摘要：完善權(quán)力清單制度體系的構(gòu)造，優(yōu)化權(quán)力清單制度配置的程序環(huán)節(jié)，需確立法治思維和法治方式，統(tǒng)一編制口徑，擴(kuò)容參與主體，延伸覆蓋范圍；實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通，權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)行，公眾需求導(dǎo)向，強(qiáng)化制度執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)清單動(dòng)態(tài)調(diào)整。拓展責(zé)任清單的內(nèi)容范疇，應(yīng)破解對(duì)責(zé)任清單的狹義理解，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)配置的具體化，監(jiān)管機(jī)制設(shè)置的合理化，定位與強(qiáng)化履職責(zé)任。完善并激活權(quán)責(zé)清單，還需深化系統(tǒng)性治理，做好配套改革跟進(jìn)，即應(yīng)推廣權(quán)力清單制度的覆蓋面，深化行政審批制度改革，加快社會(huì)承接能力培育，探索綜合行政執(zhí)法體制改革，以信用建設(shè)為重點(diǎn)，構(gòu)建事中事后監(jiān)管新體系。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單；責(zé)任清單；系統(tǒng)性治理；內(nèi)涵式改革；長(zhǎng)效機(jī)制

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）04-0020-04

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目“戰(zhàn)略機(jī)遇期中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路運(yùn)行機(jī)制研究”（13BZZ003）；河南省軟科學(xué)項(xiàng)目“中國(guó)特色政治發(fā)展下的國(guó)家治理能力提升研究”（142400411183）；河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“地方政府教育行政權(quán)力清單實(shí)施成效及提升路徑研究”（2016-gh-082）。

作者簡(jiǎn)介：夏德峰（1974-），男，河南虞城人，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院講師，博士，研究方向：政府體制改革?？茖W(xué)的職責(zé)體系和組織體系是現(xiàn)代政府治理體系的兩塊重要基石。建立科學(xué)的政府職責(zé)體系，必須依法系統(tǒng)梳理部門權(quán)力和責(zé)任，政府必須從職能方向、職能重心、職權(quán)職責(zé)范圍、職能實(shí)現(xiàn)方式等方面加以轉(zhuǎn)型，推進(jìn)部門權(quán)力、責(zé)任配置以及履職方式和程序的規(guī)范化、科學(xué)化、法治化，真正落實(shí)“法無(wú)授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”，構(gòu)建“職權(quán)法定、邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)作高效”的政府職責(zé)體系。然而，梳理清單容易，政策理解到位、有效執(zhí)行不易，這就需要進(jìn)一步明確深化改革的著力點(diǎn)，夯實(shí)基礎(chǔ)工作，完善并激活權(quán)責(zé)清單，切實(shí)落實(shí)抓手，以長(zhǎng)效機(jī)制推動(dòng)權(quán)力清單制度內(nèi)涵式改革發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)政府治理體系和政府治理能力的現(xiàn)代化。

一、深化權(quán)力清單制度改革的具體措施

（一）完善權(quán)力清單制度體系的構(gòu)造

1確立法治思維和法治方式。行政權(quán)力事項(xiàng)的設(shè)立依據(jù)，主要來(lái)自于相關(guān)組織法、行政許可法、行政處罰法等法律法規(guī)，這些法律法規(guī)實(shí)際上成為權(quán)力清單制度改革的紅線。對(duì)雖有法定依據(jù)但不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的，法定依據(jù)下位法與上位法相互之間有沖突矛盾的，調(diào)整對(duì)象消失、多年不發(fā)生管理行為的行政職權(quán)，應(yīng)及時(shí)提出取消或調(diào)整的建議，先修法再調(diào)整行政職權(quán)，先立后破，有序推進(jìn)。對(duì)需要建立法律規(guī)范、加強(qiáng)監(jiān)管而當(dāng)前有所缺失的領(lǐng)域，盡快啟動(dòng)立法程序進(jìn)行法律法規(guī)的補(bǔ)充和完善。一些規(guī)范性文件設(shè)定的“行政權(quán)”如果與現(xiàn)行法律法規(guī)不沖突，且在實(shí)際工作中有效運(yùn)行，應(yīng)細(xì)化“行政權(quán)力”，制定相應(yīng)責(zé)任事項(xiàng)。清理后擬保留的行政職權(quán)，要按照嚴(yán)密的工作程序和統(tǒng)一的審核標(biāo)準(zhǔn)，依法逐條逐項(xiàng)進(jìn)行合法性、合理性和必要性審查。對(duì)于兜底條款，應(yīng)明確兜底條款內(nèi)容的歸屬，并確定兜底事項(xiàng)的責(zé)任主體，確保職責(zé)無(wú)缺位。

