吳雁平

摘 要：文章就“權(quán)力清單”的概念，權(quán)力清單制度的基本含義，檔案行政權(quán)力的來源、分類，不同隸屬及體制下檔案行政權(quán)力清單制度的建立，推行檔案行政權(quán)力清單的主要任務(wù)等問題展開探討。

關(guān)鍵詞：檔案行政權(quán)力;權(quán)力清單;權(quán)力清單制度

黨的十八屆三中全會提出要推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度。2015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），對推行權(quán)力清單制度的工作目標(biāo)、主要任務(wù)、組織實(shí)施等提出總體要求。實(shí)行權(quán)力清單制度是我國依法行政的關(guān)鍵步驟。作為政府機(jī)關(guān)之一的檔案行政管理部門，必然要建立和推行權(quán)力清單制度，因此，探討建立和推行檔案行政權(quán)力清單制度就具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

1? “權(quán)力清單”的概念

學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對“權(quán)力清單”的概念，至今還沒有形成一致的定義。從權(quán)力清單及其與行政法關(guān)系的角度，有學(xué)者認(rèn)為：“權(quán)力清單是指以文本形式出現(xiàn)的，對行政系統(tǒng)的行政權(quán)，包括機(jī)構(gòu)體系的權(quán)力范疇、職能部門的職能范疇等予以明確列舉并成為依據(jù)的行政法文件。權(quán)力清單與我國行政法治的完善有著非常密切的聯(lián)系?！?sup>[1]從這個(gè)角度我們可以明了“權(quán)力清單”的性質(zhì)。從對行政權(quán)力規(guī)制的角度，有學(xué)者認(rèn)為“權(quán)力清單本質(zhì)上是對行政法律法規(guī)中有關(guān)行政權(quán)能的細(xì)化、整合和集中，它進(jìn)一步明確了行政權(quán)的范圍并將政府權(quán)力置于陽光下，具有控制和規(guī)范行政權(quán)的作用和價(jià)值?！?sup>[2]從這個(gè)角度我們可以明了“權(quán)力清單”的作用與目的。從行事規(guī)則與權(quán)力劃分的角度，有學(xué)者認(rèn)為：“權(quán)力清單類似于一種業(yè)務(wù)手冊或辦事指南、行政準(zhǔn)則，目的在于厘清公權(quán)力與私權(quán)利的邊界，方便社會公眾，也便于行政管理和行政執(zhí)法?！?sup>[3]從這個(gè)角度我們可以明了“權(quán)力清單”的范式與體例要求。

除了上述不同角度的表述之外，有學(xué)者認(rèn)為：“從運(yùn)行方式上看，權(quán)力清單就是把各級政府管理部門擁有的所有權(quán)力進(jìn)行匯總統(tǒng)計(jì)，并將這些匯總結(jié)果以網(wǎng)絡(luò)、公開欄等載體公之于眾，讓權(quán)力接受社會的監(jiān)督。從邊界劃分上來看，權(quán)力清單就是厘清各部門的職責(zé)和權(quán)力邊界，優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程，‘曬出權(quán)力家底，實(shí)現(xiàn)決策公開、權(quán)力公開和責(zé)任公開。從優(yōu)化方向上來看，權(quán)力清單就是讓職權(quán)配置要更加優(yōu)化;職權(quán)邊界要更加清晰;職權(quán)運(yùn)行要更加公開;職權(quán)監(jiān)管要更加到位?！?sup>[4]

總之，作為一種授權(quán)與控權(quán)制度，權(quán)力清單體現(xiàn)的是依法行政、權(quán)責(zé)一致、陽光行政的理念與原則。

2? 權(quán)力清單制度的基本含義

黨的十八屆四中全會提出了“權(quán)責(zé)法定”的要求，即各級政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。四中全會還提出行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定;推行權(quán)力清單制度，體現(xiàn)了法治政府對行政主體行使權(quán)力的要求。

