陳大為?お?

摘要：建設(shè)法治政府既是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的工作重心，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵。建設(shè)法治政府的過(guò)程中面臨行政立法質(zhì)量有待提高、行政執(zhí)法問(wèn)題仍然突出、政府執(zhí)政轉(zhuǎn)變和行政管理體制不到位等

諸多無(wú)法規(guī)避的現(xiàn)實(shí)困境?；趯?duì)產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)困境的原因予以剖析，力求探索出一條符合我國(guó)國(guó)情的法治政府建設(shè)之路，具體包括：行政立法符合實(shí)際，內(nèi)容科學(xué)合理；行政執(zhí)法公開(kāi)透明，結(jié)果定期公布；轉(zhuǎn)變政府思路，全面履行政府職能；更新管理理念，推行權(quán)力清單制度；完善監(jiān)督機(jī)制，推行內(nèi)外監(jiān)督一體化。

關(guān)鍵詞：法治政府；權(quán)力清單；監(jiān)督機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1.文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2016）06-0071-10

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)了法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)三者一體化建設(shè)的目標(biāo)，并將建設(shè)法治政府的地位提升到與建設(shè)法治國(guó)家、法治社會(huì)同等高度，確定了在中國(guó)建設(shè)法治政府的宏偉目標(biāo)。

2014年，黨的十八屆四中全會(huì)首次將法治政府建設(shè)的基本標(biāo)準(zhǔn)框定為二十四字①，并且在法治政府建設(shè)的進(jìn)程中突出了兩個(gè)重點(diǎn)②。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院首次就法治政府的建設(shè)聯(lián)合印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（20152020年）》，以總藍(lán)圖的形式對(duì)法治政府建設(shè)做出了總體設(shè)計(jì)和全面規(guī)劃并創(chuàng)造性地提出了法治政府的衡量標(biāo)準(zhǔn)③。顯而易見(jiàn)，探尋一條適合我國(guó)國(guó)情、符合時(shí)代潮流的路徑來(lái)建設(shè)法治政府既是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的工作重心，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵。

一、中國(guó)法治政府建設(shè)的發(fā)展歷程

法治政府是以崇尚“憲法和法律至上”的原則為標(biāo)準(zhǔn)，在法律框架下規(guī)范運(yùn)作行政行為的政府。換言之，法治政府的一切行政活動(dòng)只接受法律的規(guī)范和制約，因?yàn)槠錂?quán)力源于法律的授權(quán)。任何行政權(quán)力的擴(kuò)張和濫用都要接受法律的制裁[1]。因此，政府必須根據(jù)公認(rèn)的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事[2]（p.25）。

這凸顯了法治政府的基本內(nèi)涵，是當(dāng)今世界各國(guó)就法治政府的建設(shè)理念方面所達(dá)成的共識(shí)。

改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)過(guò)三十多年的不斷探索與創(chuàng)新，我國(guó)在法治政府建設(shè)方面積累了深厚的理論基礎(chǔ)，并實(shí)現(xiàn)了由“法制”向“法治”的跨越式轉(zhuǎn)變。從建設(shè)法治政府的整體進(jìn)程看，在時(shí)間維度上大體可分為兩個(gè)階段。

（一）1978年～2003年法制建設(shè)階段

在這二十多年的時(shí)間里，以政府的法制建設(shè)為核心、依法行政為主旨，是該階段的主要特征。在總結(jié)“文化大革命”慘痛的歷史教訓(xùn)后，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人深刻認(rèn)識(shí)到法制建設(shè)在中國(guó)是何等重要。1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)提出“健全社會(huì)主義民主和加強(qiáng)社會(huì)主義法制”④。 這是以指導(dǎo)思想的形式確定了圍繞民主強(qiáng)化社會(huì)主義法制建設(shè)，并通過(guò)實(shí)施十六字方針⑤確保法律在社會(huì)治理中具有權(quán)威性。1979年11月29日五屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中華人民共和國(guó)建國(guó)以來(lái)制定的法律、法令效力問(wèn)題的決議》，明確規(guī)定自1949年10月1日起所頒布的法律、法令如與現(xiàn)行憲法、法律、法令未相抵觸，則仍然有效。同時(shí)一批行政法律、條例、決定等的制定和頒布使行政立法工作漸進(jìn)地走上了正軌。自此，依法行政逐步開(kāi)展起來(lái)[3]。1985年黨中央提出在我國(guó)要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)由主要依政策辦事向主要依法律辦事的轉(zhuǎn)變[4]。1989年4月4日七屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》和1990年12月24日國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議條例》，充分表明行政活動(dòng)在我國(guó)已開(kāi)始具備法理依據(jù)，行使職權(quán)開(kāi)始突出法律的規(guī)范性要求。1991年4月3日七屆全國(guó)人大第四次會(huì)議上的《最高人民法院工作報(bào)告》指出“維護(hù)國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法行政”⑥，這是官方文件中首次引入“依法行政”，表明人民法院通過(guò)對(duì)行政案件的審判既在獨(dú)立審判的職權(quán)內(nèi)監(jiān)督了行政權(quán)力的行使，又鞏固了法制政府建設(shè)的政治基礎(chǔ)。1996年3月17日八屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》對(duì)法制政府的建設(shè)起到了積極的促進(jìn)作用。1997年5月9日八屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》標(biāo)志著行政監(jiān)察制度在我國(guó)正式確立。1997年黨的十五大確定了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)理念，并著重強(qiáng)調(diào)了“依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略”⑦。1999年3月15日九屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案確定將依法治國(guó)的基本方略載入憲法。1999年11月8日國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》明確將依法行政確定為依法治國(guó)的重要組成部分。1999年4月29日九屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》對(duì)法治政府的整體構(gòu)建具有巨大的推動(dòng)作用。2002年黨的十六大報(bào)告提出“依法治國(guó)基本方略得到全面落實(shí)”⑧是全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)之一。2003年3月21日“依法行政” 首次載入新修訂的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》，標(biāo)志著依法行政正式被確立為政府工作的三項(xiàng)基本準(zhǔn)則之一，同時(shí)將規(guī)范行政權(quán)力作為依法行政的核心。在這一階段，依法行政備受重視，法制政府建設(shè)的成績(jī)斐然，政府及其工作人員在依法行政的質(zhì)量與水平方面不斷提升，為建設(shè)下一階段的法治政府——現(xiàn)代化的法治政府，奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）2004年至今法治政府建設(shè)階段

