王雪珍

（中共湖南省委黨校 湖南行政學院，湖南 長沙 410006）

新常態(tài)下地方領導干部考核機制的完善——以A市為例

王雪珍

（中共湖南省委黨校 湖南行政學院，湖南 長沙 410006）

摘要：在新常態(tài)下如何對領導干部的考核機制進行創(chuàng)新和完善，A市在堅持依法用人導向、規(guī)范考核程序和標準、創(chuàng)新工作思路和方法、科學民主測評、運用考核結果等方面進行了有益的探索，同時也面臨了考核標準粗放、考核時間的局限、考核方式的單一、考核人員的能力素質(zhì)欠佳、考核結果運用不當?shù)葐栴}，針對這些問題需要從細化考核責任、科學設定考核指標、規(guī)范考核程序、完善考核方法、充分運用考核成果等方面創(chuàng)新和完善領導干部的考核機制

關鍵詞：新常態(tài)；領導干部；考核機制；科學評價

目前我國經(jīng)濟進入世界中等偏上水平國家行列，受2008年金融危機的影響，和過去30多年相比，經(jīng)濟面臨增速減緩、結構轉型、增長動力轉化的新情況，而且這一新情況將常態(tài)化。靠便宜勞動力、便宜資源，便宜環(huán)境的高速發(fā)展的優(yōu)勢將漸漸失去，經(jīng)濟發(fā)展動力將從要素驅動、投資驅動轉向創(chuàng)新驅動，經(jīng)濟發(fā)展將更注重質(zhì)量和可持續(xù)性。地方經(jīng)濟社會發(fā)展要適應新常態(tài)，領導干部要轉變工作思路，而如何考核領導干部，是領導干部的工作思路的方向標，過去的考核機制已不能適應新的形勢，因而對領導干部的考核機制需要在新常態(tài)下進行創(chuàng)新和完善。

一、A市創(chuàng)新與完善領導干部考核工作的實踐探索

為推進A市經(jīng)濟社會發(fā)展適應新常態(tài)，近年來，A市按照中央相關要求，結合本地實際，在領導干部考核工作上進行了一些有益探索，有力地推動了干部工作的科學化、民主化和規(guī)范化進程。主要做法是:

1．堅持依法依規(guī)用人導向，做到全面管理與動態(tài)管理相結合。近年來，A市認真貫徹黨管干部原則，嚴格執(zhí)行干部工作政策法規(guī)，以領導干部思想政治建設和干部作風建設為重點，切實加強對各級領導干部的全面管理。堅持“五個堅持、五個注重”的正確用人導向，把對黨、對人民、對事業(yè)的忠誠度和干事創(chuàng)業(yè)的實際成效作為考核干部的重要內(nèi)容、選拔干部的重要依據(jù)、獎勵干部的重要條件，引導各級干部牢固樹立科學發(fā)展觀，全面落實正確政績觀。在做好全面管理的同時，切實加強了對領導干部的動態(tài)管理。A市市委樹立“有錯是過，無為也是過；有錯要問責，無為也要問責”的理念，制定和推行《A市領導干部和機關工作人員有錯與無為問責辦法》，重點對領導干部的12種“有錯”行為和18種“無為”行為進行問責。針對當前干部

的思想、精神、工作等方面不在狀態(tài)的八種表現(xiàn)，明確提出“不換狀態(tài)就換人”，并制定下發(fā)了《關于市管領導班子和領導干部“不換狀態(tài)就換人”的實施意見（試行）》?！皳Q人”辦法的實施，有力促進了各級領導干部始終保持良好的思想狀態(tài)、精神狀態(tài)和工作狀態(tài)。制定下發(fā)了《關于加強縣處級單位主要負責人監(jiān)督管理的暫行辦法》，切實加強對領導干部權力的制約和日常監(jiān)管，促使領導干部增強自律意識，正確行使權力。