任進(jìn)認(rèn)為：“所謂權(quán)力清單制度，是指政府及其部門或其他主體在對其所行使的公共權(quán)力進(jìn)行全面梳理基礎(chǔ)上，將職權(quán)目錄、實(shí)施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式進(jìn)行列舉，并公之于眾。”^[5]田進(jìn)、卓文婧、朱利平認(rèn)為：“權(quán)力清單制度就是指政府及其職能部門依法以清單公開的形式對行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行清理，鎖定職權(quán)邊界、責(zé)任及流程的一種權(quán)力制約機(jī)制。權(quán)力清單的制定主體是政府，清理對象是行政權(quán)力事項(xiàng)，形式是清單及公開，作用是厘清鎖定已有職權(quán)的邊界、責(zé)任及流程?！?sup>[6]

權(quán)力清單制度，就是要通過對政府、市場、社會之間，各級政府之間、政府各部門之間權(quán)力邊界的準(zhǔn)確界定，解決好分權(quán)問題，并非簡單地對政府行政權(quán)力的梳理與公布。權(quán)力清單制度有利于推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化、加強(qiáng)政府自身建設(shè);有利于厘清政府與市場權(quán)責(zé)邊界、促進(jìn)簡政放權(quán);有利于推動政府全面正確履行職能、建設(shè)服務(wù)型政府;有利于規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、建設(shè)法治政府和廉潔政府。

簡言之，權(quán)力清單制度是政府及其部門或其他主體以“清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)和制權(quán)”為核心內(nèi)容的權(quán)力革命，其實(shí)質(zhì)是給行政職權(quán)打造一個(gè)透明的制度籠子，為行政機(jī)關(guān)依法行政提供基本依據(jù)，也為企業(yè)、公民提供便利條件。^[7]

3? 檔案行政權(quán)力的來源

按照“權(quán)責(zé)法定”的要求，“國家各層級各單位、部門的權(quán)力應(yīng)有法律、行政法規(guī)、規(guī)章、‘三定方案等規(guī)范性文件的明確規(guī)定”。^[8]據(jù)此，各級檔案行政管理部門的檔案行政權(quán)力亦由法律、行政法規(guī)、規(guī)章、“三定”方案等規(guī)范性文件規(guī)定。也就是說，檔案行政權(quán)力來自這些規(guī)定的授權(quán)。例如：《憲法》第107條規(guī)定了縣級以上地方行政機(jī)關(guān)所行使的近十項(xiàng)行政權(quán)力，如行政執(zhí)行權(quán)、公務(wù)員管理權(quán)、行政規(guī)則形成權(quán)、行政預(yù)測權(quán)等。^[9]這類權(quán)力屬于地方行政機(jī)關(guān)的“共有”權(quán)力。再如：《檔案法》、《檔案法實(shí)施辦法》、《檔案館通則》分別規(guī)定了國家檔案局、地方各級人民政府、地方各級檔案行政管理機(jī)關(guān)、國家綜合檔案館、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位檔案工作者所擁有的不同檔案行政管理或檔案管理方面的“專業(yè)”權(quán)力。例如，《檔案法》第六條規(guī)定了各級檔案行政管理機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督和指導(dǎo)權(quán)?！稒n案館通則》第三條規(guī)定了國家綜合檔案館檔案管理方面的“專業(yè)”權(quán)力。此外，地方各級人大制定的地方檔案法規(guī)、國務(wù)院各部委辦制定的規(guī)章、省級檔案行政管理機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件及地方政府制定的“三定”方案中亦規(guī)定有“共有”權(quán)力和“專業(yè)”權(quán)力。例如，《河南省檔案管理?xiàng)l例》第十一條規(guī)定了檔案行政管理機(jī)關(guān)的行政登記權(quán)。

“政府權(quán)力合法性來源具有唯一性，就是法律法規(guī)的明確授權(quán)?！?sup>[10]建立“權(quán)力清單”，就是要依法確定權(quán)力，要按照“職權(quán)法定”原則，梳理檔案行政權(quán)力的來源。不但要理清現(xiàn)有檔案行政行為的法源（法律法規(guī)和規(guī)范性文件授權(quán)），更要認(rèn)真取消沒有法律法規(guī)和規(guī)范性文件授權(quán)的行政權(quán)力，真正做到“法無授權(quán)不可為”，“法定職責(zé)必須為”。

