胡貴安

摘 要：在全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)受托投資運(yùn)營(yíng)廣東省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的示范下，越來(lái)越多的地方養(yǎng)老基金實(shí)行多元化的投資運(yùn)營(yíng)乃屬大勢(shì)所趨。既要拓寬養(yǎng)老基金的投資渠道，又要強(qiáng)化包括政府審計(jì)在內(nèi)的監(jiān)督形式以控制投資尤其是證券投資的風(fēng)險(xiǎn)，是當(dāng)前中國(guó)地方養(yǎng)老基金運(yùn)營(yíng)管理的現(xiàn)實(shí)選擇。通過(guò)對(duì)各地養(yǎng)老基金的審計(jì)監(jiān)督，明確只有經(jīng)省級(jí)政府動(dòng)議、本級(jí)人大和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，委托給國(guó)家專門成立或其他具有優(yōu)秀業(yè)績(jī)的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)開展多元化投資運(yùn)營(yíng)，并在委托合同中規(guī)定進(jìn)入投資市場(chǎng)的比例、規(guī)模、進(jìn)度、期限、對(duì)象與保底收益等事項(xiàng)，才能在最大程度上防范和化解投資風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制制度的健全，確?；鸬谋Ｖ翟鲋?。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；投資風(fēng)險(xiǎn)；政府審計(jì)

中圖分類號(hào)：F239.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）28-0123-05

一、問(wèn)題的提出

經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)受廣東省政府委托，投資運(yùn)營(yíng)廣東省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)存資金1 000億元，此舉首開地方養(yǎng)老基金委托進(jìn)行多元化投資運(yùn)營(yíng)的先河。從該理事會(huì)往年受托投資中央財(cái)政補(bǔ)助9個(gè)試點(diǎn)省市做實(shí)個(gè)人賬戶資金的良好成績(jī)來(lái)看，①在可預(yù)見的將來(lái)，有望根據(jù)國(guó)務(wù)院的統(tǒng)籌安排和具體省份的要求，逐步擴(kuò)大委托投資地方養(yǎng)老基金的試點(diǎn)范圍，并在充分積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)結(jié)余基金只能購(gòu)買國(guó)債或存放銀行的現(xiàn)有政策進(jìn)行必要的調(diào)整。

近年來(lái)，由于中國(guó)人口老齡化形勢(shì)的不斷加劇，以及領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)的逐年增加，②養(yǎng)老金支付缺口也逐漸擴(kuò)大。更有甚者，由于近年來(lái)通貨膨脹指數(shù)的持續(xù)走高，養(yǎng)老基金面臨著較大的貶值風(fēng)險(xiǎn)。資料顯示，地方養(yǎng)老基金截至2011年底累計(jì)結(jié)余為1.85萬(wàn)億，十多年來(lái)的其年均收益率不到2%，如果扣除通貨膨脹率，其實(shí)際投資收益為負(fù)數(shù)。筆者認(rèn)為，在有限的財(cái)政資金無(wú)法全額彌補(bǔ)基金收支缺口的前提下，若不及時(shí)對(duì)現(xiàn)有的基金投資政策進(jìn)行反思與調(diào)整，全力實(shí)現(xiàn)基金的保質(zhì)增值，在未來(lái)人口老齡化高峰到來(lái)之時(shí)，出現(xiàn)參保居民“缺錢甚至無(wú)錢養(yǎng)老”的現(xiàn)象也并非聳人聽聞。

根據(jù)各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，謹(jǐn)慎地放松養(yǎng)老金的股票投資限制是提高養(yǎng)老金投資收益率的重要途徑。幸運(yùn)的是，在確保安全的基礎(chǔ)上，地方基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)現(xiàn)包括證券投資在內(nèi)的多元化投資理念，已逐漸為越來(lái)越多的人接受?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第69條明確規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)基金在保證安全的前提下，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定投資運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)保值增值。國(guó)務(wù)院《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》中再次明確提出“積極穩(wěn)妥推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)基金保值增值。”然而，作為硬幣的另一面，從安全性角度上說(shuō)，存放銀行和購(gòu)買國(guó)債無(wú)疑是最為穩(wěn)健的投資方式，而實(shí)行基金委托進(jìn)行多元化投資，尤其是進(jìn)入尚不太成熟的證券市場(chǎng)，則暗藏著較大的投資風(fēng)險(xiǎn)。因此，防范和化解地方基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托進(jìn)行多元化投資尤其是證券投資的潛在風(fēng)險(xiǎn)，是人大、政府、基金投資機(jī)構(gòu)及社會(huì)公眾高度關(guān)注并亟待解決的重大課題。

