程宇

[摘要]在財(cái)政分權(quán)、晉升激勵(lì)和權(quán)力失衡的共同作用下，導(dǎo)致了如今土地腐敗問(wèn)題日益嚴(yán)重的局面。為此，調(diào)整中央和地方之間的財(cái)政分配關(guān)系，對(duì)中央和地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)進(jìn)行合理的劃分；建立科學(xué)的政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，完善官員選拔任用制度，以及改革現(xiàn)行的土地制度，強(qiáng)化對(duì)土地管理等政府部門(mén)的權(quán)力約束，才是遏制土地腐敗問(wèn)題泛濫，更有效地治理當(dāng)前土地腐敗問(wèn)題的解決之道。

[關(guān)鍵詞]土地腐??；土地交易；財(cái)政分權(quán)；權(quán)力失衡

[中圖分類號(hào)]F301；F812

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1007-8487（2014）07-0067-05

十八大報(bào)告指出，要堅(jiān)持中國(guó)特色的反腐倡廉道路，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防方針，全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，做到干部清正、政府清廉、政治清明。黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也在不同場(chǎng)合反復(fù)論及了反腐敗問(wèn)題的重要性，這不僅表明了黨和國(guó)家反腐敗的決心，也表明我國(guó)反腐敗的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。其中，尤以土地領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題為甚。根據(jù)最高人民檢察院2009年9月通報(bào)的查辦城鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)域商業(yè)賄賂犯罪案件情況顯示，2007年至2008年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共查辦城鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)域商業(yè)賄賂犯罪案件9374件，10043人，案件主要發(fā)生在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、土地出讓等領(lǐng)域，共7990件^[1]。近幾年來(lái)，土地腐敗事件頻頻被媒體曝光，查處的土地腐敗案件有明顯增加的趨勢(shì)。從制度層面來(lái)分析土地腐敗現(xiàn)象的發(fā)生機(jī)理，并找到治理土地腐敗問(wèn)題的有效途徑，這顯然是一系列亟待研究的問(wèn)題，也是目前我國(guó)反腐倡廉工作的重中之重。

一、土地腐敗現(xiàn)象的發(fā)生機(jī)理

2008年中央印發(fā)反腐文件《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》，將土地領(lǐng)域列為治理商業(yè)賄賂的六大重點(diǎn)領(lǐng)域之一。在腐敗問(wèn)題的相關(guān)研究中，學(xué)者們往往基于人性和制度兩個(gè)層面來(lái)進(jìn)行分析。有學(xué)者認(rèn)為，目前中國(guó)的腐敗泛濫問(wèn)題主要是因?yàn)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)制度存在更多的腐敗供給源^[2]。還有的研究則基于經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，認(rèn)為人是理性人，會(huì)基于“成本-收益”來(lái)追求個(gè)人效用的最大化，因此，腐敗問(wèn)題在所難免^[3]。而針對(duì)腐敗問(wèn)題高發(fā)的土地領(lǐng)域，進(jìn)行專門(mén)研究的還非常之少，即使有相關(guān)的研究，也主要是從單一的角度泛泛而談，如從土地制度層面對(duì)其進(jìn)行分析，認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行土地制度存在的缺陷和漏洞，正是如今土地腐敗問(wèn)題泛濫的原因之所在^[4]。在筆者看來(lái)，這并沒(méi)有找到土地腐敗問(wèn)題泛濫的癥結(jié)之所在，對(duì)其還需要進(jìn)行更深層次的分析，才能找到治理土地腐敗問(wèn)題泛濫的有效方法。筆者在本文中主要從財(cái)政分權(quán)、晉升激勵(lì)與權(quán)力失衡等更深層次的制度層面對(duì)土地腐敗問(wèn)題泛濫的原因進(jìn)行追問(wèn)。