4? 檔案行政權(quán)力的分類

檔案行政系統(tǒng)行使的行政權(quán)力以及與這些權(quán)力相關(guān)的行政行為，按照2004年最高人民法院頒布的《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》（以下簡稱《通知》）的劃分，可分成行政處罰、行政強(qiáng)制、行政裁決、行政確認(rèn)、行政登記、行政許可、行政批準(zhǔn)、行政命令、行政復(fù)議、行政撤銷、行政檢查、行政合同、行政獎勵(lì)、行政補(bǔ)償、行政執(zhí)行、行政受理、行政給付、行政征用、行政征購、行政征收、行政劃撥、行政規(guī)劃、行政救助、行政協(xié)助、行政允諾、行政監(jiān)督、其他行政行為27種。

如果按行政立法權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、行政司法權(quán)和行政內(nèi)部管理權(quán)來劃分：“在行政立法權(quán)中，包括行政立法行為及制定其他行政規(guī)范性文件;在行政執(zhí)法權(quán)中，包括行政許可、行政給付、行政征收、行政征用、行政獎勵(lì)、行政處罰、行政處分、行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行;在行政司法權(quán)中，包括行政復(fù)議、行政調(diào)解、行政裁決等;在行政內(nèi)部管理權(quán)中，包括行政處分、財(cái)務(wù)支配、物資采購等權(quán)力?！?sup>[11]在《通知》中雖然沒有列出行政指導(dǎo)權(quán)力，但是，隨著依法行政的推進(jìn)和服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)，行政指導(dǎo)越來越引起重視，大多數(shù)省區(qū)都按照國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》要求，制定了《全面推行行政指導(dǎo)工作的意見》，如《河南省全面推進(jìn)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于印發(fā)全省推行行政指導(dǎo)工作的意見的通知》（豫依法行政領(lǐng)辦〔2014〕85號），并專門出臺了《河南省行政指導(dǎo)工作規(guī)范》。

5? 不同隸屬及體制下檔案行政權(quán)力清單制度的建立

《意見》中就權(quán)力清單實(shí)施范圍規(guī)定：地方各級政府工作部門作為地方行政職權(quán)的主要實(shí)施機(jī)關(guān)，是這次推行權(quán)力清單制度的重點(diǎn)。

全國檔案機(jī)構(gòu)歸屬不一、性質(zhì)有別，有些省屬于政府行政序列，有些省屬于黨委序列;有些實(shí)行的是“局館合一”模式，有些實(shí)行的是局館分立的模式，亦有的是檔案、黨史、地方志三合一模式;有些是行政機(jī)構(gòu)，有些是事業(yè)單位。這種情況下，檔案機(jī)構(gòu)是否應(yīng)當(dāng)建立檔案行政權(quán)力清單呢？答案是肯定的。

雖然《通知》中列舉的42種行政管理范圍中沒有明確列入檔案行政管理，但是，《意見》明確規(guī)定：依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位、垂直管理部門設(shè)在地方的具有行政職權(quán)的機(jī)構(gòu)等，也應(yīng)推行權(quán)力清單制度。按照《意見》的這一規(guī)定，檔案機(jī)構(gòu)，無論其隸屬、體制有什么差異，只要承擔(dān)檔案行政職能，就應(yīng)當(dāng)建立權(quán)力清單，實(shí)行權(quán)力清單制度。所不同的是，檔案行政管理機(jī)構(gòu)在不同情況下，權(quán)力有所不同，需要根據(jù)各自承擔(dān)行政職能的具體情況，梳理其中的檔案行政權(quán)力，而不是簡單類比與照搬照抄。

6? 推行檔案行政權(quán)力清單制度的主要任務(wù)