鑒于此，考慮到地方養(yǎng)老基金自2010年開始納入預(yù)算編制范圍，以及廣東省養(yǎng)老基金委托投資1 000億元的現(xiàn)實(shí)，筆者不揣淺陋，擬從基金的投資風(fēng)險(xiǎn)入手，并結(jié)合自身審計(jì)工作實(shí)際，基于政府審計(jì)的視角，對(duì)基金委托投資尤其是證券投資的風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題展開研究，期以引發(fā)大家更多的思考。

二、地方養(yǎng)老基金委托投資的風(fēng)險(xiǎn)解析

一般認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)是損失發(fā)生的不確定性。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的不同劃分標(biāo)準(zhǔn)，地方養(yǎng)老基金委托投資的風(fēng)險(xiǎn)也表現(xiàn)各異。僅從審計(jì)的角度上看，地方養(yǎng)老基金委托投資的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)為：一是由于從事的是委托投資，故必然存在委托—代理風(fēng)險(xiǎn)；二是由于從事的是多元化投資，每種投資形式都必然存在不同程度的投資風(fēng)險(xiǎn)，其中，以投資證券的風(fēng)險(xiǎn)最大。

（一）委托—代理風(fēng)險(xiǎn)

理論認(rèn)為，委托—代理關(guān)系中的委托人與代理人都是理性而自私的，他們都追求自身利益的最大化，代理人有著與委托人不同的利益，因此會(huì)采取一些能使自身利益最大化而損害委托人利益的行為。代理人通常比委托人擁有更多的信息，故委托人很難監(jiān)督代理人并保證代理人的行動(dòng)符合自己的利益。委托人試圖使具有信息優(yōu)勢(shì)的代理人按照委托人的利益選擇行動(dòng)，但其不能直接觀察到代理人選擇了什么行動(dòng)，信息不對(duì)稱會(huì)引起道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。因此，委托人必須解決的是，根據(jù)他所能收集到的信息來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰代理人，激勵(lì)代理人選擇對(duì)委托人最有利的行動(dòng)，也就是選擇一個(gè)可行機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)最大化的期望效用。

在地方政府委托全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)進(jìn)行投資案例中，存在著三級(jí)委托—代理關(guān)系（見下圖）：一是參保人員將主要由單位和職工繳費(fèi)所形成的養(yǎng)老基金委托地方政府管理所形成的委托—代理關(guān)系，委托人是參保人員，代理人是地方政府；二是地方政府將其所管理的養(yǎng)老基金委托全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)管理所形成的委托—代理關(guān)系，委托人是地方政府，代理人是該理事會(huì)；三是全國(guó)社保基金理事會(huì)委托南方基金管理公司等20家境內(nèi)投資管理人和德盛安聯(lián)資產(chǎn)管理公司（Allianz）等10家境外投資管理人進(jìn)行股票、債券投資，委托人是理事會(huì)，①代理人是投資管理人。根據(jù)委托代理等相關(guān)理論，作為代理人的地方政府、全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)和投資管理人，在籌集、使用、管理、投資養(yǎng)老基金過(guò)程中，均可能利用自身較委托人有利的信息優(yōu)勢(shì)，從事?lián)p害委托人的利益的行為。誠(chéng)如耿志明教授所言，由于在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中產(chǎn)生了信息不對(duì)稱性的委托—代理關(guān)系，從而在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中產(chǎn)生了不完全的產(chǎn)權(quán)。這種不完全產(chǎn)權(quán)處于公共區(qū)域，體現(xiàn)在基金代理人可能產(chǎn)生內(nèi)部人控制的情況下，并使基金投資人的利息受到損害。比如，基金代理人可能會(huì)根據(jù)自己的利益去從事一些風(fēng)險(xiǎn)較高的短期性投資，而這樣的投資活動(dòng)有悖于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資原則。

（二）多元化投資風(fēng)險(xiǎn)