（一）財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的影響。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，中國(guó)是典型的財(cái)政分權(quán)國(guó)家，正是因?yàn)橹醒肱c地方在財(cái)政上的分權(quán)，才有了中國(guó)三十多年來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡。也有經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，作為正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期的中國(guó)來(lái)講，由于法律等相關(guān)制度的不完善，財(cái)政的過(guò)度分權(quán)會(huì)導(dǎo)致尋租行為，衍生出腐敗行為。

我國(guó)中央與地方財(cái)政體制改革經(jīng)歷過(guò)兩次大的調(diào)整，一次是1978-1993年為了刺激地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性的“分灶吃飯”的財(cái)政包干體制，第二次是為了提高中央財(cái)政收入的比例，從1994年開(kāi)始實(shí)行的分稅制改革，正是這一次的財(cái)政體制改革從根本上改變了地方政府的行為。中央政府將稅收確定為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅。之前作為地方政府財(cái)政收入主要來(lái)源的增值稅，中央提留比例為75%，而地方則只有25%。在新的財(cái)政體制下，地方政府的財(cái)政收入明顯減少了，但地方政府承擔(dān)的事權(quán)并沒(méi)有相應(yīng)的減少。據(jù)世界銀行2001年報(bào)告，中國(guó)大約70%的公共支出發(fā)生在地方。與其他國(guó)家相比，中央政府已將更大比重的財(cái)政支出責(zé)任轉(zhuǎn)移給了地方政府。在財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對(duì)等的情況下，地方政府只能積極地尋求擴(kuò)大預(yù)算外收入。如地方政府通常巧立名目征收預(yù)算外收入，通過(guò)權(quán)力將額外負(fù)擔(dān)強(qiáng)加給企業(yè)與個(gè)人，其中相當(dāng)一部分為腐敗官員所占有。而這樣的財(cái)政體制的安排，也使得地方政府可支配的財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)利益在很大程度上取決于本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

但在20世紀(jì)90年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)衰敗之后，地方政府如何發(fā)展經(jīng)濟(jì)呢？地方政府將目光轉(zhuǎn)向了土地這種地區(qū)性的生產(chǎn)要素，通過(guò)低價(jià)出讓工業(yè)用地、高價(jià)出讓商業(yè)用地，以及抬高房地產(chǎn)的價(jià)格增收與房產(chǎn)相關(guān)的稅收等方式來(lái)獲取更多地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金。因?yàn)楦鶕?jù)1994年分稅制的安排，城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、印花稅、土地增值稅、國(guó)有土地有償使用收入等稅種歸地方征收，這就使得地方政府的財(cái)政收入主要依賴于出讓土地的使用權(quán)而獲取各種財(cái)稅收入。土地就成了地方政府繼發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之后的又一“生財(cái)之道”。

