【摘要】近年來，我國一些公共安全事件頻現(xiàn)，對人身和財產(chǎn)造成巨大的傷害和損失，社會公眾是公共危機事件的直接威脅對象。公共安全面臨新的挑戰(zhàn)，切實提高應(yīng)急管理能力成為政府亟待解決的問題。公眾參與對危機的預(yù)防和解決的作用至關(guān)重要。建立健全應(yīng)急管理的公眾參與機制，面對危機，政府主導(dǎo)、社會動員、全民參與是提高應(yīng)急管理效率的有效途徑。一些發(fā)達(dá)國家依據(jù)本國國情建立了較為完善的應(yīng)急管理體系，其成功經(jīng)驗值得我國學(xué)習(xí)借鑒。

【關(guān)鍵詞】公眾參與 應(yīng)急管理 國外經(jīng)驗 學(xué)習(xí)借鑒

現(xiàn)代突發(fā)公共事件具有多發(fā)性和繁雜性，政府、軍隊的力量在應(yīng)對中再強也是有限的，有效的應(yīng)急管理需要政府、公眾、社會之間的密切協(xié)作，形成合力。最重要的還是公眾自身的危機意識和自救能力的培養(yǎng)，非政府組織以及公眾參與應(yīng)急管理，有助于提高政府應(yīng)急管理能力和社會的自我救助能力。

一、國外公眾參與應(yīng)急管理的經(jīng)驗

1.發(fā)展救援組織

國外發(fā)達(dá)國家災(zāi)害與危機事態(tài)應(yīng)對過程中，大量的志愿者組織參與其中，政府也鼓勵非政府組織和民間團(tuán)體建立應(yīng)急救援隊伍，承擔(dān)部分公共服務(wù)功能。在社會動員方面，各國重視完善各類基層防災(zāi)應(yīng)急組織的建設(shè)，鼓勵志愿者活動，發(fā)揮政府與公眾之間的橋梁作用。

加拿大的應(yīng)急管理體制分為聯(lián)邦、省和市鎮(zhèn)（社區(qū)）三級?，F(xiàn)已形成了以家庭和企業(yè)單位自救為核心，市鎮(zhèn)（社區(qū)）、省、聯(lián)邦政府為后援的應(yīng)急管理體制。政府通過宣傳，強化民眾的應(yīng)急救災(zāi)意識。加拿大應(yīng)急管理的一個重要特點是動員和吸收非政府組織參與。非政府組織不以盈利為目的，協(xié)助政府做了大量減災(zāi)管理工作。

日本實行“災(zāi)時需要救援者救援制度”，地方政府采取與民間部門和團(tuán)體事先在災(zāi)前簽訂合作協(xié)議的方式，建立非政府組織以及公眾參與的危機管理社會網(wǎng)絡(luò)，讓他們積極參與到防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急活動中來，以確保能迅速調(diào)配和整合應(yīng)急物資和避難空間。災(zāi)害弱勢者需事先向社區(qū)進(jìn)行登記，發(fā)生災(zāi)害時就能夠得到社區(qū)的救助。阪神大地震后，日本全國2000多個市町村都簽訂了72小時相互援助合作協(xié)議，使得聯(lián)合防災(zāi)救災(zāi)形式深入基層和鄉(xiāng)村。日本政府通過修改《災(zāi)害對策基本法》，明確規(guī)定了志愿者活動在防災(zāi)行政事務(wù)中不可或缺的地位，并將每年1月17日定為“防災(zāi)與志愿日”，將每年1月15日至21日定為“防災(zāi)與志愿周”。截止到2003年6月，日本各都道府縣和所有計劃單列城市都設(shè)立了主管志愿者的部門。

德國則有很多志愿者組織，8300萬人口中有2000多萬被人們稱之“藍(lán)色天使”志愿者，形成了一種強大的德國社會的公共安全文化，在德國很多救援工作中發(fā)揮了重要作用。如在2008年汶川大地震中代表德國政府對我國實施了國際救援。德國政府還十分注意志愿者隊伍的能力建設(shè)和培養(yǎng)，促進(jìn)志愿者參與社會服務(wù)的統(tǒng)一性和標(biāo)準(zhǔn)化。一些大型公共機構(gòu)和非政府組織都設(shè)有針對志愿者的培訓(xùn)隊伍。德國政府出臺了許多優(yōu)惠政策給志愿者，如免服兵役、財政對企業(yè)主的財政補償和對志愿者的保險保障，志愿者在德國社會當(dāng)中享有很高的社會榮譽。德國利用“危機預(yù)防信息系統(tǒng)”廣泛普及防災(zāi)救災(zāi)知識。如通過宣傳手冊、報刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等多種方式，介紹應(yīng)對新型急性瘟疫、化學(xué)品泄漏和恐怖危機等突發(fā)事件的知識，普及防災(zāi)救災(zāi)知識。

