李睿+魏明

【摘 要】 為解決水運(yùn)行政管理面臨的一系列體制和機(jī)制難題，梳理當(dāng)前我國(guó)水運(yùn)行政管理的權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單等三個(gè)清單制度的實(shí)施現(xiàn)狀，分別從建設(shè)目標(biāo)、實(shí)施原則及推進(jìn)策略等方面提出三個(gè)清單制度在水運(yùn)行政管理過(guò)程中的建設(shè)和實(shí)施思路。在此基礎(chǔ)上，提出3點(diǎn)保障措施：實(shí)施效果評(píng)估和責(zé)任制研究，推進(jìn)社會(huì)意見調(diào)查和公眾參與，構(gòu)建政策法規(guī)的保障機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 權(quán)力清單；責(zé)任清單；負(fù)面清單；水運(yùn)行政管理

1 “三個(gè)清單”的概念解析

2014年9月，李克強(qiáng)總理在天津夏季達(dá)沃斯論壇開幕式致辭時(shí)強(qiáng)調(diào)：中國(guó)全面深化改革未有窮期，政府帶頭自我革命，“開弓沒有回頭箭”。他同時(shí)給制度建設(shè)開出三張清單――權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單。

權(quán)力清單明確列出政府部門行使的職能、權(quán)限；目的是明確政府該做什么，做到“法無(wú)授權(quán)不可為”。

責(zé)任清單規(guī)范了自由裁量權(quán)，嚴(yán)格按照法定職權(quán)和上級(jí)授權(quán)，對(duì)確定的監(jiān)管事項(xiàng)逐項(xiàng)列出并向社會(huì)公開；目的是明確政府該怎么管市場(chǎng)，做到“法定責(zé)任必須為”。

負(fù)面清單明確列出禁止和限制企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，清單以外的事項(xiàng)則充分開放，企業(yè)只要按法定程序注冊(cè)登記即可開展投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；目的是限制行政干預(yù)，引導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序開發(fā)，做到“法無(wú)禁止皆可為”。

作為國(guó)家交通行政管理機(jī)構(gòu)的重要組成部分，水運(yùn)行政管理部門在維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和促進(jìn)交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展等方面作出了顯著貢獻(xiàn)。由于國(guó)家新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變行政管理方式的意愿十分迫切和強(qiáng)烈，水運(yùn)行政管理部門務(wù)必采取措施主動(dòng)應(yīng)對(duì)。

2 三個(gè)清單制度的建設(shè)現(xiàn)狀

自黨的十八大以來(lái)，交通運(yùn)輸部以行政審批制度改革為突破口，大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，累計(jì)取消21項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，下放14項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，將12項(xiàng)工商登記前置審批事項(xiàng)改為后置審批事項(xiàng)。按照國(guó)務(wù)院的有關(guān)決定，交通運(yùn)輸部共取消和下放了26項(xiàng)水運(yùn)和海事的行政審批事項(xiàng)，并相應(yīng)明確了后續(xù)監(jiān)管措施，保留了由交通運(yùn)輸部及直屬有關(guān)單位實(shí)施的46項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。未來(lái)水運(yùn)行政管理部門的權(quán)力清單應(yīng)考慮納入行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政檢查等行政行為。

目前涉及水運(yùn)行政管理部門的負(fù)面清單文件有《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》（2013、2014、2015版），廣東、天津、福建三大自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)公布的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入管理措施（負(fù)面清單）》（2015版），以及《交通運(yùn)輸部關(guān)于在國(guó)家自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)若干海運(yùn)政策》（2015[24]號(hào)）。文件內(nèi)容主要涉及船舶及相關(guān)裝置制造、水上貨物運(yùn)輸、水上旅客運(yùn)輸、水上運(yùn)輸輔助活動(dòng)等方面，進(jìn)一步探索放開船舶管理、航運(yùn)、船代、貨代等業(yè)務(wù)的外資股比限制，為構(gòu)建我國(guó)新型航運(yùn)貿(mào)易服務(wù)新格局打開了政策窗口。未來(lái)負(fù)面清單應(yīng)繼續(xù)考慮人才引進(jìn)、代收代付稅收、維修備件過(guò)境，以及海外船員入境簽證的便利性等具體問題。

3 建設(shè)目標(biāo)與推進(jìn)策略

3.1 權(quán)力清單制度

3.1.1 建設(shè)目標(biāo)

（1）層級(jí)全覆蓋，即縱向從頂端到底端，從交通運(yùn)輸部到基層各級(jí)交通運(yùn)輸管理部門，都應(yīng)全面推行權(quán)力清單制度，不存在例外原則。

（2）部門全覆蓋，即橫向到邊，凡是涉及水運(yùn)行政管理部門、掌握公共權(quán)力的組織機(jī)構(gòu)都應(yīng)制定并公開自身的權(quán)力清單，如海事局、水運(yùn)局、港航局及行業(yè)協(xié)會(huì)組織等，不存在不受監(jiān)督的特殊部門。

