李景治

(中國人民大學　國際關(guān)系學院，北京　100872)

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以法治精神統(tǒng)領(lǐng)管黨治黨

李景治

(中國人民大學國際關(guān)系學院，北京100872)

【摘要】以法治精神統(tǒng)領(lǐng)管黨治黨，就是以憲法黨章為至上原則，以法律和黨內(nèi)法規(guī)為基本準繩，以制度規(guī)范為主體方式，把憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)有機結(jié)合起來管黨治黨。為此，執(zhí)政黨要正確處理權(quán)與法的關(guān)系，完善憲法法律，促進國家執(zhí)法司法部門同黨的紀檢部門緊密銜接。全黨必須一體嚴格遵循黨章，充分尊重黨員民主權(quán)利，堅持黨的組織原則和工作制度。運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，進一步完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，建立健全配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接與協(xié)調(diào)，強化黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。

【關(guān)鍵詞】法治精神；憲法法律；管黨治黨

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)強調(diào)，“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”[1]5。依法治國理政與依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，是相互聯(lián)系、相輔相成、辯證統(tǒng)一的。依法治國是黨執(zhí)政的基本方略，是對各項工作的總要求。憲法規(guī)定，“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”[2]40。黨章規(guī)定，“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”[3]5。以法治精神統(tǒng)領(lǐng)管黨治黨，就是以憲法黨章為至上原則，以法律和黨內(nèi)法規(guī)為基本準繩，以制度規(guī)范為主體方式，把憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)有機結(jié)合起來管黨治黨。執(zhí)政黨只有以法治精神統(tǒng)領(lǐng)管黨治黨，才能全面貫徹落實《決定》精神，實現(xiàn)從嚴治黨的制度化、法治化、持久化，建立并不斷完善防腐反腐的長效機制。

以法治精神統(tǒng)領(lǐng)管黨治黨，就要糾正和防止長期以來形成的管黨治黨的思維定式。即注重思想教育而忽視制度規(guī)范、依法查處；習慣運動式治黨而忽視標本兼治、持之以恒。思想教育是管黨治黨的基礎(chǔ)和重要環(huán)節(jié)，不可或缺。但只注重思想教育而忽視制度規(guī)范、依法查處，就會使管黨治黨失去應(yīng)有的威懾力，反而使一些人麻木不仁、屢教不改。運動式管黨治黨容易使違法違紀者心存僥幸，也難以對他人產(chǎn)生警示作用。運動式管黨治黨聲勢浩大，但效果難以持久，還容易產(chǎn)生“人治”現(xiàn)象，即運動的目標、內(nèi)容、重點、方式方法、時間安排，并無一定之規(guī)，往往取決于黨委主要負責人，其政治偏好、工作方式、工作作風，以及注意力的轉(zhuǎn)移，都可能影響到運動式治黨的效果。

以法治精神統(tǒng)領(lǐng)管黨治黨，就要緊緊抓住以下幾個環(huán)節(jié)。

一、執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，也要依據(jù)憲法法律管黨治黨

憲法是國家的根本法。它以法律的形式肯定了國家的一切權(quán)力屬于人民，也明確規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。因此，憲法體現(xiàn)了人民當家作主和黨的領(lǐng)導(dǎo)的高度一致性。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法，但黨必須在法律的范圍內(nèi)活動。這既體現(xiàn)了黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)作用，也充分體現(xiàn)了人民群眾是國家的主人。憲法規(guī)定，“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。[2]41

要依法治國、依法執(zhí)政就必須尊重憲法權(quán)威，真正樹立憲法的崇高地位。中國共產(chǎn)黨治國理政依據(jù)的是憲法法律，管黨治黨除了依據(jù)黨章黨規(guī)，也要依據(jù)憲法法律。也就是說，各級黨組織和全體黨員的所有活動都必須遵守憲法法律，而不能脫離、違反憲法法律。黨有黨章規(guī)定，國有憲法法律。黨章黨規(guī)是黨的各級組織和全體黨員活動的根本準則，憲法是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的、全體公民和各級國家機關(guān)活動的基本準則。二者在大的方向和總的原則上是一致的，例如，有關(guān)國家根本制度和根本任務(wù)的規(guī)定，即堅持人民當家作主和人民代表大會制度，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持走中國特色社會主義道路，依法治國，建設(shè)法治國家，堅持民主集中制等原則，無論是治國理政還是管黨治黨都需要遵循。如果說憲法是國家的根本法，那么黨章就是黨組織的“根本法”。憲法“具有最高的法律效力”，黨章的制定無疑也應(yīng)當符合而不能違背憲法的規(guī)定，共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨也“必須以憲法為根本活動準則”[2]39。總體上看，黨章對黨員的要求要嚴于憲法對公民的要求，任何黨員無疑要遵守黨章黨規(guī)，同時他們作為公民更要模范地遵守憲法法律。

