王涓

【摘要】通過(guò)闡述黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔的過(guò)程和原則，論述了治理和善治的內(nèi)涵和價(jià)值，認(rèn)為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔制度是國(guó)家治理運(yùn)行必須依靠的有效制度架構(gòu)。從善治的角度來(lái)分析黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔機(jī)制存在的問(wèn)題以及善治引發(fā)的一些啟示和思考。

【關(guān)鍵詞】黨政領(lǐng)導(dǎo)干部；公開選拔；善治

【中圖分類號(hào)】C933

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】2095-5103（2015）10-0023-03

一、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔的過(guò)程和原則

1.過(guò)程

公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是指“黨委及其組織（人事）部門面向社會(huì)采取公開報(bào)名、考試與考察相結(jié)合的辦法選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的一種方式”。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔的一般過(guò)程是：組織領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)布公告、報(bào)名與資格審查、民主推薦、考試、組織考察、決定任用、紀(jì)律與監(jiān)督。

2.原則

我國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔機(jī)制借鑒了西方國(guó)家的公務(wù)員選拔任用原則。西方國(guó)家公務(wù)員選拔任用原則包含四個(gè)方面。第一，公開競(jìng)考擇優(yōu)錄用原則。第二，功績(jī)制原則。第三，依法管理原則。第四，政治中立原則。由于國(guó)情不同，我國(guó)在借鑒西方國(guó)家公務(wù)員選拔任用的基礎(chǔ)上，針對(duì)社會(huì)主義國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治制度，呈現(xiàn)我國(guó)特有的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用原則，它是黨的干部路線、方針、政策的集中體現(xiàn)。具體體現(xiàn)就是2014年新頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定的七項(xiàng)原則：（一）黨管干部原則；（二）五湖四海、任人唯賢原則；（三）德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄仍瓌t；（四）注重實(shí)績(jī)、群眾公認(rèn)原則；（五）民主、公開、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則；（六）民主集中制原則；（七）依法辦事原則。其中，黨管干部、群眾公認(rèn)和依法辦事原則是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的核心內(nèi)容，七項(xiàng)原則各有側(cè)重，但都是圍繞著黨管干部、群眾公認(rèn)和依法辦事三者的有機(jī)統(tǒng)一。這些原則是在社會(huì)主義民主政治條件下實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人有序政治參與的表現(xiàn)。

二、治理及善治的內(nèi)涵和價(jià)值

“治理”一詞已經(jīng)被廣泛用于公共管理領(lǐng)域，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，其基本含義仁者見仁智者見智。治理理論學(xué)者格里·斯托克進(jìn)行了概括，目前對(duì)“治理”的理解主要有五種觀點(diǎn)：一是治理意味著一系列來(lái)自政府又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。二是在為社會(huì)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解決方案的過(guò)程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性。三是治理肯定了在設(shè)計(jì)集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。四是參與者終將形成一個(gè)自組織網(wǎng)絡(luò)。五是辦好事情的能力不限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。

善治其實(shí)是對(duì)治理的發(fā)展和升華。治理主要有三個(gè)成分——過(guò)程、內(nèi)容和可用性，過(guò)程包括透明和公信力等要素，內(nèi)容包括平等和公平等價(jià)值觀。只有當(dāng)這三個(gè)條件都滿足的時(shí)候，治理才能成為“善治”。學(xué)者俞可平認(rèn)為，善治應(yīng)該包括七個(gè)方面：合法性、透明性、責(zé)任、法治、回應(yīng)性、有效性和穩(wěn)定。善治最核心的觀點(diǎn)就是以社會(huì)群體和個(gè)人為本，它本質(zhì)上是民主的，它關(guān)注公共性和公信力及人權(quán)。善治認(rèn)為秩序是政府、公民社會(huì)和市場(chǎng)互動(dòng)的行為結(jié)果。

善治強(qiáng)調(diào)國(guó)家與公民社會(huì)的合作，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性與合作性。而黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔的程序恰好涉及公眾的參與、政府和公眾之間的互動(dòng)以及政府行為和政府決策在公民社會(huì)中獲得的反饋和影響。