為此，地方政府利用中國(guó)現(xiàn)有的土地制度缺陷，可以通過(guò)三種途徑獲取土地財(cái)政收入①。首先，現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定，只有地方政府才有權(quán)力出讓土地，農(nóng)村土地要先轉(zhuǎn)為國(guó)有用地之后，才可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓等。為此，地方政府官員往往利用手中的土地審批權(quán)，低價(jià)出讓土地進(jìn)行“招商引資”，甚至是在國(guó)務(wù)院明令禁止低價(jià)出讓土地的情況下，采取先按國(guó)家規(guī)定簽訂土地出讓合同，再返還土地出讓金或者給予財(cái)政補(bǔ)貼等手段，變相低價(jià)出讓土地。這不僅使得官員和企業(yè)相互間進(jìn)行利益輸送，也導(dǎo)致一些企業(yè)惡意圈占、倒賣土地；其次，人為的抬高房地產(chǎn)價(jià)格。與低價(jià)出讓工業(yè)用地的策略不同，地方政府往往在現(xiàn)行稅收體制的刺激下，人為地抬高商業(yè)用地的土地出讓金，并不斷地推高房地產(chǎn)的價(jià)格。1994年分稅制改革之后的稅種劃分，正給予了地方政府這樣的激勵(lì)。因此，商業(yè)用地的價(jià)格越高，房地產(chǎn)市場(chǎng)越活躍，為此而獲得的土地財(cái)稅收入就會(huì)越多。這就刺激地方政府不惜激化與城市居民、農(nóng)民之間的矛盾，強(qiáng)行拆遷、征地來(lái)發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)。而在國(guó)土等部門(mén)的權(quán)力沒(méi)有得到有效監(jiān)督的情況下，商業(yè)用地和房地產(chǎn)業(yè)越發(fā)達(dá)，控制土地的政府官員的口袋就越“殷實(shí)”，土地腐敗問(wèn)題也有隨之而產(chǎn)生了。最后，雖然中央政府也意識(shí)到地方政府有賣地和發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的沖動(dòng)，從財(cái)政預(yù)算管理的改革上不斷地調(diào)整對(duì)土地出讓金的管理，但是，到目前為止，土地出讓金并沒(méi)有真正地納入財(cái)政預(yù)算管理體系。還以地方預(yù)算外資金的方式，被地方政府視作“很好使用”的財(cái)政收入來(lái)源，這樣一來(lái)，地方政府也就有了違法用地、濫用土地的沖動(dòng)。endprint

（二）晉升激勵(lì)強(qiáng)化了地方政府官員的利益和競(jìng)爭(zhēng)。

單就中國(guó)式的財(cái)政分權(quán)可能在某種程度上刺激地方政府有賣地的沖動(dòng)，將土地作為新的“生財(cái)之道”，但中央政府對(duì)地方政府官員的考核機(jī)制對(duì)地方政府官員的經(jīng)濟(jì)行為也產(chǎn)生了非常重要的影響?？梢哉f(shuō)，財(cái)政分權(quán)下的晉升激勵(lì)，在一定程度上加重了土地腐敗問(wèn)題的泛濫。

中央政府對(duì)地方政府官員的考核實(shí)行的是目標(biāo)責(zé)任制，GDP增長(zhǎng)率、計(jì)劃生育和維穩(wěn)等指標(biāo)實(shí)行的是“一票否決制”。在這種以各地區(qū)GDP增長(zhǎng)率為地方政府官員晉升的主要考核指標(biāo)的制度安排下，就形成了一種晉升錦標(biāo)賽體制，導(dǎo)致各地方政府官員為追求GDP增長(zhǎng)率而競(jìng)爭(zhēng)。而這種晉升錦標(biāo)賽往往是一種“零和博弈”，在這個(gè)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，一個(gè)人獲得提升將直接降低另一個(gè)人提升的機(jī)會(huì)，一人所得構(gòu)成另一人所失，成功晉升的只有少數(shù)。這也在某種程度上解釋了財(cái)政分權(quán)理論不能完全解釋地方政府為何有如此強(qiáng)烈的發(fā)展經(jīng)濟(jì)、出讓土地的動(dòng)機(jī)。地方政府之間為了競(jìng)爭(zhēng)，能在晉升錦標(biāo)賽中勝出，會(huì)不斷地開(kāi)辟新的生財(cái)之道，以及扭曲地方政府的支出結(jié)構(gòu)。地方官員短暫的任期制度也激勵(lì)著地方政府官員只能關(guān)注短期的政績(jī)行為，如何在短短的3-5年的任期中做出政績(jī)，這才是地方官員最關(guān)心的問(wèn)題。中央與地方之間是一種“委托—代理”的關(guān)系，中央政府被看作是委托方，地方政府則是代理方，他們之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。在實(shí)際的工作中，地方政府比中央政府掌握著更多的自己工作中的困難、業(yè)績(jī)等方面的信息，中央政府對(duì)地方政府的各種行為也很難有較為準(zhǔn)確的了解，在某種程度上只能依靠地方政府的“展現(xiàn)”。這使得地方政府傾向于通過(guò)各種方式把自己的能力、業(yè)績(jī)等強(qiáng)烈信號(hào)發(fā)給中央政府，以便解決信息不對(duì)稱所產(chǎn)生的政績(jī)考核的困難。因此，地方政府官員要想在激勵(lì)的政府競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出，就只能“大興土木”^[5]，爭(zhēng)取在任職期間盡最大的努力掌握較多的地方資源進(jìn)行政績(jī)工程的建設(shè)。而土地這種地區(qū)性的生產(chǎn)要素正好為地方政府官員發(fā)展政績(jī)工程提供了重要的資金來(lái)源。

