燕廷淼

[摘要]近年來，在高等學校科研經(jīng)費的使用與管理中，化公為私、化大公為小公、管理服務人員“順手牽羊”、預算管理不到位等問題頻頻出現(xiàn)且日趨嚴重。這些問題的產(chǎn)生既有制度層面的原因，也有財政部門、高等學校、科技部門等方面的因素。為確保高?？蒲惺聵I(yè)的健康發(fā)展，應重視科研成果，完善科研業(yè)務管理，嚴肅執(zhí)行規(guī)章制度，強化審計監(jiān)督，加強師德培養(yǎng)，使高校科研經(jīng)費管理逐步制度化、規(guī)范化。

[關鍵詞]高等學校；科研經(jīng)費管理；審計監(jiān)督

[中圖分類號]F239.4 [文獻標志碼]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2014.02.016

近年來，高等學?？蒲薪?jīng)費在使用過程中不斷出現(xiàn)各種違紀違法問題，已經(jīng)引起教育部、財政部等部門的高度重視。2012年12月，教育部、財政部相繼出臺了關于加強高?？蒲许椖抗芾怼⒅醒氩块T所屬高?？蒲薪?jīng)費管理及進一步規(guī)范高?？蒲行袨榈?個《意見》。2013年，各省市（區(qū)）又先后開展了不同形式的科研經(jīng)費管理大檢查。如何在最大程度地調(diào)動科研人員積極性、實現(xiàn)科研目標的同時，管理好科研經(jīng)費，對于實現(xiàn)高校的科學管理和在高等學校中防治腐敗具有重要意義。本文擬就我國科研經(jīng)費管理制度與政策現(xiàn)狀及高?？蒲薪?jīng)費管理亂象進行分析，給出治理對策，以期促進高?？蒲薪?jīng)費管理制度化、規(guī)范化。

一、科研經(jīng)費管理制度與政策現(xiàn)狀

1.國家層面上的制度與政策

改革開放以來，為了適應國家經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，我國相繼制定并實施了一系列科技計劃，并同時頒布了相應的科研經(jīng)費管理制度。

一是財政部與科技部等部門聯(lián)合頒布的與科技部制訂并發(fā)布的科技計劃（如“863”計劃、“973”計劃、國家科技重大專項、國家科技支撐計劃、星火計劃、科技惠民計劃等）相配套的經(jīng)費管理制度，如財教〔2006〕163號、財教〔2006〕159號、財教〔2006〕160號、財教〔2004〕3號和財教〔2012〕429號等文件，以及財政部、科技部等聯(lián)合頒布的、適用于特殊行業(yè)或產(chǎn)業(yè)的科研經(jīng)費管理辦法，如《公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法》（財教〔2006〕219號）、《產(chǎn)業(yè)技術與開發(fā)資金管理辦法》（財建〔2002〕30號）、《民口科技重大專項管理工作經(jīng)費管理暫行辦法》（財教〔2010〕673號）等。

二是全國哲學社會科學規(guī)劃辦公室出臺的《國家社會科學基金項目管理辦法》，國家自然科學基金委員會出臺的《國家自然科學基金項目管理辦法》及基金項目資助經(jīng)費管理辦法。

三是為了規(guī)范各種科研經(jīng)費在使用過程中的支出行為，財政部、科技部、教育部等部門多次聯(lián)發(fā)或單獨下發(fā)的強化科研經(jīng)費管理的通知或意見，如《關于嚴肅財經(jīng)紀律規(guī)范國家科技計劃課題經(jīng)費使用和加強監(jiān)管的通知》（國科發(fā)財字〔2005〕642號）、《教育部財政部關于進一步加強高?？蒲薪?jīng)費管理的若干意見》（教財〔2005〕11號）、《關于改進和加強中央財政科技經(jīng)費管理的若干意見》（國辦發(fā)〔2006〕56號），以及于2012年12月發(fā)布的3個《意見》：教技〔2012〕14號、教監(jiān)〔2012〕6號和教財〔2012〕7號。

2.地方層面上的制度與政策

根據(jù)現(xiàn)行行政管理體制，各省（區(qū)、市）科技管理部門分別制定了適用于本地區(qū)的科研經(jīng)費管理制度與政策，如《北京市科技項目經(jīng)費管理辦法》（京科發(fā)〔2010〕52號）、《河南省科技計劃項目經(jīng)費管理暫行辦法》（豫財教〔2012〕434號）、《上海市科研計劃專項經(jīng)費管理辦法》（滬財教〔2013〕67號）等。這些制度與政策配套適用于本地區(qū)科技管理部門制訂的各類科技計劃。

