桑曉鵬 唐世偉 施瑤 江寬 方濤

摘要：21世紀(jì)以來，我國人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，人口老齡化、高齡化以及空巢化問題日益嚴(yán)峻。在這樣的社會(huì)背景下，居家養(yǎng)老體系應(yīng)運(yùn)而生，這種新的養(yǎng)老體系結(jié)合了兩種養(yǎng)老方式的優(yōu)點(diǎn)，更加適合我國當(dāng)前國家和社會(huì)養(yǎng)老形勢(shì)。本文在論述推行居家養(yǎng)老體系必要性的同時(shí)，也指出當(dāng)前我國推行的居家養(yǎng)老體系仍處于起步階段，難免會(huì)存在一些探索中的問題，并就這些問題提出了一些相應(yīng)的策略。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老 人口老齡化 家庭養(yǎng)老 機(jī)構(gòu)養(yǎng)老

改革開放以來，中國人民走出了一條居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)新路子，全國各地涌現(xiàn)出一大批典型代表，實(shí)現(xiàn)了飛躍式發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。而今，無論是在大城市、小城市還是小城鎮(zhèn)，甚至是農(nóng)村，人口老齡化、高齡化及空巢化問題都顯得日益嚴(yán)峻。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，我國已于1999年進(jìn)入老齡化國家的行列，21世紀(jì)老年人口將呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)，“十二五”期間我國老齡化人口將出現(xiàn)增長(zhǎng)高峰。中國60歲以上的老人將從1.78億增長(zhǎng)到2.21億，占總?cè)丝诘?6%。隨著老年化人口的快速蔓延和家庭養(yǎng)老能力的弱化，這時(shí)需要照顧的老人越來越多，其不單給家庭和社會(huì)帶來了沉重的負(fù)擔(dān)，也必將成為政府應(yīng)面對(duì)的重要課題。

1 養(yǎng)老服務(wù)的分類與現(xiàn)狀

自古以來，中國有著“百善孝為先”的傳統(tǒng)美德，傳統(tǒng)意義上的養(yǎng)老大多是以家庭為單位在家養(yǎng)老，子女或者伴侶承擔(dān)起養(yǎng)老責(zé)任。數(shù)據(jù)顯示，八成以上的老年人其主要的經(jīng)濟(jì)保障來自子女、親屬和自己?，F(xiàn)在大部分家庭已不是當(dāng)初的家族式家庭結(jié)構(gòu)，已變?yōu)橛伤亩患彝ソM成，傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式逐漸無法達(dá)到其初衷，子女的家庭側(cè)重點(diǎn)向下一代轉(zhuǎn)移等問題都使得傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式面臨著挑戰(zhàn)。

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老雖然能夠減輕子女的部分負(fù)擔(dān)，然而在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的形式下改變了中國上千年來的傳統(tǒng)，對(duì)于老年人來說雖然理解但并不能坦然接受與面對(duì)，正因?yàn)槔先说乃枷霟o法轉(zhuǎn)變所以大多數(shù)老人在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老中過得并不快樂。中國的老年人大多有著“落葉歸根、老有所依、老有所靠”的思想，他們戀舊不愿意輕易改變生活方式與生活環(huán)境，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老則是讓其到一個(gè)全新陌生的環(huán)境重新開始，以及部分機(jī)構(gòu)的管理不健全，環(huán)境設(shè)施有限，這使得老年人對(duì)去機(jī)構(gòu)養(yǎng)老產(chǎn)生強(qiáng)烈的抵觸。

為了適應(yīng)新形勢(shì)，就衍生出居家養(yǎng)老這種全新形式的養(yǎng)老模式。居家養(yǎng)老是指老年人在不改變現(xiàn)有社會(huì)環(huán)境，而由社區(qū)提供養(yǎng)老服務(wù)的方式。居家養(yǎng)老相較于其他方式的養(yǎng)老有很多優(yōu)勢(shì)，其既順應(yīng)老年人的思想理念，在家安度晚年，同時(shí)又享受到了專業(yè)的上門服務(wù)；既可以節(jié)省資金和用地，又可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)；即可以享受來自于子女的照顧與關(guān)懷，居家養(yǎng)老正成為我國目前養(yǎng)老方式發(fā)展的新趨勢(shì)并在全國全面推行。

