王莉(河南警察學(xué)院，河南鄭州450046)

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論權(quán)力清單的開列

王莉
(河南警察學(xué)院，河南鄭州450046)

摘要:權(quán)力清單制度是深化我國行政體制改革的一項重要舉措，目的在于限縮和規(guī)范政府及其部門的權(quán)力，將行政權(quán)力晾曬在陽光之下，接受監(jiān)督。相關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)從這一制度的邏輯起點出發(fā)，對于權(quán)力清單的開列主體、應(yīng)當(dāng)堅持的原則、應(yīng)當(dāng)遵守的程序、權(quán)力清單的法律效力以及實施保障做出明確具體的規(guī)定，從而使這一制度得以合理地建立并得到切實有效地實施。

關(guān)鍵詞:權(quán)力清單;開列主體;開列原則;開列程序;效力保障

黨的十八屆三中全會決定推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度。2015年4月23日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。中央的這一決定必將帶來我國行政管理體制的一場重大變革。由于政府權(quán)力清單制度是我國行政管理中的一種全新的制度，權(quán)力清單制度實施中的諸多問題還沒有真正厘清，一些帶有根本性的法理問題還需要進行深入的研討，以澄清有關(guān)的界限與機制，這樣才能保證這項制度真正落到實處、發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

一、為什么要開列權(quán)力清單

所謂權(quán)力清單，是指對政府及政府部門行使的職能、權(quán)限，以清單方式進行列舉;行政機關(guān)履行職能、行使權(quán)力，應(yīng)當(dāng)按照依法律、法規(guī)確立的清單進行，不屬于清單列舉范圍內(nèi)的職能和權(quán)限，行政機關(guān)不得為之。〔1〕根據(jù)十八屆三中全會的精神，推行權(quán)力清單制度是全面深化改革的重要內(nèi)容，其主要功能在于提高行政效能、調(diào)控行政立法、深化行政治理、優(yōu)化行政服務(wù)、推進行政公開。權(quán)力清單制度的邏輯起點在于限制權(quán)力而非設(shè)定權(quán)力;權(quán)力清單制度本質(zhì)在于，通過規(guī)范行政行為達(dá)到控制行政權(quán)力，實為行政行為清單?！?〕從近年全國一些地方的探索來看，權(quán)力清單制度的實施往往是將地方政府現(xiàn)有的權(quán)力進行了簡單的匯總與羅列，并未對其權(quán)力來源的合法性、權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理性、權(quán)力行使的效能性等方面進行有效的審查和清理，從而進行有效的配置和規(guī)范。這樣的做法就直接導(dǎo)致了這一制度的目的難以真正實現(xiàn)，甚至走到了重形式、走過場、輕實質(zhì)內(nèi)容的形式化老路上去，對此值得從這項制度建立的本源進行反思。

建立權(quán)力清單制度，作為行政管理體制改革的一條重要路徑，其目的在于明確政府及其工作部門的權(quán)限和職責(zé)，將權(quán)力置于社會公眾的監(jiān)督之下，從而更好地督促政府行使好自己的職權(quán)，既不要越位，也不要失位，更不要越界，導(dǎo)致部門之間的矛盾與沖突。中央之所以提出這樣的制度設(shè)計并加以推行，這是與我國行政體制的運行現(xiàn)狀密切相關(guān)的，也是破解行政體制改革難題的重要法寶。

我國現(xiàn)行的行政管理體制的形成，有其深刻復(fù)雜的成因。既有歷史傳統(tǒng)方面的影響，也有現(xiàn)實方面的復(fù)雜因素。就歷史傳統(tǒng)而言，長期的封建集權(quán)制的遺毒對行政體制的影響不可輕視或忽略。而現(xiàn)實的許多制度與體制，很大程度上繼承了革命戰(zhàn)爭年代保留下來的集權(quán)體制，改革開放之后并沒有及時進行調(diào)整和矯正;有些制度也是在改革開放的過程中逐步建立起來的。但是當(dāng)時的社會政治生活條件是在舊有體制和機制的基礎(chǔ)上沿襲下來，適應(yīng)了當(dāng)時高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制之下對行政管理體制的需求，并不能適應(yīng)建設(shè)法治政府的新常態(tài)的要求。在中國的傳統(tǒng)理念中，政府是一個強勢機關(guān)，整個社會都在它的管控之下。在實行計劃經(jīng)濟體制的相當(dāng)長時期甚至改革開放以后的某些時期，對相對人“法無授權(quán)不可為”、對行政機關(guān)“法無禁止皆可為”的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。