總之，我國有關科研經(jīng)費管理的制度具有“配套性”特征，細碎而繁雜，而從整體上看，又存在著制度缺口。此外，還缺少普遍適用的規(guī)章制度，無論是中央還是地方所制定的科研經(jīng)費管理制度，原則上只適用于相應的科技計劃中的縱向研究項目，橫向項目由于不屬于“計劃中”的科研項目，其科研經(jīng)費管理由承擔項目的基層單位參照上級相關制度自行規(guī)定。

二、高?？蒲薪?jīng)費管理亂象的種種表現(xiàn)

近年來，高?？蒲薪?jīng)費的使用與管理頻繁曝出丑聞。高?？蒲薪?jīng)費使用過程中出現(xiàn)的各種違紀違法情況，大致可歸納為以下幾個方面。

1.化公為私

高?？蒲薪?jīng)費使用過程中出現(xiàn)的化公為私現(xiàn)象有以下幾種形式。

一是外部協(xié)作造假。開展科研活動，難免需要外部協(xié)作單位，以便更好地完成科研任務，實現(xiàn)研究目標。但是，實踐中存在著利用外部協(xié)作單位侵占科研經(jīng)費的現(xiàn)象。如簽訂虛假協(xié)作合同，騙取科研經(jīng)費；直接與親屬或其他利益關系人所在單位簽訂協(xié)作合同，套取科研經(jīng)費。據(jù)報道，浙江大學醫(yī)學院院長曾授意其博士生以開具虛假發(fā)票、編造虛假合同等手段將1 022.66萬元的專項科研經(jīng)費非法占為己有，該院長也因此被撤銷全國政協(xié)委員資格并受到法律懲處。

二是捏造事由，編造用途?？茖W研究本是探索未知、求證真理的活動。在項目研究過程中，即使是事前經(jīng)過周密論證，仍不免會出現(xiàn)“意外”事項。但是一些研究人員借此捏造事由、編造用途，從而加大科研成本支出。如收集發(fā)票報銷，私人差旅和家用購物發(fā)票報銷，虛假發(fā)放助研津貼或勞務費等。據(jù)報道，山東省審計廳在對高校科研經(jīng)費管理情況進行審計時發(fā)現(xiàn)，22個項目報銷無具體品名和數(shù)量的發(fā)票共438張，涉及金額51.45萬元；9個項目報銷虛假業(yè)務內(nèi)容發(fā)票共1 824張，涉及金額103.05萬元。

三是公物私用。自然科學和工程技術領域的研究活動，需要借助儀器設備，一些科研人員為了實現(xiàn)項目經(jīng)費“零結余”，想方設法購置儀器設備，而對項目依托單位來說，用項目經(jīng)費購置儀器設備，既增加了單位的資產(chǎn)總值又不使用本單位資金，往往默認所購資產(chǎn)長期滯留于個人手中私用，直至報廢。這種現(xiàn)象，通過各高校的相關制度即可管窺其貌。

2.化大公為小公

在科研經(jīng)費的管理過程中，依托單位以不高于項目經(jīng)費總額10%的比例提取項目管理費，用以對使用現(xiàn)有儀器設備、日常水電氣暖消耗，以及其他相關管理費用的補助支出。但通過大量調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多高校所提取的項目管理費，并未依照規(guī)定進行會計核算，而是列入“代管經(jīng)費”由學?？蒲泄芾聿块T支配、使用，儼然成為合法化的“小金庫”。

3.管理服務人員“順手牽羊”

高?？蒲泄芾聿块T、財會部門對科研項目負有業(yè)務、財務等方面的管理和服務職責，一些崗位的管理人員利用職權或不對稱的政策制度信息，以及監(jiān)督盲點，“順手牽羊”地非法侵占項目經(jīng)費；更有甚者，以權謀私，明目張膽地侵占項目經(jīng)費。據(jù)報道，中國科學院某研究所生物特征認證與測評中心原主任助理江某，借助其經(jīng)手課題經(jīng)費的申請和報銷便利，鉆“導師往往只管簽字，不問經(jīng)費去向”之空，貪污經(jīng)費，終被判刑。

4.預算管理不到位

大量調(diào)研表明，國家或中央部委的縱向項目，獲得立項后的項目任務書中附有批準的課題經(jīng)費預算，而部分省級以下的縱向項目和橫向項目往往沒有項目經(jīng)費支出預算，尤其是橫向項目僅有項目研究合同書。缺少了預算制約，經(jīng)費的支出任由項目負責人使用，一旦財務審核把關失控，科研項目經(jīng)費很容易變成項目負責人自己的錢。此外，即便有些項目有預算，實際執(zhí)行結果也存在偏離預算的現(xiàn)象，有些偏差還特別大，以至于實際支出與研究目標不相關、與有關政策不相符，經(jīng)濟上也不合理。