2．嚴格標準規(guī)范程序，做到日?？己伺c定期考核相結合。嚴格堅持考核標準，切實規(guī)范考核程序，把日常考核與定期考核有效結合起來，將市委、市政府各類考核評定工作納入領導干部考核的重要范疇，并作為領導干部評先評優(yōu)、干部選拔任用的主要依據(jù)。全面推行民本A市綜合考評。參照《體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》，圍繞A市建設和富民強市目標，積極探索和完善領導干部考核評價方式，建立并實行了“建設民本A市年度綜合考評機制”和“縣級黨政領導班子和領導干部綜合考評機制”，把富民強市目標細化為22個方面80多項指標，對各級領導干部進行逐項量化、計分考核。全面推行行政績效考核。出臺《行政績效考核方案》，對市政府37個工作部門、16個承擔行政職能的事業(yè)單位和15個垂直管理單位，從工作實情、行政效能和社會認可三個方面進行量化考核。全面推行機關作風建設考評。出臺《機關作風考評辦法》，將考評納入日?；?、公開化、民主化軌道，把群眾評議、投訴舉報作為考評的重要內(nèi)容，開辟專門的群眾意見收集渠道，同時開展明察暗訪，嚴厲查處損害經(jīng)濟增長的各種行為和人員，著重從制度和考評機制上促進機關干部忠誠履職、高效辦事、優(yōu)質(zhì)服務。

3．創(chuàng)新工作方法與思路，做到實績分析與民意調(diào)查相結合。在領導干部考核工作中，A市切實加大改革力度，不斷創(chuàng)新工作方法，努力做到既重實績分析，又重民意調(diào)查。一方面，加大領導干部的實績考核力度。將考核內(nèi)容分為德、能、勤、績、廉5個方面，重點是考核工作實績，通過工作實績看品德、看能力、看作風，綜合評價干部。具體來說，“既看發(fā)展又看基礎，既看顯績又看潛績，把民生改善、社會進步、生態(tài)效益等指標和實績作為重要考核內(nèi)容，再也不能簡單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來論英雄了。”[1]同時要考核其所取得實績的真實性、難易及努力程度，以及取得實績的手段措施是否符合黨的方針政策及科學發(fā)展觀的要求，并客觀地加以剖析，了解其本質(zhì)、主流及發(fā)展?jié)摿ΑＡ硪环矫?，加大對領導干部的民意調(diào)查力度。為全面、客觀、準確地了解干部群眾對領導干部的評價，有的縣市區(qū)探索出臺領導干部民意調(diào)查辦法，對考核中所了解到的實績，進行群眾滿意度調(diào)查，主要看群眾對實績是否認同，群眾是否真正得到福祉?？茖W把握民意調(diào)查內(nèi)容。

4．堅持科學民主評價，做到群眾公認與組織認可相結合。按照全面分析、辯證看待、綜合衡量的思路，落實群眾在干部選拔任用中的知情權、參與權、選擇權和監(jiān)督權，科學、系統(tǒng)、完整地分析班子狀況，全面、客觀、準確地掌握干部情況，以此推動考核評價由“官評官”向“民評官”與“官評官”相結合轉變。堅持群眾公認，完善民主測評和民主推薦方法。根據(jù)不同層次、不同類型干部崗位職責要求，科學細化測評內(nèi)容、合理確定參評人員、嚴密組織測評活動，切實把測評結果變成可信、可用、可比的考核衡量指標。認真執(zhí)行“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的黨委內(nèi)部議事規(guī)則，對領導干部作出科學合理的評定。堅持黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督相結合，充分發(fā)揮組織部門、紀檢機關黨內(nèi)監(jiān)督的主渠道作用，積極發(fā)揮人大、政協(xié)和人民群眾的監(jiān)督作用，切實加強選人用人監(jiān)督工作，讓更多的干部群眾參與考核評價，使組織部門的考核意見更為客觀公正。

5．充分運用考核結果，做到激勵干部與推進工作相結合。堅持獎懲兌現(xiàn)、賞罰分明的原則，認真參照考核情況，充分運用考核成果，扎實抓好獎勵和懲戒工作。對考核工作中表現(xiàn)優(yōu)秀突出的領導干部，采取多種形式進行表彰獎勵。對反映一般領導干部，幫助其分析原因，指明努力方向；對反映較差的領導干部，采取懲戒措施。近年來，A市年度綜合考評中位居前列的縣（市、區(qū)）和市直單位黨政主要領導干部都相繼得到了獎勵或提拔重用，同時對30多名領導干部實行一票否決。通過運用考核考評成果，激勵各級干部始終保持良好的思想、精神和工作狀態(tài)，達到既激勵干部又促進工作的目的。