為政之要，首在擇人。國(guó)家選用什么樣的人進(jìn)行治理與政府系統(tǒng)的秩序和運(yùn)轉(zhuǎn)緊密相關(guān)，也決定著國(guó)家公共事業(yè)的興衰。領(lǐng)導(dǎo)干部更是政府部門中的領(lǐng)頭羊，起著指揮和領(lǐng)導(dǎo)作用。若要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的目標(biāo)，就必須選擇合適的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，給他們指以正確的方向。學(xué)者汪繼紅指出，公選考試制度就是國(guó)家治理運(yùn)行所必須依靠的有效制度架構(gòu)之一，而且同時(shí)也是將國(guó)家治理所需人才吸納到國(guó)家治理制度框架中來(lái)的人才選拔機(jī)制。因此，筆者嘗試從善治的角度來(lái)分析黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔機(jī)制存在的問(wèn)題以及善治引發(fā)的一些啟示和思考。

三、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔過(guò)程存在的問(wèn)題

1.公選的合法性

所謂合法性，就是指政治主體的政治行為被公民所認(rèn)可，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔過(guò)程的合法性是指人民群眾對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔的認(rèn)同。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔實(shí)現(xiàn)了治理主體的多元化，但在實(shí)際操作中，合法性并沒有得到真正的貫徹。如民主推薦過(guò)程，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定，在領(lǐng)導(dǎo)班子換屆時(shí)，參與民主推薦過(guò)程的推薦人員的范圍有：黨委成員；人大常委會(huì)、政府、政協(xié)黨組成員或者全體領(lǐng)導(dǎo)成員；紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)成員；人民法院、人民檢察院、黨委工作部門、政府工作部門、人民團(tuán)體的主要領(lǐng)導(dǎo)成員；下一級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員；其他需要參加的人員。民主推薦過(guò)程強(qiáng)調(diào)的就是“民主”，堅(jiān)持群眾公認(rèn)原則。但是通過(guò)對(duì)這些參與民主推薦范圍的人員的分析研究可以看出，所謂的民主推薦，并沒有真正意義上的讓民作主，參與公選的領(lǐng)導(dǎo)干部職位基本是由各級(jí)部門的領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)其進(jìn)行推薦，實(shí)質(zhì)上還是少數(shù)人選人的過(guò)程，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用程序流于形式，民主推薦機(jī)會(huì)不均等，民主推薦結(jié)果難以被尊重，這就削弱了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔的合法性。另外，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中對(duì)“其他需要參加的人員”并沒有進(jìn)行詳細(xì)的說(shuō)明和解釋，具有很大的不確定性，沒有特定的地位和重要性，權(quán)力和作用可以說(shuō)微乎其微，十分有限，這些都大大減弱了領(lǐng)導(dǎo)干部公選過(guò)程的合法性。

2.公選的透明性

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔的實(shí)踐過(guò)程中，選拔任用干部的環(huán)節(jié)，能夠公開的信息內(nèi)容，并沒有做到盡可能公開透明。從黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的運(yùn)行過(guò)程來(lái)看，最終的決策權(quán)還集中在少數(shù)人手里，決策過(guò)程還具有很大的封閉性，暗箱操作存在很大的空間。權(quán)力如何運(yùn)作、按什么規(guī)則和程序運(yùn)作都是封閉的、神秘的。例如公開選拔的民主推薦結(jié)果和測(cè)評(píng)結(jié)果不公開、筆試面試成績(jī)不完全公開等等。由于監(jiān)督渠道的不暢通，導(dǎo)致缺乏外在壓力，侵占了民眾的知情權(quán)，這就使得黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔過(guò)程的公開性和透明度不夠。

3.公選的參與性

善治強(qiáng)調(diào)的就是參與主體的多元性和合作性，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔過(guò)程必須要有公眾的參與。在實(shí)際操作過(guò)程中，公選主體的參與性并沒有得到充分有效的發(fā)揮，具體從以下幾個(gè)階段來(lái)分析。