多元化投資風(fēng)險(xiǎn)主要是指投資者在進(jìn)行多元化投資的過(guò)程中，遭受損失或達(dá)不到預(yù)期收益率的可能性。投資風(fēng)險(xiǎn)一般可分為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，而每種投資形式的投資風(fēng)險(xiǎn)則是系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的總和。endprint

現(xiàn)以證券投資為例略加說(shuō)明。所謂系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，是指由于全局性事件引起的投資收益變動(dòng)的不確定性。系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)所有公司、企業(yè)、證券投資者和證券種類均產(chǎn)生影響，如經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)、利率和匯率變動(dòng)，因而通過(guò)多樣化投資不能抵消這樣的風(fēng)險(xiǎn)，所以又成為不可分散風(fēng)險(xiǎn)；所謂非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)是指由非全局性事件引起的投資收益率變動(dòng)的不確定性。在現(xiàn)實(shí)生活中，各個(gè)公司的經(jīng)營(yíng)狀況會(huì)受其自身因素，如決策失誤、管理能力的降低、產(chǎn)品質(zhì)量的下滑的影響，會(huì)造成該家公司或該公司所在行業(yè)的證券收益率的變動(dòng)，它是某個(gè)公司或所在行業(yè)所遭受的風(fēng)險(xiǎn)。由于某種證券收益率的非系統(tǒng)性變動(dòng)跟其他證券收益率的變動(dòng)沒有內(nèi)在的、必然的聯(lián)系，因而可以通過(guò)證券多樣化方式來(lái)消除這類風(fēng)險(xiǎn)，所以又被稱為可分散的風(fēng)險(xiǎn)。

三、基金委托投資風(fēng)險(xiǎn)控制的主要內(nèi)容及重點(diǎn)

基于上文對(duì)基金投資風(fēng)險(xiǎn)的分析，鑒于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)具有全局性、體制性等特征，通過(guò)政府審計(jì)直接加以防范和化解的功效相對(duì)較小，下文主要通過(guò)對(duì)養(yǎng)老基金預(yù)算編制、執(zhí)行等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的審計(jì)，從以下幾個(gè)方面對(duì)地方養(yǎng)老基金投資的委托—代理風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制：

（一）投資決策的審計(jì)控制

筆者認(rèn)為，對(duì)于地方養(yǎng)老基金的委托投資應(yīng)當(dāng)與轉(zhuǎn)移支出、上繳調(diào)劑金等重要事項(xiàng)一起，列入年度所在地的社?；痤A(yù)算編制范圍。是否委托投資、投資給誰(shuí)、規(guī)模多大等情況都應(yīng)接受本級(jí)人大預(yù)算或其他專門形式的審查與批準(zhǔn)，同級(jí)地方人民政府僅有委托投資的動(dòng)議權(quán)和執(zhí)行權(quán)。主要原因包括：一是根據(jù)法律規(guī)定，地方人大是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)決定各項(xiàng)工作的重大事項(xiàng)，既包括對(duì)本級(jí)政府工作的監(jiān)督，也包括對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算及其執(zhí)行情況的審查和批準(zhǔn)。自2010年開始養(yǎng)老基金就已納入政府預(yù)算范圍，委托投資行為應(yīng)當(dāng)作為預(yù)算編制的重要內(nèi)容之一，接受本級(jí)人大的審查和批準(zhǔn)。二是從養(yǎng)老基金的性質(zhì)上說(shuō)，社會(huì)保險(xiǎn)基金作為公眾的“養(yǎng)老錢”和“保命錢”，主要由繳費(fèi)單位和繳費(fèi)個(gè)人分別按繳費(fèi)基數(shù)的一定比例繳納的，從本質(zhì)上屬于全體參保勞動(dòng)者共同所有，政府僅負(fù)有代為管理之責(zé)。由于“全體參保勞動(dòng)者”是一個(gè)泛化的共同體，實(shí)踐中很難界定其明確的代表人。從法理上說(shuō)，地方人大屬于最能反映本地“民意”的代議機(jī)構(gòu)。因此，動(dòng)用本地養(yǎng)老基金進(jìn)行有較大市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的投資，應(yīng)當(dāng)接受其審查和批準(zhǔn)。三是根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第76條關(guān)于“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽取和審議本級(jí)人民政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理、投資運(yùn)營(yíng)以及監(jiān)督檢查情況的專項(xiàng)工作報(bào)告”的規(guī)定，對(duì)于地方養(yǎng)老基金委托投資后的運(yùn)營(yíng)情況，本地人大仍有權(quán)繼續(xù)加以審查和監(jiān)督。綜上所述，對(duì)于任何未納入社保預(yù)算編制范圍，或者未通過(guò)人大預(yù)算或其他專門形式的審查與批準(zhǔn)的地方養(yǎng)老基金委托投資行為，都是非法和無(wú)效的。