在這一階段，黨和政府在建設(shè)法治政府的過(guò)程中開(kāi)展了系統(tǒng)性的實(shí)踐工作。2004年3月22日國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出了“經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”。這是官方文件首次確定了建成法治政府所需的時(shí)間。毫不夸張地說(shuō)，該綱要實(shí)質(zhì)上是我國(guó)法治建設(shè)藍(lán)圖上的一個(gè)關(guān)鍵鏈接[5]。2007年黨的十七大報(bào)告提出“全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”⑨。2008年黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，明確提出“遵守憲法和法律是政府工作的根本原則”⑩。

2008年5月1日起施行的《中華人民共和國(guó)信息公開(kāi)條例》在監(jiān)督政府依法行政、提高政府工作的透明度等方面具有重大意義。

2008年5月12日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》提出“加強(qiáng)市縣政府依法行政是建設(shè)法治政府的重要基礎(chǔ)”B11。2010年10月10日國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》，明確提出“全面推進(jìn)依法行政，進(jìn)一步加強(qiáng)法治政府建設(shè)”B12。上述文件的相繼出臺(tái)表明，國(guó)務(wù)院的法治政策實(shí)現(xiàn)了由“依法治國(guó)”向“法治政府”的轉(zhuǎn)變[6]。2012 年黨的十八大明確提出，到2020年全面建成小康社會(huì)時(shí)，“依法治國(guó)基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成”B13。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”B14。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出：“各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府?！盉152015年3月的《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào)，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府”B16。2015年12月中共中央與國(guó)務(wù)院首次就法治政府的建設(shè)問(wèn)題聯(lián)合印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》，并且創(chuàng)造性地提出了法治政府的衡量標(biāo)準(zhǔn)。在這一階段，中共中央、國(guó)務(wù)院密集地出臺(tái)決定、意見(jiàn)、綱要、文件等，充分說(shuō)明我國(guó)在法治政府建設(shè)的各個(gè)方面都取得了顯著進(jìn)步，逐步實(shí)現(xiàn)了從法制到法治的重心轉(zhuǎn)移，從“人治”到法治的蛻變。

二、中國(guó)法治政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境及成因

中共中央定準(zhǔn)了全面推進(jìn)法治政府建設(shè)的基調(diào)，為各級(jí)地方政府指明了方向。各級(jí)地方政府領(lǐng)會(huì)、貫徹中央精神相繼出臺(tái)了符合本地方實(shí)際的法治政府建設(shè)的相關(guān)措施，并且能夠按照要求部署實(shí)施。因此，無(wú)論是中央還是地方，在建設(shè)法治政府方面都取得了可喜的成績(jī)，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。一是法治政府建設(shè)的制度體系基本形成。各級(jí)政府及其工作人員通過(guò)權(quán)力運(yùn)行來(lái)規(guī)范經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活等方面時(shí)能夠做到有法可依、依法辦事，并自覺(jué)接受監(jiān)督。二是行政程序的建設(shè)不斷加快。行政程序建設(shè)的加快主要體現(xiàn)在立法和執(zhí)法兩個(gè)方面：從立法上看，法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)及政府規(guī)章在關(guān)于行政程序方面的規(guī)定普遍增多，有關(guān)行政程序的制度日趨完善；從執(zhí)法上看，執(zhí)法人員秉承注重程序、遵守程序、按程序辦事的執(zhí)法理念。三是行政權(quán)力的行使逐步規(guī)范。各級(jí)政府將依法決策作為行使權(quán)力的一條基本準(zhǔn)則，并通過(guò)全面深化行政體制改革，逐步規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，不斷完善行政管理體制，持續(xù)推進(jìn)行政審批制度，逐步推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和管理方式創(chuàng)新等。四是監(jiān)督與問(wèn)責(zé)行政權(quán)力的力度明顯加強(qiáng)。近年來(lái)，各級(jí)政府都能夠自覺(jué)地接受同級(jí)人大及其常委會(huì)、人民政協(xié)、人民法院、人民檢察院以及新聞媒體和社會(huì)輿論等的外部監(jiān)督，而且監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督的作用也在不斷加強(qiáng)。各級(jí)政府及政府內(nèi)部各部門(mén)主要負(fù)責(zé)人在工作范圍內(nèi)不履行或不正確履行法定職責(zé)或損害行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，后果嚴(yán)重的，都要追究主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，以此來(lái)加大行政問(wèn)責(zé)的力度。五是政府工作人員在依法行政方面的意識(shí)和能力逐步提高。在我國(guó)，各級(jí)政府及其工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部逐漸形成了學(xué)法、尊法、守法、用法的濃厚氛圍，在管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)等方面重視法治理念、運(yùn)用法治思維、創(chuàng)新法治手段，使依法行政逐步從外部要求轉(zhuǎn)化為內(nèi)在行動(dòng)。

在看到可喜成績(jī)的同時(shí)，應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到我國(guó)在建設(shè)法治政府的進(jìn)程中，諸多現(xiàn)實(shí)困境已經(jīng)擺在人們的眼前。筆者著重關(guān)注法治政府建設(shè)過(guò)程中所面臨的現(xiàn)實(shí)困境，并對(duì)其產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，以期解決問(wèn)題，使中國(guó)在全面推進(jìn)法治政府建設(shè)的軌道上順利前行。

（一）中國(guó)法治政府建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)困境

1.行政立法質(zhì)量有待提高。目前，我國(guó)法治政府建設(shè)所必備的法治體系已基本形成，但行政立法質(zhì)量不高的現(xiàn)象仍然存在，如果處理不好，將會(huì)延緩法治政府建設(shè)的進(jìn)程。筆者認(rèn)為可以從行政立法觀(guān)念、行政立法體系、行政立法程序三個(gè)方面來(lái)分析這種現(xiàn)象在我國(guó)長(zhǎng)期存在的原因。一是從行政立法觀(guān)念看，大部分政府工作人員已形成固定的思維模式，即行政立法只能單純地作為管理社會(huì)的工具。突出權(quán)力、忽略權(quán)利，加重公眾義務(wù)、減輕政府責(zé)任是行政立法的常態(tài)。在實(shí)踐中，如果不對(duì)行政立法權(quán)進(jìn)行徹底、有效的制約，必將導(dǎo)致政府權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張。二是從立法體系看，國(guó)務(wù)院部委出臺(tái)的部門(mén)規(guī)章，難免不與各省制定的政府規(guī)章重疊，甚至?xí)霈F(xiàn)沖突的情況。政府規(guī)章與部門(mén)規(guī)章在銜接上聯(lián)系得不夠緊密，在體系層面又缺乏完整和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這已是不爭(zhēng)的事實(shí)。