（3）領(lǐng)域全覆蓋，即除涉及國(guó)家機(jī)密的權(quán)力之外，所有涉及水運(yùn)行政管理部門的公共權(quán)力都應(yīng)在統(tǒng)計(jì)和公開范圍之內(nèi)，不存在不受監(jiān)督的特殊權(quán)力。

3.1.2 推進(jìn)策略

（1）嚴(yán)格樹立原則和紀(jì)律意識(shí)，汲取各地創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)并建立交通水運(yùn)全國(guó)規(guī)范運(yùn)行機(jī)制。地方創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)是中央政策制定時(shí)汲取經(jīng)驗(yàn)的重要源泉。同一層級(jí)的地方政府之間往往存在制度創(chuàng)新的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，某項(xiàng)創(chuàng)新制度在某地取得良好效果，通常能帶動(dòng)其他地區(qū)迅速效仿。同時(shí)，權(quán)力清單制度的嚴(yán)肅性和嚴(yán)格性要求部委層面制定全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)范予以確保。

（2）結(jié)合相關(guān)改革措施，采取廣泛多層級(jí)的立體化推進(jìn)形式。權(quán)力清單制度的推進(jìn)，應(yīng)涵蓋水運(yùn)行政系統(tǒng)的各個(gè)層級(jí)、主要領(lǐng)導(dǎo)崗位、各個(gè)部門及各類權(quán)力事項(xiàng)。同時(shí)，編制權(quán)力清單也應(yīng)與審核清理、合法確權(quán)及機(jī)構(gòu)改革協(xié)調(diào)進(jìn)行，對(duì)權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行全面清理審核，對(duì)超越法律法規(guī)范圍的額外自設(shè)權(quán)力事項(xiàng)堅(jiān)決予以取消。

（3）以嚴(yán)格核查問責(zé)制度、信息化政府建設(shè)和協(xié)商民主建設(shè)為保障。權(quán)力清單應(yīng)連帶核查清單、責(zé)任清單及民眾“權(quán)利清單”共同落實(shí)。應(yīng)以清單為依據(jù)，嚴(yán)格問責(zé)，懲治和糾正某些政府部門及公務(wù)人員的不作為、亂作為等行為。同時(shí)，借助信息化技術(shù)，對(duì)權(quán)力清單中的每個(gè)權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行編碼記錄，設(shè)計(jì)一套網(wǎng)上運(yùn)行系統(tǒng)，并搭載電子監(jiān)察系統(tǒng)、信用管理系統(tǒng)、考核評(píng)估系統(tǒng)等模塊予以完善。在協(xié)商式民主政治建設(shè)基礎(chǔ)上，可實(shí)行“社會(huì)旁聽制”。

3.2 責(zé)任清單制度

3.2.1 建設(shè)目標(biāo)

責(zé)任清單制度主要是對(duì)權(quán)力清單的補(bǔ)充說(shuō)明，權(quán)力與義務(wù)、責(zé)任相對(duì)應(yīng)，防止權(quán)力監(jiān)管的真空和相關(guān)部門之間相互扯皮的可能性，逐步形成政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)作、主體自律、行業(yè)規(guī)范、群眾參與相結(jié)合的成熟、完善、可控的行業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管體系。

在對(duì)原有部門或地方機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限梳理的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步做好政策制度創(chuàng)新，針對(duì)不同崗位明確各自責(zé)任，分級(jí)細(xì)化責(zé)任歸屬，確定具體責(zé)任承擔(dān)者，真正實(shí)現(xiàn)明確崗位職責(zé)和落實(shí)責(zé)任義務(wù)；落實(shí)與權(quán)利清單相配套的責(zé)任清單建設(shè)。

3.2.2 推進(jìn)策略

（1）堅(jiān)持依法確責(zé)。按照“責(zé)任法定”原則，逐項(xiàng)、逐條列出保留的行政權(quán)力責(zé)任事項(xiàng)和追責(zé)情形的法律來(lái)源，做到一一對(duì)應(yīng)，于法有據(jù)。

（2）注重問題導(dǎo)向。為提高追責(zé)的針對(duì)性和有效性，責(zé)任清單編制應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，根據(jù)權(quán)力行使過(guò)程中容易出現(xiàn)的問題和容易導(dǎo)致的不良后果，反推出可能出現(xiàn)的追責(zé)情形。

（3）突出個(gè)性特征。在確定責(zé)任事項(xiàng)時(shí)，重點(diǎn)把握權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和個(gè)性化特點(diǎn)。

3.3 負(fù)面清單制度

未來(lái)涉及水運(yùn)行政管理部門的負(fù)面清單不應(yīng)局限于國(guó)家發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2015年修訂）》中有關(guān)禁止和限制投資類別，否則其價(jià)值就會(huì)大大縮水，應(yīng)努力做到消除隱性壁壘與實(shí)行“負(fù)面清單”管理模式同步推進(jìn)。一方面，盡可能拓展負(fù)面清單長(zhǎng)度并充實(shí)“干貨”，明確國(guó)家安全與國(guó)家威脅之間的區(qū)別；另一方面，及時(shí)跟進(jìn)在項(xiàng)目核準(zhǔn)、行政管理、公共財(cái)政、金融支持等方面的配套改革，以免水運(yùn)行政管理部門負(fù)面清單落入與“非公36條”①類似的尷尬境地。