然而，一些黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的行為，不僅違背了黨章黨規(guī)，也違反了憲法法律。對他們的查處僅僅依據(jù)黨章黨規(guī)還不夠，必須追究他們的法律責任。黨的紀律處分，分為警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍五種。凡是存在上述問題的黨員干部，一般都在被黨組織撤銷黨內(nèi)職務(wù)、開除黨籍之后，移交司法部門立案偵查處理。在這里，依據(jù)黨章黨規(guī)管黨治黨，與依據(jù)憲法法律管黨治黨就有機銜接起來。正因為如此，《決定》告誡“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可碰觸”[1]34。不能認為憲法法律管不著共產(chǎn)黨的事。任何黨員只有模范遵守憲法法律的責任，沒有違法犯法的特權(quán)。要依據(jù)憲法法律管黨治黨，需要正確處理和有效解決好以下幾個問題。

第一，正確處理權(quán)與法的關(guān)系，讓“黨權(quán)”在憲法法律的軌道上行使

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，代表人民掌握政權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)國家，治理社會。由于制度設(shè)計上的不足和教育的欠缺，一些干部形成了扭曲的權(quán)力觀。他們忘記了手中的權(quán)力是從哪里來的，也忘記了權(quán)力的行使還要受到憲法法律的約束。一些干部法制觀念淡薄，在推進本地區(qū)、本部門的經(jīng)濟與社會發(fā)展過程中，在處理涉及廣大人民群眾切身利益的工作中，往往缺乏法制觀念，以人治代替法治。這不僅影響了該地區(qū)和部門的發(fā)展，也會引起群眾不滿，激化社會矛盾，甚至導(dǎo)致大規(guī)模的群體事件。在土地和房地產(chǎn)開發(fā)中，在大規(guī)模的拆遷和工程建設(shè)中，一些干部自覺或不自覺地觸犯國家有關(guān)法律法規(guī)。令人憂慮的是，他們似乎已司空見慣、習以為常，并無改弦更張之意。一些干部知法犯法，以言代法、以權(quán)壓法。他們明明知道法律法規(guī)已有明確規(guī)定，還是我行我素，目無法紀，其根本原因就在于沒有從思想深處樹立起憲法法律權(quán)威。他們漠視憲法法律而迷信權(quán)力，認為憲法法律只是原則性規(guī)定，不能約束自己行使權(quán)力，權(quán)力才是萬能的。有些人甚至以本地區(qū)、本部門的“土政策”抗拒、代替國家的法律法規(guī)，甚至以領(lǐng)導(dǎo)個人主張代替法律法規(guī)來指導(dǎo)工作。有些人利用手中的權(quán)力，對抗、壓制法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行。最為明顯的例子是，他們公然違反國家在土地開發(fā)、環(huán)境保護、防治污染等方面的法律法規(guī)，依然進行野蠻開發(fā)、野蠻發(fā)展。還有一些干部違法亂紀、徇私枉法，把權(quán)力當作謀取個人利益的工具，導(dǎo)致貪污腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延。因此，要防治和反對貪污腐敗，必須使廣大干部牢固樹立起正確的權(quán)力觀和法制觀，時刻牢記權(quán)力來自人民，自覺接受憲法法律的制約。正如《決定》所指出的，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要“帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”[1]34。

第二，進一步完善憲法法律，使管黨治黨真正做到有法可依

憲法是國家的根本法，也是執(zhí)政黨管黨治黨的基本準則。憲法提出，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民”，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”。[2]38,39同時，憲法也強調(diào) ，“各政黨都必須遵守憲法和法律”。這些規(guī)定具有基礎(chǔ)性、根本性意義，非常重要。但不言而喻，這些規(guī)定也很原則，難以滿足新形勢下中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政和依法管黨治黨的需要，有必要根據(jù)十八屆四中全會的精神進一步細化、充實和完善。

