胡月

摘 要：我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老尚處在起步階段，仍面臨著政府支持不足、社區(qū)自治能力薄弱及老人社區(qū)支持不足等窘?jīng)r。本文主要從政府、社區(qū)、老人支持這三個(gè)層面來(lái)探討如何解決這個(gè)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老；社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)；模式

中圖分類(lèi)號(hào)：C912 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2014）07-0099-02

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入“老齡化社會(huì)”，“未富先老”以及特殊的人口結(jié)構(gòu)使我國(guó)養(yǎng)老問(wèn)題面臨現(xiàn)實(shí)困境。一方面，人口老齡化超前于經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，社會(huì)的養(yǎng)老能力有限；另一方面，計(jì)劃生育政策和老年人平均壽命的延長(zhǎng)使獨(dú)生子女家庭養(yǎng)老異常艱難。傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老、靠家庭來(lái)養(yǎng)老的方式雖然是老年人的第一選擇，但已不能解決養(yǎng)老面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老也是養(yǎng)老的一種主要方式，雖然機(jī)構(gòu)養(yǎng)老減輕了家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，尤其使得生活不能自理、鰥寡孤獨(dú)的老人獲得長(zhǎng)期的照顧，但機(jī)構(gòu)養(yǎng)老也存在缺陷：（1）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老對(duì)老年人的服務(wù)以康復(fù)護(hù)理和日常照顧為主，服務(wù)內(nèi)容單一，缺乏情感支持與老人發(fā)展性的內(nèi)容。（2）服務(wù)人員缺乏專(zhuān)業(yè)性，機(jī)構(gòu)服務(wù)人員多是下崗婦女、年輕老人等，專(zhuān)業(yè)水平低，缺乏必要的工作技巧與方法，且機(jī)構(gòu)內(nèi)缺乏專(zhuān)業(yè)工作人員。（3）老年人脫離原來(lái)的生活環(huán)境而封閉、孤立地生活在機(jī)構(gòu)中讓其產(chǎn)生社會(huì)剝離感，與家人、朋友疏于聯(lián)系，也使老人缺乏基本的親情交流與情感支持。所以，以傳統(tǒng)養(yǎng)老文化和養(yǎng)老心理為基礎(chǔ)的、以社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)照顧為支撐的居家養(yǎng)老模式正漸漸成為我國(guó)老年人養(yǎng)老的趨勢(shì)。

一、我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展

我國(guó)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)與社區(qū)服務(wù)是在20世紀(jì)80年代末期發(fā)展起來(lái)的。國(guó)務(wù)院在2011年出臺(tái)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃中指出：“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是居家養(yǎng)老服務(wù)的重要支撐，具有社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老支持兩類(lèi)功能?！?001年民政部提出了社區(qū)老年福利服務(wù)計(jì)劃，即“星光計(jì)劃”。目前“星光計(jì)劃”老年活動(dòng)之家有3萬(wàn)多個(gè)，成為“老有所養(yǎng)”的物質(zhì)基礎(chǔ)。此項(xiàng)目的實(shí)施緩解了社區(qū)老年人缺少活動(dòng)設(shè)施的困難，整合了社區(qū)資源，樹(shù)立了“民辦公助”和“公辦民營(yíng)”的概念，推進(jìn)了社區(qū)養(yǎng)老的進(jìn)程。

盡管?chē)?guó)內(nèi)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)起步，例如北京的社區(qū)推進(jìn)的是老年餐桌和日間照料制度，上海市已經(jīng)開(kāi)始對(duì)有照顧需求的老人實(shí)施評(píng)估程序，通過(guò)家訪制訂照顧服務(wù)的方案等，但仍面臨著資金短缺、缺乏專(zhuān)業(yè)人員以及社區(qū)福利資源的整合難等困難?！吧鐓^(qū)能養(yǎng)老嗎？”仍然成為人們普遍的疑慮。這些擔(dān)心恰恰反映了從政府到公眾對(duì)社區(qū)養(yǎng)老的認(rèn)識(shí)不足、政策支持力度不夠等問(wèn)題。