另一方面，實(shí)行地方養(yǎng)老基金全國(guó)統(tǒng)籌是中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作未來(lái)發(fā)展的最終形式，當(dāng)前應(yīng)以加快推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌為重點(diǎn)?，F(xiàn)有研究表明，在地方養(yǎng)老基金管理方面，盡管政府在2009年底宣布全國(guó)所有省（含直轄市、自治區(qū)）都實(shí)行了養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌或出臺(tái)了省級(jí)統(tǒng)籌方案，但從政策執(zhí)行情況來(lái)看，除幾個(gè)直轄市和個(gè)別省份外，大多數(shù)省份采取的都是養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)調(diào)劑金模式，而不是完全的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支。也就是說(shuō)，征繳的養(yǎng)老基金仍然大部分掌控在地市級(jí)、縣級(jí)政府等上千多個(gè)獨(dú)立的行政單位手中，形成了養(yǎng)老基金管理的“碎片化”狀態(tài)。在這種狀況下，如果允許地市級(jí)、縣級(jí)人大決策委托投資，不僅因投資主體眾多易于帶來(lái)管理上的混亂并增加管理費(fèi)用和監(jiān)管難度，更會(huì)因此增大基金的風(fēng)險(xiǎn)源，降低了基金抗風(fēng)險(xiǎn)能力，因?yàn)橐坏┰搶哟蔚幕鹜顿Y失敗，將很難從其他市縣進(jìn)行資金調(diào)撥，從而使當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老金出現(xiàn)支付困難甚至是支付危機(jī)。因此，就當(dāng)前情況而言，只有省級(jí)政權(quán)才能被授予將地方養(yǎng)老基金進(jìn)行委托投資的權(quán)限——當(dāng)然，根據(jù)中國(guó)行政管理體制，這種決策還得經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院的事先批準(zhǔn)。

鑒于此，從審計(jì)的角度上說(shuō)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注是否存在地方養(yǎng)老基金委托進(jìn)行投資的情況；如若存在，則需進(jìn)一步關(guān)注以下事項(xiàng)：（1）是省級(jí)政府或是省級(jí)以下政府，發(fā)起養(yǎng)老基金委托投資的動(dòng)議，審查是否曾在無(wú)權(quán)動(dòng)議的情形；（2）省級(jí)政府是否將投資的情況，事先納入本級(jí)社保預(yù)算編制的范圍，審查有無(wú)少報(bào)、瞞報(bào)和漏報(bào)委托投資項(xiàng)目的情形；（3）委托投資行為是否經(jīng)過(guò)本級(jí)人大的審查和批準(zhǔn)，審查是否存在人大尚未審查和批準(zhǔn)就已委托投資的情形；（4）委托投資行為是否經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)，審查是否存在未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)而由地方自行委托投資“各自為政”的情形。

（二）投資主體的審計(jì)控制

鑒于地方養(yǎng)老基金的民生性質(zhì)與巨大規(guī)模，以及當(dāng)前國(guó)內(nèi)外復(fù)雜的金融市場(chǎng)環(huán)境，政府在對(duì)受托投資機(jī)構(gòu)和基金管理人的選聘方面，必須采取最為謹(jǐn)慎的方針，只能經(jīng)過(guò)法定的遴選程序并通過(guò)公開招標(biāo)方式才能被授予投資運(yùn)營(yíng)權(quán)，主要委托給那些國(guó)家專門成立的或在海內(nèi)外投資管理當(dāng)中長(zhǎng)期投資業(yè)績(jī)優(yōu)秀、風(fēng)險(xiǎn)控制能力強(qiáng)、治理結(jié)構(gòu)優(yōu)的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)開展投資的專業(yè)化運(yùn)營(yíng)。待運(yùn)營(yíng)機(jī)制成熟后，還可根據(jù)基金管理人的投資績(jī)效形成自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消投資不規(guī)范的基金管理人后續(xù)競(jìng)標(biāo)資格。例如，根據(jù)《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》第9條的規(guī)定，取得社保基金投資管理業(yè)務(wù)資格、根據(jù)合同受托運(yùn)作和管理社?；鸬膶I(yè)性投資管理機(jī)構(gòu)即合格機(jī)構(gòu)投資者的基本條件，主要包括在任何時(shí)候都維持不少于5 000萬(wàn)元人民幣的凈資產(chǎn)、最近三年沒有重大的違規(guī)行為等七項(xiàng)。