此外，部門(mén)規(guī)章與政府規(guī)章呈現(xiàn)出較為突出的共性問(wèn)題：在形式上，求大求全；在內(nèi)容上，缺乏科學(xué)性、合理性、可操作性；在監(jiān)督上，不夠明確，相對(duì)薄弱，缺少實(shí)質(zhì)審查。三是從立法程序看，個(gè)別享有行政立法權(quán)的主體不遵循相關(guān)的立法程序，為了滿(mǎn)足自己的小團(tuán)體利益，憑主觀(guān)意志隨意立法。而有的立法主體在立法之前既沒(méi)有經(jīng)過(guò)周密的調(diào)查、研究，也沒(méi)有組織專(zhuān)家進(jìn)行論證、磋商，僅僅是源于某位領(lǐng)導(dǎo)的一次大會(huì)發(fā)言、一個(gè)指示、一個(gè)批條甚至是一句話(huà)。這嚴(yán)重違反了行政立法的相關(guān)程序，在性質(zhì)上實(shí)際是法治的倒退、人治的復(fù)辟。

2.行政執(zhí)法問(wèn)題仍然突出。在我國(guó)，行政執(zhí)法過(guò)程中的亂作為、不作為甚至權(quán)力濫用、自由裁量權(quán)過(guò)大的現(xiàn)象仍然存在。地方保護(hù)主義、部門(mén)保護(hù)主義等問(wèn)題比較突出，甚至一些違法行為得不到及時(shí)制止與嚴(yán)厲懲處。在行政執(zhí)法層面上出現(xiàn)的問(wèn)題，可以從以下三個(gè)方面來(lái)分析。一是從行政執(zhí)法體制看，個(gè)別行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上較為混亂，內(nèi)設(shè)部門(mén)間條塊分割、職責(zé)不清，甚至出現(xiàn)各自為政、爭(zhēng)權(quán)奪利等嚴(yán)重問(wèn)題。個(gè)別執(zhí)法部門(mén)不尊重法律，不按規(guī)矩辦事，忽視執(zhí)法權(quán)的重要性，隨意地將執(zhí)法權(quán)賦予根本不具有執(zhí)法資格者，致使執(zhí)法隊(duì)伍混亂不堪，從而極易出現(xiàn)亂執(zhí)法、濫執(zhí)法、粗暴執(zhí)法、執(zhí)法尋租等現(xiàn)象。二是從行政執(zhí)法程序看，“看重實(shí)體、輕視程序”導(dǎo)致程序立法不足、程序意識(shí)欠缺、違反執(zhí)法程序等現(xiàn)象仍然存在。

在執(zhí)法過(guò)程中，損害行政相對(duì)人合法權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如

執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)不表明身份，在處理問(wèn)題時(shí)不告知原因、事由、依據(jù)，而行政相對(duì)人幾乎不能通過(guò)執(zhí)法人員獲悉其應(yīng)享有的申訴權(quán)或者其他的救濟(jì)渠道。三是從行政執(zhí)法人員的素質(zhì)看，法治意識(shí)的缺乏致使個(gè)別執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中極易出現(xiàn)依權(quán)不依法、依人不依法等違背公正執(zhí)法的現(xiàn)象。而有的執(zhí)法人員未接受過(guò)系統(tǒng)的、專(zhuān)業(yè)的培訓(xùn)，導(dǎo)致在執(zhí)法的過(guò)程中錯(cuò)裁、錯(cuò)判的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。有的執(zhí)法人員責(zé)任心不強(qiáng)，缺乏服務(wù)意識(shí)，看待問(wèn)題視域狹窄，處理問(wèn)題簡(jiǎn)單粗暴。

3.政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制還不到位。長(zhǎng)期以來(lái)，政府的權(quán)限過(guò)寬、權(quán)力過(guò)分集中，導(dǎo)致政府職能的全面性，突出表現(xiàn)為政府將各種管理職能集于一身，面面俱到地去管理大小事務(wù)，管了一些不該管的事，而無(wú)暇顧及該管的事情?，F(xiàn)階段，徹底轉(zhuǎn)變政府職能和深化行政管理體制改革已成為我國(guó)法治政府建設(shè)的兩項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，是直接關(guān)系法治政府建設(shè)成敗的關(guān)鍵。如果不能徹底轉(zhuǎn)變政府職能，就會(huì)導(dǎo)致政府職能定位的不明確，易出現(xiàn)越位、缺位和錯(cuò)位等現(xiàn)象，也就背離了我國(guó)建設(shè)法治政府的整體目標(biāo)。如果不深化行政管理體制改革，就會(huì)出現(xiàn)權(quán)力與利益二者關(guān)系的不當(dāng)，

必然導(dǎo)致地方保護(hù)主義或部門(mén)保護(hù)主義，從而影響建設(shè)法治政府的總體進(jìn)程。因此，徹底轉(zhuǎn)變政府職能要實(shí)現(xiàn)政府從“全能型”向“有限型”的轉(zhuǎn)變，僅將政府職能固定在宏觀(guān)調(diào)控、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)等方面；深化行政管理體制改革旨在打造公正透明、廉潔高效、行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的行政管理體制。

4.行政監(jiān)督力度略顯疲軟。作為社會(huì)主義監(jiān)督體系中的重要組成部分，行政監(jiān)督體制可以預(yù)防、糾正、懲戒錯(cuò)誤的行政行為，對(duì)違法違紀(jì)、濫用職權(quán)的行為能夠進(jìn)行有效的制約?，F(xiàn)階段，我國(guó)的行政監(jiān)督體制還不甚完善，導(dǎo)致行政監(jiān)督軟弱無(wú)力，具體表現(xiàn)為多頭監(jiān)督、不分主次、形同虛設(shè)。黨的紀(jì)檢部門(mén)的監(jiān)督、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督、群眾和社會(huì)的監(jiān)督等構(gòu)成了一個(gè)多元化的監(jiān)督體系。這種多渠道的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)就制約違法亂紀(jì)行為形成合力，但在沒(méi)有明確以哪種監(jiān)督為主導(dǎo)的情況下，往往形成各自為戰(zhàn)的局面。長(zhǎng)此以往，這種多元化的監(jiān)督體制勢(shì)必會(huì)造成對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督的“中梗阻”。行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)本身存在著分工不合理、職責(zé)權(quán)限不明確和不規(guī)范的現(xiàn)象，表現(xiàn)為有的問(wèn)題多方插手，有的問(wèn)題則無(wú)人問(wèn)津，導(dǎo)致互相推諉、扯皮甚至出現(xiàn)“失監(jiān)”的局面。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)往往被執(zhí)行機(jī)構(gòu)所取代，監(jiān)督職能變得有名無(wú)實(shí)。黨的紀(jì)檢部門(mén)所監(jiān)督的對(duì)象是各級(jí)黨組織和所有黨員，對(duì)非黨員干部的違紀(jì)行為則顯得力不從心。根據(jù)現(xiàn)行憲法的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政、檢察、審判等國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)有全面監(jiān)督職能。但在實(shí)際工作中，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督仍停留在事后匯報(bào)、開(kāi)會(huì)期間質(zhì)詢(xún)等方式上，并未對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生強(qiáng)有力的監(jiān)督。人民法院通過(guò)審理行政案件來(lái)行使監(jiān)督權(quán)，但通常情況下，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人要么不出庭應(yīng)訴，要么不尊重、不執(zhí)行生效的判決，使得審判監(jiān)督大打折扣。人民檢察院應(yīng)當(dāng)對(duì)所有的違法行為都有權(quán)行使檢察權(quán)，這體現(xiàn)了其法律監(jiān)督職能。但實(shí)際上檢察院所受理的案件大多數(shù)為刑事案件，從而弱化了對(duì)行政權(quán)力的法律監(jiān)督。

