寇蔭蔭

摘要：政府會計信息披露是一個全球性研究課題，政府工作的公開度日益成為衡量一個國家民主、法制是否健全的標(biāo)志。本文對政府會計信息公開的法律建設(shè)發(fā)展、存在的問題及改進辦法進行了分析和探討。

關(guān)鍵詞：政府會計信息 披露 完善法規(guī)

政府作為承擔(dān)公共受托責(zé)任的主體，理應(yīng)向公眾充分披露與政府活動相關(guān)的信息，公眾通過政府的披露報告來了解其受托責(zé)任的履行情況。及時、完整、準(zhǔn)確地提供會計信息報告，可以使公眾了解政府提供服務(wù)的效率和效果。提高會計信息透明度，就是做到財政透明，讓納稅人了解政府是如何支配財政收入及效果，享受知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主權(quán)利的需要。

1 政府會計信息披露的立法發(fā)展及現(xiàn)狀

眾所周知，1949年10月，隨著中華人民共和國的成立，毛主席領(lǐng)導(dǎo)的我國政府的公信力逐漸達到史上最高，那時政府的絕大多數(shù)干部是真正為人民服務(wù)、很少考慮個人得失、道德水平很高的。人民很少擔(dān)心政府財政是否滿足政府官員的個人私利了。老子云：上梁不正下梁歪，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，整個社會政府官員思想道德普遍下降，如果對其行為不加以約束，會嚴(yán)重影響社會的安寧和穩(wěn)定，在全民監(jiān)督的形勢下，政府信息披露立法勢在必行。我國的政府信息披露立法研究起步較晚，主要有以下兩方面：

1.1 在理論上，目前仍舊處于理論與實踐的探索階段。會計學(xué)家葛家澍、學(xué)者彭海穎等，對政府會計信息披露的內(nèi)容、披露方式等問題都進行了較為深入的研究，其中以理論研究為主，提出改進的建議實際可操作性差，不能反映實際信息披露的情況。

1.2 實踐上，1951年，政務(wù)院制定并公布《預(yù)決算暫行條例》，是共和國最早的關(guān)于國家預(yù)算的專門法規(guī)，基本能夠滿足人民物質(zhì)和精神的需要，對信息公開的呼聲也微乎其微。1979-2002年，是我國政府會計信息公開的艱難起步階段。隨著十一屆三中全會的召開，中國開始了改革開放，全面的經(jīng)濟體制改革，使得社會經(jīng)濟財富大大增加，相當(dāng)一批黨和政府官員抵御不了物質(zhì)財富的巨大誘惑為己謀利，嚴(yán)重損害了廣大人民的利益，逐漸喚醒了人民群眾知情權(quán)的意識。中國政府順應(yīng)民意，先后公布了《中華人民共和國會計法》等七部法規(guī)條例，我國政府會計信息公開正式步入法制軌道。2008年，我國立法史上第一部保障公民知情權(quán)的專門法規(guī)《中華人民共和國政府信息公開條例》誕生了。2010年，全國人民代表大會修訂通過了《中華人民共和國保守國家秘密法》，中央各部門首次向社會公布“三公”經(jīng)費，頒發(fā)了《中華人民共和國預(yù)算法修正案（草案）》等三部法律條例，為我國正式預(yù)算法的公布與實施奠定了堅實的基礎(chǔ)。2013年1月，正式實施新的《行政事業(yè)單位會計基本準(zhǔn)則》，首次強化了事業(yè)單位會計信息質(zhì)量要求。我們希望正式的預(yù)算法早日公布實施。

2 政府會計信息披露法規(guī)方面的不足及原因分析

目前，隨著我國非正式預(yù)算法規(guī)的頒布，顯示出我國政府會計信息公開透明度越來越高，體現(xiàn)了建設(shè)“陽光財政”的堅定決心。但是，我們依然看到，現(xiàn)行的政府會計信息公開還存在缺乏高規(guī)格法律保護的缺陷。具體表現(xiàn)為相關(guān)法律基礎(chǔ)不完善，造成當(dāng)前政府會計信息透明度不高，目前施行的法律法規(guī)中，對具體項目的界定模糊，有以下幾點：

2.1 涉密單位公布范圍的界定

我國頒布的預(yù)算法規(guī)法律基礎(chǔ)低，不屬于高規(guī)格的法律，實際上是從屬于《保密法》及其他法規(guī)，《保密法》是我國政府信息公開及預(yù)算公開的一個關(guān)鍵性法律。被認定屬于“國家秘密”范圍的信息，在法律上就可以不公開，泄露了還要追究相應(yīng)的法律責(zé)任。例如部隊、公安等由于屬于涉密單位，會計信息就基本處于不公布狀態(tài)。但是在現(xiàn)實中，一些部門由于主動公開意識不足，遇到申請信息公開時，往往用“涉密”的理由拒絕。究竟哪些會計信息屬于保密范圍，涉密單位如何主動公開不涉嫌保密范圍的會計信息，都是會計信息透明度建設(shè)的一大障礙，它不僅阻礙了政府會計信息的公開，不能全面地保障人民的知情權(quán)，還會在未來產(chǎn)生很大的負面影響。

