張彥

摘 要：近年來，中國對緬甸的投資存量不斷上升，而流量卻出現(xiàn)劇烈波動和呈現(xiàn)下降趨勢，中國對緬投資受阻。緬甸非政府組織（NGO）的發(fā)展和對中國投資的阻撓是其中的關(guān)鍵因素。通過研究發(fā)現(xiàn)，緬甸NGO亂象、西方國家支持、NGO在緬甸的影響力擴大是中國對緬投資受阻的重要原因。

關(guān)鍵詞： 中國；緬甸；國際直接投資；投資風(fēng)險；非政府組織

緬甸作為中國的鄰國，一直對中國采取友好的邦交政策，中國改革開發(fā)以來，對緬甸的投資逐漸增長，直到2011年中國在緬甸投資的項目受阻。近年來，中國與緬甸的投資合作開展并不順暢，投資項目頻頻受到阻礙。2011年，密松水電站停建，2012年萊比銅礦項目遭到抵制，經(jīng)歷了停工、復(fù)工、再停工的反復(fù)折騰，而中緬油氣管道項目也命運多舛。從這些中國對緬投資項目受阻背后不難發(fā)現(xiàn)，緬甸非政府組織（NGO）起到了關(guān)鍵性的作用。隨著NGO的發(fā)展，它開始成為中國對緬投資風(fēng)險的重要影響因素。

一、緬甸NGO發(fā)展的新趨勢

（一）NGO近10年來獲得快速的發(fā)展

最早的緬甸非政府組織在1948年以前成立。雖然在此后的40年中新的非政府組織仍有一定數(shù)量的增長，但從數(shù)量、影響力以及各界對其的重視程度來說，這一時期的緬甸NGO的影響都是微乎其微的。1988年以后，在軍政府執(zhí)政時期，緬甸NGO的發(fā)展也并不順利，其根源在于緬甸政府對NGO采取了嚴格的限制政策。

2001-2010年是緬甸NGO加速發(fā)展的時期。在這十年中，國際NGO的數(shù)量增加了38個，而國內(nèi)NGO數(shù)量增加了52個。特別是2008年納爾吉斯風(fēng)災(zāi)過后，緬甸非政府組織猶如“雨后春筍”一般迅速增加，緬甸國內(nèi)NGO中有近6成是在納爾吉斯風(fēng)災(zāi)過后成立的。根據(jù)緬甸本地資源中心（LRC）的統(tǒng)計，截止2016年底緬甸在冊NGO數(shù)量為189個（其中本土NGO129個，國際NGO60個）。

（二）外國政治力量通過INGO介入緬甸社會

2011年緬甸新政府成立后，由于政府對NGO管制的放松，有許多國際NGO到緬甸開展活動。緬甸鞏發(fā)黨執(zhí)政以后，緬甸的民主化進程步伐加快，NGO的生存和發(fā)展環(huán)境得到改善，這使緬甸NGO的數(shù)量迅速增長，許多新的國際NGO和本土NGO在緬甸注冊。

從近年來國際NGO在緬甸的活動情況來看，一方面，它們繼續(xù)在緬甸開展NGO的傳統(tǒng)項目，如：醫(yī)療、教育、環(huán)境保護等；另一方面，它們開始通過基金會的形式介入到緬甸的政治生活中。從國家層面來看，美國等西方發(fā)達國家開始頻繁與緬甸接觸，向緬甸政府和社會提供了對外援助，同時，一些帶有西方政府背景的基金會開始頻繁在緬甸召開所謂的“研討會”，其會議內(nèi)容大多涉及緬甸民主政治改革議題。近年來，來自歐洲、美國、日本的基金會打著“民主旗號”通過NGO介入到緬甸的社會政治中，它們往往通過研討會、研究項目、培訓(xùn)班等形式，影響和培養(yǎng)緬甸民眾的“民主意識”、“政治參與意識”，灌輸西方價值觀。