5.結題不結賬

盡管相關制度與政策明確要求，科研項目結束后應在6個月內(nèi)進行經(jīng)費結算，但是為了鼓勵科研人員搞科研，許多高校默許不上繳的項目經(jīng)費結余長期掛賬。由于沒有具體的項目任務制約，再加上管理監(jiān)督的松懈，以至于科研經(jīng)費結余成了部分科研人員的“小金庫”，任其隨意使用。

三、高?？蒲薪?jīng)費管理亂象產(chǎn)生的原因

雖然亂象種種，不一而足，但亂中有因亦有序——總是與管理體制上的缺陷和管理不到位有關。

1.制度因素

一是配套管理制度繁雜不清晰?，F(xiàn)行的科研經(jīng)費管理辦法多為財政部會同科技部等科技計劃發(fā)布部門聯(lián)合頒布的，帶有濃重的“一事一議”性質(zhì)，制度體系不簡潔，缺少從財政角度管理事務的“歸納性”規(guī)定。如修訂后的《國家高技術研究發(fā)展計劃（863計劃）專項經(jīng)費管理辦法》（財教〔2006〕163號）與《國家重點基礎研究發(fā)展計劃專項經(jīng)費管理辦法》（財教〔2006〕159號），其修訂頒布時間、制定依據(jù)、管理目的、規(guī)定內(nèi)容等基本一致，完全可以合并為一個文件。

此外，不同制度與政策之間對相同事項規(guī)定不一，給單位具體執(zhí)行造成障礙，如項目管理費（2011年后演變?yōu)椤伴g接費用”）問題。財教〔2006〕163號文件規(guī)定：“管理費是指在課題研究開發(fā)過程中對使用本單位現(xiàn)有儀器設備及房屋，日常水、電、氣、暖消耗，以及其他有關管理費用的補助支出。管理費按照課題專項經(jīng)費預算分段超額累退比例法核定?！苯特敗?005〕11號文件也規(guī)定：“項目管理費可根據(jù)項目管理辦法或項目合同規(guī)定的比例由學校安排使用；項目管理辦法或項目合同沒有明確規(guī)定的，由學校制定管理辦法予以規(guī)范，但目前項目管理費提取比例最高不得超過項目經(jīng)費總額的10%?！比欢?，國科發(fā)財字〔2005〕462號文件規(guī)定：“嚴禁從課題經(jīng)費中直接提取管理費計入課題成本。課題管理費是指難以直接計入課題成本的費用，包括課題依托單位為課題提供服務的管理人員費用和其他相關管理支出、房屋占用費和現(xiàn)有儀器設備使用費或折舊費等?！?011年后，又演變成了“間接費用”。

二是某些規(guī)定不合理、不嚴謹。如《教育部財政部關于加強中央部門所屬高校科研經(jīng)費管理的意見》（教財〔2012〕7號）規(guī)定：“建立銀行卡支付制度，依據(jù)有關規(guī)定發(fā)放給個人的勞務性費用，要嚴格審核發(fā)放人員資格、標準，一律通過個人銀行卡發(fā)放，以零現(xiàn)金方式支付?！弊鳛橐?guī)范性文件，對某種事項的操作方式做出如此絕對具體的規(guī)定安排，有失客觀性與合理性。再如《教育部關于進一步加強高?？蒲许椖抗芾淼囊庖姟罚ń碳肌?012〕14號）規(guī)定：“學校要研究建立有效的獎懲制度，對于管理成效好、經(jīng)費管理規(guī)范、使用效益高的科研團隊和個人予以表彰和獎勵，并在項目申報或經(jīng)費分配等方面加大支持力度?！贝恕兑庖姟穼⑷说恼\信問題與項目的學術水平問題混淆在一起，無形中降低了申報項目的學術水準要求。本來，科研項目申報必須遵循科研項目管理制度要求，在符合規(guī)定的前提下優(yōu)中選優(yōu)，科研經(jīng)費分配也應當是以經(jīng)過嚴格評審后的預算為依據(jù)，但照此規(guī)定執(zhí)行，難免有失公允性與客觀性。

三是科研人員勞動付出未得到應有的認可。高校教師的工作量主要是通過教學方面的工作量來體現(xiàn)。然而，在科研經(jīng)費管理制度中，對人員經(jīng)費支出部分，明確規(guī)定不包括學?？蒲腥藛T的工資支出，只包括專家咨詢費和勞務費用（研究生助研津貼）。由此可推斷，一般情況下，為評聘職稱，高校教師必須進行“業(yè)余的、義務的”科研勞動，否則無法取得足夠的科研成果。因此，對科研人員勞務費用的忽視是不客觀的，由此所制定出的制度也是不完善的。