《意見》將推行權(quán)力清單制度的主要任務(wù)歸納為：全面梳理現(xiàn)有行政職權(quán);大力清理調(diào)整行政職權(quán);依法律法規(guī)審核確認(rèn);優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程;公布權(quán)力清單;建立健全權(quán)力清單動態(tài)管理機(jī)制;積極推進(jìn)責(zé)任清單工作;強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督和問責(zé)八個(gè)方面。具體來講，“應(yīng)當(dāng)從權(quán)源上依法核定權(quán)力、從邊界上依法界定權(quán)限范圍、從流程上依法規(guī)范運(yùn)行三個(gè)方面著手，實(shí)現(xiàn)權(quán)力合法、權(quán)限明晰、運(yùn)行規(guī)范、責(zé)任到位”。 ^[12]

6.1? 從權(quán)力的源頭上依據(jù)法律、法規(guī)及規(guī)范性文件來核定檔案行政權(quán)力。按照“權(quán)責(zé)一致”的要求，以現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)范性文件（包括各級地方檔案機(jī)構(gòu)的“三定”方案）為依據(jù)，從檔案行政權(quán)力源頭上正本清源，明確檔案機(jī)構(gòu)的權(quán)力源自何處、負(fù)有哪些職責(zé)，對檔案行政權(quán)力的來源進(jìn)行全面、系統(tǒng)的規(guī)范與確認(rèn)，切實(shí)保證檔案行政權(quán)力的來源合法。在此基礎(chǔ)上編制檔案行政權(quán)力清單，明確各種檔案行政職權(quán)的名稱、類別、內(nèi)容、行使主體和法律法規(guī)依據(jù)，真正做到讓檔案行政權(quán)力部門“法無授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”，讓市場主體“法無禁止即可為”。

按照《意見》的要求，行政權(quán)力清理范圍應(yīng)做到權(quán)力單位和權(quán)力種類全覆蓋。針對各級政府及其部門的所有職權(quán)，開展厘權(quán)、清權(quán)和確權(quán)工作。編制檔案行政權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)遵循“誰行使誰清理”的原則，全面梳理各級檔案機(jī)構(gòu)目前所行使的行政職權(quán)與事權(quán)。從每一個(gè)具體行使檔案行政職權(quán)的機(jī)構(gòu)、部門、崗位入手，認(rèn)真清理本機(jī)構(gòu)、本部門、本崗位的行政權(quán)力。在重點(diǎn)做好檔案行政審批、檔案行政處罰、檔案行政備案等檔案行政權(quán)力的清理工作之外，要對檔案行政指導(dǎo)、檔案行政檢查、檔案行政項(xiàng)目立項(xiàng)、檔案行政資金劃撥、檔案接收、檔案鑒定、檔案開放利用等主要崗位的檔案行政權(quán)力進(jìn)行梳理。

在初步的檔案行政權(quán)力清單形成之后，要以檔案行政權(quán)力清單為依據(jù)，由各級檔案政策法規(guī)機(jī)構(gòu)對照、審核、梳理歸類每一項(xiàng)檔案行政職權(quán)的具有授權(quán)性質(zhì)或委托性質(zhì)的法律、法規(guī)、規(guī)章、“三定”方案、具有法律效力的規(guī)范性文件，明確該項(xiàng)檔案行政權(quán)力的來源。對具有授權(quán)性質(zhì)的各級規(guī)范性文件，要進(jìn)行合法性審查。明確這些文件制定的法律、法規(guī)、規(guī)章、“三定”方案依據(jù)，以保證該規(guī)范性文件的合法性。對違反或不符合法律、法規(guī)、規(guī)章、“三定”方案的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)予以清理并廢止，對于“法外授權(quán)”的情形，更要予以堅(jiān)決清理，沒有合法性依據(jù)的檔案行政權(quán)力一律取消。