一方面，應(yīng)進一步以憲法正式條文的形式明確規(guī)定中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，同時也是整個國家權(quán)力運行的中心。黨領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人大、政府、政協(xié)以及執(zhí)法司法部門的工作，通過路線方針指導(dǎo)，及推薦和管理各級各類領(lǐng)導(dǎo)干部，實現(xiàn)黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。這是中國政治體制最突出的特點和優(yōu)勢，也是中國特色社會主義事業(yè)不斷發(fā)展的成功經(jīng)驗。然而這一點并沒有在憲法中得到全面充分體現(xiàn)。這不僅影響到我們?nèi)妗蚀_認識和理解當代中國政治體制，也影響到全面推進依法治國基本方略的貫徹落實。黨章在這方面的規(guī)定和說明雖然比憲法詳盡明確，但黨章是黨內(nèi)法規(guī)，是黨對自身的要求與規(guī)范，它并不能代替憲法。只有把黨的領(lǐng)導(dǎo)地位以憲法正式條目的形式確定下來，才能使黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)更加明確、更加法制化。

另一方面，要以憲法條文的形式進一步明確規(guī)范中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式和方法。要明確規(guī)定黨堅持依法執(zhí)政，遵守、維護和實施憲法。還應(yīng)規(guī)定黨有權(quán)力和責任向國家提出立法建議、提出關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃等治國理政的建議、向國家權(quán)力機關(guān)推薦領(lǐng)導(dǎo)干部人選。這些行之有效的制度、做法已相當穩(wěn)定成熟，卻至今沒有以法律條文的形式寫入憲法，憲法應(yīng)當全面準確地反映當代中國政治的現(xiàn)實情況。憲法已用法律條文的形式，全面準確地規(guī)定了我國的根本政治制度、權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力運行機制、民主選舉制度，以及公民權(quán)利義務(wù)等等，也應(yīng)對中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、執(zhí)政方式進行明確規(guī)范。憲法進一步明確黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政方式方法，有利于黨依法執(zhí)政和依法管黨治黨。

第三，進一步促進國家執(zhí)法司法部門同黨的紀檢部門緊密銜接

黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，作為黨員要遵守黨章、黨規(guī)、黨紀，接受紀委的監(jiān)督檢查，作為公民和國家公職人員，又要接受司法監(jiān)督和行政監(jiān)督。這兩種監(jiān)督檢查應(yīng)相互結(jié)合，緊密銜接。紀委要按照黨章黨規(guī)開展監(jiān)督檢查，處理違紀干部，對錯誤嚴重者實行“雙規(guī)”。但是，所有這些做法都應(yīng)在遵守憲法法律下進行，不能脫離違背憲法法律。辦案人員要熟悉并嚴格遵守憲法法律，不斷增強法制觀念，提高依法辦案水平，把依據(jù)黨章黨規(guī)管黨與依法治黨有機結(jié)合起來。按照慣例，紀委要對違紀干部進行檢查處理，對錯誤嚴重者開除黨籍，然后移交司法部門進行立案偵查，這套做法已經(jīng)比較成熟且行之有效，應(yīng)當繼續(xù)堅持和完善。但不能忽略的是，行政監(jiān)察部門和國家檢察機關(guān)也有獨立對各級各類領(lǐng)導(dǎo)干部進行監(jiān)督檢查的權(quán)力。至于該領(lǐng)導(dǎo)干部是否是黨員，不能成為影響這種監(jiān)督檢查的理由。按照相關(guān)法律，只有人大代表在任職期間擁有刑事豁免權(quán)。人大代表如果觸犯法律，只有在取消其代表資格之后，執(zhí)法司法部門才能依法對其進行查處。除此之外，各級各類干部，包括黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，都不享有這種豁免權(quán)，司法執(zhí)法部門都可以依法、獨立對其違法問題進行查處。對于違紀違法的領(lǐng)導(dǎo)干部，先由紀委調(diào)查處理，然后再移交執(zhí)法司法部門立案偵察，這絕不意味著行政監(jiān)察部門、國家執(zhí)法司法部門就不能獨立地對違法干部進行立案調(diào)查。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，其任何領(lǐng)導(dǎo)干部都應(yīng)接受國家司法部門的監(jiān)督檢查。只有把依據(jù)黨章黨規(guī)管黨和依據(jù)憲法法律治黨相互銜接、有機結(jié)合起來，才能達到黨要管黨、從嚴治黨的目的。