一是提名階段。提名是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔的首要環(huán)節(jié)，如果被提名的領(lǐng)導(dǎo)干部不是群眾滿意的，那么接下來(lái)的組織考察、決定任用等環(huán)節(jié)將直接受到影響。在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔過(guò)程中，提名主體相對(duì)單一，主要是一把手個(gè)人或者黨委集體少數(shù)人，提名權(quán)主要集中在主要領(lǐng)導(dǎo)手中，顯然不符合善治的民主本質(zhì)。在提名環(huán)節(jié)，一般黨員和人民群眾不能有效行使提名權(quán)，民眾的需求就得不到回應(yīng)，脫離了人民群眾、缺少群眾參與就會(huì)造成黨內(nèi)缺乏民主，社會(huì)缺乏活力，國(guó)家治理能力被削弱。

二是考察階段。談話式的組織考察方式在當(dāng)前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔過(guò)程中仍然占有一席之地，組織考察在談話內(nèi)容和質(zhì)量方面存在風(fēng)險(xiǎn)，談話式的組織考察不能夠深入老百姓中，考察材料大多代表的是組織的意見，民眾對(duì)干部的考察作用微乎其微，干部考察結(jié)果在質(zhì)量與群眾是否滿意方面無(wú)法得到保證。

三是決定任用階段。經(jīng)過(guò)提名和組織考察后確定了擬任人選，在最終決定任用環(huán)節(jié)的討論中卻很容易缺少群眾的積極參與。常委會(huì)討論決定人選，還是典型的少數(shù)人選少數(shù)人，甚至是一個(gè)人選少數(shù)人，在決定任用環(huán)節(jié)往往是沒有群眾參與的。另外，缺乏任前公示在很大程度上割斷了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部與民眾的聯(lián)系，在制度上限制了人民群眾參與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的權(quán)利。

綜上所述，當(dāng)前我國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔過(guò)程在善治視角下存在著公選合法性缺失、透明性不高以及群眾參與程度較低的問(wèn)題。

四、善治對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔過(guò)程的啟示

1.擴(kuò)大民主，提高公選過(guò)程的合法性

善治的本質(zhì)是民主和以人為本，在公選過(guò)程中要擴(kuò)大民主，堅(jiān)持群眾公認(rèn)原則，獲得群眾的認(rèn)同，提高公選的合法性。筆者認(rèn)為最重要的是完善《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》，雖然最新修訂的《條例》已出臺(tái)，但其中仍存在不足和需要改進(jìn)的地方。其中，民主推薦是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔的必經(jīng)階段，民主推薦制度的完善，可以從以下兩個(gè)方面去努力。

第一，實(shí)行民主推薦預(yù)告制度。在民主推薦實(shí)行之前，以通知的形式向全社會(huì)發(fā)布民主推薦公告，讓群眾了解民主推薦的職位及資格條件以及時(shí)間、范圍、原則和具體的操作流程等。如果在民主推薦之前，不實(shí)行預(yù)告制度，就會(huì)導(dǎo)致群眾不掌握基本情況而進(jìn)行盲選，從而影響黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的科學(xué)性和有效性。因此，民主推薦預(yù)告制度的實(shí)行尤為重要，黨委和組織部門要積極引導(dǎo)人民群眾學(xué)習(xí)民主推薦的知識(shí)和政策，使群眾從一開始就融入到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的過(guò)程中，對(duì)公選過(guò)程有切身的體會(huì)，增強(qiáng)群眾對(duì)公選的認(rèn)同。

第二，實(shí)行民主推薦群眾監(jiān)督制度。民主推薦的決策權(quán)掌握在黨委和組織人事部門的手中，而群眾的參與權(quán)很有可能成為虛權(quán)，徒有其名。權(quán)力一旦集中在少數(shù)人的手中，如果不加以監(jiān)督，就會(huì)造成越權(quán)、濫用權(quán)力、以權(quán)侵權(quán)的現(xiàn)象。通過(guò)給予群眾監(jiān)督權(quán)力，可以明確組織人事部門的職責(zé)，增強(qiáng)他們的執(zhí)行力。設(shè)置民主監(jiān)督這一平臺(tái)，把群眾真正吸納到民主推薦工作中，讓群眾有話敢說(shuō)，為民主推薦建言獻(xiàn)策，防止公選過(guò)程的腐敗，提高公選過(guò)程的合法性。