2.開展安全教育

國民危機意識的強弱直接關(guān)系到應(yīng)急管理的效果。因此，發(fā)達(dá)國家不惜花費巨資對國民進(jìn)行經(jīng)常性的危機意識教育和培訓(xùn)。一些國家應(yīng)急管理部門設(shè)有教學(xué)培訓(xùn)機構(gòu)，旨在推進(jìn)全民減災(zāi)教育運動，提高國民危機意識，增強災(zāi)害互助關(guān)愛精神。以能力建設(shè)為核心，對應(yīng)急管理人員進(jìn)行教學(xué)培訓(xùn)，在教學(xué)培訓(xùn)和實際工作中注重開展演練，以此來檢驗教學(xué)的效果。防災(zāi)安全教育分為學(xué)校教育、社會教育和企業(yè)教育。發(fā)達(dá)國家十分重視學(xué)校安全教育，從小學(xué)抓起，把防災(zāi)安全教育納入教學(xué)大綱。社會安全教育一般通過各種社區(qū)活動開展。

日本建有防災(zāi)教育及培訓(xùn)中心，面向公眾開設(shè)各種減災(zāi)培訓(xùn)、急救培訓(xùn)等課程。模擬災(zāi)害現(xiàn)場，讓市民體驗地震、泥石流、火災(zāi)等災(zāi)害的破壞力。日本的防災(zāi)教育特點是：在點上抓學(xué)生教育，在面上開展國民防災(zāi)教育運動。把防災(zāi)應(yīng)急內(nèi)容融入到各門課中，使學(xué)生增強防災(zāi)應(yīng)急安全意識，掌握應(yīng)對各種災(zāi)害的相關(guān)知識，提高防災(zāi)實踐能力，在災(zāi)害中實現(xiàn)“自救”。一般在日本從小學(xué)就開始進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)的訓(xùn)練，每年都有一到兩次的防災(zāi)訓(xùn)練。關(guān)東大地震后，日本把每年9月1日定為“防災(zāi)日”，各地還建立了很多防災(zāi)安全科技教育場館，廣泛開展社會宣傳，普及防災(zāi)訓(xùn)練和教育。

美國的應(yīng)急救援組織是社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)隊，這支服務(wù)隊伍能在發(fā)生災(zāi)害后第一時間做出快速反應(yīng)。在政府統(tǒng)一的指揮系統(tǒng)下進(jìn)行人力、物力及財力有效協(xié)調(diào)，使損失和危害程度降至最低。美國在構(gòu)建“防災(zāi)型”社區(qū)過程中，對由普通民眾組成的“社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)隊”的教育內(nèi)容就充分考慮了民眾的實際情況。社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)隊的培訓(xùn)需要七個星期，一個星期培訓(xùn)一個晚上。內(nèi)容包括：災(zāi)難模擬、滅火、醫(yī)療救護(hù)、輕度搜索和營救行動等。美國的學(xué)校也有社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)隊的活動。而企業(yè)則是從單位的生產(chǎn)、組織、經(jīng)營的角度進(jìn)行安全教育。

新加坡通過緊急公共信息中心（EPIC）向公眾及時提供官方的信息。2001年2月，向95萬戶家庭派發(fā)了各種語言的《民防實用緊急手冊》。2005年，政府印制了110萬冊《流感疫情指南手冊》，介紹禽流感和流感的預(yù)防措施等。俄羅斯發(fā)動基層力量，建立了信息員制度，全俄境內(nèi)每個村、居民點設(shè)立信息員，將災(zāi)害情況及時通過網(wǎng)絡(luò)報告緊急狀態(tài)部門。新加坡還構(gòu)建了社區(qū)民防系統(tǒng)，實施民防志愿者計劃，組織民防志愿者參加該計劃的技能培訓(xùn)，學(xué)習(xí)急救、救難、撤離和救火知識，以應(yīng)對社區(qū)的緊急狀況。

3.打造安全社區(qū)