（三）部分NGO通過援助影響緬甸政治

在緬甸，歐洲國家的NGO多關(guān)注民生問題，日本的NGO多關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和底層群眾，相比之下，來自美國的NGO對精英層、決策層的關(guān)注較多，且通過援助直接干預(yù)緬甸的國內(nèi)政治。2008年以后，美國政府積極介入緬甸事務(wù)，公開援助緬甸，通過多年來的“積淀”，美國在緬甸政治領(lǐng)域的影響力不斷擴大。與美國政府“遙相呼應(yīng)”，部分NGO則在緬甸開展“民主選舉”培訓(xùn)，據(jù)公開資料顯示，美國NGO在緬甸并沒有公開支持的政黨，其培訓(xùn)是針對多黨派的。在2015年底緬甸大選中，昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的緬甸民盟獲得選舉勝利，這與美國NGO在緬甸開展的“選舉培訓(xùn)”和“技術(shù)支持”是密不可分的。

（四）NGO對中國投資項目進行干涉

在緬甸對外開放后，外國在緬甸的投資項目不斷增多。中國是緬甸接受外國直接投資最多的國家，中國在緬甸的投資企業(yè)超過100家，項目涉及油氣、水電、礦產(chǎn)等領(lǐng)域。近年來，中國在緬甸的投資項目屢受緬甸NGO的阻撓，中方的投資損失慘重。如：緬甸NGO（緬甸河流網(wǎng)、薩爾溫等）針對中國投資的密松水電站開展抵制運動-反壩運動。在緬甸NGO的組織和策劃下，一份所謂的密松大壩環(huán)境影響評估報告?zhèn)涫荜P(guān)注，經(jīng)過部分NGO的“煽風(fēng)點火”極大刺激了緬甸民間的“反壩情緒”，這直接導(dǎo)致了2011年9月緬甸總統(tǒng)吳登盛宣布停止密松大壩建設(shè)。此外，中緬石油管道項目和萊比塘銅礦項目也在建設(shè)過程中受到了緬甸NGO的阻撓，自中緬油氣管道動工開始，就遭到緬甸一些NGO和當?shù)鼐用駨娏曳磳Α?/p>

在這些項目受阻背后，我們不難看到NGO在緬甸活動所造成的影響。在緬甸社會中，環(huán)保類的NGO活動頻繁，它們大多圍繞緬甸的水電項目建設(shè)開展活動，河流網(wǎng)和薩爾溫江觀察組織是其中的重要代表，它們是中國密松水電站項目擱置的直接推動力量。這里主要有兩個方面的原因：一方面，中國企業(yè)在進入緬甸投資之前并沒有重視“環(huán)評問題”，這給別有用心的組織抓住了“把柄”；另一方面，這些環(huán)保類的NGO打著“環(huán)保旗號”，夸大和捏造中國投資項目對當?shù)刈匀毁Y源的破壞和影響，一些當?shù)孛癖娛艿焦膭蛹尤氲搅恕胺磯芜\動”中。在中國投資項目受阻背后，都看到了NGO的活動身影，而這些NGO的目的并不單純。以抗議和阻撓萊比銅礦為例，有西方背景的NGO“緬甸河流網(wǎng)”認為萊比銅礦項目對當?shù)卣湎∥锓N造成火滅性影響，隨后，“88學(xué)生組織”在背后“煽風(fēng)點火”，不僅組織和策劃抗議活動，而且還強烈反對和阻撓其“政敵”昂山素季組織的萊比銅礦調(diào)查團，其背后的政治目的“昭然若揭”。由于中國在緬甸投資項目眾多，緬甸NGO借環(huán)保名義多次對中國在建項目進行阻撓，這極大影響了中國在緬甸投資企業(yè)的正常運作，也對中方的投資造成了不可估量的損失。

二、緬甸NGO阻撓中國對緬投資的原因分析

（一）緬甸政府疏于管理導(dǎo)致緬甸NGO雜亂叢生

目前，緬甸已經(jīng)成為了“NGO天堂”，導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因在與緬甸政府放松對NGO的管理，或者更準確的說是緬甸政府“疏于”NGO管理甚至“放任”NGO在緬甸的發(fā)展。