2統(tǒng)一編制口徑。相同層級(jí)的地方政府部門所管轄和處理的事務(wù)相差不多，但是各地行政權(quán)力責(zé)任的口徑不一，缺少統(tǒng)一的規(guī)范操作和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，致使權(quán)力的數(shù)量差距甚大，這并非源于地域的差異，主要原因在于清單編制規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)的缺失。標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一會(huì)帶來(lái)清單制定內(nèi)容和形式的模糊性，這與清單本身所要求的“清晰”“明確”的標(biāo)準(zhǔn)也相去甚遠(yuǎn)。在權(quán)力清單編制方面，要統(tǒng)一行政權(quán)力、行政權(quán)力分類、權(quán)力事項(xiàng)的梳理口徑。一是行政權(quán)力。行政權(quán)力應(yīng)界定為行政機(jī)關(guān)正在實(shí)施的對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)力義務(wù)產(chǎn)生影響的外部行為，內(nèi)部行政行為原則上不納入。以法律法規(guī)規(guī)章及省政府規(guī)范性文件為依據(jù)，其他的規(guī)范性文件暫不作為行政權(quán)力的依據(jù)。二是行政權(quán)力的分類口徑。目前全國(guó)各地尚無(wú)統(tǒng)一口徑，但在同一個(gè)省內(nèi)，至少應(yīng)該做到統(tǒng)一。以河南為例，省級(jí)市政府是“三單一網(wǎng)”，而鄭州市是“五單一網(wǎng)”；省級(jí)政府將行政職權(quán)分為8種類型，而其他地市如信陽(yáng)市將行政職權(quán)劃分為12類。三是權(quán)力事項(xiàng)的梳理。權(quán)力事項(xiàng)的統(tǒng)計(jì)，要細(xì)化到條、款、項(xiàng)，程序設(shè)計(jì)要精細(xì)化，明確權(quán)力事項(xiàng)名稱、實(shí)施依據(jù)、責(zé)任事項(xiàng)、追責(zé)情形、運(yùn)行流程圖以及廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等環(huán)節(jié)，有效規(guī)范行政自由裁量權(quán)。做好權(quán)力清單比對(duì)規(guī)范工作，加大行政權(quán)力基本目錄的審核規(guī)范力度，形成統(tǒng)一規(guī)范、上下銜接的省市縣三級(jí)行政權(quán)力體系。統(tǒng)一行政權(quán)力及其分類口徑、精細(xì)化設(shè)計(jì)制度程序有利于在聯(lián)動(dòng)省市縣“一張網(wǎng)”上實(shí)現(xiàn)有機(jī)對(duì)接和規(guī)范化操作。同時(shí)，基于權(quán)力分類的復(fù)雜性、多樣性，也可以考慮以權(quán)力編碼代替權(quán)力分類。