以居民為主、立足于基層成為各國推進(jìn)應(yīng)急管理行政體制改革的重要理念。國外許多城市都把安全作為發(fā)展戰(zhàn)略中一項重要內(nèi)容，并通過教育、溝通、培訓(xùn)等方式，廣泛動員社會力量參與應(yīng)急管理，提高社區(qū)的自救互救能力。建立應(yīng)急避難場所，提高災(zāi)民的避難成功率。各國以平常的社區(qū)活動范圍為中心，事先建設(shè)和指定避難場所。美國和日本，公共場所、體育館、文化館、學(xué)校的操場等等方面都是社區(qū)內(nèi)的避難場所和社區(qū)外的避難場所。特別是美國和日本，以小學(xué)為單位建立避難場所，一旦發(fā)生災(zāi)害幾分鐘內(nèi)即可到達(dá)。

英國倫敦的社區(qū)睦鄰組織運動，最初由英國東倫敦教區(qū)的牧師巴涅特發(fā)起，后來發(fā)展成為由教會、慈善組織、基金會共同參與運行的社區(qū)互助運動，能有效提高社區(qū)的抗御災(zāi)害和災(zāi)后自我恢復(fù)能力。通過社區(qū)睦鄰組織建設(shè)，創(chuàng)建防災(zāi)生活圈，一旦發(fā)生災(zāi)害相互救助。

日本東京的2000年城市發(fā)展戰(zhàn)略提出建設(shè)“防災(zāi)生活圈”，實現(xiàn)“不用逃跑的街區(qū)，安全安心的街區(qū)”的建設(shè)目標(biāo)。著力建設(shè)抗御災(zāi)害能力強的社會和社區(qū)，以生活圈為基礎(chǔ)構(gòu)建的整個城市的防災(zāi)減災(zāi)的體系。并積極發(fā)展各種防災(zāi)組織，不斷加強地區(qū)居民尤其是社區(qū)居民之間的聯(lián)系，促進(jìn)行政、企業(yè)、地區(qū)和社區(qū)（居民）以及志愿者團(tuán)體等攜手互助的社會體系。日本的避難場所不僅是在小學(xué)，東京在地區(qū)居民生活圈附近學(xué)校操場、神社、寺廟院內(nèi)、公園、綠地、小區(qū)廣場等地指定臨時避難所有4000多處。通過建立大范圍的防災(zāi)減災(zāi)避難體系、防災(zāi)生活圈，多層次確保居民安全和避難服務(wù)。

紐約市通過公民團(tuán)、社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)隊以及政府-私人緊急情況計劃等組織形式，提高公民的志愿者服務(wù)水平和危機防范意識。公民團(tuán)是美國國土安全部發(fā)起的一個項目，旨在充分發(fā)揮公民中的志愿者精神，通過教育和培訓(xùn)提高志愿者服務(wù)水平。公民團(tuán)理事會主要負(fù)責(zé)處理州和地方志愿者的活動，幫助營造更加安全的社區(qū)，加強社區(qū)應(yīng)對恐怖主義襲擊、犯罪活動、公共衛(wèi)生事件及其他種類災(zāi)害的能力。

4.倡導(dǎo)自救互救

針對防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急管理的需要，發(fā)達(dá)國家構(gòu)建了比較完善的法律體系，明確了中央政府、地方政府、企業(yè)、社團(tuán)和公民個人的權(quán)利、職責(zé)和義務(wù)，強化了“自救、互救、公救”相結(jié)合的合作關(guān)系。以此保障應(yīng)急管理工作依法、有序地開展。明確基層居民自救互助的職責(zé)，動員公眾參與應(yīng)急管理，開展自救互救。建立完善的捐募系統(tǒng)，社會各階層人士可以通過各種途徑將捐贈和賑災(zāi)物資及時送達(dá)災(zāi)民手中。通過契約式的方式，動員社會廣泛參與，發(fā)揮居民傳統(tǒng)應(yīng)急機制的作用。通過這種形式有效地降低了政府的支出，節(jié)約了社會的成本，從而促進(jìn)了應(yīng)急資源的優(yōu)化配置。建立訓(xùn)練裝備較佳的緊急自救隊伍，并對其每年進(jìn)行數(shù)天或數(shù)周的實戰(zhàn)演練。國外政府的公救一般只作為輔助手段。