二、A市領導干部考核工作存在的主要問題

經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管近年來A市在創(chuàng)新領導干部考核考察工作方面進行了積極探索，也積累了一些成功經(jīng)驗，但在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，與科學發(fā)展觀的要求相比，仍然存在一些不適應、不相符、不合拍的地方。主要體現(xiàn)在：

1．考核標準的粗放性，容易導致考核工作失之于虛。在實際工作中，干部考核所采用的實際標準大體有德、能、勤、績、廉等方面，從這幾個方去考核，總方向是對的。但這幾個指標是概括性的，比較粗，缺乏具體量化，隨著干部人事制度改革的推進，越來越迫切需要對領導干部進行分類管理。目前對不同類型、層次、崗位的領導干部，分類實施有效的考核，還缺乏能體現(xiàn)不同類型、層次、崗位特點的具體化的考核標準，多是籠統(tǒng)無細分，組織人事干部在考核工作中沒有準確的參照標準，只能憑自己的主觀經(jīng)驗、直觀感覺、平時印象以及價值取向來綜合分析評價考核對象，這樣的評價必然有較大主觀隨意性，得出的結論一般也較模糊。

2．考核時間的局限性，容易導致考核工作失之于淺。領導干部的考核應堅持平時考核、定期考核和任前考核相結合，但實際上由于種種原因，一些地方的平時考核沒有正常開展，而任前考核和定期考核都是在一定條件下才進行的，“運動式”、“評比式”居多，以致考核組難以掌握到全面、客觀和真實的情況。

3．考核方式的單一性，容易導致考核結果失真?！坝捎诳己斯ぷ鞯拈_放度不高，封閉性、神秘性、主觀性較強，導致透明度、公開化和客觀性不夠?！盵2]有的地方組織定期考核工作，方式簡單，思路僵化，社會公眾參與少，使得群眾有意見提不上來，干部有問題暴露不出來，對領導干部的全面情況了解不到。有的考評形式化，由于參與考評座談的一般都是本單位的干部職工，而作為服務對象的人民群眾參與面畢竟有限，考評意見反映不了真實的工作情況。另外，就是有的干部在本單位行為一般都比較謹慎、穩(wěn)重、規(guī)范，在單位座談和考評反映不了生活、作風的真實情況。有的民意易失真。一些單位只要組織上有考核組來，主要負責人就提前劃定參與座談測評干部職工的范圍，跟參與座談測評的干部職工打招呼，甚至把部分有意見、有想法又“軟硬不吃”的干部職工打發(fā)出差，再就是被考評對象往往事先在單位說情、許愿，這樣一來就影響群眾評議，使民意失真、失實。有的評議人情化。群眾測評一般是當場發(fā)票，當場填票，當場交票，這樣部分參與座談測評的群眾就有顧慮，有意見不好填，因為單位都是熟人，怕反映的情況被泄露以后不好見面甚至遭到報復，不如做好人，隨意測評、隨便推薦，也就出現(xiàn)了人情化評價。

4．考核人員的能力素質(zhì)欠佳，容易導致考核工作失之于偏。由于考核工作大多集中在年底、換屆前后，加之工作時間緊、任務重、壓力大，有時不得不從多個單位抽調(diào)人員參加，導致考核人員的能力素質(zhì)參差不齊，影響了考核工作的科學性、針對性和客觀性。有的在科學把握德才表現(xiàn)，準確分析鑒別干部方面，尚有一定的差距和欠缺；有的習慣琢磨領導的心理和喜好，迎合領導的意圖，或者按與自己個人的親疏好惡情況來評價干部；有的專業(yè)知識水平有限，不熟悉被考核對象的業(yè)務工作，對一些經(jīng)濟指標及專業(yè)知識不甚了解，無法辨清一些指標數(shù)據(jù)和材料的真實性，談及一些專業(yè)術語、專業(yè)話題時，既聽不懂也接不上話，有時記錄都成問題；有的缺乏綜合分析能力，在談話過程中，聽了不少，記得也很多，卻掌握不住重點，缺乏去粗取精的能力，從而不能很好的根據(jù)材料對被考核對象作出有效的綜合分析評價，難以為黨委和組織部門正確決策提供有價值的依據(jù)。