3主體擴(kuò)容。目前權(quán)力清單的編制在縱向上是省市縣逐級(jí)分段推進(jìn)，主體機(jī)構(gòu)人員配置的資源、智力的參差不齊，難以與優(yōu)質(zhì)高效推進(jìn)工作的現(xiàn)實(shí)要求相匹配，特別是在市縣層面這一問(wèn)題尤為突出。改進(jìn)的措施是橫向上實(shí)現(xiàn)主體擴(kuò)容，形成包括人大代表、行政相對(duì)人、政府部門負(fù)責(zé)人、科研院校專家等多方面人員的參與機(jī)制，在流程上嚴(yán)格執(zhí)行“三上三下”等之類的確權(quán)程序，建立部門會(huì)商機(jī)制，對(duì)權(quán)力清單工作中的重要問(wèn)題和難點(diǎn)事項(xiàng)進(jìn)行研究會(huì)商；并適時(shí)引入第三方獨(dú)立評(píng)估論證。最后將職權(quán)事項(xiàng)交由人民代表大會(huì)進(jìn)行審議，并加強(qiáng)人大對(duì)權(quán)力清單制度實(shí)施的督查落實(shí)。

4縱向延伸。在縱向上，由于這項(xiàng)工作點(diǎn)多面廣、工作量大、技術(shù)智力要求高，為節(jié)約成本、提高質(zhì)效，可以由省編辦負(fù)責(zé)指導(dǎo)業(yè)務(wù)、檢查落實(shí)，市級(jí)編辦統(tǒng)籌負(fù)責(zé)市縣兩級(jí)的權(quán)力清單編制，并積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）權(quán)力清單，從而真正實(shí)現(xiàn)全覆蓋，打通服務(wù)群眾“最后一公里”。結(jié)合實(shí)際可選擇2～3個(gè)市縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開(kāi)展試點(diǎn)，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。積極鼓勵(lì)地方特別是村級(jí)探索“小微權(quán)力清單”，明確村干部的權(quán)力“邊界”，以民主參與、民主決策權(quán)取代村官的自由裁量權(quán)，提高村級(jí)辦事的透明性和權(quán)力運(yùn)行規(guī)范性。

（二）優(yōu)化權(quán)力清單制度配置的程序環(huán)節(jié)

1互聯(lián)互通。當(dāng)前地方各級(jí)政府之間、國(guó)家各部委與地方政府之間的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)數(shù)據(jù)無(wú)法實(shí)現(xiàn)完全對(duì)接，導(dǎo)致出現(xiàn)“信息孤島”現(xiàn)象。要打破“信息孤島”， 加快信息資源開(kāi)放共享，變“閉路循環(huán)”為開(kāi)放循環(huán)，一是實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)功能性整合，優(yōu)先打通與公眾聯(lián)系密切的部門，如發(fā)改委、工商、稅務(wù)、質(zhì)檢等部門的互聯(lián)互通，協(xié)同運(yùn)作；二是實(shí)現(xiàn)技術(shù)層面的信息集成，建立和完善跨部門協(xié)作的政府信息共享系統(tǒng)，推動(dòng)有關(guān)部門間橫向聯(lián)通，促進(jìn)中央與地方縱向貫通，提高公共部門的信息化服務(wù)方式和水平，形成安全的、互聯(lián)互通的、能夠無(wú)縫對(duì)接的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)。

2陽(yáng)光運(yùn)行。建設(shè)省級(jí)統(tǒng)一的行政權(quán)力事項(xiàng)庫(kù)，為每一項(xiàng)權(quán)力編發(fā)“身份證”，建立“跟蹤卡”，實(shí)現(xiàn)省市縣三級(jí)政府所有權(quán)力事項(xiàng)的規(guī)范化、目錄化、動(dòng)態(tài)化管理。確立政府不得在外行使直接影響公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的行政權(quán)力。同時(shí)，按照公開(kāi)透明、便民高效的要求，將政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同，集行政審批、便民服務(wù)、政務(wù)公開(kāi)、效能監(jiān)察和互動(dòng)交流等功能于一體，省市縣統(tǒng)一架構(gòu)、多級(jí)聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，通過(guò)權(quán)力事項(xiàng)集中進(jìn)駐、網(wǎng)上服務(wù)集中提供、信息資源集中共享，著力打造建設(shè)集約、服務(wù)集聚、數(shù)據(jù)集中、管理集成的在線智慧政府。通過(guò)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)還可以動(dòng)態(tài)跟蹤行政權(quán)力的行使軌跡，接受各方監(jiān)督，確保行政權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