鑒于此，從審計(jì)的角度上說(shuō)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格對(duì)照相關(guān)行政法規(guī)和政府規(guī)章對(duì)合格受托投資機(jī)構(gòu)和基金管理人的選聘程序和準(zhǔn)入的條件，重點(diǎn)反映是否存在未經(jīng)公開招標(biāo)方式及其他違反法定遴選程序的情形，重點(diǎn)揭露因運(yùn)營(yíng)管理能力和風(fēng)險(xiǎn)控制能力低下等原因致使的不符合基本條件機(jī)構(gòu)投資者混入委托養(yǎng)老基金證券投資市場(chǎng)，從而增大投資風(fēng)險(xiǎn)的情形。

（三）投資比例與規(guī)模的審計(jì)控制

根據(jù)美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬克維茨（Markowi-tz）提出著名的現(xiàn)代投資組合理論（Modern Portfolio Theory），理性投資者會(huì)利用“分散投資”來(lái)優(yōu)化他們的投資組合，從而避免出現(xiàn)“雞蛋放在同一個(gè)籃子中”的危險(xiǎn)現(xiàn)象。就養(yǎng)老基金委托投資而言，為了分散投資風(fēng)險(xiǎn)，地方政府一般都要求全國(guó)社保基金理事會(huì)僅將一定比例的基金投入證券市場(chǎng)，借以控制進(jìn)入證券市場(chǎng)的資金規(guī)模，促進(jìn)資本市場(chǎng)的正常發(fā)展。這些比例的上下限要么會(huì)作為機(jī)構(gòu)投資的法律依據(jù)被強(qiáng)制執(zhí)行，要么就作為正式條款在委托投資協(xié)議中加以明確，從而有力地約束機(jī)構(gòu)投資者的投資行為。如在理事會(huì)受廣東省政府委托投資運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老基金的委托投資協(xié)議中，明確新增資金將更多配置到固定收益類產(chǎn)品中。而根據(jù)《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》第28條的規(guī)定，銀行存款和國(guó)債投資的比例不得低于50%，企業(yè)債、金融債投資的比例不得高于10%，證券投資基金、股票投資的比例不得高于40%。這樣測(cè)算，此次受廣東省政府委托投資運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老基金的1 000億元，最終能進(jìn)入股票投資的規(guī)模上限為400億元。①另一方面，全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)為有效降低證券投資的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)投資紀(jì)律性再平衡對(duì)證券投資實(shí)行比例管理。①具體而言，根據(jù)資金性質(zhì)和各大類資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)收益特性，社?；鸫_立了中長(zhǎng)期資產(chǎn)配置計(jì)劃，設(shè)定了股票和債券等各類資產(chǎn)的投資比例區(qū)間。在實(shí)際投資中，當(dāng)股票資產(chǎn)比例低于目標(biāo)比例區(qū)間下限時(shí)，就增加投資、提高股票資產(chǎn)的比例；反之，則減少投資、降低股票資產(chǎn)的比例。endprint

鑒于此，從審計(jì)的角度上說(shuō)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格對(duì)照限制投資比例和規(guī)模的法律法規(guī)及委托投資協(xié)議，審查基金投資比例和規(guī)模限制政策、協(xié)議的執(zhí)行情況以及投資紀(jì)律性再平衡比例的管理情況，重點(diǎn)反映是否存在地方養(yǎng)老基金超比例、超規(guī)模進(jìn)入證券市場(chǎng)，從而造成股市動(dòng)蕩、增大投資風(fēng)險(xiǎn)的情形。