根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，土地出讓金的30%上繳中央財(cái)政，70%留給有關(guān)地方政府，并且不納入預(yù)算管理范圍之內(nèi)，這正好就為地方政府搞城市建設(shè)或政績(jī)工程提供了重要的資金來(lái)源，而這也激勵(lì)了地方政府以土地作為新的“生財(cái)之道”。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，隨著我國(guó)城市化過(guò)程的不斷推進(jìn)，國(guó)有土地使用權(quán)出讓的重要性日益凸顯，土地出讓金已經(jīng)成為地方政府最主要的收入來(lái)源。而城市建設(shè)、政績(jī)工程的好與壞，成為了地方政府官員“業(yè)績(jī)”的重要砝碼之一。地方政府官員便利用國(guó)有土地出讓金和各種土地稅費(fèi)收入，大搞“形象工程”，來(lái)向上級(jí)發(fā)送“政績(jī)”的信號(hào)，以此來(lái)獲取官職的晉升。違規(guī)征地、拆遷、批地等現(xiàn)象的出現(xiàn)就有了制度的根源。另一方面，地方政府之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，GDP的增長(zhǎng)率是很重要的競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)，而這主要體現(xiàn)為各地方的招商引資上，招商引資所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展又是衡量地方政府官員任期內(nèi)“政績(jī)”的最為重要的硬性指標(biāo)，事關(guān)他們的職位升遷。地方政府如何才能吸引企業(yè)，尤其是優(yōu)質(zhì)的大企業(yè)來(lái)投資，如何為其提供更好的投資環(huán)境，這是地方政府在巨大的利益競(jìng)爭(zhēng)壓力下必須思考的問(wèn)題。而土地是地方政府在招商引資時(shí)可以吸引企業(yè)來(lái)投資的重要資源，低地價(jià)、大面積的土地以及位于好地段的土地等這些都是地方政府招商引資策略中非常重要的組成部分。在此復(fù)雜的情況下，地方政府出讓國(guó)有土地使用權(quán)的動(dòng)機(jī)就變得十分復(fù)雜，其腐敗行為已經(jīng)不再僅僅局限于個(gè)人對(duì)于金錢(qián)的追求，更有甚者是對(duì)于名聲以及更高官職的追求。

（三）制度缺陷所帶來(lái)的權(quán)力失衡。

對(duì)土地腐敗問(wèn)題泛濫生成機(jī)理的分析，必須回到中國(guó)特殊的土地制度和土地監(jiān)管體系。首先，中國(guó)目前的土地制度實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元的土地制度，我國(guó)憲法明確規(guī)定，城市土地為國(guó)有，農(nóng)村土地歸集體所有，這就意味著凡是城市化和工業(yè)化新增的土地需求都必須通過(guò)國(guó)家征地行為來(lái)滿足，而企業(yè)等所需的土地也必須由國(guó)家來(lái)供給，具體來(lái)講也就是由地方政府來(lái)供給，因?yàn)橹挥袊?guó)有土地才可以進(jìn)行出讓，集體土地只有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地之后，才具有合法性。而且現(xiàn)有的土地法還規(guī)定，地方政府可以出于公共利益的需要對(duì)農(nóng)地進(jìn)行征用，但何為“公共利益”一直未能有具體、清晰的表述，可以說(shuō)這在某種程度上就為地方政府官員的土地腐敗行為提供了法律上的保護(hù)。加之現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，使征地成本低廉、征用“效益”巨大，地方政府可以在征地與供地之間獲取巨額的“土地差價(jià)”，因此，目前相關(guān)法律法規(guī)所規(guī)定的政府壟斷土地供給，也就為腐敗官員利用土地牟取非法利益提供了制度空間。