四是激勵機制不健全。從目前我國的科研激勵制度看，大致分為3種，即政府獎勵制度、專業(yè)技術職務評審制度和民間獎勵制度。政府獎勵制度是以《國家科學技術獎勵條例》和地方政府頒布的相關獎勵制度為主；民間獎勵制度是由國（境）內(nèi)外企事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和個人制訂，利用非國家財政性經(jīng)費或者自籌資金面向社會設立經(jīng)常性科學技術獎勵，是政府獎勵制度的補充；專業(yè)技術職務評審制度則是通過設置職稱評定條件從而督促相關專業(yè)技術人員從事科研并取得成果的一種激勵機制。

統(tǒng)觀以上3種激勵制度，政府和民間獎勵制度所起的作用是巨大的，但獲獎者是少數(shù)的；專業(yè)技術職務評審制度的涵蓋面較大，但起作用時間是有限的。就高校而言，要想讓取得高級專業(yè)技術職務的科研人員繼續(xù)潛心科研事業(yè)，單靠政府或民間獎勵制度是不行的，調(diào)動不了廣大科研人員的積極性和主動性，獎勵制度如何體現(xiàn)廣大科研人員創(chuàng)造性勞動的價值才關鍵。

在嚴格規(guī)范科研行為與促進科研人員廉潔從業(yè)的同時，只有充分認可廣大科研人員創(chuàng)造性勞動的價值，才能調(diào)動科研人員的積極性、創(chuàng)造性。目前，在科研業(yè)務活動中，一概拒絕承認科研人員所付出的“剩余勞動”，就是激勵機制不健全的重要表現(xiàn)，無法充分調(diào)動和保護廣大科研人員開展科研活動、進行發(fā)明創(chuàng)造的積極性。

2.財政部門因素

一是預算管理不到位。首先，預算編制不到位。課題項目經(jīng)費預算之所以水分大，主要是因為財政部門往往以概算形式批準科研管理部門的經(jīng)費預算，對預算編制管理不到位。實際上，在大多數(shù)情況下，縱向課題項目的財政預算是科研管理部門事前估算出來的，而非基層單位的合理預算。其次，缺少監(jiān)督。目前縱向項目經(jīng)費支出，即便通過財政部門集中支付，由于人力與專業(yè)的局限，財政部門也很難真正起到監(jiān)督作用。

二是缺少普適性制度。有資料顯示，在我國現(xiàn)行科研經(jīng)費管理政策中，財政部、教育部和科技部出臺的具有普遍適用性的科研經(jīng)費管理政策多以“意見”形式頒發(fā)。如教財〔2005〕11號文、國辦發(fā)〔2006〕56號文，以及2012年12月教育部、財政部密集出臺的有關高校科研經(jīng)費須加強管理的3個《意見》等，與正式的辦法或規(guī)定相比，這些《意見》不僅系統(tǒng)性差，而且具有臨時性，層級較低。

3.高校因素

第一，監(jiān)督不力。高校作為科研活動過程管理的重要環(huán)節(jié)，在了解項目研發(fā)信息、把握項目進度、加強資源整合、組織協(xié)調(diào)和服務于項目實施等方面具有優(yōu)勢。然而，由于高校業(yè)務評估及競爭等因素，許多高校置財經(jīng)法規(guī)于不顧，以放松管理來鼓勵科研人員。調(diào)研表明：通過有意或無意的弱化或放棄監(jiān)管來提高科研經(jīng)費量和科研成果量，是高校管理者普遍具有的心態(tài)。

第二，服務不力。主要表現(xiàn)為3個方面：一是管理觀念重，服務意識差；二是科研政策宣傳不到位，致使許多科研人員不知道、不理解相關制度政策；三是以職權謀私利，無視制度與政策的約束力。

第三，導向偏差。很多高校將科研經(jīng)費量作為科研工作量的重要考核指標，片面追求科研工作的經(jīng)費增長，忽視了對科研成果質(zhì)量的進一步要求，以及高素質(zhì)人才綜合素質(zhì)的提高。