（四）投資進(jìn)度與期限的審計(jì)控制

就地方養(yǎng)老基金投資證券市場(chǎng)而言，由于基金規(guī)模過(guò)于龐大，考慮到證券市場(chǎng)投資秩序的穩(wěn)定，有必要對(duì)委托投資的基金進(jìn)入和退出證券市場(chǎng)實(shí)行進(jìn)度控制。因?yàn)檫^(guò)大數(shù)量的基金同時(shí)進(jìn)入或退出證券市場(chǎng)，易于沖擊正常的投資秩序。例如，在此次理事會(huì)受廣東省政府委托投資運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老基金的委托投資協(xié)議中，明確1 000億元資金將分批逐步到位。與此同時(shí)，養(yǎng)老基金委托證券市場(chǎng)投資，一方面應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持長(zhǎng)期投資理念，分享國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期收益，著眼于分享股票市場(chǎng)健康發(fā)展的成果，使其不會(huì)采取短期投資行為，不會(huì)依靠股市的大起大落炒作盈利；相反，它是股市中的一支穩(wěn)定力量。然而，另一方面為便于及時(shí)對(duì)委托投資行為的考核、評(píng)估，投資又應(yīng)設(shè)有固定的投資期限。具體的期限，可根據(jù)委托投資的時(shí)間、投資證券的種類、受托基金管理人以往投資業(yè)績(jī)等多種因素確定。如在此次理事會(huì)受廣東省政府委托投資運(yùn)營(yíng)的案例中，主要是處于首次試點(diǎn)委托的考慮，投資期限暫定兩年。

鑒于此，從審計(jì)的角度上說(shuō)，應(yīng)當(dāng)審查委托證券投資的進(jìn)度與期限規(guī)定的執(zhí)行情況，重點(diǎn)反映是否存在實(shí)際投資資金未按規(guī)定分批逐步到位的情形，并對(duì)因投資期限過(guò)短或過(guò)長(zhǎng)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)提出預(yù)警。

（五）投資對(duì)象與收益的審計(jì)控制

鑒于地方養(yǎng)老基金的特殊性質(zhì)，為有效降低風(fēng)險(xiǎn)、維系基本收益，應(yīng)當(dāng)對(duì)其投資對(duì)象與保底收益進(jìn)行必要的控制。在投資對(duì)象方面，考慮到證券市場(chǎng)不太完善的現(xiàn)狀，如果投資股市的話，目前應(yīng)當(dāng)主要投資國(guó)家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、資源性產(chǎn)業(yè)和壟斷性產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)資金需求量較大、投資回收期較長(zhǎng)，投資回報(bào)率較高且風(fēng)險(xiǎn)較小，符合養(yǎng)老基金可以長(zhǎng)期使用但必須低風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)作的特點(diǎn)，可以為社會(huì)保障基金贏得較高的投資回報(bào)。盡管如此，由于投資風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，只賺不賠只是理論上說(shuō)假設(shè)，基金投資存在虧損的可能。因此，另一方面，對(duì)于養(yǎng)老基金的投資還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要保底收益的控制。如果投資收益低于收益下限，應(yīng)首先由基金管理人動(dòng)用儲(chǔ)備金予以補(bǔ)充——這就要求基金管理人事先按一定比例提取自有資本存放委托人指定銀行用作保底收益的擔(dān)保儲(chǔ)備。若儲(chǔ)備不足彌補(bǔ)的，應(yīng)動(dòng)用基金管理人的其他自有資產(chǎn)加以補(bǔ)足。若仍不夠彌補(bǔ)的，由于政府是養(yǎng)老保險(xiǎn)的最終責(zé)任主體，則應(yīng)由啟動(dòng)委托投資動(dòng)議的本級(jí)政府承擔(dān)“兜底”彌補(bǔ)責(zé)任。例如，在此次理事會(huì)受廣東省政府委托投資運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老基金的委托投資協(xié)議中，明確規(guī)定委托人可獲得不低于同期銀行定期存款利息的收益，以確保實(shí)現(xiàn)基金基本的保值增值。