2.2 對關(guān)鍵性詞語解釋不明確。由于我國財政預(yù)算內(nèi)容、財務(wù)報告編制基礎(chǔ)、信息披露體系尚不完善，《在政府信息公開條例》具體操作時有一些規(guī)定模糊不清，如，各部門財務(wù)報告種類只為自己合規(guī)性管理設(shè)置，沒有明確規(guī)定統(tǒng)一的報告種類；政府應(yīng)該公開的內(nèi)容之一是，“財政決算、決算報告”，“報告”的具體范圍沒有確定，現(xiàn)在只能理解為是指各級人代會上政府提交并宣讀的那份文件，其中提供的信息就很籠統(tǒng)和有限。另外“公開”這個詞缺乏明確的法律規(guī)定性，公布的數(shù)字詳細到何種程度可以算是公開？這些都在一定程度上造成了現(xiàn)行會計信息公開的質(zhì)量不高，透明度不夠。

2.3 現(xiàn)實中因預(yù)算體制主要為合規(guī)性管理提供服務(wù)，使不少機關(guān)部門公開預(yù)算信息時間存在差異。同樣，在現(xiàn)行條例中，對“及時公開”中的“及時”也缺乏硬性的法律規(guī)定，究竟在哪個時間段內(nèi)算作及時沒有說明，這就容易導(dǎo)致部門會計信息公布時間的不統(tǒng)一，影響信息使用者使用。

3 完善會計信息法規(guī)的幾點建議

法律法規(guī)是制約政府會計信息披露的重要因素，完善《政府信息公開條例》、《保密法》、《預(yù)算法草案》是提高政府會計信息質(zhì)量的基本保障。

3.1 提高《政府信息公開條例》的法律地位，把政府信息公開與《保密法》沖突的范圍控制在最低。一部地位不高的法律制定出來等于說不需要這部法律去過多地約束執(zhí)行對象，容易使其為己私利鉆法律的空子，會計信息的質(zhì)量、透明度提高、打造陽光政府只會大打折扣。如果誠意保護作為信息使用者的人民的知情權(quán)，就必須制定信息公開法律，通過全國人大提高信息公開法的法律地位，把弱勢人民的知情權(quán)放在第一位編入信息公開法的首要，為信息公開的其他法規(guī)奠定基礎(chǔ)。《信息公開條例》與《保密法》沖突時，應(yīng)該詳細地解釋《以公開為原則，以不公開為例外》，并作明確規(guī)定，避免出現(xiàn)政府機關(guān)以保密為借口任意擴大保密范圍，使政府信息不能夠合理地公布和利用。要協(xié)調(diào)好《信息公開條例》與《保密法》的關(guān)系，切實保障國家和公眾利益，該公開的一定公開，該保密的一定要保密。

3.2 現(xiàn)行的信息公開法規(guī)條例在實際可操作性上還有很大缺陷，模糊不清的條例會使執(zhí)行者感到不知所措。建議統(tǒng)一政府財務(wù)報告種類、改革財務(wù)報告編制基礎(chǔ)，擴大財務(wù)報告的信息量，更加詳細確定公開信息的程度，協(xié)調(diào)好公開強制性披露與自愿性披露的關(guān)系。

3.3 改革預(yù)算法審批的時間?，F(xiàn)行的預(yù)算管理主要為預(yù)算合規(guī)性管理服務(wù)，隨著預(yù)算績效性管理的發(fā)展，拓寬了政府預(yù)算信息的內(nèi)容及數(shù)量，如“三公費用”預(yù)算合規(guī)性信息的公布與分析、政府信息成本的考慮、生態(tài)環(huán)境、社會治安、公民素質(zhì)的管理等責(zé)任，同時必然帶來進一步改革預(yù)算審批時間，要將部門預(yù)算時間合理提前，最好具體確定部門預(yù)算的及時上報時間，建議在兩會召開前的3-2個月向全國人大提交年度預(yù)算草案，以供其研究并向社會公眾公布。

政府會計信息披露法規(guī)的完善是一個長期的、有著復(fù)雜社會歷史背景的改革過程，筆者考察了目前的具體國情、政治體制、經(jīng)濟發(fā)展水平及政府會計的成熟程度后，提出以上幾點相應(yīng)的、具體的改革建議，希望能夠?qū)ν晟普畷嬓畔⑴斗ㄒ?guī)具有改進作用。

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