之后的《中華人民共和國食品安全法》（以下都簡稱為《食品安全法》）公布施行之后，學(xué)界對我國食品安全監(jiān)管體系的批評指正一時(shí)之間少了很多，甚至難尋蹤影，那修訂之后的《食品安全法》的監(jiān)管制度究竟相比于未修改之前有什么變化呢？

一、《食品安全法》修改前后的行政監(jiān)管

（一）行政部門職權(quán)重復(fù)的現(xiàn)象得到有效解決

1.行政部門食品監(jiān)管職權(quán)高度重復(fù)：

修改之前的《食品安全法》規(guī)定為：“國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理?！?也就是說之前的法條中還秉承著分段監(jiān)管的思想，將食品安全“從農(nóng)田到餐桌”分為多個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)行政部門對其中的一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管：質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)督部門負(fù)責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督?？此剖趾侠?。但是在實(shí)踐中食品的生產(chǎn)到流通往往是一個(gè)整體連貫的過程，在沒有法律法規(guī)明確的規(guī)定之下，行政部門無法很好的區(qū)分出到底哪個(gè)環(huán)節(jié)到底應(yīng)該由誰管。這一點(diǎn)在食品生產(chǎn)許可、小攤販的管理以及食品召回監(jiān)管主體等多個(gè)法律規(guī)定中也能體現(xiàn)。由于環(huán)節(jié)無法清晰的區(qū)分劃界同時(shí)或許也為了避免當(dāng)事人無法找到行政主體，從而規(guī)定了多個(gè)行政主體，導(dǎo)致了職權(quán)高度的重復(fù)，而行政部門又為了自己的部門利益，趨利避害行為造成了監(jiān)管部門“缺位”、“越位”。在有利可圖之時(shí)搶著作為，在無利可圖的時(shí)候，則都避讓不作為。容易造成監(jiān)管不力、效率低下、行政成本過高的弊端。

2.行政部門的職能劃分相對清晰：

修改之后的《食品安全法》不僅在總則部分作出總的規(guī)定：只有食品藥品監(jiān)督管理部門對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理職責(zé)， 更是在分則的各個(gè)部分：例如安全隱患調(diào)查、 安全風(fēng)險(xiǎn)警示、 小作坊的監(jiān)督 等部分規(guī)定由食品藥品監(jiān)督管理部門行使職權(quán)，更是在食品監(jiān)管的幾個(gè)重大環(huán)節(jié)規(guī)定職能由食品藥品監(jiān)管部門來行使職權(quán)。食品生產(chǎn)許可這一食品市場的準(zhǔn)入制度在以往的法律規(guī)定當(dāng)中都是由質(zhì)量監(jiān)督部門、工商部門和食品藥品監(jiān)督部門共同來審核管理其許可，會導(dǎo)致審核標(biāo)準(zhǔn)不一，行政相對人選擇行政主體困難。而修訂之后的法律已經(jīng)解決了“選擇”難的問題。食品安全的抽檢和食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)等食品安全監(jiān)管的環(huán)節(jié)規(guī)定也是只能由食品藥品監(jiān)督管理部門履行職能，充分的確定了在食品安全管理方面食品藥品監(jiān)督管理部門的職權(quán)主體的身份。同時(shí)在修改之后的法律當(dāng)中，工商行政管理部門也已經(jīng)退出了食品安全監(jiān)管的歷史舞臺。由于在該法中明確規(guī)定了該法適用范圍為食品生產(chǎn)和加工、食品銷售和餐飲服務(wù)， 也就是說修改之后將原來由工商監(jiān)管的食品流通環(huán)節(jié)還是規(guī)定在了監(jiān)管的環(huán)節(jié)當(dāng)中，但是在整個(gè)法律條文中并沒有出現(xiàn)工商部門延續(xù)原有對食品流通的監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定，甚至根本沒有出現(xiàn)工商的蹤影。至于原法條中的質(zhì)量監(jiān)督部門的職責(zé)也已經(jīng)細(xì)化，明文規(guī)定為對食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)活動(dòng)的管理， 即主要負(fù)責(zé)監(jiān)管與食品相關(guān)周邊工業(yè)產(chǎn)品的監(jiān)管，例如食品包裝等。也就是說對食品直接的生產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)督部門也不再有權(quán)插手對食品本身的監(jiān)管。因此，總的來說，修改之后的法律放棄了之前《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》中確定，由2004《食品安全法》中延續(xù)的分段監(jiān)管模式為主，品種監(jiān)管模式為輔的策略，不再將食品生產(chǎn)到流通看作一塊塊部分由相對應(yīng)的行政部門監(jiān)管。大致仿效了美國的食品安全監(jiān)管制度：在設(shè)立的超部制的食品安全委員會的統(tǒng)一協(xié)調(diào)之下，其他職能部門均在各自的職能范圍內(nèi)承擔(dān)著食品安全監(jiān)管職責(zé)。