5．考核結果運用不當，容易導致考核工作失之于軟。有的地方存在考核和選拔任用“兩張皮”現(xiàn)象，不能科學地將考核成果納入到干部的晉職、晉級、評先、評優(yōu)之中，對在考核中表現(xiàn)突出的干部不能及時獎勵提拔，對表現(xiàn)比較差的干部也沒有及時予以懲戒，挫傷了部分干部的積極性。有的地方考核結果，特別是在考核過程中發(fā)現(xiàn)的一些具體問題，不能及時反饋給被考核對象，從而被考核對象對自身存在的一些問題不能及時了解和處理，日積月累，使一些小問題逐漸發(fā)展為大問題。還有個別領導干部憑借個人權力對考核工作形成有形無形的影響，使對被考核對象的評價難以客觀全面地反映出來，出現(xiàn)了選擇性使用考核結果的現(xiàn)象，導致群眾對干部考核中民主的真實性持懷疑態(tài)度，影響了選人用人的公信度。

三、新常態(tài)下創(chuàng)新與完善領導干部考核機制的思路

創(chuàng)新與完善領導干部考核機制，適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求，所關聯(lián)的政策性必然較強、涉及的面也將會很廣，必須針對目前存在的問題和不足，深入思考，積極探索，整體推進。

1．著眼于“由誰考”，進一步科學細化考核責任。由于考核工作制度的不完善，造成考核工作的隨意性，是考核質(zhì)量不高的重要原因，因此必須完善考核制度，細化考核責任。一是要建立考核工作責任制。按照“A市委統(tǒng)一領導，組織部門牽頭抓總，職能部門全力配合，干部群眾共同參與”的總

體要求，開展領導干部考核工作。要成立專門的考核辦公室，具體負責全市市管干部考核工作的協(xié)調(diào)、組織和實施。對干部的考核工作，各相關部門單位要本著對組織、對事業(yè)、對干部高度負責的態(tài)度，積極配合，認真組織，不搞形式、不走過場。二是要強化考核工作監(jiān)督。通過聘請考核工作監(jiān)督員，開通網(wǎng)絡舉報平臺、舉報電話和信箱等，促使考核工作人員以及相關職能部門嚴格遵守紀律，堅持考核程序，自覺做到公道正派，確?？己私Y果的真實性。三是要加強考核隊伍建設。要努力建設一支專業(yè)性強、業(yè)務熟悉、相對穩(wěn)定的考核干部隊伍，為提高考核質(zhì)量提供保障。要完善按規(guī)范形成考核材料的制度。考核材料是反映考核成果的基本形式。要認真搞好綜合分析，慎重形成考核結論，把方方面面的意見摸清搞準弄透，正確集中提煉，防止重此輕彼，對于干部的評價性用語不能出現(xiàn)歧義，要規(guī)范、妥貼，從而全面、真實、準確、無誤地反映干部的情況。