3.3.1 應(yīng)用背景

目前國(guó)際上比較典型的負(fù)面清單一般包含現(xiàn)有不符措施的保留清單（第一類清單）和未來(lái)可以實(shí)行新限制性措施的部門和活動(dòng)領(lǐng)域的條款（第二類清單，一般針對(duì)敏感行業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)）。

目前2015版的有關(guān)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單堅(jiān)持開放與風(fēng)險(xiǎn)防控并重原則，國(guó)務(wù)院辦公廳同時(shí)發(fā)布《自貿(mào)區(qū)外商投資國(guó)家安全審查試行辦法》。該辦法對(duì)影響或可能影響國(guó)家安全、國(guó)家安全保障能力，涉及敏感投資主體、敏感并購(gòu)對(duì)象、敏感行業(yè)、敏感技術(shù)、敏感地域的外商投資，進(jìn)行安全審查。

3.3.2 實(shí)施原則

（1）關(guān)系國(guó)計(jì)民生的產(chǎn)業(yè)必須保留在本國(guó)政府和國(guó)民手中。對(duì)于特別關(guān)鍵及關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)當(dāng)列入禁止清單，明確排除在投資準(zhǔn)入范圍之外。對(duì)于相對(duì)重要的行業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)列入限制類清單，并保留增加新的不符措施的權(quán)力。對(duì)于其他一般性的行業(yè)，可以不列入負(fù)面清單，但我國(guó)相關(guān)主管部門必須保留因國(guó)家安全和公共利益而進(jìn)行審查的權(quán)力。

（2）將外資引導(dǎo)到我國(guó)亟待發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，從中獲得經(jīng)濟(jì)利益。除重點(diǎn)考慮國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的因素外，還應(yīng)充分利用好負(fù)面清單的特殊性，在充分論證和必要監(jiān)管措施得當(dāng)?shù)那疤嵯?，將發(fā)展比較羸弱及亟需外商投資的行業(yè)巧妙地移出負(fù)面清單，在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加直接投資、促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易增長(zhǎng)等方面做好引導(dǎo)和監(jiān)管工作。

（3）應(yīng)從國(guó)家層面以整體推進(jìn)的形式建立。負(fù)面清單的條款應(yīng)與法律體系緊密相連。上海、廣東、天津和福建作為國(guó)家特殊設(shè)置的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，具有創(chuàng)新試驗(yàn)的性質(zhì)，其目的不僅僅是服務(wù)于當(dāng)?shù)兀翘剿鹘⒁徽揍槍?duì)國(guó)家水運(yùn)行政管理的負(fù)面清單管理機(jī)制。

3.3.3 推進(jìn)策略

（1）充分利用好第二類負(fù)面清單，將金融等核心產(chǎn)業(yè)和部門列入第二類負(fù)面清單中。同時(shí)，還需在第二類負(fù)面清單中明確保留本國(guó)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)尚未出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)和未來(lái)將出現(xiàn)的新產(chǎn)業(yè)，從而巧妙、合理地利用第二類負(fù)面清單維護(hù)我國(guó)產(chǎn)業(yè)的核心利益。

（2）根據(jù)行業(yè)的重要程度，可采用否定清單模式將特別重要的行業(yè)完全排除在國(guó)民待遇的適用范圍之外，對(duì)一些比較重要的行業(yè)可采取限制性措施，對(duì)其他一般行業(yè)可保留因國(guó)家安全及公共利益而進(jìn)行審查的權(quán)力。

4 保障措施

（1）實(shí)施效果評(píng)估和責(zé)任制研究。一方面，確保政府“放管”工作銜接到位，杜絕錯(cuò)放、亂放及無(wú)的放矢現(xiàn)象的發(fā)生；另一方面，做好簡(jiǎn)政放權(quán)行為的科學(xué)效果評(píng)估及合理的責(zé)任追究機(jī)制研究，針對(duì)每一項(xiàng)事中事后監(jiān)管措施，須在實(shí)施運(yùn)行中及時(shí)跟蹤了解、檢查落實(shí)。

（2）推進(jìn)社會(huì)意見調(diào)查和公眾參與。在正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系方面，社會(huì)力量不可忽視，尤其是日臻成熟的社會(huì)團(tuán)體或行業(yè)組織。在如何做好政府監(jiān)管方面，應(yīng)積極吸納他們的意見和建議，甚至可以鼓勵(lì)他們參與頂層設(shè)計(jì)或效果監(jiān)督，發(fā)揮合力。

（3）構(gòu)建政策法規(guī)的保障機(jī)制。一方面，要持久地規(guī)范政府的權(quán)力，必須通過(guò)法治手段加以解決；另一方面，若不想讓針對(duì)企業(yè)的負(fù)面清單變成新的“鐐銬”，就應(yīng)認(rèn)真研究企業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)規(guī)律，進(jìn)一步提高對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，在科學(xué)、民主地判斷和決策的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況不斷修正和調(diào)整。