5.部分政府工作人員依法行政的理念和能力不強(qiáng)。有法律制度并不等于有很好的法律理念。要實(shí)現(xiàn)真正的法治，重要的是有法律理念[7]。目前，我國(guó)各級(jí)政府中仍存在著部分政府工作人員依法行政的法律理念尚未完全樹(shù)立的現(xiàn)象，集中表現(xiàn)為法治思維的缺失和運(yùn)用法治的能力不強(qiáng)，造成這種局面的原因是這部分人對(duì)自己手中權(quán)力的來(lái)源缺乏準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)?，F(xiàn)行憲法對(duì)權(quán)力B17作了明確規(guī)定。歸根結(jié)底，政府的權(quán)力來(lái)源于人民的賦予。因此，政府工作人員應(yīng)當(dāng)樹(shù)立權(quán)為民用的理念，將人民的利益始終放在首位。政府工作人員在行使權(quán)力時(shí)要始終牽掛著人民的利益，這在某種程度上是依法行政、建設(shè)法治政府的必然要求。但是，在個(gè)別地區(qū)，有的政府工作人員甚至領(lǐng)導(dǎo)干部忽視人民群眾對(duì)正當(dāng)利益的訴求，同時(shí)對(duì)損害人民群眾利益的違法現(xiàn)象不聞不問(wèn)。這些與人民群眾利益息息相關(guān)的問(wèn)題如果處理不當(dāng)、久拖不決，最終將要釀成大錯(cuò)。這就嚴(yán)重偏離了整個(gè)中國(guó)法治政府建設(shè)的軌道。

（二）中國(guó)法治建設(shè)所面臨困境的成因

1.“人治”觀(guān)念作祟。封建社會(huì)的“人治”觀(guān)念對(duì)我國(guó)國(guó)家治理層面的影響可謂根深蒂固。“權(quán)力至上”、“集權(quán)專(zhuān)制”是幾千年來(lái)我國(guó)所特有的糟粕，是遺留給當(dāng)今社會(huì)的毒瘤之一。自階級(jí)社會(huì)以來(lái)，“皇權(quán)至上”、“朕即是法”等理論是維護(hù)封建統(tǒng)治的一大利器。隨著時(shí)代的變遷，這種支撐封建統(tǒng)治的理論思想逐漸演變?yōu)椤伴L(zhǎng)官意志、家長(zhǎng)制作風(fēng)”等思想觀(guān)念，成為現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的頑疾。這種腐朽的封建觀(guān)念雖然與法治政府建設(shè)的總目標(biāo)相悖，卻迎合了某些人抑或某些“幫派”的利益，因此在以法治為主導(dǎo)的今天仍有廣闊的市場(chǎng)就見(jiàn)怪不怪了。掌權(quán)者受這種腐朽觀(guān)念的影響，很可能錯(cuò)誤地行使權(quán)力，偏離權(quán)力本身的運(yùn)行軌道，“一把手濫權(quán)、法外用權(quán)，以言代法壓法廢法”[8]現(xiàn)象的出現(xiàn)就不足為奇了。這將使人民群眾喪失對(duì)法律的信任。“法律只有在受到信任并且因而要求強(qiáng)力制裁的時(shí)候才是有效的。”[9]（p.43）如果人民群眾不信任法律，法律本來(lái)應(yīng)有的威嚴(yán)則蕩然無(wú)存，這與全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治政府顯然是格格不入的。

2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)衍生的糟粕。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，實(shí)行改革開(kāi)放，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到巨大的推動(dòng)作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在給我國(guó)帶來(lái)西方較為先進(jìn)的理念的同時(shí)，與之共存的糟粕正毒害著整個(gè)社會(huì)，人們衡量社會(huì)價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生改變，對(duì)金錢(qián)與物質(zhì)利益的過(guò)度追求直接導(dǎo)致拜金主義的盛行，觸發(fā)了“以金錢(qián)為中心”觀(guān)念的誕生。在整個(gè)社會(huì)中，人際關(guān)系始終圍繞著金錢(qián)，講究等價(jià)交換，且該風(fēng)氣在社會(huì)成員中呈常態(tài)化發(fā)展，并蔓延至國(guó)家工作人員的隊(duì)伍當(dāng)中。自黨的十八大以來(lái)，“打老虎”、“拍蒼蠅”式的強(qiáng)力反腐使得一些貪官紛紛落馬，有的地方甚至出現(xiàn)了“塌方式”腐敗，這充分表明相當(dāng)一部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)放棄了自己的信仰，將“利”字供奉在一個(gè)至高無(wú)上的位置。倘若這種腐朽的觀(guān)念成為絕大多數(shù)國(guó)家工作人員的價(jià)值取向，這必將成為我國(guó)法治政府建設(shè)的絆腳石。

3.民眾法治觀(guān)念的淡薄。法治政府的建設(shè)歸根到底是要靠人來(lái)完成的。民眾對(duì)法治觀(guān)念的理解程度直接關(guān)系法治政府建設(shè)的進(jìn)程。由于我國(guó)一直飽受幾千年來(lái)封建思想的影響，民眾普遍懷有輕視法治的傳統(tǒng)，不會(huì)利用法律武器保護(hù)自己的合法權(quán)益，更不善于用法治理念來(lái)治理國(guó)家。改革開(kāi)放以后，隨著依法治國(guó)、依法行政、依法辦事等法治觀(guān)念的形成，民眾的法治意識(shí)較之以往已有了很大的提高。

但從總體看，民眾的法治觀(guān)念仍然停留在知法、守法的層面，尚未達(dá)到敬法、護(hù)法的高度。這與法治政府建設(shè)的基本要求相差甚遠(yuǎn)。放眼全國(guó)，城市與農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性導(dǎo)致不同地區(qū)之間民眾的法律意識(shí)參差不齊，加之我國(guó)的教育內(nèi)容更偏重于專(zhuān)業(yè)技術(shù)，淡化對(duì)法治理念的培養(yǎng)，因而民眾的法治觀(guān)念淡薄，在不同程度上仍存在著輕法、厭訟的心理。