2．著眼于“考什么”，進一步科學設定考核指標?？己嗽u價指標是做好考核工作的尺子，如果指標設置不科學，考核結果的認同度就不會高，考核的導向性作用就難以充分發(fā)揮。要適應經(jīng)濟新常態(tài)，按科學發(fā)展觀的要求，樹立正確政績觀，科學設定考核指標。一是要突出全面性。將年度考核、行政績效考核、機關作風建設考核、黨風廉政建設考核與領導干部年度考核等有機結合，統(tǒng)一組織，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，分項實施。同時，“必須根據(jù)干部選拔任用條件和不同領導職務崗位的職責要求，全面考察其德、能、勤、績、廉，”[3]“要注重對政治品質(zhì)和道德品行、科學發(fā)展實績、作風表現(xiàn)、廉政情況的考察。注重干部落實“三嚴三實”要求，帶頭踐行社會主義核心價值觀，依法執(zhí)政能力的考察?！盵4]二是要突出科學性。新常態(tài)下，經(jīng)濟增速放緩，經(jīng)濟結構急需轉型升級，實現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。因而衡量一名領導干部，既看發(fā)展又看基礎，既看顯績又看潛績。因而要既注重經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量與效益指標，又要重點關注民生改善、社會進步、生態(tài)效益、環(huán)境優(yōu)化等社會指標。通過考核內(nèi)容和指標的導向作用，向領導班子和領導干部傳遞壓力，增強動力，從而形成促進科學發(fā)展的倒逼機制。三是要突出差異性。根據(jù)各地各單位自然條件、區(qū)位條件、工作基礎等方面的差異，以及不同職務崗位對任職人選素質(zhì)的不同要求，科學選擇考核評價指標，進行考核要素分析，把測評內(nèi)容變成可測、可量、可比的多級指標體系?！案鶕?jù)被考核對象身份、工作隸屬關系、考評項目等內(nèi)容，分別賦予不同的權重，運用數(shù)據(jù)統(tǒng)計的方法，將各類人員對被測評者的評價量化為分值，自動進行分類測算，并得出測評結果。”[5]通過多層面、多維度、多要素的量化考核考察評價，獲取比較客觀的評價信息并進行科學匯總提煉，得出的結果作為評價干部的重要依據(jù)。

3．著眼于“怎么考”，進一步科學規(guī)范考核程序。開展考核工作，要嚴格按照規(guī)定程序組織實施，落實好群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，提高考核工作的公開透明度。一是要積極宣傳發(fā)動，落實好群眾的知情權。適時、適度宣傳干部工作的有關情況，消除人民群眾對干部工作的神秘感。考核前要通過媒體向社會發(fā)布公告，說明時間、目的、程序，鼓勵群眾參與。重點是領導干部的述職材料，一般要在述職測評會議召開前印發(fā)給與會人員，單位黨政正職要在本單位大會上進行口頭述職，然后再進行民主測評。對考核的結果及使用情況要及時向社會公布，讓群眾知其始更知其終。二是要擴大參與范圍，落實好群眾的參與權?？己祟I導干部，不應只局限在本單位干部職工中進行民意測評，要注重開展服務對象滿意度測評和政風行風測評。要結合服務對象評價反映工作情況，結合所居住社區(qū)群眾評價反映生活情況，結合單位干部群眾評價反映作風情況。要擴大參加推薦測評和座談人員的范圍，延伸到被考核干部所在單位的服務對象、同級“兩代表一委員”和其他了解情況的人員。要重點開展對縣市區(qū)黨政正職、市直單位正處單位主要負責人進行集中測評評議，參加測評評議的人員一般要由市領導、縣市區(qū)和市直部門主要負責人、“兩代表一委員”組成。三是要充分尊重民意，落實好群眾的表達權。進一步擴大民主測評、民意測驗范圍，杜絕民意被幫派、領導意志挷架，防止民意變?yōu)楸磉_情意、發(fā)泄私憤的工具?！耙嗟交鶎痈刹咳罕娭腥?，多到干部曾經(jīng)工作的地方去，善于從群眾口碑中了解干部品行，在街坊鄰里間掌握干部生活、社交表現(xiàn)，重視少數(shù)知情人的意見?！盵6]四是要利用信息技術，落實好群眾的監(jiān)督權。充分運用現(xiàn)代信息技術，廣開監(jiān)督渠道，擴大群眾參與程度。結合干部動態(tài)管理，開通監(jiān)督舉報電話，在網(wǎng)上開辟意見反饋專欄，實行網(wǎng)絡評議等。通過多種方式拓展群眾意見的反映渠道，對考核中無論是通過何種形式反映的問題，都要記錄在案，對情況清楚或有明顯線索的，要會同有關部門盡快處理，及時回復反饋。