6.2? 從范圍上依據(jù)法律、法規(guī)及規(guī)范性文件來界定權(quán)限。依據(jù)法律、法規(guī)及規(guī)范性文件來界定權(quán)限，就是針對一些檔案行政機(jī)構(gòu)的部門和崗位過大的檔案行政自由裁量權(quán)，要依法依規(guī)制定檔案行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)，對各項(xiàng)檔案行政自由裁量權(quán)力的行使范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行細(xì)化和量化，分檔設(shè)限，縮小檔案行政自由裁量權(quán)的彈性空間。對高度概括性的檔案行政授權(quán)依據(jù)進(jìn)行具體細(xì)化，明確具體檔案行政職權(quán)的行使范圍;對于容易濫用的重要檔案行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。同時(shí)對同類檔案行政權(quán)力進(jìn)行合理性界定，而后視需要合并或撤銷。

6.3? 從流程上依據(jù)法律、法規(guī)及規(guī)范性文件來規(guī)范運(yùn)行。依據(jù)法律、法規(guī)及規(guī)范性文件規(guī)范權(quán)力運(yùn)行流程是檔案行政權(quán)力清單的最為重要的內(nèi)容之一。檔案行政運(yùn)行流程包括檔案行政權(quán)力運(yùn)行的條件、程序、期限等各個(gè)方面，是對檔案行政權(quán)力行使主體行為過程的規(guī)范。規(guī)范流程要按照減少層次、優(yōu)化流程、提高效能、方便辦事的原則，制定并公開本機(jī)構(gòu)、本部門、本崗位的檔案行政權(quán)力運(yùn)行流程圖。一要規(guī)范檔案行政權(quán)力行使的條件。明確行使檔案行政權(quán)力所應(yīng)具備的主體、適用情形等條件。二要規(guī)范檔案行政權(quán)力行使的程序和期限。重點(diǎn)規(guī)范職權(quán)行使涉及公民、法人合法檔案權(quán)益的程序期限設(shè)置。要重點(diǎn)對以下兩個(gè)方面進(jìn)行流程設(shè)計(jì)：

其一，完善檔案行政執(zhí)法程序，建立檔案行政執(zhí)法全過程記錄制度。明確具體檔案行政執(zhí)法操作流程，重點(diǎn)規(guī)范檔案行政許可、檔案行政處罰、檔案行政強(qiáng)制、檔案行政征收、檔案行政檢查、檔案行政指導(dǎo)等執(zhí)法行為。嚴(yán)格執(zhí)行重大檔案行政執(zhí)法決定法制審核制度。完善檔案行政執(zhí)法評議考核機(jī)制，全面落實(shí)檔案行政執(zhí)法責(zé)任制。

其二，進(jìn)一步健全檔案行政審批流程。在檔案行政審批權(quán)限明確后，對確定的檔案行政審批項(xiàng)目，建立起標(biāo)準(zhǔn)明確、程序嚴(yán)密、運(yùn)作規(guī)范、制約有效、權(quán)責(zé)分明的檔案行政審批流程，將之納入建立的檔案行政審批事項(xiàng)目錄清單中。做好目錄清單中檔案行政審批流程的編制公布、動態(tài)管理工作，調(diào)整變動檔案行政審批事項(xiàng)，要同步調(diào)整檔案行政審批事項(xiàng)目錄清單和流程安排。檔案行政審批權(quán)應(yīng)當(dāng)全部進(jìn)入政務(wù)大廳實(shí)行“一站式”審批辦理，自覺接受輿論和社會監(jiān)督。

7? 結(jié)語

我們要實(shí)行依法治檔，檔案行政管理要依法行政，加快檔案法治建設(shè)，落實(shí)檔案行政權(quán)力清單是必不可少的。檔案行政權(quán)力清單制度建設(shè)本身還有很多需要分析和研究的問題，推行并落實(shí)檔案行政權(quán)力清單制度更是任重道遠(yuǎn)。我們需要循序漸進(jìn)，在探索中逐步實(shí)施，在實(shí)施中逐步探索，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以推動檔案行政權(quán)力清單制度的良性發(fā)展，使之成為一項(xiàng)完善并真正能夠發(fā)揮實(shí)效的重要制度。

* 本文為2013年度國家社科基金項(xiàng)目《依法治檔研究》（項(xiàng)目編號：13BTQ068）的階段成果。

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（作者單位：開封市檔案局? 來稿日期：2015-08-16）