4.官員畸形政績(jī)觀(guān)的影響。長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)政府官員的晉升路徑往往與其在任期內(nèi)的政績(jī)緊密相連。因此，“撈政績(jī)”已經(jīng)成為官員在任期內(nèi)獲得晉升的慣性思維。建設(shè)法治政府務(wù)必要腳踏實(shí)地，杜絕任何形式主義的“面子工程”、“形象工程”。但是，有些官員在畸形政績(jī)觀(guān)的驅(qū)使下，僅將法治政府的建設(shè)作為其晉級(jí)、升遷的一條捷徑。這種以打著建設(shè)法治政府的幌子實(shí)為在仕途上謀求政績(jī)的做法就是“法治形象工程”。有些政府官員熱衷于形式主義，對(duì)基礎(chǔ)性工作不管不顧，將一系列造聲勢(shì)的活動(dòng)如“樹(shù)典型”、“選模范”、“搞評(píng)比”等作為法治政府的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并大肆鼓吹、推廣此“模式”。

實(shí)際上，這種做法已經(jīng)完全背離了我國(guó)建設(shè)法治政府的初衷，如果不及時(shí)對(duì)這股 “歪風(fēng)”加以制止，勢(shì)必會(huì)阻礙法治政府建設(shè)工作的正常開(kāi)展和推進(jìn)。

三、中國(guó)法治政府建設(shè)的路徑選擇

中國(guó)法治政府的建設(shè)工作任重而道遠(yuǎn)，既要全面深入貫徹黨的十八大以及十八屆二中、三中、四中、五中全會(huì)精神，又要走出一條適合本國(guó)實(shí)際的法治政府建設(shè)之路。

這將會(huì)助推“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)”三位一體化建設(shè)，助力“依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政”共同推進(jìn)。

為了加速推動(dòng)依法行政的進(jìn)程，加快推進(jìn)建設(shè)法治政府的步伐，可從以下五個(gè)方面著手開(kāi)展工作。

（一）行政立法符合實(shí)際，內(nèi)容科學(xué)合理

行政立法要符合實(shí)際，立法內(nèi)容應(yīng)具備科學(xué)性、合理性和可操作性，應(yīng)從以下四個(gè)方面著手實(shí)施。

1.嚴(yán)格審查立法內(nèi)容。就某個(gè)領(lǐng)域或某一問(wèn)題需要行政立法的，應(yīng)當(dāng)先由政府的法制機(jī)構(gòu)（如法制辦公室等）采取書(shū)面審查的形式對(duì)整個(gè)行政立法的主體、程序、內(nèi)容等方面進(jìn)行事前的合法性審查。根據(jù)各地方的實(shí)際需要，對(duì)不同的行政立法可以采用不同的審查形式，如專(zhuān)家論證會(huì)、征求公眾意見(jiàn)、實(shí)地調(diào)研等。如若未經(jīng)過(guò)合法性審查或經(jīng)過(guò)審查不合格抑或未按照審查的意見(jiàn)進(jìn)行整改的，不得進(jìn)行行政立法。

2.提升公眾的廣泛參與度。行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)廣泛征求民意，在立法的整個(gè)過(guò)程中要公開(kāi)透明，做到程序與決策雙公開(kāi)。凡是立法內(nèi)容涉及公眾利益的，應(yīng)當(dāng)采取多種形式征求群眾意見(jiàn)，充分聽(tīng)取群眾的呼聲。凡是行政立法過(guò)程中涉及公眾重大切身利益的，應(yīng)當(dāng)與利害關(guān)系人進(jìn)行充分溝通，并注重聽(tīng)取人大代表、政協(xié)委員的意見(jiàn)，同時(shí)要舉行聽(tīng)證會(huì)。在有條件的省級(jí)行政區(qū)，應(yīng)大力開(kāi)展市縣兩級(jí)政府公眾參與平臺(tái)的建設(shè)工程，全面公開(kāi)公眾普遍關(guān)注的決策事項(xiàng)的信息，并做好解釋說(shuō)明工作，及時(shí)反饋公眾的合理訴求。

3.健全專(zhuān)家咨詢(xún)制度。行政機(jī)關(guān)在專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的領(lǐng)域立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真組織專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行論證，使其成為立法的常態(tài)和必經(jīng)程序，這是保證立法內(nèi)容的科學(xué)性、合理性、可操作性的一項(xiàng)基本制度。同時(shí)，通過(guò)咨詢(xún)專(zhuān)家學(xué)者、權(quán)威人士使其在行政立法的過(guò)程中發(fā)揮專(zhuān)長(zhǎng)為立法內(nèi)容把脈，并大力支持專(zhuān)家學(xué)者獨(dú)立開(kāi)展工作，杜絕在論證立法內(nèi)容過(guò)程中的行政干預(yù)，同時(shí)論證意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。

4.加快重點(diǎn)領(lǐng)域立法。行政立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，使行政立法與改革決策實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接。進(jìn)一步加快市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、社會(huì)治理、民生改善、公民權(quán)利、生態(tài)環(huán)保、國(guó)家安全、政府自身建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域的行政立法工作，并建立定期清理制度，對(duì)不適應(yīng)推進(jìn)我國(guó)法治政府建設(shè)的法規(guī)、規(guī)章及時(shí)予以修改或者廢除，清理結(jié)果定期向社會(huì)公布。

（二）行政執(zhí)法公開(kāi)透明，結(jié)果定期公布

黨的十八屆四中全會(huì)提出，法律是治國(guó)之重器，良法是善治的前提。

建設(shè)法治政府必須堅(jiān)持立法先行，提高立法質(zhì)量，以良法來(lái)謀求善治并為善治提供基礎(chǔ)。良法固然需要善治，同時(shí)良法也需要“善執(zhí)”，否則就意味著國(guó)家治理在法治層面上的缺失?！吧茍?zhí)”是行政執(zhí)法的整個(gè)過(guò)程要依據(jù)法律的程序。

因此，行政執(zhí)法是依法行政、建設(shè)法治政府的重要環(huán)節(jié)。

在執(zhí)法過(guò)程中程序透明與結(jié)果公開(kāi)是檢驗(yàn)行政執(zhí)法主體真正貫徹執(zhí)行依法行政的標(biāo)準(zhǔn)。為了更好地維護(hù)民眾的自身權(quán)益、監(jiān)督政府的行政行為，應(yīng)從依法決策、認(rèn)真履責(zé)、嚴(yán)格執(zhí)法三方面著手推進(jìn)行政行為，確保依法行政的理念貫穿行政行為的全過(guò)程。