（二）行政主體的責(zé)任方面追究

1.追責(zé)主體明確：

“權(quán)力一旦失去制約是十分危險(xiǎn)的”法學(xué)家博登海默如是說到。沒有無責(zé)任的主體，政府的行為必須有跡可循，當(dāng)不依法履行自己的職責(zé)時(shí)必須承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，以防止國家行政機(jī)關(guān)相互推卸自己的責(zé)任。在上文中提到由于各部門之間的職責(zé)不夠明晰，出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象，所以一旦出現(xiàn)問題之后行政部門之間容易相互推諉，造成行政資源浪費(fèi)，并且無法確認(rèn)責(zé)任主體，導(dǎo)致事情難以得到解決，行政部門的公信力大大降低。但是在修改之后的法律中將職權(quán)劃分的較為清晰，責(zé)任主體可以明確的確定，可以“違法必究”，在法條中也明確將依據(jù)職權(quán)來承擔(dān)責(zé)任作為一款單獨(dú)列出， 以人為本、效率和公平都要求責(zé)任的承擔(dān)來約束政府的行為。

2.追責(zé)事項(xiàng)具體：

毫無疑問一旦我們能夠確定責(zé)任主體之后，下一步就是對具體如何追責(zé)以及追責(zé)事項(xiàng)做具體的規(guī)定才能真正使責(zé)任落實(shí)。在修改之前的規(guī)定中只象征性的大致規(guī)定了濫用職權(quán)、徇私舞弊等被處分的條件， 但是往往具體的情形該如何認(rèn)定不夠清晰。究竟什么是嚴(yán)重影響？怎樣才算玩忽職守、濫用職權(quán)？但是在修改后的法律責(zé)任一章中對具體的情形作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，細(xì)化了在各個(gè)環(huán)節(jié)不作為或者作為不合法的法律后果， 對具體哪些屬于濫用職權(quán)，哪些屬于玩忽職守作出了細(xì)化的規(guī)定，使責(zé)任追究更加的明確。

（三）行政監(jiān)管的技術(shù)手段

食品安全審查的技術(shù)人員不夠?qū)I(yè)，進(jìn)行食品安全檢測的儀器不夠先進(jìn)。糾其本質(zhì)，食品安全的檢測其實(shí)是一個(gè)技術(shù)問題。為了謀取最大化的利潤，商家很可能會使食品偽造，劣質(zhì)等技術(shù)與時(shí)俱進(jìn)，不斷更新?？赡軐?dǎo)致一些檢驗(yàn)?zāi)芰Σ蛔慊蛘邫C(jī)器不夠先進(jìn)的行政部門履行職責(zé)的時(shí)候無法鑒定或者鑒定不出。為了提高技術(shù)能力和安全性保障。在原有可以委托合格的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測之外，最為關(guān)鍵的是將食品安全工作經(jīng)費(fèi)列入本級政府財(cái)政預(yù)算， 這使得投入食品安全檢測的儀器能夠大幅度提高先進(jìn)化程度，更有效的進(jìn)行監(jiān)管。除此之外，還對進(jìn)行食品安全檢測的行政部門的工作人員的工作水平和知識程度進(jìn)行了要求，甚至設(shè)置了一些專門的培訓(xùn)課程來環(huán)節(jié)技術(shù)和人才缺乏的尷尬，有理由相信行政監(jiān)管的技術(shù)手段將會不斷上升。

二、《食品安全法》修改后社會監(jiān)督

（一）法定社會機(jī)構(gòu)的職權(quán)細(xì)化

1.食品行業(yè)協(xié)會、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等法定食品安全檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)職能具體化：

修改之前的《食品安全法》中沒有具體對可以進(jìn)行食品安全監(jiān)督的社會機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行具體規(guī)定，僅僅在部分法條中隱約提到，讓人很難明確其法律地位和應(yīng)有的職能。而修改之后對這些社會機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定：食品行業(yè)協(xié)會有權(quán)審查由國務(wù)院行政部門牽頭制定的食品安全標(biāo)準(zhǔn) ，反映食品的安全信息等。食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的職能也得到了細(xì)化：接受行政部門的委托或者接受食品企業(yè)的委托對其食品進(jìn)行檢測。也就是說國家已經(jīng)意識到食品安全問題這片重災(zāi)區(qū)已經(jīng)讓行政部門變得不堪重負(fù)，在此種情況下應(yīng)該使社會機(jī)構(gòu)分擔(dān)一部分壓力。

2.食品行業(yè)協(xié)會和食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)難以主動(dòng)發(fā)揮職權(quán)：