而更為重要的是，在土地管理問(wèn)題上，政府充當(dāng)著裁判員和運(yùn)動(dòng)員的雙重角色。在現(xiàn)有相關(guān)法律的規(guī)定中，地方政府作為公共利益的代表，制定政策，擁有審批權(quán)，充當(dāng)著裁判員的角色；另一方面，地方政府又掌握著數(shù)量龐大的土地資源，并且還作為一個(gè)主體參與到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，既可以征地，也可以賣地，充當(dāng)著運(yùn)動(dòng)員的角色。也就是說(shuō)，政府的雙重角色，既壟斷了基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)、房地產(chǎn)等項(xiàng)目的審批權(quán)，而這些項(xiàng)目所需的土地只有地方政府才具有合法的征地權(quán)，在土地征得之后，土地的定價(jià)權(quán)也集中在地方政府手中。而企業(yè)要得到項(xiàng)目所需的土地，就只能向政府官員尋租，利益輸送鏈條也就形成了。

除此之外，在土地出讓環(huán)節(jié)的“招拍掛”制度同樣也很容易滋生政府官員的土地腐敗行為。陶坤玉等基于2003-2007年省級(jí)面板數(shù)據(jù)，指出掛牌出讓與土地違法案件有正向、顯著的相關(guān)性^[6]。公婷、吳木鑾的調(diào)查也顯示土地腐敗案急劇上升，由2000年的18件上升到2009年的73件。土地腐敗案占案件總數(shù)的比重從2000年的6.43%上升至2009年的22.6%。土地腐敗案相對(duì)值10年間上升了3.5倍。在他們的數(shù)據(jù)庫(kù)中的大量個(gè)案表明，許多土地腐敗案發(fā)生在掛牌出讓過(guò)程中^[7]。為何本應(yīng)是可以滿足多方利益、達(dá)到政府和民間雙贏的效果的“掛牌出讓”制度，而實(shí)際運(yùn)行的結(jié)果卻成了某些腐敗官員以權(quán)謀私的主要渠道了呢？endprint

改革開(kāi)放之前，土地分配和使用由政府主導(dǎo)，市場(chǎng)機(jī)制并不起作用。到了20世紀(jì)90年代，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、更好地利用土地資源，國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，提出可以采用協(xié)議、招標(biāo)和拍賣并行的方式出讓土地。但在實(shí)踐中，行政劃撥和協(xié)議出讓長(zhǎng)期以來(lái)成為了地方政府供給土地的主要方式。這兩種方式的土地出讓，很容易催生大量的權(quán)錢(qián)交易。政府官員可以利用手中的土地審批權(quán)以低于市場(chǎng)的價(jià)格將土地使用權(quán)售予與他們有關(guān)系的開(kāi)發(fā)商。這樣，本是公共資源的土地，其部分國(guó)有土地收益就轉(zhuǎn)入了私人腰包。