1.依法決策。政府所做的決策必須符合法律授權(quán)，不得越權(quán)決策、違法決策。對(duì)所做出的決策，行政機(jī)關(guān)要跟蹤調(diào)查決策在執(zhí)行過(guò)程中所產(chǎn)生的效果，并根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行決策后的評(píng)估。同時(shí)要嚴(yán)格施行重大決策的終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)于決策嚴(yán)重失誤、造成惡劣影響且損失嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)追究行政一把手及其他相關(guān)責(zé)任人員的黨紀(jì)政紀(jì)直至法律責(zé)任。

2.認(rèn)真履責(zé)。政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行職責(zé)，具體表現(xiàn)為既不能胡亂作為，也不能消極作為，甚至不作為，而是要依照法律的授權(quán)各行其責(zé)且積極主動(dòng)地作為。除要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管外，政府在履行職責(zé)時(shí)應(yīng)當(dāng)將注意力轉(zhuǎn)移到社會(huì)管理與公共服務(wù)等方面，切實(shí)做好保障和改善民生的工作。

3.嚴(yán)格執(zhí)法。政府的執(zhí)法力度應(yīng)當(dāng)偏重于關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域，通過(guò)執(zhí)法體制的不斷理順，避免多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法等問(wèn)題出現(xiàn)，提高執(zhí)法效率。建立執(zhí)法全程記錄制度，避免暴力執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生，鼓勵(lì)在執(zhí)法過(guò)程中采用說(shuō)服教育、勸導(dǎo)示范等非強(qiáng)制性執(zhí)法手段。各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)自身的職能特點(diǎn)合理配置執(zhí)法資源，減少層級(jí)，下放權(quán)限，提升基層的執(zhí)法能力，不斷提高服務(wù)水平。建立健全常態(tài)化的責(zé)任追究機(jī)制，不斷完善投訴舉報(bào)制度，防止在執(zhí)法過(guò)程中肆意侵害公民、法人及其他組織的合法權(quán)益。

（三）轉(zhuǎn)變政府思路，全面履行政府職能

我國(guó)各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)適時(shí)地轉(zhuǎn)變思路，全面履行政府職能，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、創(chuàng)新社會(huì)治理、優(yōu)化公共服務(wù)等職責(zé)，從源頭上改變政府無(wú)所不包、無(wú)所不管、無(wú)所不能的“全能型”管理模式，同時(shí)提升政府公信力、限制政府的公權(quán)力，建立以公眾的需求為中心的服務(wù)型政府。

1.嚴(yán)格履行法定職責(zé)?！胺ǘ氊?zé)必須為”的原則應(yīng)當(dāng)成為政府工作人員履職的“座右銘”。嚴(yán)格履行法定職責(zé)是對(duì)每一個(gè)政府工作人員履職要求的底線(xiàn)，是最低限度的依法行政。運(yùn)用法治手段規(guī)范政府的行政行為，避免政府在履職中出現(xiàn)違法現(xiàn)象，通過(guò)法律制度確認(rèn)和鞏固當(dāng)前在維護(hù)民眾利益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的過(guò)程中所取得的成果，為全面履行政府職能提供法治保障。

2.依法履行政府職能。“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則應(yīng)當(dāng)成為政府工作人員運(yùn)用公權(quán)力時(shí)普遍遵守的法則。這就要求政府在履行職能時(shí)，從行為到程序、從內(nèi)容到形式、從決策到執(zhí)行等整個(gè)過(guò)程都必須符合法律規(guī)定，必須在法律和制度框架內(nèi)運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。凡是行政機(jī)關(guān)履行政府職能都應(yīng)當(dāng)遵循“授權(quán)”原則；凡是違背依法行政原則的亂象都應(yīng)當(dāng)?shù)玫郊m正。

3.正確履行政府職能。正確履行政府職能的關(guān)鍵是理順并處理好三大關(guān)系。第一，政府和市場(chǎng)的關(guān)系。在處理這一關(guān)系時(shí)，關(guān)鍵是保證市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。以市場(chǎng)為導(dǎo)向，凡是市場(chǎng)能調(diào)節(jié)的事項(xiàng)，政府不能越俎代庖。第二，政府和社會(huì)關(guān)系。在處理這一關(guān)系時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，加快推進(jìn)政府和社會(huì)的徹底分離。凡是社會(huì)通過(guò)依法自治能夠處理的事項(xiàng)，政府應(yīng)當(dāng)盡量不干預(yù)。這樣才能發(fā)揮社會(huì)的自治作用，激發(fā)社會(huì)的活力。第三，政府內(nèi)部關(guān)系。在處理這一關(guān)系時(shí)，要理順上下級(jí)政府之間的縱向關(guān)系和政府各部門(mén)間的橫向關(guān)系。對(duì)于上下級(jí)政府的權(quán)限來(lái)說(shuō)，要制定專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)眀確哪些權(quán)力是省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)政府共有的，哪些權(quán)力屬于上級(jí)政府所有；在防止上級(jí)政府過(guò)度干預(yù)下級(jí)政府工作的同時(shí)，又要杜絕下級(jí)政府不積極、不主動(dòng)地完成上級(jí)布置的工作，甚至出現(xiàn)不服從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象。對(duì)于厘清政府各部門(mén)之間的關(guān)系，主要梳理各部門(mén)之間的職責(zé)交叉等問(wèn)題，通過(guò)逐項(xiàng)分析將相同或相近的行政權(quán)力進(jìn)行整合，由一個(gè)部門(mén)行使；特殊的權(quán)力需要共同行使的，要分清主次，建立健全協(xié)調(diào)溝通制度，使權(quán)力的運(yùn)行暢通無(wú)阻。

（四）更新管理理念，推行權(quán)力清單制度

通過(guò)更新管理理念、推行權(quán)力清單制度來(lái)推進(jìn)我國(guó)法治政府的建設(shè)。權(quán)力清單是將各級(jí)政府及其所屬部門(mén)所掌控的各項(xiàng)公共權(quán)力進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，將權(quán)力的列表清單公之于眾，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督[10]。將權(quán)力清單用制度固定下來(lái)與當(dāng)前建設(shè)法治政府可謂相得益彰。推行權(quán)力清單制度有助于加快推進(jìn)我國(guó)建設(shè)法治政府的進(jìn)程，主要集中在以下幾點(diǎn)。