4．著眼于“考得準”，進一步科學完善考核方法。加強領導干部考核工作，必須創(chuàng)新與完善考核方法。一是要以日?？己擞∽C集中考核。堅持日?？己顺B(tài)化，將市委、市政府各類考核評定成果納入領導干部考評的重要范疇，嚴格實行綜合考評、行政績效考核、機關作風建設考評，全面推行問責制。強化專項考核，通過督促檢查、專項調(diào)研、即時考核等方式，注重考核干部在完成重大任務、應對重大事件中的表現(xiàn)，了解被考核領導干部落實重點工作目標、推進重大事項中的表現(xiàn)情況和在關鍵時刻的政治態(tài)度、負責精神，駕馭局面、控制事態(tài)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、處理突發(fā)事件和解決復雜問題的能力，并將其作為干部選拔任用的重要依據(jù)。二是要以動態(tài)考核印證任前考核。要注重干部信息檔案動態(tài)管理，及時收集干部考評、行政績效考核、機關作風建設考評、年度考核等方面的情況，定期進行綜合分析，分析成果作為干部選拔任用的重要參考依據(jù)。三是要以社會調(diào)查印證組織考核。“針對當前干部考核中民意調(diào)查主體特殊、范圍有限、調(diào)查結果失真的現(xiàn)狀，探索轉換調(diào)查主體的民意測評辦法，可以試行委托非干部工作職能部門開展社會民意調(diào)查，消除調(diào)查對象的潛意識影響，獲取真實反映干部隊伍現(xiàn)狀的信息?！盵7]要推行延伸考核。不斷改進考核方法，采取暗訪、走訪、回訪等形式對考核對象進行深入考核。試行對擬提拔干部的親人圈、朋友圈、社交圈進行擴展調(diào)查的考核制度，并廣泛聽取紀檢、政法、信訪、審計、計生等有關部門的意見。考核組再根據(jù)考核情況，結合干部動態(tài)管理信息檔案，慎重負責地對干部提出綜合考核意見。四是要以群眾評判印證組織評價。對領導干部的考核，組織評價側重崗位實績，而群眾的評價側注重社會效應。把崗位實績和社會效應兩個角度結合起來進行客觀評價，才能使評價更準確科學。因而在考核過程中，既要聽取組織內(nèi)部的意見和建議，也要通過群眾滿意度測評、行風評議等活動，廣泛吸納群眾意見，對被考核干部進行全面綜合評價。

5．著眼于“用得好”，進一步科學運用考核成果。加大對考核結果的應用力度，切實提高考核工作的公信度。一是要實行考核結果反饋制度。通過文件通報、領導談話等形式，及時反饋考核結果，當年的考核情況反饋給單位和個人后，單位和個人對存在的問題要作出說明，提出整改計劃，在下一年的考核中要對照計劃看整改情況，并將整改情況作為評價的一個重要內(nèi)容。二是要將考核結果作為干部提拔任用的重要依據(jù)。各級黨委在集體研究推薦干部年度考核評定等次時，要根據(jù)考核結果以及平時工作表現(xiàn)，進行慎重推薦，不得搞平衡照顧。三是要通過運用干部考核結果形成干部獎懲激勵機制。要進一步強化考核結果的運用，完善激勵保障機制，將領導干部考核與干部選拔任用相結合，與公務員獎懲相結合，與行政問責處理相結合，與干部日常教育管理相結合。對反映好的干部，要及時采取多種形式給予表彰獎勵，如年度考核連續(xù)三年被評為優(yōu)秀等次的，可優(yōu)先提拔重用。對反映一般干部，幫助其分析原因，指出改進和努力的方向；對反映較差的干部，要采取懲戒和糾偏措施。同時，要加強跟蹤管理與考察，對處置后的干部，若重新做出了成績、得到了群眾擁護，一年、兩年后，經(jīng)考察合格可重新提拔任用，從而全面激發(fā)原落后的干部的積極性。

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責任編輯：倪 芬

作者簡介：王雪珍（1970-），女，湖南攸縣人，湖南省委黨校湖南行政學院教授、湖南省行政管理學會辦公室主任，主要從事公共管理、公共經(jīng)濟研究。

收稿日期：2015-08-27

中圖分類號：D630.3

文獻標識碼：A

文章編號：1674－1072（2015）05－044－05