為了遏制土地腐敗問(wèn)題的泛濫，以及更好地規(guī)范土地出讓市場(chǎng)，2002年，國(guó)務(wù)院頒布了《招拍掛出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》對(duì)必須使用招拍掛方式的土地類型做出了具體的規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。但由于在實(shí)際的交易過(guò)程中，存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，中央政府無(wú)法真正地了解每一筆土地交易的真實(shí)信息，在實(shí)際的交易過(guò)程中，“招拍掛”更多地是用在商業(yè)用地上，而工業(yè)用地雖然有相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，但由于這是地方政府“招商引資”中很重要的砝碼和策略，因此，在實(shí)際過(guò)程中，地方政府往往采用變通的方式繞過(guò)這一制度的束縛，掛牌轉(zhuǎn)讓很容易被腐敗官員所利用。掛牌出讓的土地價(jià)格往往比拍賣的價(jià)格低，其中有可能牽涉腐敗行為。而在中國(guó)現(xiàn)有層級(jí)制的行政管理架構(gòu)下，缺乏有效的監(jiān)督和制衡機(jī)制，利益誘惑、權(quán)力失衡也就很容易導(dǎo)致政府官員土地腐敗行為的發(fā)生。

二、治理土地腐敗問(wèn)題的路徑選擇

通過(guò)對(duì)當(dāng)前最為嚴(yán)重的土地腐敗問(wèn)題進(jìn)行深入的分析，財(cái)政分權(quán)、晉升激勵(lì)和權(quán)力失衡等方面的制度因素對(duì)當(dāng)前土地腐敗問(wèn)題的泛濫產(chǎn)生了深刻的影響。為了更有效地治理這一領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題，筆者提出了以下的政策建議。

（一）調(diào)整中央和地方之間的財(cái)政分配關(guān)系，對(duì)中央和地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)進(jìn)行合理劃分。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的財(cái)政分權(quán)理論，不僅中央與地方政府之間要形成良好的財(cái)政分配格局，并且財(cái)權(quán)和事權(quán)也要進(jìn)行合理的劃分。財(cái)權(quán)的調(diào)整不是單純的依據(jù)中央與地方之間的行政關(guān)系，而是要按照公共物品的層次性來(lái)明確各級(jí)政府間的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任，建立起財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。首先，改革現(xiàn)行分稅體制，對(duì)現(xiàn)行共享稅的分配比例進(jìn)行重新劃分，適度提高地方政府（增值稅等稅種）的分享比例；賦予地方政府相關(guān)的政策制定權(quán)和發(fā)行地方債券的權(quán)力，允許地方政府自主開(kāi)辟地方稅種和稅源，以使地方政府獲得適量的、用于提供公共產(chǎn)品的資金。其次，加強(qiáng)地方政府預(yù)算外資金的管理。在我國(guó)目前的稅收體制下，稅收收入大部分集中于中央政府，這直接引發(fā)了地方政府預(yù)算外資金的膨脹，以及依賴“土地財(cái)政”來(lái)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的局面。為此，須加強(qiáng)這部分預(yù)算外資金的管理，嚴(yán)格控制這部分資金的使用去向，遏制土地腐敗問(wèn)題泛濫的源頭。最后，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。在目前這種高度集權(quán)的稅收體制下，地方政府要完成中央政府所分配的任務(wù)，在很大程度上要依賴于中央政府的轉(zhuǎn)移支付，尤其是中西部地區(qū)。在轉(zhuǎn)移支付制度的改革中，不僅要加大縱向轉(zhuǎn)移支付的力度，還要加大橫向轉(zhuǎn)移支付的力度，縮小經(jīng)常性專項(xiàng)補(bǔ)助所占比例，提高一般財(cái)力補(bǔ)助的比重。從根本上改變中央和地方的利益分配格局，使中央政府與地方政府各自的事權(quán)和財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)，消除地方政府借地生財(cái)?shù)膬?nèi)在動(dòng)力。