另一方面，對于行政執(zhí)法隊伍自身利益的制度忽視與實際不受約束權(quán)力擴張的效果的無限放大(如小金庫問題、隨意收費問題、支出不清問題等等)，導(dǎo)致實際的行政執(zhí)法效果大打折扣。行政執(zhí)法人員扭曲的執(zhí)法理念(大而全的政府，無所不能的理念與承諾)與實際的執(zhí)法水平的低下嚴(yán)重阻礙著民主法治政府的建立步伐。

因此，在現(xiàn)實的社會觀念中，不但諸多的社會普通民眾，而且政府機構(gòu)的許多人員都認(rèn)為政府是萬能的，是無所不能的，有事找政府、出了問題由政府負(fù)責(zé)，風(fēng)險由政府擔(dān)著、一切事情由政府兜底成了許多人心中牢不可破的觀念。這樣許許多多的社會矛盾與問題都集中到政府這里來。本來應(yīng)當(dāng)由社會承擔(dān)的風(fēng)險、由公民個人承擔(dān)的風(fēng)險全部集中到政府這里來。由于我們對于政府職能的定位不準(zhǔn)，導(dǎo)致了許許多多需要找市場解決的問題，也要找政府來解決，政府及其職能部門不堪重負(fù)。另一方面，政府及其職能部門的權(quán)力不斷膨脹，對于很多事情大包大攬，本不該政府出面負(fù)責(zé)的事情全部由政府保底，降低了社會承擔(dān)矛盾糾紛的風(fēng)險，這中間以權(quán)謀私、權(quán)力尋租、貪污腐化、侵害群眾合法權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，劃定政府的權(quán)力邊界、開列政府的權(quán)力清單，建設(shè)有限、有為、有效的政府，〔3〕這是建設(shè)法治社會的客觀需要，也是實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的必然要求。

建設(shè)法治政府知易行難。對于以行政權(quán)為中心的現(xiàn)代政府體制下的行政機關(guān)權(quán)力的約束與限制是一件非常復(fù)雜與艱難的系統(tǒng)工程。切實實現(xiàn)依法行政與建設(shè)法治政府絕不是一朝一夕的事情，也不是一紙命令、一個決定就可以解決的問題。它需要具體制度的約束與規(guī)范，需要實踐的檢驗與修正，需要不斷地探索與完善。權(quán)力清單制度正是針對這一難題的一個突破與嘗試，是行政管理體制改革的一個很好的突破口與著力點。這項制度的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代法治政府的建設(shè)，通過權(quán)力清單制度的實施，將行政權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，以保證行政權(quán)力在法治的軌道上合理運行。

二、行政權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)由誰來開列

(一)法理依據(jù)

權(quán)力清單制度實際上是為政府及其工作部門劃出權(quán)力的邊界與范圍。法理上，能開出權(quán)力清單的，不是政府或政府部門自身，而是授予政府權(quán)力的主體人民——其法理上的代理者，是各級人民代表大會。也就是說，政府不應(yīng)自己給自己開單，否則就陷入了政府權(quán)力“自我認(rèn)定”、“自我裁量”，在權(quán)力上自己說了算的悖理境地。〔4〕如果由政府自己給自己開出權(quán)力的清單，恐怕不是制度設(shè)計者的初衷和目的，而且這樣做的結(jié)果必將使這項制度流于形式而沒有多少實質(zhì)性的內(nèi)涵。而如果由人大機關(guān)或者上級政府決定清單的開列，將規(guī)則的制定者與規(guī)則的執(zhí)行者相分離，違者則要承擔(dān)違法或者相應(yīng)的行政責(zé)任。這樣既有利于清單的落實，也便于對政府行為的監(jiān)督，有利于實現(xiàn)制度的目的。

(二)政府自己開列權(quán)力清單為什么不可以

如果由政府自身開列權(quán)力清單，自然其也可以享有對權(quán)力清單進行修改和解釋的權(quán)力，即使其在實際的權(quán)力運作過程中違反了清單的要求，形式上至多是一個不守信用、出爾反爾的問題，但是其實際的危害后果卻極大。另一方面，政府自己列清單，容易出現(xiàn)法外之地、權(quán)限不明、兜底條款概括授權(quán)等無限擴大自身權(quán)力的情況，實際上已經(jīng)架空了這項制度的應(yīng)有作用。這樣就會嚴(yán)重背離制度設(shè)立的目的。權(quán)力清單制度的目的是限縮政府的權(quán)力，由政府自己來開列清單，政府從自身利益出發(fā)就會放大自己的權(quán)力，難以避免政府機構(gòu)工作人員自身利益或者部門利益最大化的趨向，在權(quán)力沒有約束的情況下，限縮其權(quán)力就會成為空談，即使政府及其工作部門不擴大自身的權(quán)力，至多也是將現(xiàn)有權(quán)力進行羅列，流于形式，這樣制度的目的就不能達(dá)到。