應(yīng)該認識到，緬甸NGO在緬甸政治轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮了巨大的作用。一方面，NGO的發(fā)展促進了緬甸政治改革。無論是緬甸軍政府時期還是緬甸新政府時期，NGO對政治轉(zhuǎn)型的影響都是很大的。在緬甸政治轉(zhuǎn)型的整個過程中，緬甸NGO功不可沒。另一方面，NGO在化解社會矛盾方面做出了貢獻。在緬甸社會中，NGO還成為了不同宗教群體之間、精英階層和普通民眾之間的“潤滑劑”。如：阿瑪拉基金會（AMARA Foundation）主要是資助窮人和生活在貧困地區(qū)的民眾，讓他們能夠享受醫(yī)療、教育等社會服務(wù)。這個基金會的資金就來源與緬甸的精英階層，這對改善兩個階層的關(guān)系以及貧富差距都有一定的貢獻。

近年來，緬甸政府在民主化改革進程中疏忽對NGO組織的監(jiān)管，甚至放任其自由發(fā)展，這是緬甸NGO雜亂叢生的重要原因。2004年欽紐下臺后，緬甸政府對NGO的管制逐漸減弱，國際和本土的NGO獲得了較大的生存空間。特別是在2008年緬甸風(fēng)災(zāi)后，由于政府救災(zāi)不力，使得緬甸NGO發(fā)展迅速。隨著緬甸民主化進程開展，緬甸政府為了塑造國際形象，得到國際支持和資金援助，進一步放松了對國內(nèi)NGO的管理。而且，緬甸政府疏于對NGO管理一個重要方面就是沒有制定對NGO有約束力的法律措施，這讓緬甸更加陷入NGO管理混亂的局面。在這種情況下，緬甸NGO的權(quán)力和社會輿論影響力不斷擴大，甚至“綁架民意”和“干預(yù)政府決策”。從密松水電站和萊比銅礦的例子中就可以看出NGO對政府決策的影響，在NGO的干擾下，緬甸政府也不得不“順應(yīng)民意”暫停中方的投資項目。

（二）緬甸NGO奉行西方民主價值觀，阻撓中國對緬投資

無論對中國還是美國來說，緬甸的戰(zhàn)略地位都是極其重要的。中國在緬投資建設(shè)的石油管道工程是中國能源戰(zhàn)略的重要組成部分，它影響到中國乃至東亞的能源格局。而對于美國來說，與民主化改革后的緬甸接觸能夠擴大其在東南亞地區(qū)的利益。實際上，緬甸是中美戰(zhàn)略博弈的關(guān)鍵。

在此背景下不難發(fā)現(xiàn)，緬甸NGO阻撓中國投資項目表面上看起來與環(huán)境保護有關(guān)，但實際上與西方國家的支持有關(guān)。具有西方背景的國際NGO及受西方文化、價值觀影響的緬甸本土NGO發(fā)布了一系列不利于中國的研究報告，這影響了中國投資方在緬甸的形象，也讓中國投資項目不斷受到阻撓。緬甸一些NGO通過把中國對緬甸的投資看做“中國新殖民主義”，認為中國覬覦緬甸的資源，讓緬甸民眾誤以為中國對緬甸的投資僅是處于中國利益的考慮，緬甸將在這其中一無所獲。在這些NGO中，我們不難發(fā)現(xiàn)具有一定的西方背景。如：在西方國家注冊的國際危機組織（International Crisis Group）、全球見證組織（Global Witness）、跨國研究所（Transnational Institute）以及來自美國的民主基金會、開放社會研究所、自由之家等NGO在緬甸開展了一些對我國不利的影響活動。尤其是國際危機組織、全球見證組織和跨國研究所的研究報告中，對中緬關(guān)系和中國對緬甸投資多有批評。