然而，目前所倡導(dǎo)的養(yǎng)老方式之一：居家養(yǎng)老服務(wù)，能否形成符合中國社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的模式呢？ 它在未來中國中應(yīng)當(dāng)以什么樣的發(fā)展方式推行呢？

2 居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)必要性

加快構(gòu)建“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐、信息服務(wù)為輔助”的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，是實(shí)現(xiàn)黨的十七大確立的“老有所養(yǎng)”戰(zhàn)略目標(biāo)和十七屆五中全會(huì)提出的“優(yōu)先發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)”的必然要求；是推動(dòng)全區(qū)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)、率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要內(nèi)容；是加快建設(shè)“民生幸福工程”、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的重要舉措。

2.1 適應(yīng)當(dāng)前傳統(tǒng)居家養(yǎng)老形式功能弱化趨勢(shì)

眼下居家養(yǎng)老形式的功能正在逐漸弱化的原因是：子女供養(yǎng)弱化、自我供養(yǎng)弱化、社區(qū)互助養(yǎng)老受到?jīng)_擊。首先，子女供養(yǎng)型養(yǎng)老形式功能的弱化，家庭的規(guī)模日益縮小，家庭結(jié)構(gòu)日趨小型化，在家庭有限的經(jīng)濟(jì)收入內(nèi)，家庭也更傾向于投資子女教育。其次，自我供養(yǎng)型養(yǎng)老形式功能日益弱化，老人的收入僅能維持基本的生活，沒有剩余，再者隨著老人年齡的增長(zhǎng)，其自理能力逐步退化，抗風(fēng)險(xiǎn)能力十分脆弱。最后，社區(qū)互助養(yǎng)老形式受到?jīng)_擊，人們更多關(guān)注的是自我利益，對(duì)他人或集體的利益有所忽視，導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)部的互助養(yǎng)老功能受到嚴(yán)重沖擊。

2.2 節(jié)約社會(huì)養(yǎng)老成本，解決供需矛盾

政府安排居民統(tǒng)一搬入集中式居住小區(qū)，形成農(nóng)民和睦相處、頗具特色的居民新村，統(tǒng)一化安排可以降低新生活區(qū)建設(shè)和就業(yè)安置及補(bǔ)償投資總額。在這樣的新環(huán)境下，大大減少了社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施，節(jié)約了物質(zhì)投入資本；同時(shí)，家庭子女可以承擔(dān)部分養(yǎng)老人力資源，節(jié)約了社會(huì)人力資本，從而節(jié)約社會(huì)養(yǎng)老成本，使得老年人能夠在住所環(huán)境不改變，人際交往圈不脫離，生活習(xí)慣不改變的情況下，充分享受養(yǎng)老服務(wù)。居家養(yǎng)老服務(wù)體系解決了觸痛居家養(yǎng)老中的供需矛盾，大大提高了老年人的生活質(zhì)量。

2.3 實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)性發(fā)展

當(dāng)前養(yǎng)老狀態(tài)下，大多數(shù)的居民對(duì)居家養(yǎng)老的認(rèn)識(shí)尚處于是很淺薄的狀態(tài)下，更有甚者對(duì)居家養(yǎng)老有很大的誤解，這使得這一體系的服務(wù)對(duì)象并不能完全吸納全部的老年人，潛在的供需對(duì)象由于人為的誤解而被排斥在這一體系之外。我們知道，居家養(yǎng)老是由政府購買服務(wù)，好多人認(rèn)為政府購買的服務(wù)只是為少數(shù)人提供，與大多數(shù)家庭無關(guān)。這是片面的理解，窄化了居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵，造成了降低人們對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的期望的惡性循環(huán)。大力著手于推進(jìn)“普惠型”居家養(yǎng)老服務(wù)體系，不單有利于社會(huì)大眾形成對(duì)居家養(yǎng)老正確的認(rèn)識(shí)，提高老年人居家養(yǎng)老的生活品質(zhì)，只有在居家養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)需求容量達(dá)到一定的規(guī)模，才能吸引民間個(gè)人加入到居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)之中，以實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老的市場(chǎng)化和專業(yè)化運(yùn)作，進(jìn)而使居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量得到提升與保證，以保證其可持續(xù)發(fā)展。