但是由于目前我國的行政管理體制改革還未完成，完全由各級人大來承擔(dān)權(quán)力清單的開列工作并不現(xiàn)實。目前比較可行的思路應(yīng)當(dāng)是，省級人民政府的權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)經(jīng)過中央人民政府的批準(zhǔn)。省級以下各級政府的權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)由省級人民政府或者省級人民代表大會批準(zhǔn)。省級以下各級政府的權(quán)力清單在經(jīng)過省級政府批準(zhǔn)同意后，也應(yīng)當(dāng)聽取同級人大的意見，以便于在政府的權(quán)力運行過程中實施監(jiān)督。那種主張下級政府的權(quán)力清單僅僅經(jīng)過上一級政府的批準(zhǔn)，或者經(jīng)過本級人大的審議通過即行公布實施的辦法，可以預(yù)見，這必將產(chǎn)生許多不利的后果，存在著使這項改革出現(xiàn)夭折的巨大風(fēng)險。

三、權(quán)力清單如何開列

對于權(quán)力清單制度的理解，應(yīng)當(dāng)放在行政管理體制改革的整個大系統(tǒng)中進行觀察與分析。權(quán)力清單只是這個大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)。除了權(quán)力清單，目前政府也在推行責(zé)任清單和“負(fù)面清單”制度，簡稱“三單”制度，由于對三份清單的理解和認(rèn)識不統(tǒng)一、不到位，導(dǎo)致銜接不好、夾雜不清?！叭龁巍敝贫鹊倪壿嬈瘘c均為限制行政權(quán)力，權(quán)力清單突出正向列舉、側(cè)重打造陽光政府;責(zé)任清單注重中間兜底、彰顯建設(shè)責(zé)任政府;負(fù)面清單進行反向限制、凸顯私法自治，共同劃定國家、社會和私人的治理領(lǐng)域。〔5〕由于涉及行政管理的體制與機制問題甚多，調(diào)整起來極其復(fù)雜，常常牽一發(fā)而動全身，對于權(quán)力清單的開列目前還處于探索、完善階段，因此，對于該項行為應(yīng)當(dāng)遵循的原則與程序必須予以明確。

(一)開列權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)遵守的原則

1．合法原則。即開列權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)堅持符合法律和行政法規(guī)規(guī)定的原則，不得突破法律和行政法規(guī)的規(guī)定開列權(quán)力清單。在當(dāng)下深化改革時期，對于權(quán)力清單的開列與現(xiàn)行法律和行政法規(guī)確有沖突的情況，應(yīng)當(dāng)通過法定的程序首先修改相關(guān)的法律和行政法規(guī)，然后再開列清單，不得突破法律的規(guī)定而開列清單，否則就會出現(xiàn)由于具體制度的實施而破壞法治的情況，背離了制度設(shè)立的初衷與制度實施的目的。

2．合理原則。開列行政權(quán)力清單，梳理行政權(quán)力，對于行政權(quán)力的設(shè)定與配置應(yīng)當(dāng)符合行政合理的原則，避免權(quán)力與政府職能部門的重疊與臃腫。

3．精簡與效率原則。應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)代行政的基本要求，精簡行政機構(gòu)、提高行政效率，職權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)符合這一原則的基本要求。

4．有限性原則。要充分體現(xiàn)權(quán)力清單開列的目的，限縮政府的權(quán)力而不是擴充政府的權(quán)力，劃定政府權(quán)力的邊界而不是使邊界模糊不清，不能無論權(quán)力大小、層級多少，一概簡單羅列，也不能顧此失彼、漏洞百出，喪失了行政管理的合理性與有效性。

(二)開列權(quán)力清單的程序保障

根據(jù)權(quán)為民所授的法律原理，在政府權(quán)力清單的開列過程中，作為權(quán)力源泉的民意如何體現(xiàn)，這是必須認(rèn)真考慮的重要因素。就政府內(nèi)部的職能分工而言，部門之間的界限如何合理劃分?國家行政管理的成本如何控制?這些都需要事前有相應(yīng)的規(guī)則予以約束和規(guī)范。否則，權(quán)力不受約束，就會被濫用。開列清單的行為不受約束，權(quán)力清單就會成為政府權(quán)力放大和擴充的又一次嘗試。因此，對于權(quán)力清單的開列必須明確相應(yīng)的程序。只有遵循正當(dāng)合理的程序，才能保證這項制度的實施會有一個可以預(yù)期的良好結(jié)果。