3需求導(dǎo)向。堅(jiān)持公開(kāi)便民高效原則，切實(shí)提高社會(huì)滿意度。強(qiáng)化事前服務(wù)，有效解決材料報(bào)送難問(wèn)題；強(qiáng)化綜合服務(wù)，提升政府服務(wù)形象；強(qiáng)化反饋跟蹤，開(kāi)展?jié)M意度調(diào)查和回訪。優(yōu)化運(yùn)行流程，保留事項(xiàng)一律優(yōu)化再造運(yùn)行流程，跨部門服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)一步整合運(yùn)行流程，減少辦事環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化辦事手續(xù)，壓縮辦事時(shí)間，提高管理和服務(wù)效率。政府權(quán)力公開(kāi)透明是人民群眾“獲得感”的基礎(chǔ)和來(lái)源。在形式上，可以借鑒上海浦東新區(qū)權(quán)力清單網(wǎng)上公開(kāi)的六大模塊，用淺顯易懂的語(yǔ)言和形式表現(xiàn)出來(lái)，確保老百姓“看得懂”。諸如“我想申報(bào)有關(guān)證照和批文”“我想反映違法行為和情況”“我想申請(qǐng)政府救濟(jì)和獎(jiǎng)勵(lì)”“我想查詢行政復(fù)議等渠道”“我想提供政策意見(jiàn)和建議”，我想了解行政指導(dǎo)等信息。再如，可以探索建立包括按領(lǐng)域、按單位、按關(guān)鍵詞等在內(nèi)的多樣化的搜索方式，簡(jiǎn)便易操作。提升群眾的“獲得感”還要提高簡(jiǎn)政放權(quán)的“含金量”。

4強(qiáng)化執(zhí)行。權(quán)力清單制度推行一年多來(lái)，在執(zhí)行層面存在“政策照搬”，地方政府權(quán)能的層級(jí)性考量缺失，制度實(shí)施執(zhí)行的強(qiáng)度逐級(jí)降低等問(wèn)題，導(dǎo)致清單制度建設(shè)走形、扭曲。不同層級(jí)的政府在推進(jìn)權(quán)力清單制度過(guò)程中應(yīng)當(dāng)有不同的側(cè)重，省級(jí)政府的重點(diǎn)在于對(duì)中央下放權(quán)力的承接，對(duì)于市縣級(jí)政府來(lái)說(shuō)，行政審批方面“做減法”的空間并不大，而應(yīng)著眼點(diǎn)于“做乘法”，優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程，推進(jìn)“整體性”政府建設(shè)。[1]按照“法無(wú)授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，還要活化監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，構(gòu)建全方位立體化的監(jiān)管體系。一是加強(qiáng)行政監(jiān)察、審計(jì)、紀(jì)律檢查等部門的監(jiān)督檢查，并出臺(tái)相應(yīng)的政策法規(guī)明細(xì)獎(jiǎng)懲措施，讓“清單”成為政府部門履職盡責(zé)提升服務(wù)的“緊箍咒”，而不是一紙空文、一堆無(wú)人問(wèn)津的“權(quán)力大典”。二是創(chuàng)造條件發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督力量，利用大數(shù)據(jù)時(shí)代“互聯(lián)網(wǎng)+”模式的優(yōu)勢(shì)，建設(shè)陽(yáng)光政府，以行政相對(duì)人為核心和基礎(chǔ)設(shè)計(jì)一套易操作、可監(jiān)督的網(wǎng)上運(yùn)行系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)公眾的投訴信息、處置過(guò)程、處置結(jié)果全程在線共享，對(duì)發(fā)現(xiàn)舉報(bào)違法違規(guī)者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，有效形成監(jiān)管合力。三是建立健全一套系統(tǒng)、全面、科學(xué)的評(píng)估機(jī)制，擴(kuò)大評(píng)估主體，增加評(píng)估內(nèi)容，拓展評(píng)估維度，將政府部門績(jī)效考核與工作人員的獎(jiǎng)懲機(jī)制直接掛鉤。