3 加快推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的對(duì)策和建議

居家養(yǎng)老是建立在個(gè)人、家庭、社區(qū)和國家基礎(chǔ)上的，以居家養(yǎng)老為形式，以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，以國家政策法律管理為保證，實(shí)現(xiàn)家庭與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合的養(yǎng)老體系，同時(shí)也是未來的主要養(yǎng)老模式。隨著居家養(yǎng)老服務(wù)體系的不斷發(fā)展、不斷完善，為了共同努力實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所為”的養(yǎng)老目標(biāo)，從實(shí)施過程來看，我國居家養(yǎng)老服務(wù)工作始于2001年，至今已有10余年時(shí)間，已積累了較豐富的經(jīng)驗(yàn)，其中也涌現(xiàn)了許多成功典范，例如寧波、南京、浙江杭州下城區(qū)、上城區(qū)等，很多地區(qū)將居家養(yǎng)老服務(wù)已發(fā)展至農(nóng)村地區(qū)。但是，對(duì)這工作的不符按推進(jìn)與拓展，我國的居家養(yǎng)老服務(wù)仍處于起步階段，尚存在一些有待于解決完善的問題。第一，居家養(yǎng)老服務(wù)體系中，居家、社區(qū)和社會(huì)機(jī)構(gòu)三者的職責(zé)分工不明確，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的宣傳有待加強(qiáng)；第二，居家養(yǎng)老的法律法規(guī)不完善，執(zhí)行效力不強(qiáng)；第三，在居家養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建過程中，政府部門的帶頭、引導(dǎo)和推動(dòng)作用尚未很好的體現(xiàn)出來；第四，關(guān)于居家養(yǎng)老服務(wù)體系的社會(huì)支持系統(tǒng)不完善，服務(wù)人員素質(zhì)有待提高；第五，還沒有形成完備的居家養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)和服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)。

我們針對(duì)以上提出的一些問題提出以下幾點(diǎn)對(duì)策來加快推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)體系。

3.1 合理界定基本關(guān)系，明確總體規(guī)劃，加大宣傳

“十二五”規(guī)劃綱要將“建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系”列為國家應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。我們需將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)列入城鎮(zhèn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展與建設(shè)的重要內(nèi)容，列入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的指標(biāo)體系，確保養(yǎng)老事業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。此外，還應(yīng)加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的宣傳力度，疏導(dǎo)人們的傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念使人們接受未來養(yǎng)老的發(fā)展趨勢(shì)。其不單是針對(duì)孤寡老人的養(yǎng)老方式，也是面向當(dāng)代人口老齡化的現(xiàn)實(shí)的一種切實(shí)可行的養(yǎng)老方式，是居家養(yǎng)老的主要補(bǔ)充形式。

3.2 建立和完善我國居家養(yǎng)老服務(wù)的法律體系

重視對(duì)我國居家養(yǎng)老服務(wù)的制度安排，建立和完善居家養(yǎng)老服務(wù)的法律體系是我國居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的制度保障。首先我們要明確其在澀會(huì)發(fā)展中的重要性，全國人大及其常委會(huì)應(yīng)在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上出臺(tái)一部切實(shí)有效利國利民的居家養(yǎng)老法律，因?yàn)槿珖舜笫俏覈淖罡邫?quán)力機(jī)關(guān)，能夠統(tǒng)合民政、衛(wèi)生、財(cái)政、國土、勞保、規(guī)劃等部門的資源，可以使得眾多部門之間相互合作協(xié)調(diào)輔助。其次，各級(jí)政府和部門可以在全國人大及其常委會(huì)頒布的法律引導(dǎo)下出臺(tái)適應(yīng)于本地現(xiàn)狀的地方性法規(guī)、規(guī)章等，以達(dá)到居家養(yǎng)老服務(wù)有法可依、有章可循的目的。