在權(quán)力清單開列過程中，權(quán)力清單草案由誰提出是首先遇到的一個問題。由于權(quán)力清單開列的復(fù)雜性與任務(wù)的艱巨性，同時應(yīng)當(dāng)考慮現(xiàn)實的可能性，現(xiàn)實有效的辦法或許在于首先由行政機關(guān)自身提出清單草案，但是對于這一草案的審查應(yīng)當(dāng)由立法機關(guān)組織進行討論，廣泛聽取社會各界的意見與建議、包括專家學(xué)者們的意見，應(yīng)當(dāng)在網(wǎng)絡(luò)上公布草案，在廣泛聽取和收集有關(guān)機構(gòu)的意見之后，再由決策機構(gòu)進行決策審查。而不是完全由政府機構(gòu)內(nèi)部進行運作，最后交出一份社會不得不接受的答卷。

(三)負(fù)面清單的倒逼作用

負(fù)面清單制度主要適用于商貿(mào)領(lǐng)域?qū)τ谕顿Y者和經(jīng)營者權(quán)利的維護，主要在于授予市場經(jīng)營主體自主經(jīng)營的權(quán)利，限縮政府在市場經(jīng)營中的權(quán)力，因此明確其管控市場的邊界是必要的?！?〕但是，政府的權(quán)力不僅僅限于市場中的權(quán)力，更多地在于對公民個人基本權(quán)利的維護與保障。因此，政府機關(guān)在這些領(lǐng)域的權(quán)力既不應(yīng)當(dāng)越位，也不應(yīng)當(dāng)缺位。在權(quán)力清單中應(yīng)當(dāng)對這些方面的權(quán)力范圍予以明確。

負(fù)面清單只是一種倒逼機制，它僅僅是劃定了政府權(quán)力的禁區(qū)。對于明確政府的職權(quán)只能是一種補充，對于政府權(quán)力的約束和規(guī)范作用是十分有限的，更多的意義在于明確行政相對人的權(quán)利。但是除此之外，政府及其工作部門是否就可以為所欲為了?就法理而言，顯然不是這樣。但是政府權(quán)力的邊界到底在什么地方，必須在權(quán)力清單或者行政授權(quán)中予以開列明示。

(四)中間地帶的權(quán)力保留

在政府整個行政權(quán)力架構(gòu)中，在權(quán)利清單之外與負(fù)面清單之間，常常還會有一些中間地帶。對于這些地帶的管控也不應(yīng)當(dāng)輕視或者忽視。對于這些地帶權(quán)力的歸屬和行使應(yīng)當(dāng)確立相應(yīng)的原則。既要防止政府權(quán)力的擴張與濫用，侵犯公民與法人合法權(quán)益;也要防止政府對于這些地帶撒手不管，使這些地帶成為法治的真空，或者成為法外之地，因失去法律的管控而陷入混亂的狀態(tài)。由于政府的放任，對于一些中間地帶，沒有法律的約束與管控，即使沒有了公權(quán)力的干預(yù)，也會有一些私權(quán)利由于過度膨脹對其他公民與法人的合法權(quán)利構(gòu)成侵犯，而造成新的社會不公與混亂無序，對此如果沒有有效的法律救濟，則是不符合建設(shè)法治社會的目標(biāo)和要求的。

對于中間地帶的權(quán)力是由政府自身予以保留，還是由立法機關(guān)予以保留，應(yīng)當(dāng)在權(quán)力清單中予以明確。過去的經(jīng)驗告訴我們，對于一些法律沒有明確規(guī)定的事項，常常是政府一管就死，一放就亂。如何避免重蹈歷史的覆轍，值得重視。既不要撒手不管，更不能將其管死。從權(quán)力清單制度的目的考慮，這些中間地帶的權(quán)力應(yīng)當(dāng)由清單的開列者予以保留。如有必要，政府需要行使這些權(quán)能，應(yīng)當(dāng)向人大提出立法的建議或者授權(quán)的請求，否則不得直接行使相應(yīng)的職權(quán)。