5動(dòng)態(tài)調(diào)整。推行地方政府及其部門權(quán)力清單制度，既要堅(jiān)持權(quán)力法定原則，又要推進(jìn)改革創(chuàng)新，逐步完善，使權(quán)力清單制度建設(shè)運(yùn)行在法治的軌道上，并完善不適應(yīng)改革發(fā)展要求的規(guī)定和制度。堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)一條主線，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章和部門職責(zé)的調(diào)整變化、機(jī)構(gòu)的撤并等情況，做好職權(quán)取消、轉(zhuǎn)移、下放、整合、嚴(yán)管等方面工作，對(duì)權(quán)力清單和責(zé)任清單進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整更新。

二、拓展責(zé)任清單的內(nèi)容范疇

（一）破解對(duì)責(zé)任清單的狹義理解

行政權(quán)力法定是狹義的，行政責(zé)任法定是廣義的。行政權(quán)力的依據(jù)目前只包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、省政府規(guī)章以及規(guī)范性文件；行政責(zé)任的“法定”相對(duì)寬泛、廣義，行政責(zé)任的依據(jù)，在權(quán)力依據(jù)基礎(chǔ)上，擴(kuò)展到一般的規(guī)范性文件、“三定”規(guī)定以及有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的文件。制定和推行權(quán)力清單，目的是限制和規(guī)范行政權(quán)力，落實(shí)“法無(wú)授權(quán)不可為”的法治精神。有權(quán)力就有責(zé)任，須破解對(duì)責(zé)任清單的狹義理解，不應(yīng)從權(quán)力清單推導(dǎo)責(zé)任清單，而應(yīng)從部門職責(zé)推導(dǎo)責(zé)任清單。部門職責(zé)一部分表現(xiàn)為權(quán)力，更多的則表現(xiàn)為服務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)部門職責(zé)的管理主要是基于部門“三定”規(guī)定，對(duì)于如何規(guī)范履職、“怎么做”則沒(méi)有規(guī)定，部門履職缺少類似操作規(guī)程的東西，特別是對(duì)于多個(gè)部門管理的事項(xiàng)，責(zé)任邊界劃分還不夠全面、細(xì)致，容易造成部門有利的事?tīng)?zhēng)著做、亂伸手，有責(zé)的事沒(méi)人做、互相推。改變部門職責(zé)粗放式管理，必須實(shí)行精細(xì)化、規(guī)范化管理，根據(jù)“三定”規(guī)定、有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章等，梳理部門承擔(dān)的主要職責(zé)，并將主要職責(zé)進(jìn)一步細(xì)化為具體的工作事項(xiàng)。

（二）政府職責(zé)配置的具體化

權(quán)力清單工作，主要是減權(quán)和限權(quán)，實(shí)現(xiàn)“法無(wú)授權(quán)不可為”。但從強(qiáng)化責(zé)任的角度看，權(quán)力清單所列的只是一些對(duì)公民、法人權(quán)利義務(wù)直接產(chǎn)生影響的行政行為，對(duì)部門必須承擔(dān)哪些責(zé)任、必須做哪些事情等，規(guī)定還不全面；那些與老百姓直接或間接相關(guān)的法定事項(xiàng)，包括宏觀規(guī)劃制定、標(biāo)準(zhǔn)制定等，權(quán)力清單都沒(méi)有辦法體現(xiàn)，而這些也都是部門的重要職責(zé)。一個(gè)完備的政府職責(zé)體系，不僅要明確規(guī)定具體的履職事項(xiàng)，告訴“做什么”；還要明確規(guī)范履職的方式、程序等，告訴“怎么做”。編制責(zé)任清單，目的就是解決權(quán)力清單所不能解決的一些問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“法定職責(zé)必須為”。長(zhǎng)期以來(lái)，政府部門責(zé)任事項(xiàng)不清，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，重權(quán)輕責(zé)、攬權(quán)卸責(zé)問(wèn)題比較突出。要完善管控機(jī)制，著力破解行政不作為問(wèn)題，對(duì)于職責(zé)不履行以及拖延執(zhí)行、折扣執(zhí)行、低效執(zhí)行等現(xiàn)象，對(duì)照責(zé)任清單，倒追倒查、問(wèn)責(zé)追責(zé)。努力從制度上防范為官不為、庸政懶政。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)還要查找權(quán)力清單中的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)控，嚴(yán)格依法依紀(jì)追究相關(guān)部門和公務(wù)人員的責(zé)任，并將問(wèn)責(zé)落實(shí)情況向社會(huì)公布，確保監(jiān)管有力。