日本注重培養(yǎng)全民危機意識、自救互救技能和心理應(yīng)對能力。全面、系統(tǒng)的防災(zāi)素養(yǎng)使日本民眾在面對災(zāi)害時能沉著應(yīng)對，極大地減輕了災(zāi)害損失。1995年日本阪神大地震，通過統(tǒng)計，97.4%是通過自救和互救。真正政府的救援隊趕到，通過政府的力量救援的，也只有1.7%。為了有效地動員社會力量、分散政府的應(yīng)急管理風(fēng)險，如日本在1961年制定的《災(zāi)害對策基本法》中，對國家、都道府縣、地方公共團(tuán)體的責(zé)任及相互協(xié)作和居民等的責(zé)任均作出明確規(guī)定。并明確基層居民自救互助的職責(zé)。條例明確了市民和行政的“公救”原則以及合作方式，要求市民在確保自身安全的同時要團(tuán)結(jié)合作，必須努力采取相應(yīng)措施。

加拿大的《聯(lián)邦政府緊急事件法案》等法律也規(guī)定，災(zāi)害發(fā)生后的自救互援是法律賦予每個公民的職責(zé)；各個家庭也有義務(wù)在72小時內(nèi)做好自救工作，并強調(diào)受災(zāi)人員之間應(yīng)該做好互救工作。

二、國外經(jīng)驗對我國的啟示與借鑒

如果公眾具有自我防護(hù)的能力、意識及自救和互救常識，就能在事件發(fā)生的第一時間及時救助，有效地減少損失，保障群眾的生命財產(chǎn)安全，公眾參與是減少人員傷亡和經(jīng)濟損失的有效途徑。

1.完善應(yīng)急體系

加強政府公共安全管理職能，構(gòu)建自上而下合理設(shè)置相應(yīng)的公共安全危機管理體系，尤其要改變縣、區(qū)、鎮(zhèn)、村基層管理缺失的狀況。以法律法規(guī)為保障，明確社會各階層在公共安全事件中的職責(zé)和具體途徑以及所應(yīng)扮演的角色，規(guī)范在公共安全事件發(fā)生時社會公眾的行為。將目前分布在各部門的應(yīng)急指揮中心如供水、供電、燃?xì)狻⒔煌ǖ戎笓]中心或值班室進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，統(tǒng)一報警號碼，采取“集中報警，分類分級處警，統(tǒng)一監(jiān)督管理”的指揮模式。設(shè)立公共安全常設(shè)管理機構(gòu)，促進(jìn)各職能部門的資源共享和有機銜接，全面控制各類安全隱患。以往應(yīng)急管理多是“輕防范、重治理”，事前不認(rèn)真防范，而將大量的人、財、物力投入到日后的問題處理上。對此，要建立健全公共安全應(yīng)急管理體制和社會治安防控體系，做到預(yù)防為主、防治結(jié)合，把主要公共安全資源投入到事前監(jiān)督檢查上，盡量杜絕人為的公共安全事故，降低自然安全事故所帶來的損失。

2.加強應(yīng)急教育

我國應(yīng)急管理與發(fā)達(dá)國家相比不盡如人意，我國學(xué)校教育的公共安全教育無論是時間、內(nèi)容、形式和手段等方面都存在很大差距。學(xué)校的安全教育，尤其是中小學(xué)時期的安全教育最為重要。有關(guān)安全生產(chǎn)的教育培訓(xùn)欠缺，尤其針對農(nóng)民工的教育培訓(xùn)不到位，農(nóng)民工因缺乏必要的安全常識而導(dǎo)致安全生產(chǎn)事故頻發(fā)；社會公共安全教育不完善。特別是對農(nóng)民、老年人、下崗失業(yè)人員、殘疾人等特殊群體的公共安全教育的針對性不強，效果也不是很到位，全社會的公共安全意識相對淡薄，還應(yīng)在全社會加強公共安全培訓(xùn)，普及公共安全知識。對公眾而言，政府應(yīng)積極通過社會宣傳、社會演習(xí)、定期不定期的公共安全講座等方法，提高公民的公共安全意識。建立城市居民安全教育體系，進(jìn)行守法意識，防災(zāi)和防治、應(yīng)急救援知識，安全自救教育等全面的社會化教育。企業(yè)應(yīng)該建立科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案。針對性的模擬火災(zāi)發(fā)生時進(jìn)行疏散和救生的演練，防患于未然。提高公眾自我防護(hù)的技能，培育一支志愿者的組織和社會組織，來加強相關(guān)技能的培訓(xùn)。學(xué)校應(yīng)開展一些技能的培養(yǎng)。如臨近江河的地方，可開展一些游泳方面技能的培訓(xùn)，使學(xué)生能夠真正掌握一些防護(hù)的技能。