4.科技部門因素

科技行政部門主管全國或某一區(qū)域（行業(yè)）科研計劃的制訂、項目的發(fā)布、申請的接受、監(jiān)督的實施和成果的驗收，以及績效考核等科技業(yè)務管理事項，具有很大行政權力，從某種程度上講，其管理水平的高低，決定著科研經(jīng)費使用效果的優(yōu)劣。同時，科技行政部門管理行為規(guī)范與否，也影響著科研人員科研活動的開展。目前高?？蒲泄芾碇械膯栴}，比較突出的有2點：一是立項腐敗。一些高?；蚪處煱芽蒲许椖康纳暾堁堇[為“跑項目”，這從側面說明項目立項環(huán)節(jié)操作不規(guī)范，沒有做到科學論證與客觀公正。目前，高校科研管理部門普遍具有較強的“公關”意識即是明顯例證。不僅如此，申請者申請時所花的錢，往往會在科研經(jīng)費中撈回來，想方設法套取科研經(jīng)費。二是成果造假。早在2006年，國家自然科學基金委員會就通報了20個涉嫌學術造假的案例，涉及15個高校，占總數(shù)的75%。如果在成果驗收階段，像對“漢芯”一樣長期疏于嚴管，科研人員將不再敬畏科研經(jīng)費管理制度，必將胡支亂花。

四、完善高?？蒲薪?jīng)費管理的對策

聯(lián)系我國高?？蒲薪?jīng)費管理的實際，根據(jù)其長期尤其是近期存在的普遍性問題，筆者提出以下對策，供有關方面參考。

1.重視科研成果，完善科研業(yè)務管理

獲得高水平的科研成果是一切科研管理的最終目標，科研經(jīng)費管理是科研管理的重要內(nèi)容。科技部應適時完善《國家科技計劃項目管理暫行辦法》（科技部2001年第5號令），使之成為普遍適用于科研項目業(yè)務管理的管理制度，強化其對于科研項目業(yè)務管理的權威性、嚴肅性；同時嚴格申報、實施和驗收等業(yè)務管理程序，加強科研業(yè)務管理，確保科研成果質(zhì)量。

2.完善科研經(jīng)費管理制度，嚴肅執(zhí)行規(guī)章制度

一是強化預算管理。針對縱向項目，應以《科技部科技計劃課題預算評估評審規(guī)范》（國科發(fā)財字〔2006〕99號）為普遍適用的制度，嚴格遵守其操作程序，加強預算的評估評審，完善評估評審紀律與獎懲措施。財政部門應以評估評審結果作為批復預算的基礎。針對橫向項目，應以雙方技術合同為基礎，以實現(xiàn)科研目標的技術方案為基本依據(jù)，編制經(jīng)費支出預算，以期實現(xiàn)項目開支與目標相關、與制度相符且經(jīng)濟上合理的要求。同時，合理設計橫向項目經(jīng)費結余分配方案，以避免出現(xiàn)超成本支出科研經(jīng)費的現(xiàn)象。

二是明確科研人工成本，完善相關制度。高校不是專業(yè)的科研單位，許多高校并沒有設置專職的科研崗位，科研工作主要靠廣大教師來完成，教授、專家同樣需要完成教學工作量。因此，應完善相關制度、重視科研人工成本、區(qū)別科研人員不同身份、如實反映科研成本、維護科研人員權益。為此應區(qū)別不同申報人的身份，明確規(guī)定不同的人員支出預算比例?，F(xiàn)行的“間接費用”所包含的績效支出，應改在直接費用中反映，使科研人員能直接享受開展科研所得到的勞動補貼權益。

三是真正落實項目承擔單位的法人責任。科研人員承接科研任務后，對其所在單位來說，不僅能帶來一定的經(jīng)濟利益，而且還能夠分享科研成果為各種業(yè)務評估與考核帶來的多重利益。同時，作為高校，管理好本校職工的科研業(yè)務應是分內(nèi)之事。因此，嚴格落實《關于進一步加強國家科技計劃項目（課題）承擔單位法人責任的若干意見》（國科發(fā)計〔2012〕86號）規(guī)定，既是必須的又是合理的。

四是加強經(jīng)費使用績效考核。完善《中央級民口科技計劃（基金）經(jīng)費績效考評管理暫行辦法》（財教〔2007〕145號），使之成為普遍適用的制度規(guī)定；在指標體系設計中，應加大科研成果質(zhì)量指標權重，以提高經(jīng)費使用效益。

3.強化審計監(jiān)督

就高校內(nèi)部審計而言，強化審計監(jiān)督不能僅限于將審計監(jiān)督的關注點集中在相應制度與政策的執(zhí)行方面，還應當根據(jù)科研活動規(guī)律對業(yè)務活動及其成果進行監(jiān)督復核，實行二維監(jiān)督；對經(jīng)濟活動行為的審計重點是有無浪費現(xiàn)象，而對科研活動的審計重點應是成果真?zhèn)渭百|(zhì)量優(yōu)劣。