二、全黨必須一體遵行黨章

黨章“是最根本的黨內(nèi)法規(guī)”[1]35，是各級黨組織和全體黨員活動的基本準則，也是管黨治黨的根本依據(jù)。黨章對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標、組織原則和組織機構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利，以及黨的紀律等都作出了根本性規(guī)定。黨章是黨在新時期加強自身建設(shè)，及領(lǐng)導(dǎo)推進中國特色社會主義事業(yè)的科學指導(dǎo)，更是各級黨組織、全體黨員干部必須遵守的行為規(guī)范。然而，一些地區(qū)部門的黨組織和一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部黨章觀念淡薄，有的把黨章置之腦后，忘得一干二凈。他們熱衷于謀取官職官位，而不愿意履行黨員的職責和義務(wù)；熱衷于行使黨交給他們的權(quán)力，而不愿意遵守黨章所規(guī)定的各項紀律，不尊重黨員民主權(quán)利和民主集中制原則。他們之所以腐化墮落，就是沒有認真地學習黨章、嚴格遵守和真正踐行黨章。一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部共產(chǎn)主義理想和信念動搖、革命意志衰退。因而，進一步加強黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風建設(shè)，“全黨必須一體嚴格遵循”黨章[1]35。當前，全黨一體遵循黨章的重點，應(yīng)放在以下幾個方面。

第一，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要增強黨章意識

黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是黨的骨干，必須模范地遵守黨章，時刻用黨章規(guī)范自己的言行。根據(jù)黨章要求，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要進一步堅定共產(chǎn)主義的遠大理想和中國特色社會主義信念，要防止理想淡化、信念動搖、意志衰退。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部只有樹立遠大理想和堅定信念，才能苦干實干，才能謀發(fā)展、求實績。而喪失遠大理想和堅定信念，就容易貪圖享受，不思進取，一味追求奢靡生活，甚至不惜鋌而走險，以權(quán)謀私、貪污腐敗。腐化墮落，無一例外都是從喪失遠大理想和堅定信念開始的。

因此，無論從促進黨和國家事業(yè)發(fā)展來說，還是從抓好反腐倡廉來說，都需要黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進一步堅定共產(chǎn)主義遠大理想和中國特色社會主義信念，堅決執(zhí)行黨的基本路線和各項方針政策，努力推動改革開放，積極獻身國家現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要有強烈的事業(yè)心和使命感。黨的事業(yè)興衰成敗，全面建設(shè)小康社會宏偉目標的實現(xiàn)，都與每個黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部密切相關(guān)。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立全局觀念，努力克服地方主義、本位主義，更要警惕和反對利益部門化。

黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立正確的權(quán)力觀。要牢記自己手中的權(quán)力是人民給的，自己是人民的公仆，而不是人民的主人。要正確行使人民賦予的權(quán)力，運用權(quán)力為人民謀福利，為黨的事業(yè)做貢獻。不能以權(quán)謀私，更不能因為手中掌握了權(quán)力而忘乎所以，忘記了權(quán)力的授受關(guān)系，忘記了人民的權(quán)力為人民這一根本宗旨。要堅持正確的政績觀。權(quán)力的行使既要符合中央的路線和方針政策，又要密切聯(lián)系實際，努力促進本地區(qū)經(jīng)濟與社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。要為民造福，不斷改善民生。

黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立良好的工作作風。要堅持原則，依法辦事。要清正廉潔，艱苦樸素，勤儉節(jié)約，克服形式主義、官僚主義、享樂主義。不搞鋪張浪費，不講排場，多辦實事，注重工作實效。要密切聯(lián)系群眾，始終堅持黨的群眾路線，自覺地接受黨和群眾的批評監(jiān)督。

黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要模范履行黨員義務(wù)。要在工作、學習和社會生活中起到先鋒模范作用。要堅持黨和人民的利益高于一切，個人利益服從黨和人民的利益，吃苦在前、享受在后，克己奉公，多做貢獻。要堅決貫徹落實中央“八項規(guī)定”，端正黨風政風。要自覺遵守黨的紀律，模范遵守國家法律法規(guī)，堅決抵制和反對違法亂紀行為。

第二，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要充分尊重黨員的民主權(quán)利

黨員是黨的主體。只有廣泛發(fā)揚黨內(nèi)民主，尊重黨員的各項權(quán)利，才能使黨充滿生機和活力。為此，首先要進一步完善相關(guān)的制度和操作程序，以保障黨員充分行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)。黨章規(guī)定，黨的各級黨代表、全委會委員、常委、副書記、書記都要經(jīng)過選舉產(chǎn)生。但其候選人的推薦提名、正式候選人的確立、具體的選舉機制和方式方法，也還有值得改進之處，從而使黨員有更多的選擇機會，使選舉人和被選舉人都有機會充分表達自己的意志。同時，應(yīng)積極探索、試點擴大黨內(nèi)直接選舉的范圍，使黨員和黨代表有機會直接選舉基層領(lǐng)導(dǎo)班子成員。

其次，開辟更多的渠道使黨員有機會討論黨的政策、對黨的工作提出建議。除了在黨刊、黨報、黨的會議上進行這種討論，也可以利用互聯(lián)網(wǎng)引導(dǎo)黨員進行民主討論，以使各級黨組織廣泛聽取黨員意見，集思廣益，做好本地區(qū)、本單位的工作。此外，要鼓勵和提倡黨員在黨的會議上，或通過黨組織，向有關(guān)部門揭發(fā)檢舉黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀的行為。要把各級紀委的監(jiān)督檢查，同廣大黨員的揭發(fā)檢舉有機結(jié)合起來，不斷加大反腐力度。同時又要創(chuàng)新反腐機制，使廣大黨員能夠積極參與反腐敗斗爭。

黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立民主作風。工作中要虛心向同志學習，能夠包容和尊重不同意見，以實現(xiàn)民主決策、科學決策。要善于團結(jié)同志，包括團結(jié)同自己有不同意見的同志一道工作。

第三，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要堅持黨的組織原則和工作制度

首先，要堅決貫徹落實民主集中制。黨章強調(diào)，黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制原則組織起來的統(tǒng)一整體。也就是說，民主集中制是黨的基本組織制度，也是黨的各級組織的基本工作制度。貫徹落實黨的組織原則和工作制度，既要廣泛發(fā)揚民主，又要保證黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。民主是基礎(chǔ)，集中是保障。只有把民主和集中有機結(jié)合起來，才能使黨既充滿生機活力，又能成為一支有組織、守紀律的先鋒隊。然而，民主和集中兩個方面都存在亟待解決的問題。一是黨內(nèi)民主有待于進一步發(fā)揚。一些基層組織的黨員民主權(quán)利缺乏有效保障機制，意見、批評、建議都不能及時反映到上級黨組織，影響了上級黨組織對下級情況的了解。一些領(lǐng)導(dǎo)班子“一把手”習慣于“一言堂”，聽不進不同意見，導(dǎo)致決策失誤，成為腐敗溫床。二是集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)有待于進一步加強。一些黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部，把地方利益、部門利益和小團體利益看得高于一切。為維護這些利益，他們對中央的方針政策采取借故拖延、消極抵制的態(tài)度。有令不行，有禁不止的問題至今仍未完全解決。中央關(guān)于協(xié)調(diào)發(fā)展、科學發(fā)展、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式、實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動、保障民生、保護環(huán)境的方針政策，至今沒有完全落到實處。要解決此類問題，必須加強集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅持下級服從上級、全黨服從中央，保證中央的方針政策得到及時貫徹落實、政令暢通。否則，治國理政、管黨治黨都會受到影響。