鑒于此，從審計(jì)的角度上說(shuō)，應(yīng)當(dāng)審查養(yǎng)老基金的投資對(duì)象與保底收益情況，重點(diǎn)反映是否存在證券投資資金未按規(guī)定進(jìn)入戰(zhàn)略性、資源性和壟斷性等收益較大、風(fēng)險(xiǎn)較小產(chǎn)業(yè)的情形，揭露委托代理雙方未簽收益保底協(xié)議或條款，以及基金收益實(shí)際低于同期銀行定期存款利息等情形。

四、結(jié)語(yǔ)

由于審計(jì)機(jī)關(guān)具有獨(dú)立于地方養(yǎng)老基金委托代理關(guān)系雙方當(dāng)事人的特殊身份，又具備相應(yīng)的專業(yè)技能和法定職責(zé)，因而可以通過(guò)政府審計(jì)的手段，對(duì)投資的決策、主體、比例與規(guī)模、進(jìn)度與期限、對(duì)象與收益等方面進(jìn)行全面審計(jì)監(jiān)督，從而規(guī)范代理行為、減低投資風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮審計(jì)保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能。具體而言，通過(guò)對(duì)地方養(yǎng)老基金開展審計(jì)，在委托投資方面可以達(dá)到以下基本目標(biāo)：一是對(duì)地方養(yǎng)老基金預(yù)算的編制、執(zhí)行等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，反映基金投資運(yùn)營(yíng)管理的基本情況及主要成效；二是揭示基金委托投資在實(shí)體和程序上，尤其是在投資的決策、主體、比例與規(guī)模、進(jìn)度與期限、對(duì)象與收益等方面，存在的主要問(wèn)題并依法處理和問(wèn)責(zé)，促進(jìn)政府、理事會(huì)以及相關(guān)基金管理人強(qiáng)化對(duì)基金的內(nèi)部審計(jì)和內(nèi)部管理，進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制；三是所謂“陽(yáng)光是最好的防腐劑，電燈是最有效的警察”，通過(guò)審計(jì)公開或結(jié)果公告，完善養(yǎng)老基金投資的信息披露制度，為人大、財(cái)政、社保主管部門、紀(jì)檢監(jiān)察及社會(huì)公眾對(duì)基金投資的外部監(jiān)督提供重要的信息資源；四是針對(duì)性地提出改進(jìn)與完善基金投資、控制投資風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)建議，促使政府研究出臺(tái)《社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算條例》、基金投資的實(shí)施細(xì)則以及長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、計(jì)劃，②為中央完善對(duì)全國(guó)各地養(yǎng)老基金投資的頂層設(shè)計(jì)和制度安排提供重要參考，從而提高基金投資的整體性、宏觀性和前瞻性。

當(dāng)然，我們也應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，對(duì)納入地方預(yù)算的養(yǎng)老基金投資行為進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政府審計(jì)僅是其中的重要環(huán)節(jié)之一。除了養(yǎng)老基金投資相關(guān)部門和單位強(qiáng)化內(nèi)部管理外，還應(yīng)構(gòu)建審計(jì)監(jiān)督與人大、財(cái)政、社保主管部門、紀(jì)檢監(jiān)察及社會(huì)公眾等其他監(jiān)督形式“多位一體”的外部監(jiān)督體系。只有這樣，才能更為有效地對(duì)其投資風(fēng)險(xiǎn)尤其是證券投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，更大限度地確保養(yǎng)老基金的保值增值，從而讓中國(guó)居民的養(yǎng)老金在更大程度上享受國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的成果。

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The Auditing Control of Local Pension Fund Investment Risk

HU Gui-an

（Nanjing Yangzi State-owned Investment Group Co.，Ltd.，Nanjing 211899，China）

Abstract：The National Council for Social Security Fund（SSF） operates the investment of insurance fund for enterprise employees，authorized by the Government of Guangdong Province.Under this demonstration，more and more local pension funds will diversify their investment operation.During the local pension funds management，we shall not only broaden the investment channels，but also strengthen the supervision of government audit，including control the investment risk of securities.The governmental auditing will make us clear that the National Peoples Congress and the State Council can entrust a special state institution or other asset management institutions will good performance to diversify the investment after the provincial government initiative，and that the contract shall specify the share，scale，schedule，time，object and minimum-guarantee profit of the investment.Only do like these，can we guard against the risk of investment to the maximum extent and integrity the mechanism and risk control system of the investment.

Key words：insurance fund；investment risk；governmental auditing

[責(zé)任編輯 吳明宇]endprint