朱興宏+周昕皓+程勇

[摘要]協(xié)作性公共服務作為對新公共管理和科層制的修正與反思，在西方發(fā)達國家實行后已經取得了一定的成果。協(xié)作性公共服務所具有的靈活性和個性化的特點，很好地回應了現(xiàn)代社會公眾對公共服務多樣化、復雜化的需求。協(xié)作性公共服務在整合資源、提升公共服務質量、增進公共價值方面為我國公共服務改革提供了一種新模式，但其自身的特點也決定了其存在著不可避免的諸多困境，如目標不一致的困境、溝通的困境、問責的困境及管理的困境等。對這些困境，可以從以下3個方面著手突破：一是成立公共服務協(xié)作委員會；二是明確職責，加強監(jiān)督；三是建立信任機制，加強溝通。

[關鍵詞]協(xié)作性公共服務；新公共管理；科層制；信任；溝通；問責

[中圖分類號]D035 [文獻標志碼]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2014.02.002

政府是公共服務的天然供給主體，但直到20世紀初，西方國家的政府由于深受亞當·斯密“守夜人”理念的影響，堅信“管得最少的政府就是最好的政府”[1]，政府具備的公共服務職能很少，但是隨著資本的擴張和經濟的發(fā)展，政府不得不面臨各種難以處理的社會問題，如環(huán)境、教育、失業(yè)等，這些問題的解決單純依靠政府很難取得理想的效果，因此政府與其他社會主體間的橫向協(xié)作成為一種必然趨勢。雖然世界各國的國情各不相同，但在解決公共服務問題方面均朝著橫向協(xié)作的方向發(fā)展。協(xié)作性公共服務以其靈活的服務運行體制，有效地回應了現(xiàn)代社會公眾對公共服務多樣化、復雜化和個性化的需求，從而成為政府間處理跨界公共服務的普遍模式。協(xié)作性公共服務作為一種新的治理范式，在快速回應公眾多樣化需求方面，已經取得了良好的成效，學術界和實踐界對此也有研究，但這些研究關注的焦點在于理論的介紹和推廣應用，往往忽略了協(xié)作性公共服務存在的局限性和面臨的困境。因此，本文擬在分析協(xié)作性公共服務涵義及其優(yōu)勢的基礎上，指出協(xié)作性公共服務存在的局限性及面臨的困境，并提出突破其困境的策略建議，以資借鑒。

一、協(xié)作性公共服務的涵義

協(xié)作與合作存在很多共性，都是指為了實現(xiàn)某一目標而與他人共同工作，但是二者也存在著區(qū)別。合作主要是指人們?yōu)榱俗非笥幸娴哪繕恕⒎磳τ泻Φ哪繕硕餐ぷ鳎鴧f(xié)作僅僅意味著通過一定的努力去幫助別人。[2]協(xié)作性公共服務是指兩個或兩個以上既相互獨立又通力合作的治理主體在一個制度框架內，秉持平等協(xié)商、合作共贏的理念，為提供可持續(xù)的整合型公共服務而采取正式或非正式的聯(lián)合行動。協(xié)作性公共服務突破了政府單一主體供給公共服務的模式，主張政府、企業(yè)、NGO（非政府組織）及公眾在平等協(xié)商的基礎上聯(lián)合行動，其核心目標是提高公共服務的質量，滿足公眾的需求，增進公共價值。協(xié)作性公共服務強調從縱向和橫向2個方面實現(xiàn)資源的整合，縱向協(xié)作的核心內容是為了獲得信息和政策而與上級政府或部門聯(lián)系；橫向協(xié)作的主要方式是共同決策、互換資源和簽訂協(xié)作項目等，通過集中利用不同的資源，提供單個組織無法供給的公共服務。信任是協(xié)作性公共服務良好運行的基礎和保障?？傊?，協(xié)作性公共服務作為一種新的治理模式，以其靈活性克服了科層官僚制的機械僵化，以其整體性克服了新公共管理的碎片化，因而可以將其看作是對傳統(tǒng)科層官僚制和新公共管理的反思與修正，其具體模式見圖1。