其次，要堅持集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責相結(jié)合的制度。所謂集體領(lǐng)導(dǎo)，就是由集體討論研究決定問題，并由集體負責全面工作。凡屬重大問題，都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，集體討論作出決定。黨的十七大以來，中央強調(diào)，重要人事任用和重大問題決策都要實行票決制。這是一個值得肯定和推廣的好辦法，也應(yīng)列入黨章?，F(xiàn)在黨章所規(guī)定的“會議決定”的原則比較籠統(tǒng)，是口頭表決、舉手表決還是投票表決，沒有明確規(guī)范。這容易使少數(shù)人，特別是“一把手”，以個人意志影響集體決策，甚至獨斷專行。而有關(guān)票決制的規(guī)定，能在很大程度上防止這種現(xiàn)象的滋生蔓延。集體領(lǐng)導(dǎo)還要同個人分工負責相結(jié)合，否則只有集體討論、會議決定，沒有人具體負責貫徹落實，那么什么工作也做不好。

第四，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴格遵守黨的紀律

“黨的紀律是黨內(nèi)規(guī)矩”[1]35，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該嚴格遵守黨的紀律。黨的紀律無小事，各級黨組織要時刻用黨的紀律約束、規(guī)范黨員，特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。對于違反紀律的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要及時批評教育，問題嚴重的要及時處理，堅決給予必要的黨紀處分。這是對黨和人民負責，也是對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的愛護。一些黨員干部的貪污腐敗，往往是從違反黨的紀律開始的。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部如能真正嚴格遵守黨的紀律，而各級黨組織又能嚴格執(zhí)行和維護黨的紀律，用黨的紀律約束黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，一定會在很大程度上防止貪污腐敗現(xiàn)象。

三、運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處

黨內(nèi)法規(guī)，是黨章以及黨中央有關(guān)部門正式審議通過的、具有法定效力的、用以規(guī)范黨組織活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。與一般的黨內(nèi)文件相比，黨內(nèi)法規(guī)具有明確的界定性和強制性。各級黨組織和全體黨員必須嚴格遵守，不能違反和觸犯，否則就要受到黨紀處分。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)。其他黨內(nèi)法規(guī)都是黨章的具體化和重要補充，也是全黨的行動準則和從嚴治黨的重要依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)與黨章高度一致，密切銜接。但與黨章相比，黨內(nèi)法規(guī)更加具體，更有明確的針對性。例如，近年來黨中央有關(guān)部門審議通過的《改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責任追究辦法(試行)》、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、《關(guān)于對配偶子女均已移居國(境)外的國家工作人員加強管理的暫行規(guī)定》、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》、《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》、《關(guān)于實行黨風廉政建設(shè)責任制的規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則》、《黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》等。這些條例和規(guī)定都屬于黨內(nèi)法規(guī)，都具體針對某些方面的工作、問題或特定黨員群體。實踐證明，這些黨內(nèi)法規(guī)在從嚴治黨方面發(fā)揮了重要作用。當然，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也還存在一些問題，需要進行研究并加以解決。

第一，進一步完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制

長期以來，黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制存在的一個明顯問題是，令出多門，名目繁多，缺乏統(tǒng)一規(guī)范?，F(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)，有的由黨中央有關(guān)部門提出、經(jīng)由中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)；有的由中央有關(guān)部門直接下發(fā)；有的由地方黨組織制定。黨內(nèi)法規(guī)的名目缺乏統(tǒng)一規(guī)范，隨意性較大。較多的名稱有準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等。至于什么范疇的法規(guī)稱作什么、哪一級組織頒布的法規(guī)怎樣稱呼，并無原則性區(qū)分，基本上延續(xù)慣例。這必然影響黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性及其貫徹落實。

為了改善這方面的工作，中共中央于2013年5月出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》。條例明確規(guī)定：制定黨內(nèi)法規(guī)在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進行；制定黨內(nèi)法規(guī)的日常工作由中央書記處負責；中央辦公廳承擔黨內(nèi)法規(guī)制定的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，其所屬法規(guī)工作機構(gòu)承辦具體事務(wù)；中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委負責職權(quán)范圍內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制定工作，其所屬負責法規(guī)工作的機構(gòu)承辦具體事務(wù)。也就是說，黨內(nèi)法規(guī)的制定應(yīng)堅持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署，各相關(guān)部門分頭制定，中央統(tǒng)一管理。考慮到黨內(nèi)法規(guī)的特殊性，各部門需要制定和出臺相關(guān)法規(guī)，都應(yīng)事先報請中央和上級有關(guān)部門批準。凡是審議通過、頒布執(zhí)行的法規(guī)，都應(yīng)及時上報中央辦公廳備案。這既提高了相關(guān)法規(guī)的權(quán)威性，又兼顧了法規(guī)的具體針對性和實效性，從而滿足了相關(guān)部門的工作需要。此外，黨內(nèi)法規(guī)制定條例還明確規(guī)范了黨內(nèi)法規(guī)的種類、名稱、性質(zhì)、任務(wù)、適用范圍，把黨內(nèi)法規(guī)分為黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則。從而初步實現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制定的制度化。