（二）建立科學(xué)的政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，完善官員選拔任用制度。

目前以GDP增長(zhǎng)率為導(dǎo)向的政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，激勵(lì)著地方政府官員只關(guān)心如何以地生財(cái)來(lái)發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，從“援助之手”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬鹑≈帧保谥С鼋Y(jié)構(gòu)上忽略了很多民生等方面的支出。針對(duì)這樣的情況，需要改革現(xiàn)行地方政府官員的激勵(lì)機(jī)制，增加一些新的激勵(lì)機(jī)制，促使地方政府官員在對(duì)上負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，做到對(duì)本轄區(qū)的民眾負(fù)責(zé)。同時(shí)，逐步淡化GDP增長(zhǎng)及與之相關(guān)指標(biāo)在考核體系中的重要性，將一些有關(guān)民生和可持續(xù)發(fā)展等方面的指標(biāo)加入到現(xiàn)行的考核指標(biāo)體系中。將地區(qū)公共服務(wù)水平以及公民滿意度納入地方政府官員的政績(jī)函數(shù)，使其行為不依賴政治錦標(biāo)賽的約束，改變地方政府官員行為的激勵(lì)方向，使地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)由“惡性競(jìng)爭(zhēng)”走向“良性競(jìng)爭(zhēng)”。在官員產(chǎn)生的方式上，改變目前地方官員只對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)的局面，盡量避免由上級(jí)直接任命的情況，提供更多的利益訴求表達(dá)渠道，給予本地區(qū)的民眾一些權(quán)利，多一些話語(yǔ)權(quán)，使民眾可以通過(guò)“用手投票”的評(píng)選機(jī)制對(duì)地方政府官員的行為構(gòu)成較為有力的約束。從這些深層次的制度層面做出相應(yīng)的調(diào)整，遏制住土地腐敗問(wèn)題泛濫的源頭，從而減少土地腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）改革現(xiàn)行的土地制度，強(qiáng)化對(duì)土地管理等政府部門(mén)的權(quán)力約束。

雖然財(cái)政分權(quán)以及晉升激勵(lì)對(duì)土地腐敗問(wèn)題產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響，但這并不必然會(huì)造成土地腐敗現(xiàn)象的惡化。土地腐敗問(wèn)題的泛濫還與現(xiàn)行土地制度本身的缺陷，以及相關(guān)政府部門(mén)的權(quán)力失衡有著直接的聯(lián)系。為了更好地治理土地腐敗的問(wèn)題，必須改革現(xiàn)行的土地制度，強(qiáng)化對(duì)土地管理等政府部門(mén)的權(quán)力約束。首先，修改現(xiàn)行的《土地管理法》和《征地法》，明確規(guī)定征地的條件不再僅僅依據(jù)原則性的“為了公共利益的需要”，而是要細(xì)化具體到某一類建設(shè)甚至是某一個(gè)項(xiàng)目，并且嚴(yán)格區(qū)別公益性用地和非公益性用地的征用條件和標(biāo)準(zhǔn)，避免地方官員利用法律的漏洞進(jìn)行尋租。同時(shí)，打破地方政府對(duì)建設(shè)用地壟斷供給的局面，允許農(nóng)村建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下直接進(jìn)入市場(chǎng)，同時(shí)允許用地在列入規(guī)劃后自行進(jìn)行非農(nóng)流轉(zhuǎn)，增加建設(shè)用地的供給主體，開(kāi)辟土地供應(yīng)的第二市場(chǎng)。土地供給的主體增加了，在擴(kuò)大城市土地供給的同時(shí)，也容易形成平等競(jìng)爭(zhēng)的局面。政府設(shè)租的權(quán)力小了，尋租的空間就會(huì)減少。

其次，建立統(tǒng)一規(guī)范公開(kāi)透明的土地交易市場(chǎng)，完善經(jīng)營(yíng)性土地“招拍掛”制度?，F(xiàn)在土地腐敗問(wèn)題之所以如此嚴(yán)重，主要是因?yàn)橥恋爻鲎屵^(guò)程中信息不公平、交易不透明、程序不規(guī)范，從而使腐敗成本降低，使不法分子無(wú)孔不入。因此，規(guī)范招拍掛出讓程序，明確交易規(guī)則，完善市場(chǎng)運(yùn)作，積極培育土地市場(chǎng)建設(shè)，建立有形的土地交易市場(chǎng)，形成預(yù)防消除土地腐敗的“防火墻”。endprint