（三）監(jiān)管機(jī)制設(shè)置的合理化

以明晰政府間職責(zé)原則來(lái)構(gòu)建權(quán)力清單與責(zé)任清單，合理配置行政權(quán)力，縱向上體現(xiàn)職能定位的權(quán)域適度、權(quán)限清晰、權(quán)杖相序的行政權(quán)力體系，[2]62突出不同層級(jí)政府的管理和服務(wù)重點(diǎn)，推動(dòng)形成現(xiàn)代政府應(yīng)有的權(quán)責(zé)制度體系。由于管理對(duì)象和影響范圍的不同，省級(jí)部門的事中事后監(jiān)管制度，可以分為間接監(jiān)管和直接監(jiān)管兩大類。對(duì)于間接監(jiān)管的事項(xiàng)，省級(jí)部門重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)市縣部門行使權(quán)力過(guò)程的監(jiān)督和指導(dǎo)，明確執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范自由裁量權(quán)，督促其充分而正確地履行職權(quán)；重點(diǎn)檢查市縣部門行政執(zhí)法行為是否合法、適當(dāng)和規(guī)范；同時(shí)要還明確監(jiān)督檢查的方式程序、監(jiān)督檢查的措施、違反規(guī)定的處理辦法等。對(duì)于直接監(jiān)管的方式、監(jiān)督檢查程序、監(jiān)督檢查措施等內(nèi)容，重點(diǎn)則是監(jiān)督檢查的方式。要明確規(guī)范定期檢查如何查，隨機(jī)抽查如何抽，全面檢查如何查，專項(xiàng)檢查如何查，群眾舉報(bào)投訴怎么查，等等。

（四）履職責(zé)任的定位與強(qiáng)化

拓展責(zé)任清單的內(nèi)涵和范疇，進(jìn)一步將行政主體那些對(duì)社會(huì)公眾權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生直接影響的法定事項(xiàng)，包括規(guī)劃編制、公共服務(wù)、政府內(nèi)部管理等囊括其中，實(shí)現(xiàn)政府履職責(zé)任的定位和強(qiáng)化。一是明晰行政協(xié)同責(zé)任。重點(diǎn)圍繞社會(huì)關(guān)注度高、群眾反映強(qiáng)烈的市場(chǎng)監(jiān)管、食品安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，對(duì)涉及多個(gè)部門管理或者需要多部門密切配合事項(xiàng)，加大部門職責(zé)分工協(xié)調(diào)力度，對(duì)部門職責(zé)交叉進(jìn)行梳理分析，明確責(zé)任邊界。二是強(qiáng)化公共服務(wù)的要求，梳理本部門以促進(jìn)社會(huì)發(fā)展為目的、直接為行政相對(duì)人行使各項(xiàng)權(quán)力創(chuàng)造和提供必要條件所開(kāi)展的具體服務(wù)事項(xiàng)。三是規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)決策和政府內(nèi)部管理等事項(xiàng)，這些事項(xiàng)對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)也會(huì)產(chǎn)生影響，同樣是依法全面履行政府職能的重要方面。同時(shí)，通過(guò)清單評(píng)估工作的飽和度，還可以將其作為定編定職、用編進(jìn)人的重要依據(jù)。