第二，建立健全配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系

黨內(nèi)現(xiàn)有法規(guī)數(shù)量眾多，但仍缺乏系統(tǒng)性、完整性。涉及焦點問題的法規(guī)比較多，而關(guān)乎黨的基礎(chǔ)建設(shè)的法規(guī)還存在缺位。黨內(nèi)法規(guī)可以具有較強的實效性和具體針對性，但也應(yīng)兼顧系統(tǒng)性和完整性。實效性和具體針對性較強的法規(guī)，應(yīng)根據(jù)形勢的發(fā)展及時調(diào)整。而涉及黨的基礎(chǔ)建設(shè)的法規(guī)，則應(yīng)保持相對穩(wěn)定。這些黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨成功經(jīng)驗的積累，也是從嚴治黨的重要依據(jù)，應(yīng)當長期貫徹落實，如有必要可進行補充、修改、完善。為了保證黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性、完整性，應(yīng)根據(jù)實際需要，有計劃、有步驟地擬定和頒布新的黨內(nèi)法規(guī)，修訂和完善原有的黨內(nèi)法規(guī)。2013年11月，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》正式頒布。這是黨內(nèi)法規(guī)制定的綱領(lǐng)性文件。在其指導(dǎo)下，黨內(nèi)法規(guī)的制定必將更加有計劃、有步驟地進行，黨內(nèi)法規(guī)制定體系必將更加完備。

同時，現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)也需要清理規(guī)范。黨章由每五年召開一次的黨的全國代表大會負責修訂，凡是與黨的路線方針政策不相適應(yīng)的、與現(xiàn)實需求不相適應(yīng)的內(nèi)容都會得到及時修改。但處理其他黨內(nèi)法規(guī)就缺乏這種機制。有些法規(guī)已明顯過時，應(yīng)當廢止不用；有些法規(guī)雖然已頒布多年，但仍然適用，需要補充修訂?，F(xiàn)有的法規(guī)數(shù)量較大，需要精簡瘦身，進一步優(yōu)化。為此，2013年5月出臺的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定，法規(guī)的起草、制定、頒布部門，要對已有的黨內(nèi)法規(guī)進行全面清理。這就為加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定、修訂、廢止的制度化奠定了良好的基礎(chǔ)。

第三，加強黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接與協(xié)調(diào)

《決定》指出，“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障”。[1]35因此，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)保持與憲法法律的一致性，其任何規(guī)章、制度、條例、準則，都不能違背憲法法律。凡是與憲法法律不相吻合的，必須及時進行修訂。黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律，但它主要是從理想信念、奮斗目標、思想道德、組織原則、工作作風和組織紀律等方面來約束和規(guī)范黨員的行為舉止。而法律則是一套強制實行的公共規(guī)則，它反映國家意志，優(yōu)先于其他所有規(guī)范和社會規(guī)則，并帶有強制性，相關(guān)公民必須遵守。[4]29黨員必須遵守黨內(nèi)法規(guī)，但其作為公民又必須遵守國家法律。各級黨組織對黨員的管理，無疑要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)，也要依據(jù)國家法律，努力實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有機銜接、協(xié)調(diào)一致。各級黨組織，要持之以恒地對黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進行法制教育。積極支持和配合執(zhí)法司法部門，對觸犯法律的黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進行司法調(diào)查和處理。但任何黨的組織和部門都不具備執(zhí)法權(quán)，無權(quán)對黨員采取法律手段，更不能違背法律以非法手段對待黨員和黨的干部。