二、協(xié)作性公共服務的優(yōu)勢

協(xié)作性公共服務是政府部門、第三部門、企業(yè)和公民等主體在資源互賴、平等互信基礎上建立起來的協(xié)作網絡，通過橫向和縱向2個維度的協(xié)作來實現(xiàn)資源的整合。這種協(xié)作性網絡既能發(fā)揮資源聚合的整體效用，又能突破管理科層制的機械僵化，因而其在公共服務的供給中具有諸多優(yōu)勢。

1.快速靈活

科層官僚制由于受其嚴格的等級制度的限制，在面對外界環(huán)境變化時，很難快速運轉起來，而協(xié)作性公共服務組織則比等級制度更加敏捷和靈活[3]。協(xié)作性公共服務組織可以避免很多繁瑣而又無效的程序，能快速應對外界環(huán)境變化。協(xié)作性公共服務的快速靈活主要體現(xiàn)在3個方面。一是增減員工的靈活性。協(xié)作性公共服務組織可以根據任務需要在短時間內雇傭人員、分配任務、解雇人員，這種充分利用外部資源完成任務的靈活性是科層官僚制不能奢望的。二是在存在人員上限限制的情況下，能提高工作效率。任何一個組織要實現(xiàn)效益最大化，都必須對人員數量進行限制，尤其是政府部門要實行嚴格的人員編制限制。如何實現(xiàn)在不增加組織人員數量的情況下提高效益，成為科層組織面臨的一個難題。協(xié)作性公共服務一方面通過整合社會資源，產生規(guī)模效益；另一方面，通過將低級重復的常規(guī)工作外包給協(xié)作伙伴，相當于變相增加了工作人員，既能提供優(yōu)質的公共服務而又不突破自組織的人員上限，很好地化解了這一矛盾。三是突破約束，機動靈活。審計和控制機制是對傳統(tǒng)公共服務組織進行監(jiān)督的主要方式，這種監(jiān)督方式在防止腐敗方面確實功不可沒，但是這種剛性的約束也防礙了資金的有效流動。協(xié)作性公共服務在處理緊急情況時，可以利用私人資金填補預算差額，因為私人資金要比政府資金受到的約束少。[4]（P30）

2.實現(xiàn)碎片化公共服務的整合

科層制是馬克斯·韋伯的一大發(fā)明，它是現(xiàn)代社會行政管理的基本框架，從而有效地提高了管理效率。科層制公共行政是依賴權威和等級建立起來的，自上而下的信息傳遞方式及逐級分權、照章辦事是其主要特征?？茖又乒卜者^分重視機械效率而忽略了個體的多樣性和人的價值與尊嚴。分權在一定范圍內有利于工作效率的提高，但是過度分權則容易造成機構臃腫、職責重置，從而影響公共服務效率。為了矯正科層制公共服務存在的弊端，1970年代，西方社會發(fā)起了一場通過內部結構優(yōu)化提升政府工作效率的政府再造運動，也稱為新公共管理運動。新公共管理將大規(guī)模的政府機構不斷地小型化、細致化，成功克服了縱向垂直管理系統(tǒng)僵化的弊端，增強了組織的靈活性。但是，隨著分權和組織機構的裂化，勢必會帶來碎片化的制度結構[6]，從而使組織間的協(xié)調與合作成為提升公共服務效率的關鍵環(huán)節(jié)。新公共管理運動借用了大量工商管理的方法，希望通過引入競爭機制，實現(xiàn)公共服務質量的提高，但是伴隨而來的是組織界限的模糊和政府治理難度的增大，面臨的社會問題（諸如社會排斥、醫(yī)療保障不平等、地方發(fā)展和教育等）也日益復雜[7]。面對這些跨區(qū)域、跨組織和跨部門的公共事務，原有的公共服務體制束手無策，而協(xié)作性公共服務能以其速度快、靈活性、專門化和創(chuàng)新性很好地對此類問題做出回應，因而越來越被認為是一種必需和必要的戰(zhàn)略[8]，甚至在一些情況下有取代科層官僚制的趨勢[9]。