二、我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)雖然取得了一定的發(fā)展，但仍然存在許多的問(wèn)題

（一）政府的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)與社區(qū)的被動(dòng)反應(yīng)

在我國(guó)，政府在社會(huì)福利事業(yè)中居于主導(dǎo)地位。以社區(qū)居家養(yǎng)老為主要內(nèi)容的老年福利服務(wù)的推行也主要依靠政府，政府的政策傾向起著決定性作用。在此情況下，一方面，面對(duì)我國(guó)人口老齡化的挑戰(zhàn)，一些政府職能部門(mén)和社區(qū)管理與服務(wù)部門(mén)對(duì)開(kāi)展和加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老助老服務(wù)的重要性和迫切性認(rèn)識(shí)不足，觀念落后，還沒(méi)有把社區(qū)養(yǎng)老助老服務(wù)事業(yè)提高到反映一個(gè)社會(huì)文明進(jìn)步水平和提高人民生活質(zhì)量、保持社會(huì)穩(wěn)定的高度來(lái)認(rèn)識(shí)。另一方面，由于長(zhǎng)久以來(lái)政府工作體制的影響，“政社”還未真正分離，作為社區(qū)居家養(yǎng)老所依托的街道、居委會(huì)，也是在政府部門(mén)的直接管理下實(shí)施具體的事務(wù)，其實(shí)質(zhì)是政府的派出機(jī)構(gòu)，被動(dòng)聽(tīng)從上級(jí)政府的各項(xiàng)工作安排而缺乏積極搞好養(yǎng)老服務(wù)的主動(dòng)性；而且社區(qū)內(nèi)缺少NGO的參與，從而使得最終結(jié)果是既加重了政府負(fù)擔(dān)，又沒(méi)有滿(mǎn)足廣大社區(qū)老年人的需求。當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)發(fā)展日益多元化，僅靠政府的力量是不能滿(mǎn)足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的福利需求的，在養(yǎng)老服務(wù)這一塊就要求政府放開(kāi)社區(qū)的自治權(quán)利，讓社區(qū)變被動(dòng)為主動(dòng)，依法行使自治管理權(quán)力，注重挖掘民間的福利資源，動(dòng)員居民參與，通過(guò)非營(yíng)利的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作，使養(yǎng)老服務(wù)更貼近大眾，更能滿(mǎn)足老年人的需求。

（二）社區(qū)自治能力薄弱

社區(qū)是居民進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)的基本生活共同體，其核心理念是自治和參與。盡管大力推進(jìn)社區(qū)管理與社區(qū)建設(shè)，社區(qū)自治和社區(qū)參與的不足仍然是制約我國(guó)社區(qū)發(fā)展水平提高的關(guān)鍵性因素。一方面，居委會(huì)是社區(qū)自治組織的主體，應(yīng)依法行使社區(qū)自治權(quán)利，對(duì)社區(qū)的重大事務(wù)進(jìn)行管理，而實(shí)際上居委會(huì)卻承擔(dān)了大量街道下派的行政事務(wù)，導(dǎo)致“越位”、“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重。另一方面，社區(qū)在相當(dāng)大程度上只是一個(gè)地域的概念，社區(qū)建設(shè)還停留在政府自上而下運(yùn)動(dòng)式推動(dòng)，居民的歸屬感不強(qiáng)、參與的積極性不高，使得社區(qū)建設(shè)實(shí)際上成了政府的“獨(dú)角戲”。有研究者認(rèn)為這緣于當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主要群體不在場(chǎng)——社會(huì)的職業(yè)群體的主要生活在單位而非社區(qū)，社區(qū)只是他們休息的地方，因此他們不關(guān)心、也沒(méi)有時(shí)間關(guān)心社區(qū)的發(fā)展，真正對(duì)社區(qū)依賴(lài)性高的主要是老年人等非職業(yè)群體。