第四，強化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力

黨內(nèi)法規(guī)貫徹落實的情況不太平衡。有些法規(guī)貫徹落實得好，發(fā)揮了實際功效，有些法規(guī)則貫徹落實得不太好，有的甚至形同虛設(shè)。其根本原因就是，黨內(nèi)法規(guī)制定頒布與督促檢查相互脫節(jié)，制定頒布多，督促檢查少，執(zhí)行力有待加強。要改變這種狀況，需要進一步明確執(zhí)行主體，即負責貫徹落實、監(jiān)督檢查的具體機構(gòu)。黨內(nèi)法規(guī)制定條例指出，中央書記處全面負責黨內(nèi)法規(guī)的制定，中央辦公廳負責統(tǒng)一協(xié)調(diào)。根據(jù)這一精神，中央辦公廳以及黨內(nèi)法規(guī)具體制定部門的辦公機構(gòu)，應(yīng)負責黨內(nèi)法規(guī)的貫徹落實和監(jiān)督檢查。為了加強這方面工作，2014年中央辦公廳召開了黨的辦公機構(gòu)會議研究解決黨內(nèi)法規(guī)的貫徹落實問題。

加強黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力度，就要加強黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威解釋和深入宣傳，使全黨特別是相關(guān)黨員干部對此有充分了解和認識。防止出現(xiàn)少數(shù)人將黨內(nèi)法規(guī)束之高閣，而多數(shù)黨員卻知之甚少的現(xiàn)象。要加強對黨內(nèi)法規(guī)貫徹落實情況的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時研究解決。否則，黨內(nèi)法規(guī)就難以得到全面徹底的貫徹落實。

參考文獻：

[1]中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[M].北京:人民出版社,2014.

[2]中華人民共和國憲法[M].北京:中國法制出版社,2004.

[3]中國共產(chǎn)黨章程[M].北京:人民出版社,2012.

[4]安德魯·海伍德.政治學核心概念[M].天津:天津人民出版社,2008.

[責任編輯張海波]

To Command the Party Discipline and Management in the Spirit of Rule of Law

LI Jingzhi

(School of International Studies, Renmin University of China, Haidian, Beijing 100872)

Abstract:To command the Party discipline and management in the spirit of rule of law is to discipline and manage the Party in accordance with the Constitution, laws and intra-Party rules and regulations combined, with the Constitution and the Party constitution as the supreme principle, laws and the intra-Party rules and regulations as basic yardstick, and institutional norms as the main means. Therefore, the ruling party should handle properly the relationship between power and law, improve the Constitution and laws, and promote the close link between the Party，s discipline inspection agency and the state law enforcement agencies. The whole Party should strictly abide by the party constitution, fully respect the democratic rights of the party members, adhere to its organizational principles and institutions, earnestly apply the principle of Party self-discipline and strict Party management in line with the intra-Party rules and regulations, further perfect the system and mechanism for setting up rules and regulations within the Party, establish a sound and complete intra-Party institutional system, promote integration and coordination of the intra-Party rules and the state laws, and enhance the implementation of the intra-Party rules. Deng Xiaoping made great contributions to the Party，s mass line. He pointed out that the mass line is the fundamental issue of the Party，s work and it is of much greater significance after the Party became a ruling party; he expounded the overall contents of the mass line and revealed its profound theoretical and practical significance; he proposed that the mass line and seeking truth from facts are fundamental styles advocated by Mao Zedong; he proposed that thorough and careful work should be advocated to implement the mass line since mass movement is only a form of mass line; he also proposed that people，s interests and opinions should be taken as the start point and end to make out the Party，s lines, principles and policies.

Key Words:the spirit of rule of law; the Constitution and laws; to discipline and manage the Party Deng Xiaoping; mass line; contribution

(續(xù)接第88頁)

Deng Xiaoping，s Major Contributions to the Party，s Mass Line

CAI Shizhong

(Department of Teaching and Research, China Executive Leadership Academy Yan，an, Yan，an, Shaanxi 716000)

【中圖分類號】D616

【文獻標志碼】A【文章編碼號】1674—0351(2015)01—0069—07

【作者簡介】李景治(1943— )，男，北京市人，中國人民大學國際關(guān)系學院教授，博士生導(dǎo)師。

【收稿日期】2015-01-04