四、權(quán)力清單的修正與實施保證

(一)權(quán)力清單如何修正

社會生活是不斷發(fā)展變化的，我國的行政管理體制和工作機制的改革也正在進一步深化之中，權(quán)力清單的確定和遵守應(yīng)當(dāng)適應(yīng)這一客觀形勢的變化，應(yīng)當(dāng)為建立公正、高效、廉潔的政府這一總的目標(biāo)服務(wù)。如果權(quán)力清單長期保持不變，而客觀情況發(fā)生了很大的變化，則這項制度的適應(yīng)能力太弱;如果過分頻繁地修正，則將失去制定清單的意義。因此，要使政府權(quán)力清單制度能夠長期得以堅持和遵守，就必須建立起一套切實有效的調(diào)控機制。對于已經(jīng)開出的清單，在保持其相對穩(wěn)定性的前提下，根據(jù)客觀情況的變化進行適時調(diào)整是必要的。

權(quán)力清單的修正程序應(yīng)當(dāng)與制定程序一致，這樣才能保證清單開列的權(quán)力不因具有了修正的可能而被架空或者變異，也不因權(quán)力清單一旦確定而不能再做任何的修正而導(dǎo)致其名存實亡。

(二)權(quán)力清單的效力保證

權(quán)力清單制度作為對行政權(quán)力的一種約束機制提出并開始建立，其主要目的在于約束和限縮行政機關(guān)的權(quán)力，防止其權(quán)力的濫用。而就行政機關(guān)自身而言，其本身就是一個強大的權(quán)力主體，如果不賦予該項制度以有效的約束力和強制力，則這項制度很難得到有效地落實。如果對于清單不賦予其很高的法律效力，其權(quán)威性就會受到挑戰(zhàn)，政府機關(guān)或?qū)⑵涫唛w，根本不將其當(dāng)作一回事，使其毫無用武之地。在建設(shè)法治社會和法治政府的今天，對于這項制度的實施賦予較高的法律效力既是制度本身實施的需要，也是法治建設(shè)的需要。對于權(quán)力清單與有關(guān)的法律、法規(guī)及規(guī)范文件的效力應(yīng)當(dāng)明確相應(yīng)的效力范圍、沖突及其解決途徑。對于超越權(quán)力清單的界限和范圍行使權(quán)力的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和行政責(zé)任。對此，應(yīng)當(dāng)設(shè)定一套相應(yīng)的救濟途徑。

(三)權(quán)力清單的責(zé)任

要提高權(quán)力清單的開列質(zhì)量，保證開列出來的清單具有比較高的地位與權(quán)威，真正成為政府及其職能部門頭上的緊箍咒，對于清單開列者的責(zé)任應(yīng)當(dāng)予以明確。違法地開列清單，違反授權(quán)地開列清單，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這個責(zé)任雖然是由決策機關(guān)來承擔(dān)的，但是其責(zé)任的承擔(dān)必須是明確的，避免由于受到行政機關(guān)的不當(dāng)干預(yù)而損害到法律的尊嚴(yán)與權(quán)威，從而導(dǎo)致一項新的制度的實施而中途夭折。

另一方面，要保證清單真正得以遵守和實施，就應(yīng)當(dāng)明確，對于違反清單規(guī)定的權(quán)力行使范圍的機關(guān)及其主要負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任;并且對于超越權(quán)力清單的行為由誰追究其法律責(zé)任或者行政責(zé)任，也應(yīng)當(dāng)予以明確。

良好的開端是成功的一半。權(quán)力清單制度剛剛開始實施，而權(quán)力清單僅僅開列出來是不夠的，制度的作用貴在落實。權(quán)力清單制度要與責(zé)任清單與行政管理體制改革有機地結(jié)合起來，這樣才能為法治政府的建設(shè)貢獻出制度的力量。

參考文獻:

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(責(zé)任編輯王勇)

How to Make a List of the Powers

Wang Li
( Henan Police College，Zhengzhou，Henan 450046)

Abstract:Power list system is an important measure to deepen the reform of administrative system in China．Its aim is to limit and regulate the power of government and its departments，let the administrative power be open to the public，and accept supervision．Relevant authorities should consider the logical starting point of the system of the powers and make clear and specific provisions of listing subject，listing principle，listing procedures，legal validity of power list and implementation guarantee，so that this system can be reasonably established and effectively implemented．

Key words:list of the powers; listing subjects; listing principles; listing procedures; security of listing effectiveness

作者簡介:王莉( 1968－)，女，河南偃師人，河南警察學(xué)院法律系副教授，河南省法學(xué)會行政法學(xué)研究會理事，主要研究方向為行政法學(xué)與行政訴訟法學(xué)、警察法學(xué)。

收稿日期:2015 09 23

中圖分類號:DF87

文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1672－2663( 2015)04－0053－04