據(jù)公開資料和數(shù)據(jù)顯示，目前在緬甸NGO中，對中國在緬甸投資項目有重點關(guān)注且?guī)в幸欢ǚ磳π再|(zhì)的機構(gòu)有20余家。這些機構(gòu)包括：森林資源環(huán)境開發(fā)和保護協(xié)會、若開海岸地區(qū)保護協(xié)會、緬甸可再生資源協(xié)會、緬甸河流網(wǎng)等等。通過對這些組織的注冊地的研究發(fā)現(xiàn)，他們的主要注冊地在泰國、印度和美國。

這些NGO奉行西方國家的價值觀，對中國投資項目帶有偏見，通過披上“環(huán)保”這一合法、合理的外衣，公然阻礙中國的投資項目，其背后的推手顯然是美國等西方國家政府，其目的是為了強化在緬甸社會政治中的影響力，擠壓中國的地緣生存空間。比如當前對中緬石油管道項目關(guān)注較多的瑞天然氣運動（Shws Gas Movement），在其網(wǎng)站上可以看到該組織成立背景和關(guān)注重點是“緬甸西部的天然氣管道項目”，但是該組織的宗旨又是“為自由和民主的緬甸”，很顯然“天然氣管道項目”只是該組織開展活動的“幌子”，而傳遞“西方價值觀”和阻撓中緬石油管道項目才是其真正目的。不僅如此，NGO組織在萊比塘銅礦的抗議活動中的動機并不單純。據(jù)緬甸金鳳凰報社對萊比塘以為高僧的采訪，該高僧認為，正是受到一些NGO的鼓動，當?shù)卮迕癫砰_始反對該項目，而在當?shù)負u旗吶喊的并非是萊比塘本地居民，而是來自外鄉(xiāng)甚至外國NGO背景的人員。

緬甸NGO阻礙中國投資項目背后，是西方國家壓縮中國的地緣生存空間。在緬甸未對外開放以前，中國與緬甸的關(guān)系一直以來都較為正常，中國的投資項目在緬甸都較為順利。然而，在緬甸政府采取對外開放后，美國通過調(diào)整對緬政策、日本通過加大投資力度開始與緬甸政府頻繁接觸。特別是美國在2008年將戰(zhàn)略重心調(diào)整至亞洲以后，加大了對中國地緣生存空間的擠壓。

（三）NGO在緬甸社會各階層的影響力不斷提高，煽動各界反對中國對緬投資

緬甸社會階層劃分非常明顯，在緬甸首都仰光生活的中產(chǎn)階層和其中的精英分子在緬甸的政治決策中具有決定性作用。在緬活動的INGO深諳其道，與精英階層開展合作的同時，通過“利誘”煽動底層群眾反華。近年來，在美國等西方國家的支持下，一些INGO經(jīng)常在緬甸首都仰光的高校中舉辦研討會和培訓(xùn)，主題通常圍繞民主、人權(quán)、環(huán)保等。而且，由于緬甸曾經(jīng)是英國的殖民地，所以緬甸民眾特別是精英階層，對西方國家具有好感。通過資金援助、項目培訓(xùn)、培育代理人等方式，部分INGO深度介入到緬甸的政治生活中，影響緬甸精英人士，影響緬甸的政治決策。比如：緬甸政府做出停止密松水電站項目的決策，INGO在其中起到了推波助瀾的作用。

不明事理的緬甸底層群眾則充當了反華“急先鋒”。INGO通過多種方式煽動緬甸底層群眾的反華情緒。比如：挑撥中國投資方與當?shù)厝罕娭g的關(guān)系。INGO鼓吹中國投資方只重視與緬甸高層合作，忽視了當?shù)孛癖姷睦?，污染和損害當?shù)丨h(huán)境，民眾并未從工程中受益；又如：“利誘”底層群眾發(fā)聲，煽動和擴散反華情緒?！肮膭用褚庀龋弥G票走”成為了眾多緬甸群眾抗議中國在建投資項目的常態(tài)，甚至有部分底層群眾因為反對中國投資項目后，受到INGO的資助從而改善了家庭的生活。