3.有效回應公眾的公共服務需求

隨著經濟社會的發(fā)展，公眾已不再滿足于被動地接受整齊劃一的公共服務，他們對公共服務的需求變得更為復雜，這種復雜主要表現(xiàn)在3個方面。一是需求的多樣性。經濟社會的高速發(fā)展，促進了資源、信息等的快速流動，公眾在多元價值觀的沖擊下，政府提供的并無二致的公共服務不僅不能滿足公眾的需求，甚至還會滋生公眾對政府的失望情緒，于是多樣化甚至個性化成為公共服務未來發(fā)展的方向。二是需求的漸進性。公眾對公共服務的需求是處在不斷變化之中的，影響公眾公共服務需求的主要因素是其收入水平。隨著公眾經濟收入的提高，公眾對公共服務的需求也在不斷增長，從基本的生理需求、安全需求上升到全方位的需求。三是需求的交叉性。交匯融合是現(xiàn)代社會的特征，這為公共服務的供給增加了難度，公共服務的很多內容難以明確界限、確認供給主體、明確責任，單一的組織很難為利益交織的群體提供有效服務，機械僵化的公共服務供給制度很難對公眾動態(tài)的公共服務需求進行有效回應。協(xié)作性公共服務以其松散的結構、快速靈活的運行機制、自下而上的組織結構和跨部門多主體參與的構架為公共服務改革提供了一種有益的探索模式。

三、協(xié)作性公共服務面臨的困境

社會公眾乃至學者眼中似乎普遍認為協(xié)作是個“好東西”，可以讓各參與主體發(fā)展成更富有成效的合作關系，更好地創(chuàng)造公共價值。然而，如果以批判的眼光來理性審視協(xié)作性公共服務，會發(fā)現(xiàn)其也面臨著諸多困境。

1.目標不一致的困境

目標一致是協(xié)作性公共服務的基礎，但是由于公共服務的成效有時是模糊的、難以測量的，協(xié)作中的成員有可能根據有限的績效目標提供不同的服務。協(xié)作性公共服務陷入目標不一致困境的原因主要有3個方面。一是協(xié)作參與者目標和訴求不一致。協(xié)作參與主體眾多，包括政府、企業(yè)、NGO和公眾個人，這些參與主體的目標和訴求很難與協(xié)作組織的目標使命完全一致，而且差異越大，協(xié)作組織的協(xié)調難度就越大，協(xié)作組織的穩(wěn)定性也就越差。二是協(xié)作參與者之間存在競爭關系。協(xié)作成員有時候在某一領域是協(xié)作關系，但是在其他領域可能存在著激烈的競爭關系。這種情況下，協(xié)作目標的統(tǒng)一將會變得更加復雜。此外，協(xié)作組織為了改善公共服務的質量，會在協(xié)作者之間開展競爭，但是由于每個協(xié)作成員都無法將個人利益升華為公共利益，所以，這種競爭必然導致協(xié)作成員之間的關系緊張，甚至滋生腐敗。三是機會主義的存在。協(xié)作性公共服務是一種集體行為，但參與者的利益訴求并不相同，“機會主義”和“搭便車”的心理是不可避免的，協(xié)作成員極有可能會在協(xié)作中傾向于自己的個人目標，而忽略協(xié)作組織的目標，最終導致協(xié)作的失敗。

2.溝通的困境

溝通對于任何一個組織來說都極為重要，但是在現(xiàn)實中往往存在很多溝通困難。在協(xié)作性公共服務中，造成溝通困境的原因主要來自于2個方面。一是技術造成的溝通困境。這或是協(xié)作成員使用了獨立而不兼容的信息系統(tǒng)而導致溝通不暢[4]（P40），協(xié)作效果不好；或是協(xié)作成員采用的溝通技術落后于其他成員，缺乏統(tǒng)一的協(xié)作溝通平臺，妨礙協(xié)作者之間的溝通，使協(xié)作效果受到影響。二是協(xié)作成員人為原因造成的溝通困境。信息作為一種重要的社會資源，對于協(xié)作成員來說，其重要性毋庸置疑。為了保護自我利益不受侵害，協(xié)作者會本能地拒絕信息的共享，從而使協(xié)作陷入溝通困境，尤其當協(xié)作者之間存在競爭關系時，這種溝通可能變得更為嚴峻，因為這種外部的緊張關系必然會造成協(xié)作組織的內部壓力，協(xié)作成員之間互不信任、拒絕溝通。在某些時候，信息就意味著權利，某些協(xié)作成員或是因為害怕失去權利，或是因為缺乏激勵機制，而選擇減少溝通，避免信息共享。