再次，完善土地審批制度。土地腐敗問(wèn)題與行政審批有著密切的關(guān)系，審批權(quán)力一旦失去約束和監(jiān)督，必然產(chǎn)生腐敗。在土地批租中，要嚴(yán)格規(guī)范行政審批行為，建立完善的制約機(jī)制和規(guī)范制度。要規(guī)范好土地管理等政府部門(mén)手中的土地審批權(quán)力，必須將辦事標(biāo)準(zhǔn)、程序、期限和責(zé)任等向公眾公開(kāi)，有關(guān)建設(shè)用地信息、地價(jià)和土地登記資料等，要讓公眾享有充分的知情權(quán)；強(qiáng)化權(quán)力制衡的要求，并建立健全集體決策制度，對(duì)涉及建設(shè)用地審批、土地資產(chǎn)處置、地價(jià)確定等土地資產(chǎn)管理的重要問(wèn)題，一律經(jīng)過(guò)內(nèi)部會(huì)審，實(shí)行集體決策。

最后，加大對(duì)土地尋租的監(jiān)督力度，完善監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制的缺失，才使得許多地方官員可以肆無(wú)忌憚地從事土地腐敗活動(dòng)，因此，要加大預(yù)防土地尋租的力度，引入必要的監(jiān)督和制衡機(jī)制。如派上級(jí)紀(jì)檢、監(jiān)察等部門(mén)監(jiān)督下一級(jí)國(guó)有土地使用權(quán)的出讓和基準(zhǔn)地價(jià)對(duì)土地出讓價(jià)的指導(dǎo)，嚴(yán)肅查處土地批租中的尋租行為。

三、小結(jié)

1994年開(kāi)始實(shí)行的分稅制改革，對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生了深刻的影響，這刺激了地方政府“以地生財(cái)”的動(dòng)機(jī)，并嚴(yán)重依賴“土地財(cái)政”來(lái)發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)。而財(cái)政分權(quán)下的晉升激勵(lì)，強(qiáng)化了地方政府之間的利益和競(jìng)爭(zhēng)，地方官員為了能在晉升錦標(biāo)賽中脫穎而出，采取各種能帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的策略，如以低地價(jià)招商引資的方式等。如果說(shuō)財(cái)政分權(quán)和晉升激勵(lì)改變了地方政府的經(jīng)濟(jì)行為，讓地方政府將目光轉(zhuǎn)向了土地這種地區(qū)性的生產(chǎn)資源，讓土地腐敗問(wèn)題得以滋生的話，那么我國(guó)目前因土地制度的缺陷所帶來(lái)的權(quán)力失衡卻加重了土地腐敗問(wèn)題的泛濫。在現(xiàn)實(shí)土地市場(chǎng)中，政府不單是規(guī)則的制定者，同時(shí)也是交易的參與者，這雙重身份使得地方政府出現(xiàn)了“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”的現(xiàn)象，土地尋租行為難免隨之而來(lái)。針對(duì)這些導(dǎo)致土地腐敗問(wèn)題泛濫的制度性原因，唯有從調(diào)整中央和地方之間的財(cái)政分配關(guān)系，對(duì)中央和地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)進(jìn)行合理的劃分、建立科學(xué)的政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，完善官員選拔任用制度，以及改革現(xiàn)行的土地制度，強(qiáng)化對(duì)土地管理等政府部門(mén)的權(quán)力約束等方面入手，才能遏制土地腐敗問(wèn)題的泛濫，更有效地治理當(dāng)前的土地腐敗問(wèn)題。

注釋：

① 這里所講的土地財(cái)政收入是從廣義上來(lái)定義的，不僅指土地出讓金，還包括各種與土地相關(guān)的稅和費(fèi)。

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