可以預(yù)見的是，隨著昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的緬甸民盟上臺執(zhí)政，緬甸將會在民主化道路上更進一步，但是由于緬甸政治社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，未來緬甸有可能陷入“泰式民主困境”中。在這種背景下，緬甸NGO在社會中的作用和地位也會更加重要，它可能成為影響緬甸政治決策的重要力量，從而影響中緬投資合作進程。

三、對策建議

（一）加強對緬投資項目的可行性和投資風(fēng)險評估

有觀點認為：“當前中國把緬甸視為高風(fēng)險和不友好的投資國，認為緬甸政府沒有保護中國的投資利益；中國在緬甸投資受阻讓中國上了一課，開始認識到在國外投資風(fēng)險這一關(guān)鍵議題”。中國對外項目在投資之前都會進行對投資項目的風(fēng)險進行評估，但是就目前來看，在國家層面對海外投資政治風(fēng)險方面的評估仍然略顯滯后，也未建立較為合理和指導(dǎo)性的評價標準和方法。中國投資方應(yīng)該加強對緬甸投資項目的可行性和投資風(fēng)險評估，加強對投資地的環(huán)境評估和社會風(fēng)險評估，加強對投資地政府和當?shù)厝罕婈P(guān)切利益研究，特別是加強對緬甸環(huán)保領(lǐng)域NGO活動規(guī)律的研究。今年7月，社會資源研究所（SRI）等三家中國本土NGO進入緬甸，對萊比銅礦項目進行環(huán)評，這是值得贊揚和借鑒的舉措。中國投資方應(yīng)該以緬甸作為重點對象，研究并形成一套較為成熟的評估體系，為中資企業(yè)到“高?！眹彝顿Y提供經(jīng)驗借鑒。

（二）提高中國投資方在緬甸社會的話語權(quán)

話語權(quán)缺失是中國在緬投資企業(yè)形象受損的重要原因。增強中方的社會話語權(quán)，改變西方NGO在社會話語權(quán)中一邊倒的局面，是避免中國在緬投資受阻的有效途徑。中國投資方要改變以往“走上層路線”的做法，避免只與緬甸高層政府合作，應(yīng)重視和樹立在投資地的話語權(quán)。中資企業(yè)在進入緬甸投資的時候可以與中國環(huán)保NGO組織合作，加強對中方項目在環(huán)保方面的宣傳，加強中方與緬方環(huán)境保護方面的NGO之間的合作，共同商討和加強宣傳，消除緬甸民眾對中國投資項目的誤解，改善中國企業(yè)在緬甸的投資形象。又如：在投資地加強對中國投資項目的宣傳力度，特別加強對中國投資“惠民”、“利民”的正面宣傳，加大對利益受損群眾的經(jīng)濟補償，讓當?shù)卣兔癖娔軌蚋惺艿街袊顿Y的好處。

（三）以昂山素季上臺執(zhí)政為契機，重啟擱置項目，擴大中緬投資合作

昂山素季對中國的投資項目一直保持歡迎的態(tài)度，甚至還主動參與調(diào)解和化解矛盾。她在“萊比銅礦”事件中斡旋矛盾雙方，通過其與民間NGO組織的廣泛聯(lián)系做涉事利益方的工作，并且明確表態(tài)：中國對緬投資項目能夠促進緬甸的發(fā)展；呼吁緬甸當局出臺保護外國投資的法律條款。昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的緬甸民盟上臺執(zhí)政將成為中國改善對緬投資關(guān)系的重大契機，中方應(yīng)該積極與之合作，重啟擱置項目，并擴大在緬投資的領(lǐng)域和范圍。

同時，中方應(yīng)關(guān)注到緬甸未來可能出現(xiàn)的不利于中緬投資合作的不確定因素，比如：1.緬甸三大利益集團（民盟、鞏發(fā)黨、軍方）之間的博弈加劇影響中國企業(yè)在緬投資；2.緬甸政黨存在更迭風(fēng)險影響中方在緬長期穩(wěn)定投資；3.昂山素季治下的緬甸將出現(xiàn)民粹主義傾向的可能，會影響中緬投資合作的效率；4.緬甸國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境惡化所帶來中方投資的損失。

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