2.信息公開，增強(qiáng)公選過(guò)程的透明性

善治要求增強(qiáng)治理過(guò)程的透明性，在公選過(guò)程中要做到信息公開，擴(kuò)大公選的透明度。要想杜絕用人環(huán)節(jié)的暗箱操作，就必須將相關(guān)信息公開，將選拔的全過(guò)程置于陽(yáng)光下，接受人民群眾的監(jiān)督。

一要堅(jiān)持任用職位和資格條件的公開。要向干部群眾公開職位和資格條件以及推薦程序的具體事項(xiàng)，把“德”作為公選的首要條件，確保黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)，加強(qiáng)整體的隊(duì)伍建設(shè)。二是堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的公開。要將擬選干部的工作實(shí)績(jī)向社會(huì)公開，使黨員和群眾更全面地了解其工作表現(xiàn)，工作實(shí)績(jī)一目了然，避免出現(xiàn)托關(guān)系走后門和沒有實(shí)干能力的干部，這也確保了公選過(guò)程的公正性。三是堅(jiān)持民主推薦和測(cè)評(píng)結(jié)果的公開。將擬任人選的民主推薦和民主測(cè)評(píng)結(jié)果向民眾公開，群眾對(duì)自己參與的測(cè)評(píng)和意見調(diào)查的反饋會(huì)很重視，意見得到重視和尊重，參與的熱情也會(huì)提高。

3.群眾參與，提高公選過(guò)程的參與性

善治強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性與合作性，在公選過(guò)程中，必須注重公眾參與。領(lǐng)導(dǎo)干部的公開選拔直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，群眾要參與到領(lǐng)導(dǎo)干部公選的各個(gè)階段。

在提名階段。一要加大民主推薦和提名的宣傳力度。各級(jí)組織人事部門應(yīng)該充分利用各種媒介，對(duì)選拔崗位、提名程序等進(jìn)行公開，確保民眾知情權(quán)，增強(qiáng)其參與的積極性。二要擴(kuò)大推薦和提名的主體范圍。通過(guò)制度化渠道，讓群眾積極參與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔工作，例如以法律法規(guī)的形式規(guī)定人民群眾推薦所占的比例，讓群眾切實(shí)參與到公選過(guò)程中。

在考察階段。一要改進(jìn)考察方法，擴(kuò)大考察談話范圍，將組織部門的考察與人民群眾的意見有機(jī)結(jié)合起來(lái)。引入民意調(diào)查機(jī)制，切實(shí)傾聽來(lái)自廣大人民群眾的聲音，不流于形式和表面，多角度、多層面地考察干部的表現(xiàn)。二要實(shí)行組織考察責(zé)任制度，提高群眾組織考察的積極性。既然賦予了組織部門考察的權(quán)力，就理應(yīng)賦予其組織考察的責(zé)任。通過(guò)組織考察責(zé)任制度，能夠防止組織考察過(guò)程中的腐敗，營(yíng)造一種公平公正的選人環(huán)境，在這種考察機(jī)制下，群眾參與組織考察的熱情才能提高。

在決定任用階段，一要推行集體決策的投票表決制，有效防止決定權(quán)集中在少數(shù)人手里，防止權(quán)力的腐化。票決制能使每個(gè)參與集體決策成員的平等決策權(quán)利得到保障，它也是使民主集中制得以落實(shí)、不被濫用的重要方式，能從制度上保證民主決策的氛圍。投票表決使委員的權(quán)利能夠看得著，能集中民意，贏得民心。二是及時(shí)公布集體決策的結(jié)果，充分接受廣大人民群眾的監(jiān)督，這就需要建立規(guī)范的公示制度和信息反饋渠道，對(duì)決策過(guò)程作出說(shuō)明，接受人民群眾的反饋意見。

責(zé)任編輯：趙春燕