1.推行權(quán)力清單制度是法治政府界定權(quán)力邊界的指南針。當(dāng)前，政府在公權(quán)力行使方面邊界不清，具體表現(xiàn)為政府手中的權(quán)力過(guò)度集中且種類(lèi)繁多、數(shù)量龐大。政府過(guò)度集權(quán)的最大弊端就是遏制整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步、阻礙法治治理的實(shí)施。通過(guò)推行權(quán)力清單制度來(lái)確定政府權(quán)力的范圍，做到法無(wú)授權(quán)不可為，圈定權(quán)力的外部邊界以避免越權(quán)行為的發(fā)生。同時(shí)，權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)明確權(quán)力行使的依據(jù)、流程以及該權(quán)力是由哪一個(gè)或哪幾個(gè)部門(mén)單獨(dú)或共同行使來(lái)確定部門(mén)間權(quán)力的內(nèi)部邊界。這種通過(guò)權(quán)力清單制度來(lái)劃定政府權(quán)力的活動(dòng)范圍就是厘清政府的職責(zé)邊界、詳盡規(guī)定政府的權(quán)力。一旦權(quán)力越界，就產(chǎn)生了越權(quán)行為，這與法治政府的建設(shè)理念是相悖的，勢(shì)必會(huì)受到相應(yīng)的問(wèn)責(zé)及懲罰。

2.推行權(quán)力清單制度是法治政府治理腐敗的必殺技。法治政府以陽(yáng)光政府的面貌示人是實(shí)現(xiàn)反腐倡廉的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工程。政府的權(quán)力內(nèi)容以權(quán)力清單的形式呈現(xiàn)在公眾的視野中，通過(guò)接受公眾的監(jiān)督，政府的每一項(xiàng)權(quán)力的內(nèi)容都能夠在陽(yáng)光下運(yùn)行。這與法治政府對(duì)權(quán)力行使的要求是一致的。推行權(quán)力清單制度的目的就是“亮家底”，政府的權(quán)力運(yùn)行在陽(yáng)光之下越暴露，就越透明。公眾通過(guò)各種渠道了解政府權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行并與權(quán)力清單所載的內(nèi)容進(jìn)行比對(duì)，依據(jù)相關(guān)的法律對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，最大限度地壓縮政府部門(mén)及其工作人員行使權(quán)力的自由裁量的空間，打破對(duì)權(quán)力的壟斷。推行權(quán)力清單制度確保了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利，關(guān)鍵是探索出了一條公眾監(jiān)督政府權(quán)力的合法路徑。此外，推行權(quán)力清單制度有利于加快推進(jìn)法治政府的建設(shè)工程，通過(guò)將政府權(quán)力公開(kāi)透明，消除權(quán)力運(yùn)行中易滋生的權(quán)力尋租、暗箱操作等問(wèn)題，從源頭上遏制腐敗的出現(xiàn)。

3.推行權(quán)力清單制度是法治政府推進(jìn)依法行政的動(dòng)力源。我國(guó)建設(shè)法治政府的基本要求是全面推進(jìn)依法行政，而全面推進(jìn)依法行政的前提就是要進(jìn)行權(quán)力公開(kāi)。通過(guò)全面梳理政府的職權(quán)范圍，以清單的形式詳細(xì)規(guī)定各項(xiàng)權(quán)力行使的部門(mén)、流程、條件等，形成嚴(yán)密的權(quán)力運(yùn)行網(wǎng)。此外明確各級(jí)政府及其工作人員的職責(zé)是法治政府推進(jìn)依法行政的重要舉措，根據(jù)權(quán)力清單界定出權(quán)力內(nèi)部與外部的邊界，就可以杜絕權(quán)責(zé)不清、政出多門(mén)、職能重疊與交叉、相互推諉、缺位越位等不良現(xiàn)象。同時(shí)又厘清了政府的職責(zé)與權(quán)力，摒棄“法外用權(quán)”并履行好清單上的權(quán)力，從而避免懶政、怠政抑或越權(quán)、失職等行為。這既有利于提升政府權(quán)力行使的正當(dāng)性，又可以為法治政府的建設(shè)提供充足的動(dòng)力。

（五）完善監(jiān)督機(jī)制，推行內(nèi)外監(jiān)督一體化

在法治政府的建設(shè)過(guò)程中離不開(kāi)完善的監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)行政權(quán)力采用多元的監(jiān)督體制，這種監(jiān)督模式突出表現(xiàn)為多頭監(jiān)督且不分主次，實(shí)際效果不太理想。政府因缺少約束而導(dǎo)致權(quán)力濫用的局面成為常態(tài)，造成整個(gè)行政監(jiān)督機(jī)制的缺失。在現(xiàn)階段，完善監(jiān)督機(jī)制最有效的措施就是要整合現(xiàn)有的監(jiān)督資源，以行政內(nèi)部監(jiān)督為主導(dǎo)，以外部監(jiān)督為保障，內(nèi)外并舉，大力推行一體化建設(shè)。

1.以行政內(nèi)部監(jiān)督為主導(dǎo)并高度重視。首先，創(chuàng)新行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。上級(jí)行政機(jī)關(guān)要對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)采取常態(tài)化的監(jiān)督模式，將對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查納入日常的工作之中，重點(diǎn)關(guān)注并嚴(yán)密監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)在拆遷、征地、許可、審批、招標(biāo)、采購(gòu)等方面的具體行政行為。監(jiān)督的方式要體現(xiàn)全方位、立體式，將事前監(jiān)督、事中檢查、事后懲戒層層推進(jìn)，將監(jiān)督的結(jié)果及時(shí)公布并作為考核下級(jí)行政機(jī)關(guān)工作業(yè)績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)。其次，完善行政復(fù)議工作。行政復(fù)議是通過(guò)監(jiān)督具體的行政行為規(guī)范行政權(quán)力的行使。這就要求行政機(jī)關(guān)在做出復(fù)議決定時(shí)要依據(jù)法律的規(guī)定，不允許做出違背法律、超越法律的決定。同時(shí)，要健全責(zé)任追究制度，在行政復(fù)議中出現(xiàn)的違法或者明顯不當(dāng)?shù)男姓袨橐獓?yán)格追究行政復(fù)議機(jī)關(guān)的責(zé)任，依法追究一把手及相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。最后，強(qiáng)化專(zhuān)門(mén)監(jiān)督。根據(jù)我國(guó)的法律規(guī)定，政府的審計(jì)部門(mén)與監(jiān)察部門(mén)應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)督職責(zé)。這是行政內(nèi)部監(jiān)督的一支專(zhuān)門(mén)力量。為了確保監(jiān)督主體能夠充分行使監(jiān)督權(quán)、避免受制于監(jiān)督客體，可以考慮將審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，在體制上排除同級(jí)行政機(jī)關(guān)的干擾與制約。同時(shí)，如果審計(jì)、監(jiān)察等專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)沒(méi)有切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)，存在隱瞞、包庇、不作為等情況，相關(guān)的責(zé)任人就要被問(wèn)責(zé)，構(gòu)成違法犯罪的要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