3.問責的困境

如果沒有責任的約束，那么，追求自身利益最大化的個體必然會出現(xiàn)不作為、遲作為、無作為和亂作為的現(xiàn)象。協(xié)作性公共服務由于其組織自身的特點決定了其必然會陷入問責困境之中。首先是誰來問責？在協(xié)作性公共服務體系中，每一個協(xié)作參與者都是獨立的、平等的，任何協(xié)作參與者（包括政府）都不能將自己的意志強加到其他參與者身上，更無權對其他協(xié)作參與者實施制裁。因此，由誰來問責成為一個難題。其次是問誰的責？協(xié)作性公共服務的最大優(yōu)點就是整合資源，靈活處理公共服務中的問題，但是這種集體行為在產生高效率的同時，也模糊了協(xié)作參與者個體的職責，最終使協(xié)作問責陷入“責任分享的困境”[10]。最后是如何問責？傳統(tǒng)的問責方式主要是依靠審計和控制機制來實現(xiàn)的，但是在協(xié)作性組織內頻繁地使用績效和價格審計，極有可能會導致協(xié)作成員之間產生對抗情緒和互不信任，破壞其伙伴關系。

4.管理的困境

信任是協(xié)作組織得以順暢運行的基礎，信任度的高低直接關系到協(xié)作效果的好壞（見表1）[11]。協(xié)作性公共服務是為增進公共服務價值而采取的聯(lián)合行動，但是在協(xié)作過程中，或是對協(xié)作目標的不完全認同，或是對權利分配的結果不滿意，或是害怕失去權威，以“成本—收益”為出發(fā)點的協(xié)作參與者很難建立信任關系。協(xié)作性公共服務的優(yōu)點是其松散的結構和快速的反應能力，但這也正是其缺點所在。相對于傳統(tǒng)的“靠命令與控制程序、刻板的工作限制，以及內向的組織文化和經營模式維系起來的嚴格的官僚制度”[4]（P6）而言，協(xié)作性公共服務組織由于其各個主體地位平等，任何參與者都無權凌駕于其他主體之上，其管理職能依靠協(xié)商進行，這種看似民主的做法有時候反而更容易造成效率丟失。協(xié)作性公共服務面臨的管理上的挑戰(zhàn)，只能依靠建立在信任基礎上的協(xié)作去弱化其影響力，不可能徹底消除，因為這是協(xié)作性公共服務與生俱來的，也可以理解為其構成要素的一部分。

四、擺脫協(xié)作性公共服務困境的對策

協(xié)作性公共服務作為一種新型的公共治理模式，推動了政府、企業(yè)、第三部門等協(xié)作主體關系的重新平衡，對于實現(xiàn)有效治理具有重要的意義。為了確保協(xié)作性公共服務效用最大程度的發(fā)揮，減少損失，提升公共服務質量，增進公共價值，可以從以下3方面著手擺脫其面臨的困境。

1.成立公共服務協(xié)作委員會

平等協(xié)商是各個協(xié)作主體參與公共服務協(xié)作的前提，各個協(xié)作主體應在協(xié)商的基礎上，綜合考慮外部選擇權、風險規(guī)避和時間偏好，進行討價還價，從而形成協(xié)作意向。平等協(xié)商對協(xié)作性公共服務的各個參與者而言，都是利大于弊的，是有持續(xù)協(xié)作的可能性基礎的，否則是不可能形成協(xié)作意向的。這種多主體的協(xié)作很難通過上級行政機關的調控進行控制，但是這種協(xié)作又必須有一定的約束，才能減輕因摩擦而產生的費用，而公共服務協(xié)作委員會就是一個不錯的選擇。公共服務協(xié)作委員會的主要作用，首先是培育共同的價值觀。共同的價值觀是協(xié)作性公共服務持續(xù)發(fā)展的基礎，是在一定的經濟文化背景下，在一定區(qū)域范圍內，各地方間長期生成、發(fā)育起來的彼此間相互信任、相互團結、相互依存的價值觀念、精神理念以及行為規(guī)范[12]，共同價值觀的確立相當于達成了非正式的協(xié)議，其效力不亞于正式協(xié)議。其次是溝通信息，協(xié)調利益。公共服務協(xié)作委員會可以通過領導定期會晤、成員專項協(xié)調等多種形式實現(xiàn)信息的有效溝通，從而避免因信息不暢而導致的協(xié)作失敗。利益和責任是公共服務協(xié)作的根本，也是持續(xù)協(xié)作的關鍵。在共同利益的基礎上，公共服務協(xié)作委員會可以通過溝通協(xié)商達成共識。美國這方面的經驗啟示我們，公共服務協(xié)作委員會要切實發(fā)揮作用，必須賦予其一定的法律地位，依法履行正式、穩(wěn)定的相關協(xié)議。[13]