3.建全參與機制

從國際國內(nèi)的實踐來看，遇到公共衛(wèi)生事件，如果有志愿者，就能在最短的時間內(nèi)搶救人的生命，發(fā)展形式多樣的志愿者組織。社區(qū)是非常重要的公共安全建設(shè)當(dāng)中的單位，以社區(qū)等為依托，居民在最近區(qū)域內(nèi)相互的互助、共助，就能夠最大程度地拯救身邊人的生命。加強社區(qū)文化建設(shè)，培育社區(qū)內(nèi)部的互幫互助、融洽的鄰里關(guān)系，以積極地引導(dǎo)社會公眾的理性行為，安定民心。一旦遇有突發(fā)事件或者自然災(zāi)害發(fā)生，大家就能夠互幫互助，形成一種生命共同體。可參考國外經(jīng)驗，成立相關(guān)協(xié)會、居民自治組織等社會組織，建立網(wǎng)絡(luò)信息化互動平臺，開展市民公共安全互動，充分利用分布廣泛的民間力量，及時發(fā)現(xiàn)潛在危險，及時高效處理公共安全危機。

4.增強應(yīng)急意識

中國人的防災(zāi)意識淡薄，公共安全教育嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實需要。公眾的公共安全防范意識淡薄，存在僥幸心理，缺乏基本的防災(zāi)、減災(zāi)和自我保護(hù)意識。增強全社會的防災(zāi)減災(zāi)意識，提高相關(guān)安全知識、技能水平，提升公眾參與公共安全事件的治理能力。把公共安全教育納入學(xué)校、企業(yè)、政府機關(guān)、社區(qū)的培訓(xùn)日程，比如在中小學(xué)及大中專院校開展系列科普及防災(zāi)意識培訓(xùn)，結(jié)合社區(qū)教育、網(wǎng)絡(luò)教育等展開多層次、全方位的培訓(xùn)；加強防災(zāi)演練，提高全社會的防災(zāi)意識和突發(fā)事件的應(yīng)對能力；提高公眾的應(yīng)急能力，雖然我國在應(yīng)急管理中的分級動員、大災(zāi)難面前的舉國動員救援模式比日本做得好，但是在日本大地震中日本民眾的防災(zāi)意識、自我救助能力值得我們學(xué)習(xí)借鑒。因此，防災(zāi)減災(zāi)要全民參與，有效的信息發(fā)布和溝通渠道非常重要，政府可以通過包括網(wǎng)絡(luò)、微信等的多種信息渠道及時發(fā)布信息。

5.加大應(yīng)急投入

應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗及做法，變事后救助為事先預(yù)防。一方面暢通社會訴求渠道，化解矛盾。加強老舊設(shè)備維護(hù)和更新改造，確保安全生產(chǎn)。加大對消防、搜救、搶險等救助裝備和設(shè)施的投入。另一方面加大對黑惡勢力的打擊力度，保障人民生命、財產(chǎn)安全。加大政府對公共安全領(lǐng)域的投入，加強公共安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對公共安全管理人員的培訓(xùn)力度，盡快培養(yǎng)公共安全管理的專業(yè)人才，除高校培養(yǎng)外，還要聘請專業(yè)人才對現(xiàn)有的公共安全事件管理人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，建立一支具有強戰(zhàn)斗力的處理公共安全事件的隊伍。我們當(dāng)前消防隊伍的建設(shè)面臨很大的瓶頸和問題，比如在天津城市人口接近1400萬，但消防隊員只有5000人左右，而德國柏林的城市人口只有350萬，職業(yè)消防隊員是3500人，還有幾萬具有專業(yè)化水平的志愿者，相比之下，差距十分明顯。

6.搭建信息平臺

在本地區(qū)政府網(wǎng)站上建立公共安全網(wǎng)頁，公布公共安全事件管理機構(gòu)和人員的聯(lián)系方式，可通過媒體架起民眾與真相、民眾與政府之間的橋梁。建立城市應(yīng)急管理所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息庫，開展應(yīng)急管理教育培訓(xùn)工作。建立權(quán)威的信息發(fā)布和報告機制，及時披露安全信息，避免謠言和社會恐慌的擴散，使整個社會在信息平臺的溝通下，及時參與和關(guān)注公共安全建設(shè)，獲得可靠的防范知識，并通過信息平臺對政府對公共安全事件的治理實施有效的社會監(jiān)督。盡最大可能減少瞞報、誤報、謊報，真正做到以人為本。

王欣，男，遼寧社會科學(xué)院社會學(xué)所研究員，研究方向為應(yīng)用社會學(xué)。