誠然，不可否認(rèn)的是社會機(jī)構(gòu)已經(jīng)能起到一定的輔助作用，在食品安全審查方面發(fā)揮一定的作用。但是仍然沒有在法律中明確規(guī)定這些社會機(jī)構(gòu)能夠主動(dòng)行使食品安全監(jiān)督的職權(quán)。也就是說其主觀能動(dòng)性被大大降低，使得其難以進(jìn)行作為，無法導(dǎo)致行政部門工作壓力大幅下降，同時(shí)導(dǎo)致食品安全監(jiān)督社會機(jī)構(gòu)的作用發(fā)揮空間被大大限縮，大大降低了食品安全審查的有效性以及專業(yè)性。

（二）非法定社會團(tuán)體以及個(gè)人的舉報(bào)積極性得到增加

充分發(fā)揮新聞傳媒和消費(fèi)者的作用也能很好的對食品安全進(jìn)行社會監(jiān)督。針對社會上某些組織或者個(gè)人的違法、違紀(jì)、擾亂民生的行為通過報(bào)道進(jìn)行揭露，能夠快速的引起人們聚焦，形成社會壓力。在新的《食品安全法》出臺之前，只籠統(tǒng)的對個(gè)人和社會團(tuán)體的舉報(bào)進(jìn)行了規(guī)定，但是沒有規(guī)定舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)由于部門職權(quán)的分工不清，相關(guān)的舉報(bào)很可能往往無疾而終，導(dǎo)致無論是社會團(tuán)體還是個(gè)人的舉報(bào)積極性不高，沒有動(dòng)力。但是輿論監(jiān)督以及輿論背后的民意不僅是為《憲法》所確立的一種權(quán)利，更是監(jiān)督企業(yè)食品安全的一把利器。我們應(yīng)該清楚的認(rèn)識到社會輿論壓力，尤其是以消費(fèi)者為代表的消費(fèi)者協(xié)會團(tuán)體具有對食品安全領(lǐng)域企業(yè)的行為有著極其重要的作用。因此，為了使其積極性增加，在新的法律規(guī)定中規(guī)定了不僅要對舉報(bào)人的信息予以保密，防止舉報(bào)人受到傷害，同時(shí)規(guī)定了對查證屬實(shí)的舉報(bào)人予以獎(jiǎng)勵(lì)， 不僅能夠有效的提高舉報(bào)人的積極性，防止出現(xiàn)“員工舉報(bào)就下崗”等類似現(xiàn)象，而且為輿論壓力的形成打好了基礎(chǔ)，使舉報(bào)不會不翼而飛。一旦舉報(bào)被落實(shí)或者被媒體報(bào)道，輿論壓力便使處于弱勢地位的廣大消費(fèi)者找到了一種立法層面的保護(hù)，對食品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行更加有效的監(jiān)督。

三、結(jié)語

修改以后的《食品安全法》對以往的食品監(jiān)管最主要的行政監(jiān)管模式進(jìn)行了大幅度的調(diào)整，將傳統(tǒng)的分段監(jiān)管模式轉(zhuǎn)換成了將各個(gè)行政部門職能細(xì)化，具體負(fù)責(zé)一整個(gè)板塊的模式。緩解了以往食品安全監(jiān)管中食品生產(chǎn)到流通動(dòng)態(tài)過程難以分割的尷尬，解決了行政機(jī)關(guān)之間相互推諉，都不作為或者搶著作為的情況。在職責(zé)進(jìn)行劃分，避免重復(fù)的同時(shí)也明確了責(zé)任主體，具體每部分工作對應(yīng)相關(guān)每部分的職責(zé)，追責(zé)不再成為難題。

在清晰明確行政部門監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)，加強(qiáng)了社會監(jiān)督機(jī)構(gòu)的參與和職能的履行。雖然沒有把主動(dòng)進(jìn)行食品安全監(jiān)管權(quán)讓渡給社會機(jī)構(gòu)，但是在反映信息，互相交流等方面，法定社會機(jī)構(gòu)起到了不可忽視的作用。與此同時(shí)，加強(qiáng)了其他社會團(tuán)體和個(gè)人的舉報(bào)積極性，用社會輿論的壓力來幫助監(jiān)督食品安全，規(guī)范企業(yè)行為。

注釋：

2009《食品安全法》第四條.

2015《食品安全法》第五條.

2015《食品安全法》第十六條.

2015《食品安全法》第二十二條.

2015《食品安全法》第三十六條.

2015《食品安全法》第二條.

2015《食品安全法》第四十一條.

2015《食品安全法》第七條.

2009《食品安全法》第九十五條.

2015《食品安全法》第一百四十二條往后.

2015《食品安全法》第八條.

2015《食品安全法》第二十八條.

2015《食品安全法》第一百一十五條.

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