（三）老年人社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)窄小

老年人的社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)指當(dāng)老年人需要幫助時(shí)，其家人、親屬、朋友和鄰居等能夠及時(shí)地提供援助及照顧。其包括三個(gè)層面：（1）個(gè)人網(wǎng)絡(luò)，主要指來(lái)自老人的家人、朋友、鄰居等親密、熟悉的相關(guān)人群；（2）互助網(wǎng)絡(luò)，主要指老年人因共同問(wèn)題、興趣、資源等建立起來(lái)的互助團(tuán)體組織；（3）社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，主要指社區(qū)內(nèi)的專(zhuān)業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、志愿組織及社區(qū)自治組織等。老年人的社區(qū)支持由內(nèi)而外構(gòu)成一個(gè)強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)，但由于我國(guó)的國(guó)情與現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況，老年人的社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)體系仍未建構(gòu)起來(lái)。原因有：第一，獨(dú)生子女家庭、少子女家庭增多以及年輕一代的生存壓力大等原因，導(dǎo)致來(lái)自子女的支持越來(lái)越少，空巢老人數(shù)量增多；第二，我國(guó)的高齡老人所占的比重增大，對(duì)于一些高齡老人以及缺乏資源與自理能力的老年人，很難結(jié)成互助照顧組織；第三，由于社區(qū)居家養(yǎng)老在我國(guó)剛剛起步，社會(huì)服務(wù)組織、非營(yíng)利組織、社會(huì)工作等的發(fā)展也處在興起、起步階段，所以，社區(qū)內(nèi)專(zhuān)業(yè)服務(wù)的提供與發(fā)展還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足老年人的養(yǎng)老需求。

三、促進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的路徑

（一）政府應(yīng)減少對(duì)社區(qū)的行政工作派放，加大政策與資金支持

第一，我國(guó)推行社區(qū)管理體制改革的中心任務(wù)就是通過(guò)調(diào)整國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)從行政社區(qū)到自治社區(qū)、服務(wù)社區(qū)的轉(zhuǎn)變，使社區(qū)的自治功能、服務(wù)功能得到最大程度的發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社區(qū)”和“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的目標(biāo)。這主要體現(xiàn)在減少政府行政干預(yù)與行政事務(wù)的派放。另外，應(yīng)在居委會(huì)下設(shè)社區(qū)工作站與社區(qū)服務(wù)中心等機(jī)構(gòu)，社區(qū)工作站負(fù)責(zé)管理必要的行政事務(wù)，而社區(qū)服務(wù)中心則主管社區(qū)服務(wù)，兩機(jī)構(gòu)間相互協(xié)調(diào)共同合作，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。

第二，完善相應(yīng)法律法規(guī)，通過(guò)相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定社區(qū)養(yǎng)老的制度設(shè)計(jì)、行業(yè)規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量等，保障老年人的合法權(quán)益。

第三，完善社區(qū)養(yǎng)老政策，對(duì)社區(qū)加大財(cái)政資金投入，大力支持社區(qū)NGO組織的發(fā)展并給予資金與政策支持。

（二）加強(qiáng)社區(qū)自治能力建設(shè)

第一，社區(qū)自治管理主體——居委會(huì)的管理內(nèi)容的轉(zhuǎn)變。居委會(huì)工作的中心任務(wù)應(yīng)該逐步放到社區(qū)服務(wù)上來(lái)，真正做到居民自治。設(shè)置社區(qū)服務(wù)中心，專(zhuān)門(mén)管理社區(qū)各項(xiàng)服務(wù)。根據(jù)社區(qū)人口按比例來(lái)配置社區(qū)服務(wù)中心工作人員與服務(wù)設(shè)施。社區(qū)服務(wù)中心要吸引NGO和社區(qū)專(zhuān)業(yè)人才進(jìn)社區(qū)，如社會(huì)工作者等。陜西在2012年開(kāi)始公開(kāi)招聘社區(qū)專(zhuān)職人員的政策便是一個(gè)值得社區(qū)借鑒的舉措。