2.明確職責，加強監(jiān)督

美國學者尤金·巴達赫[14]指出，最整合、功能配置最好、表現(xiàn)最好的團隊也需要監(jiān)督——即使不為其他原因，只為責任。可見，監(jiān)督對于責任的重要性。傳統(tǒng)的責任機制通過控制和審計來確保責任的履行，但是公共服務協(xié)作體系是建立在平等基礎上的聯(lián)合行動，靈活性、個性化是其最大特點。如果依賴于傳統(tǒng)頻繁價格和績效審計式的責任機制來監(jiān)督公共服務協(xié)作體系，勢必會破壞協(xié)作體系賴以存在的伙伴關系，降低協(xié)作主體之間的信任感，最終導致協(xié)作初衷無法實現(xiàn)。因此，公共服務協(xié)作委員會在協(xié)作之初就要確定各個協(xié)作主體的目標和協(xié)作體系要實現(xiàn)的目標，因為良好的政策應該是戰(zhàn)略性的、整合的、以結果和服務為中心、有事實依據、兼容并包以及有明確的目標規(guī)定的。[15]同時，在協(xié)商的基礎上確定由誰負責以及負責什么。[4]（P133）明確職責只是加強監(jiān)督的開始，監(jiān)督應該貫穿整個協(xié)作過程，但是這種監(jiān)督既要達到對協(xié)作主體、客體的約束，又不能影響協(xié)作本身的個性化和靈活性。同事監(jiān)督、結果評估和顧客參與在協(xié)作性公共服務中或許可以發(fā)揮不錯的監(jiān)督效果。因為很多公共服務是難以進行量化考核的，相較于其他人而言，同事更清楚你在工作中的投入，結果評估監(jiān)督可以幫助參與者就工作的能力和投入的強度進行交流。顧客是公共產品的最終接受者，顧客參與監(jiān)督既可以加強服務提供者和顧客之間的交流，減少由于溝通不暢而帶來的損失，又可以對服務提供者產生激勵機制，提升服務質量。

3.建立信任機制，加強有效溝通

信任和溝通是協(xié)作性公共服務的核心，建立并完善信任機制能夠實現(xiàn)暢通溝通渠道、增加信任的目的。造成信息溝通不暢的原因主要有2個方面。一是技術上的原因。信息無法及時傳遞給相關協(xié)作者，致使協(xié)作者無法及時、靈活地對協(xié)作任務做出反應，從而降低了服務質量。針對這種情況，可以建立電子門戶。電子門戶可以使每一個員工都能在最短的時間內對協(xié)作任務做出反應，從而節(jié)約成本。二是協(xié)作者自身的原因。協(xié)作者出于種種考慮，或是不信任協(xié)作伙伴，或是害怕失去權利等，只愿意讓信息在組織內部流動，不愿意共享信息。針對這種情況，公共服務協(xié)作委員會可以在協(xié)作之初，在協(xié)商的基礎上簽訂信息共享協(xié)議，承諾共享除了最敏感信息之外的所有信息。此外，應強化信任關系。良好的溝通可以幫助協(xié)作成員間建立信任關系，而成員間的信任又可以促進組織間的信任，從而實現(xiàn)良性循環(huán)。有效的治理結構對于信任而言也極為重要，因為參與者接觸的點越多，就越有可能減少摩擦、產生信任并促進溝通。價值觀和文化的差異也是造成協(xié)作困難的原因之一，這就需要公共服務協(xié)作委員會適時調整價值觀和激勵機制。

四、結語

總之，協(xié)作性公共服務作為一種新的公共服務供給形式，對于滿足公眾多樣化、復雜化和個性化的需求，有著重要的實踐意義。協(xié)作性公共服務以增進區(qū)域公共價值為出發(fā)點，超越了狹隘的部門主義和地方主義，突破了以往政府改革的思路，為公共服務改革提供了一種新模式。

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