2.以外部監(jiān)督為保障并逐步完善。首先，強(qiáng)化黨的監(jiān)督。中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)監(jiān)督和制約整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)來(lái)保證其方針、政策能夠得到有效的貫徹實(shí)施。因此，國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力時(shí)接受黨的監(jiān)督是毋庸置疑的。強(qiáng)化黨的監(jiān)督，一方面要全面貫徹民主集中制原則，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主與監(jiān)督運(yùn)行的常態(tài)化，將黨員干部置于全體黨員的民主監(jiān)督之下，確保權(quán)力的規(guī)范行使，防止權(quán)力濫用。另一方面要堅(jiān)持黨管干部原則，這既體現(xiàn)了全面從嚴(yán)治官的黨內(nèi)監(jiān)督的一大特色，又可以從源頭上遏制行政權(quán)力易發(fā)生腐敗的頑疾。其次，接受人大的監(jiān)督。政府要自覺(jué)接受人大的監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)人大的權(quán)威，不折不扣地尊重和服從人大的監(jiān)督與檢查等工作，向其報(bào)告工作、接受質(zhì)詢(xún)，認(rèn)真、虛心地聽(tīng)取人大代表的批評(píng)和建議并及時(shí)處理，把人大的具體監(jiān)督工作落實(shí)到位。最后，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。最具代表性的社會(huì)監(jiān)督莫過(guò)于新聞?shì)浾摵蛷V大人民群眾等監(jiān)督。“只有人民監(jiān)督政府，政府才不會(huì)懈怠，各級(jí)政府都要接受新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督。”B18當(dāng)前，在實(shí)踐中對(duì)新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督缺乏制度支持，應(yīng)當(dāng)盡快制定相關(guān)的法律來(lái)賦予新聞?shì)浾摫O(jiān)督一個(gè)合法的重要地位，保障其監(jiān)督的合法性。人民群眾是社會(huì)監(jiān)督的主力軍，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督的重點(diǎn)聚焦在黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的身上，“凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過(guò)批評(píng)教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律處分”[11]（p.332）。這進(jìn)一步明確了人民群眾監(jiān)督是最直接、最廣泛的監(jiān)督形式。但是，在現(xiàn)實(shí)中人民群眾監(jiān)督的途徑、方式、渠道、范圍等在法律中沒(méi)有明確規(guī)定，此項(xiàng)監(jiān)督權(quán)就是“空頭支票”。要改變這種局面，一方面要盡快出臺(tái)相關(guān)法律細(xì)化人民群眾的監(jiān)督權(quán)利；另一方面政府要持續(xù)推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，通過(guò)切實(shí)提高工作的透明度來(lái)拓寬人民群眾的監(jiān)督渠道，使“自覺(jué)接受人民群眾的監(jiān)督”真正落到實(shí)處。

注釋?zhuān)?/p>

①二十四字標(biāo)準(zhǔn)：職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信。

②一是黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。建設(shè)法治政府必須始終堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。二是法治軌道。建設(shè)法治政府的整個(gè)工程務(wù)必要在法治軌道上行進(jìn)，不能有絲毫偏離甚至背離法治的情況發(fā)生。

③衡量標(biāo)準(zhǔn)：政府職能依法全面履行，依法行政制度體系完備，行政決策科學(xué)民主合法，憲法法律嚴(yán)格公正實(shí)施，行政權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行，人民權(quán)益切實(shí)有效保障，依法行政能力普遍提高。

④參見(jiàn)http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/content_697755.htm，訪(fǎng)問(wèn)日期2016年2月13日。

⑤十六字方針：有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

⑥參見(jiàn)http：//www.people.com.cn/item/lianghui/ziliao/ljlh/rd/7jie/newfiles/d1100.html，訪(fǎng)問(wèn)日期2016年2月13日。

⑦參見(jiàn)http：//news.ifeng.com/mainland/special/zhonggong18da/content4/detail_2012_11/04/18821363_1.shtml，訪(fǎng)問(wèn)日期2016年2月13日。

⑧參見(jiàn)http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2002-11/17/content_632260.htm，訪(fǎng)問(wèn)日期2016年2月13日。

⑨參見(jiàn)http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568_5.htm，訪(fǎng)問(wèn)日期2016年2月13日。

⑩

參見(jiàn)http：//www.gov.cn/jrzg/2008-03/04/content_909225.htm，訪(fǎng)問(wèn)日期2016年2月13日。

B11

參見(jiàn)http：//politics.people.com.cn/GB/1026/7399651.html，訪(fǎng)問(wèn)日期2016年2月13日。

B12

參見(jiàn)http：//www.gov.cn/gongbao/content/2010/content_1745842.htm，訪(fǎng)問(wèn)日期2016年2月13日。

B13

參見(jiàn)http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546_3.htm，訪(fǎng)問(wèn)日期2016年2月13日。

B14

參見(jiàn)http：//www.china.com.cn/news/2013-11/15/content_30615132_5.htm，訪(fǎng)問(wèn)日期2016年2月13日。

B15參見(jiàn)http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2014-10/30/c_127159908_3.htm，訪(fǎng)問(wèn)日期2016年2月13日。

B16參見(jiàn)http：//lianghui.people.com.cn/2015npc/n/2015/0305/c394298-26642056-7.html，訪(fǎng)問(wèn)日期2016年2月13日。

B17《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！薄叭嗣裥惺箼?quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！钡?條第2款規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。”第3款規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！?/p>

B18參見(jiàn)http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2004-03/16/content_1369379_2.htm，訪(fǎng)問(wèn)日期2016年2月13日。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳大為.淺析我國(guó)法治政府建設(shè)之路徑選擇[J].遼寧教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（2）.

[2][英]威廉·韋德.行政法[M].徐炳，等.北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1997.

[3]趙龍.中國(guó)依法行政三十年回顧與總結(jié)[J].中共貴州省委黨校學(xué)報(bào)，2009，（5）.

[4]唐皇鳳.中國(guó)法治政府建設(shè)的歷程、困境與路徑選擇[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2015，（2）.

[5]羅豪才，宋功德.鏈接法治政府——《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的意旨、視野與貢獻(xiàn)[J].法商研究，2004，（5）.

[6]燕繼榮，程熙.從“依法行政”到“法治政府”——對(duì)國(guó)務(wù)院法治政策及其執(zhí)行狀況的考察[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（5）.

[7]江平.最大的問(wèn)題是缺乏法治理念[N].中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)，20120319.

[8]馬懷德.建設(shè)法治中國(guó)的關(guān)鍵[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，20130304.

[9][美]伯爾曼.法律與宗教[M].梁治平.北京：三聯(lián)書(shū)店，1991.

[10]柳霞.權(quán)力清單制度：將權(quán)力關(guān)入透明的制度之籠[N].光明日?qǐng)?bào)，20140117.

[11]鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[責(zé)任編輯：張英秀]