三、深化系統(tǒng)性治理，做好配套改革跟進(jìn)

把權(quán)力清單制度推廣到黨委、人大部門，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理與政府治理的有效銜接與良性互動(dòng)。黨的建設(shè)必須與國(guó)家建設(shè)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)與規(guī)范的國(guó)家制度運(yùn)作有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，通過(guò)黨建推動(dòng)國(guó)家建設(shè)。在黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的總體原則下解決黨政職能分開(kāi)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，把黨內(nèi)法規(guī)納入國(guó)家法治體系中，公共權(quán)力才能受到約束。落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”需有清單思維，從權(quán)力背后的責(zé)任切入，從責(zé)任分解、責(zé)任報(bào)告、責(zé)任考核和責(zé)任追究等環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化，做到主體責(zé)任明晰化、監(jiān)督責(zé)任具體化，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的實(shí)效。厘清權(quán)力清單制定主體的合法地位，應(yīng)積極發(fā)揮各級(jí)人民代表大會(huì)在權(quán)力清單制度中的主體功能，使之全面介入權(quán)力清單的制定、實(shí)施與監(jiān)督的全過(guò)程。人大依法依程序開(kāi)展工作也應(yīng)該建立“權(quán)力清單”，厘清重大事項(xiàng)內(nèi)容界定， 明晰職責(zé)，列出權(quán)力清單和責(zé)任清單，繪出重大事項(xiàng)議案的提出、審議、表決、公開(kāi)等環(huán)節(jié)的“路線圖”，并完善人大權(quán)力運(yùn)行的評(píng)價(jià)機(jī)制，提升公共權(quán)力運(yùn)行的品效。

（一）深化行政審批制度改革

推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化，公開(kāi)審批流程，壓縮并明確審批時(shí)限，約束自由裁量權(quán)，以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)規(guī)范化；探索建立集成型審批信息化平臺(tái)體系，形成以“規(guī)則透明、業(yè)務(wù)協(xié)同、大數(shù)據(jù)運(yùn)用”三級(jí)架構(gòu)為中心的集成型審批信息化平臺(tái)體系?！巴ㄟ^(guò)審批和服務(wù)事項(xiàng)編碼，可以有效實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)大廳、網(wǎng)上政務(wù)大廳、行政權(quán)力運(yùn)行平臺(tái)、行政監(jiān)察平臺(tái)和政府法制監(jiān)督平臺(tái)一體化運(yùn)行，并對(duì)審批服務(wù)事項(xiàng)的內(nèi)容進(jìn)行準(zhǔn)確定位和可追溯管理?！盵3]實(shí)現(xiàn)規(guī)則集成、業(yè)務(wù)集成、數(shù)據(jù)集成，“行政審批標(biāo)準(zhǔn)化的核心是規(guī)范行政審批的自由裁量權(quán)，即對(duì)審批條件里有模糊空間的要素進(jìn)行細(xì)化、明確化，以此杜絕審批腐敗和權(quán)錢交易?！盵3]按照綜合受理、綜合服務(wù)、統(tǒng)一辦理的原則，進(jìn)一步優(yōu)化流程、簡(jiǎn)化環(huán)節(jié)，強(qiáng)化審批服務(wù)，提高審批效率。“對(duì)一些行政審批事項(xiàng)的改革進(jìn)行合法性分析、風(fēng)險(xiǎn)分析和成本收益分析，并注重對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)先防范”，[2]99使行政審批制度改革穩(wěn)妥推進(jìn)。