第二，整合社區(qū)資源。從社區(qū)外部資源來(lái)看，除了政府的財(cái)政撥款外，社區(qū)要吸納更多的社會(huì)資金，爭(zhēng)取企業(yè)支持、社會(huì)捐助等；從社區(qū)內(nèi)部資源來(lái)看，一是充分利用社區(qū)人力、場(chǎng)地、設(shè)施等資源，培養(yǎng)社區(qū)志愿者隊(duì)伍、義工隊(duì)伍，建立老人活動(dòng)中心，培養(yǎng)社區(qū)鄰里協(xié)助網(wǎng)絡(luò)等。另一個(gè)是協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)各自治組織機(jī)構(gòu)間的發(fā)展，使各組織機(jī)構(gòu)各司其職，充分發(fā)揮自身作用。

第三，發(fā)展社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)。社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)是居家養(yǎng)老服務(wù)的提供者，包含了社區(qū)機(jī)構(gòu)、NGO、志愿者組織等。這些服務(wù)機(jī)構(gòu)通過(guò)簽訂包戶(hù)協(xié)議，選定服務(wù)人員、項(xiàng)目、時(shí)間為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)；通過(guò)家政服務(wù)中心、NGO、社區(qū)老年人購(gòu)物中心、老年人護(hù)理中心等機(jī)構(gòu)，提供合格的服務(wù)人員為老年人料理日常生活，提供服務(wù)；通過(guò)舉辦豐富的文體娛樂(lè)活動(dòng)，擴(kuò)大老年人社交范圍，充實(shí)老年人精神生活等。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展得越好，居家養(yǎng)老方式就越可能得到維系。

（三）擴(kuò)大老年人社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)的策略

第一，個(gè)人網(wǎng)絡(luò)。在老年人的家庭成員、朋友、鄰居服務(wù)提供者中尋求、整合資源，集中現(xiàn)存的、有聯(lián)系的、有支持作用的成員，動(dòng)員與之相關(guān)的重要人物提供支援以及維持和擴(kuò)大老年人的社交關(guān)系與聯(lián)系。

第二，互助網(wǎng)絡(luò)。在老人中，為有共同話題、相同背景及興趣的老年人建立朋輩支持或互助團(tuán)體，加強(qiáng)建設(shè)同伴支持系統(tǒng)，加強(qiáng)共同解決問(wèn)題的能力。

第三，社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。（1）志愿者聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。尋找志愿成為志愿者的、有興趣的人員，包括學(xué)生、青少年團(tuán)體、老年人及其團(tuán)體和其他人員等，為個(gè)人聯(lián)系少的老年人分配可提供協(xié)助的志愿者，同時(shí)發(fā)展志愿者與老人的支援及同伴關(guān)系。（2）社區(qū)授權(quán)網(wǎng)絡(luò)。建立社區(qū)自治組織、重要人物、支援機(jī)構(gòu)人員等的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)或團(tuán)體，代表及反映老年人需求，爭(zhēng)取資源并提倡權(quán)益，并與社區(qū)有關(guān)的代表或重要人物建立聯(lián)系。（3）社區(qū)服務(wù)提供機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。①社區(qū)要大力促進(jìn)社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，讓服務(wù)機(jī)構(gòu)在社區(qū)從無(wú)到有，從有到好。②社區(qū)內(nèi)服務(wù)機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)性的發(fā)展，已有的服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)該不斷提高機(jī)構(gòu)全面、專(zhuān)業(yè)服務(wù)的發(fā)展，為老年人提供多層次、多元化、專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)，滿(mǎn)足其需求。③社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)間的合作協(xié)調(diào)發(fā)展，各個(gè)服務(wù)機(jī)構(gòu)間既要形成良好的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，又要有必要的聯(lián)系與促進(jìn)，服務(wù)內(nèi)容不重疊，機(jī)構(gòu)管理上有借鑒與合作等等。

社區(qū)居家養(yǎng)老模式作為適應(yīng)老年人養(yǎng)老需求而發(fā)展起來(lái)的新型、綜合的養(yǎng)老方式，滿(mǎn)足了老年人多元化的養(yǎng)老需求，是今后養(yǎng)老的趨勢(shì)。社區(qū)作為養(yǎng)老的依托，培養(yǎng)自治能力，發(fā)揮管理、服務(wù)社區(qū)的主動(dòng)性，積極發(fā)展社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)，是推動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老體系建立和發(fā)展的根本途徑。

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（責(zé)任編輯 張海鵬）