3.3 發(fā)揮政府的引導(dǎo)、推動(dòng)作用，制訂相關(guān)優(yōu)惠政策

政府的作用不可忽視，由政府推動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，可以帶動(dòng)社會(huì)上的眾多資源，可以迅速具備社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中必需的物質(zhì)基礎(chǔ)條件和組織制度保障。另外，我國現(xiàn)行的養(yǎng)老服務(wù)方面的法規(guī)、條例還很不健全，現(xiàn)有的政策法規(guī)也不明確，需要制定出符合我國國情的關(guān)于社區(qū)老年服務(wù)的法律法規(guī)，完善制定設(shè)計(jì)、健全操作標(biāo)準(zhǔn)，從制度層面上對(duì)服務(wù)對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、監(jiān)管評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)，各個(gè)要素做出系統(tǒng)性、規(guī)范性的要求。

3.4 加快社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，完善社會(huì)支持系統(tǒng)

從整體上來說政府應(yīng)進(jìn)一步制訂促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策，建設(shè)示范性養(yǎng)老服務(wù)中心，培育專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)人員，擴(kuò)大服務(wù)對(duì)象范圍，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋，以更好地為老年人服務(wù)，滿足老年人的多層次的需求。

首先，要嚴(yán)格準(zhǔn)入機(jī)制，逐步推行居家養(yǎng)老服務(wù)專職人員持證上崗制度，工作人員根據(jù)服務(wù)崗位的不同，要具備不同的職業(yè)資格。其次，可以由民政部門與勞動(dòng)和社會(huì)保障部門牽頭組織，依托高校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、政府相關(guān)部門，培養(yǎng)一批具有專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)知識(shí)的青年學(xué)生，充實(shí)到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才隊(duì)伍中來，并從各醫(yī)院選派責(zé)任心強(qiáng)、醫(yī)風(fēng)醫(yī)德好、技術(shù)過硬的醫(yī)護(hù)人員進(jìn)入社區(qū)輪流值班，使其擔(dān)負(fù)起社區(qū)基本醫(yī)療的責(zé)任。然后，制定相關(guān)的政策，規(guī)范社會(huì)工作的職業(yè)化和制度化，提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員的待遇和社會(huì)地位，建設(shè)一支專業(yè)化程度高、職業(yè)化水平好的高質(zhì)量穩(wěn)定的服務(wù)隊(duì)伍。同時(shí)，組建志愿者隊(duì)伍，大力發(fā)展志愿服務(wù)，通過政策宣傳或者獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)更多的人加入到志愿服務(wù)的隊(duì)伍中來，培養(yǎng)一支專業(yè)化與志愿者相結(jié)合的，業(yè)務(wù)精、素質(zhì)好、熱心為老人服務(wù)的居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。

3.5 完善養(yǎng)老信息服務(wù)平臺(tái)

建立健全老年人服務(wù)信息檔案是搞好小城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和基礎(chǔ)。構(gòu)建小城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，要求政府相關(guān)部門應(yīng)盡快建立轄區(qū)內(nèi)高齡、失能、獨(dú)居的空巢老人的基本信息庫，其中所含的必須具備的項(xiàng)目要包括老年人的個(gè)人信息、健康狀況、生活習(xí)慣、家庭情況、聯(lián)系人姓名及電話、希望得到的服務(wù)。通過對(duì)接受服務(wù)的老人和服務(wù)人員統(tǒng)一建立檔案，定期征求意見和建議，政府和養(yǎng)老服務(wù)組織可以方便快捷的從老年人的基本信息庫中了解轄區(qū)內(nèi)老人的基本狀況，不斷改進(jìn)工作方式，提高服務(wù)質(zhì)量，以便為老年人提供需求登記、服務(wù)咨詢以及投訴等更加方便、快捷的全方位服務(wù)。

在當(dāng)今人口架構(gòu)不平衡的壓力下，同時(shí)處于未富先老的國情下，要想解決我國的人口老齡化速度快所帶來的養(yǎng)老問題，就要求居家養(yǎng)老與養(yǎng)老服務(wù)相配合，走出一條由家庭資源、社區(qū)資源、政府資源三方面組成的，生活服務(wù)、健康服務(wù)、精神服務(wù)為一體的有中國特色的居家養(yǎng)老服務(wù)體系，可以讓老年人切實(shí)享受到老有所依老有所靠的生活，享受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的成果，幸福、健康、快樂的度過晚年生活。

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課題項(xiàng)目：

本文為南京航空航天大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目《我國當(dāng)前

養(yǎng)老金制度改革的困境及法律對(duì)策分析》成果。