（二）加快社會(huì)承接能力培育

過(guò)去較長(zhǎng)一段時(shí)間，一些行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等中介組織，在為政府提供決策、服務(wù)企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)行業(yè)自律等方面發(fā)揮了積極作用。但是也有很多中介服務(wù)機(jī)構(gòu)既直接影響了企業(yè)活力，又影響行政審批制度改革的有效推進(jìn)，不利于理順政府、市場(chǎng)、企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。目前行政審批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)中相當(dāng)一部分是事業(yè)單位，承擔(dān)幾乎全部壟斷性中介事項(xiàng)并為政府提供技術(shù)性審查事項(xiàng)。厘清業(yè)務(wù)上與行政審批部門的關(guān)系一直是改革的重點(diǎn)難點(diǎn)，應(yīng)加快事業(yè)單位分類改革，建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)、職能、財(cái)務(wù)、人員等相分離，切斷中介服務(wù)利益關(guān)聯(lián)，破除壟斷性，構(gòu)建中介服務(wù)現(xiàn)代市場(chǎng)體系。市場(chǎng)和社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r直接決定政府職能是否“轉(zhuǎn)得出、接得住、管得好”，如行業(yè)組織和社會(huì)組織暫時(shí)不具備承接能力的，可以在清理意見(jiàn)中設(shè)定1-3年的過(guò)渡期（培育期），過(guò)渡期滿后，予以轉(zhuǎn)移。同時(shí)破除壟斷，組建“中介超市”，推動(dòng)各類中介機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作，通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量與市場(chǎng)需求的自動(dòng)匹配，

（三）探索綜合行政執(zhí)法體制改革

簡(jiǎn)政放權(quán)將大量行政審批事項(xiàng)取消或下放，依據(jù)屬地管理原則，需要強(qiáng)化市縣政府在市場(chǎng)監(jiān)管、安全生產(chǎn)、社會(huì)管理等方面的職責(zé)，而強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的重要抓手就是行政執(zhí)法。提升基層政府的監(jiān)管能力，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，陽(yáng)光執(zhí)法，需在強(qiáng)化專業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)上推進(jìn)綜合執(zhí)法，采用“大部制”的思路整合行政執(zhí)法資源和相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)限，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革與創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法體制的結(jié)構(gòu)重組、功能聚合、信息共享、流程優(yōu)化、業(yè)務(wù)協(xié)同、法治運(yùn)作。綜合行政執(zhí)法體制的結(jié)構(gòu)重組應(yīng)分類分層進(jìn)行，層次推進(jìn)部門內(nèi)部綜合執(zhí)法、跨部門跨行業(yè)綜合執(zhí)法、區(qū)域綜合執(zhí)法三個(gè)類別的重組，先易后難地統(tǒng)籌整合行政執(zhí)法資源，最終形成“集中審批—分類監(jiān)管與優(yōu)化服務(wù)—綜合執(zhí)法”的基層政府治理架構(gòu)。目前集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)于一體的部門仍占多數(shù)，“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)不分導(dǎo)致政策效力遞減、執(zhí)行阻力遞增”，[4]導(dǎo)致行政權(quán)力缺乏有效制約，決策易受部門利益驅(qū)使，難以建立有效的責(zé)任機(jī)制。因此，創(chuàng)新行政執(zhí)法體制改革還應(yīng)完善決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)間的制約和協(xié)調(diào)機(jī)制。

4以信用建設(shè)為重點(diǎn)，構(gòu)建事中事后監(jiān)管新體系。轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升監(jiān)管效能，需建立健全公共信用信息平臺(tái)，推動(dòng)多個(gè)部門的處罰、監(jiān)管等數(shù)據(jù)和信息的對(duì)接共享。探索建立事前誠(chéng)信承諾、事中信用預(yù)警、事后聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲的監(jiān)管體系。以企業(yè)誠(chéng)信為基礎(chǔ)，探索企業(yè)綜合指標(biāo)體系制度，對(duì)違法失信企業(yè)實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，營(yíng)造“守法企業(yè)一路綠燈、失信企業(yè)處處受限”的監(jiān)管環(huán)境。推行隨機(jī)抽查、告知承諾、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等辦法，暢通群眾投訴舉報(bào)渠道，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)監(jiān)督力量，落實(shí)企業(yè)首負(fù)責(zé)任，形成政府監(jiān)管、企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督的新格局。積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，探索實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”新模式。

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【責(zé)任編輯：張亞茹】