張佳春++戴小月

【摘 要】 近年來，隨著高校辦學(xué)規(guī)模的擴大，教育投入的不斷增加，高校違規(guī)和腐敗案件也頻繁發(fā)生。針對以上問題，文章側(cè)重高校治理現(xiàn)狀、高校治理問題、高校內(nèi)部審計監(jiān)督問題的文獻研究。在此基礎(chǔ)上，重新審視中國公立高校內(nèi)部審計工作，探討高校治理與內(nèi)部審計的關(guān)系，并提出解決中國公立高校治理中內(nèi)部審計問題的建議。

【關(guān)鍵詞】 高校治理； 內(nèi)部審計； 內(nèi)部控制

中圖分類號：F239.45 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）12-0078-04

一、引言

2012年，我國普通高等教育本專科招生688.8萬人，比上年增加11.37%，教育經(jīng)費總量從2008年的10 449.60億元增長到2012年的21 984.00億元，年均增長20.5%。

以上數(shù)據(jù)顯示，我國高校規(guī)模不斷擴大，全國教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例在日漸增大。但是，在高校投入日益增多的同時，高校違規(guī)使用資金的案例也在不斷增加，近年來，高校腐敗案件更是日益增多。其中，武漢大學(xué)原常務(wù)副校長陳昭方、原黨委常務(wù)副書記龍小樂腐敗案引起廣泛關(guān)注，南昌大學(xué)原校長周文斌案、湖南工業(yè)大學(xué)原校長張曉琪案也發(fā)人深省，這一系列的腐敗案件均暴露出高校內(nèi)部控制的缺陷以及內(nèi)部審計監(jiān)督的缺失。

隨著高等教育的深入發(fā)展，內(nèi)部審計在高校發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用。積極探索中國公立高校治理中的內(nèi)部審計問題，可以促進內(nèi)部審計工作質(zhì)量提高，保障高校治理結(jié)構(gòu)正常運轉(zhuǎn)，減少違法違紀案件發(fā)生，重要的是，能夠為我國公立高校提供制定《大學(xué)章程》的經(jīng)驗。

本文側(cè)重對高校治理現(xiàn)狀、高校治理問題、高校內(nèi)部審計監(jiān)督問題進行文獻研究。在此基礎(chǔ)上，探討高校治理與內(nèi)部審計的關(guān)系，提出解決中國公立高校治理中內(nèi)部審計問題的建議思路。

二、高校治理現(xiàn)狀分析

（一）高校治理概念界定

在我國，“高校治理”和“大學(xué)治理”兩個概念幾乎被通用。張維迎教授于2004年第一次在我國引入“大學(xué)治理”概念。他認為：大學(xué)治理結(jié)構(gòu)必須平衡所有利益相關(guān)者的利益，必須以社會價值為目標(biāo)，而不能以現(xiàn)有的教員或?qū)W生的利益為目標(biāo)。張佳春、李壽喜、陳月圓（2010）認為：高校治理是指為了確保高校制定出正確的政策與目標(biāo)，并在其實施時監(jiān)督其過程，而制定出的評價全體參與者的一種機制。在國外，西方學(xué)術(shù)界也從治理的角度對高校的管理問題進行研究。美國學(xué)者科爾森（1973）的“大學(xué)和學(xué)院的治理”是“作決策的結(jié)構(gòu)和過程，從而區(qū)別于行政和管理”。

（二）大學(xué)章程在高校治理中的作用

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出要“建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度”，并且規(guī)定“各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校”。該綱要明確提出了現(xiàn)代學(xué)校制度的主要內(nèi)容，為各高校制定《大學(xué)章程》指明了方向。

大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心組成部分，是大學(xué)辦學(xué)和管理的“綱領(lǐng)”，制定與執(zhí)行大學(xué)章程與完善高校治理有著密不可分的關(guān)系。一方面，以大學(xué)章程為抓手，能夠全面推進高校治理結(jié)構(gòu)建設(shè)；另一方面，制定和完善大學(xué)章程是規(guī)范高校內(nèi)部審計運行機制的重要內(nèi)容。

早在1995年，我國在《教育法》中已經(jīng)提出：“設(shè)立學(xué)校及其他教育機構(gòu)必須具備組織機構(gòu)和章程等基本條件”。但是截至2013年8月末，我國千所公立高校中僅有6所大學(xué)對外正式公布了《大學(xué)章程》。筆者通過對比分析后發(fā)現(xiàn)，6所大學(xué)《大學(xué)章程》各有側(cè)重，其中值得借鑒的地方有：（1）中國人民大學(xué)、東華大學(xué)等在《大學(xué)章程》中對校長的職責(zé)進行了設(shè)定，規(guī)范了校長的權(quán)力運行；（2）東南大學(xué)、華中師范大學(xué)對高校內(nèi)部的組織機構(gòu)的設(shè)置及其負責(zé)人實行績效考核制度；（3）上海外國語大學(xué)、武漢理工大學(xué)采取嚴格的全面預(yù)算管理制度，保障學(xué)校資金使用安全；（4）中國人民大學(xué)、上海外國語大學(xué)把風(fēng)險納入高校治理的一部分，逐步開展風(fēng)險管理。盡管如此，6所大學(xué)《大學(xué)章程》中的規(guī)定部分仍處于建設(shè)與完善階段，離預(yù)期實現(xiàn)目標(biāo)尚有一定距離。因此，建立和完善高校治理方案，仍有深入研究空間。

（三）“高校治理”及“內(nèi)部審計”的CNKI檢索情況

我國的高等教育仍然處在改革進程中，有關(guān)高校治理的研究成果比較少。筆者通過中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫（CNKI）對“高校治理”和“內(nèi)部審計”等詞進行搜索，加以統(tǒng)計分析后得到統(tǒng)計結(jié)果如圖1。

由圖1可見，與“高校治理”和“內(nèi)部審計”相關(guān)的文章數(shù)量呈逐年上升趨勢，但是大多數(shù)文章僅僅研究了高校治理的問題，結(jié)合高校內(nèi)部審計對高校治理進行全面系統(tǒng)分析的文章較少，也很少有文獻對高校治理進行梳理并提出制定《大學(xué)章程》的建議。通過研究文獻發(fā)現(xiàn)：高校內(nèi)部審計對高校治理機制的良性運行具有很大的促進作用，內(nèi)部審計是高校治理的重要支撐。因此，結(jié)合高校的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢分析高校治理中的內(nèi)部審計問題具有現(xiàn)實意義。

三、高校治理問題研究

在對“高校治理問題”的研究中，筆者總結(jié)出，在高校治理方面，國內(nèi)外學(xué)者重點關(guān)注的高校治理問題主要有四大方面：高校治理高度集權(quán)、高校治理結(jié)果缺乏考核標(biāo)準、高校預(yù)算管理方法陳舊和高校缺乏風(fēng)險管理意識。

（一）關(guān)于高校治理高度集權(quán)的研究

董云川（2000）通過研究發(fā)現(xiàn)：大學(xué)的整體概念和形象在許多場合被視為事業(yè)單位，在管理上主要沿襲行政管理體制。校長領(lǐng)導(dǎo)院（處）長，院（處）長領(lǐng)導(dǎo)系主任，系主任領(lǐng)導(dǎo)教研室主任，教研室主任指揮教師；套用政府機關(guān)行政級別，實行領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制，一級管一級，隸屬關(guān)系清晰，建構(gòu)了一個金字塔式的組織結(jié)構(gòu)。高校校長掌控著高校所有的資產(chǎn)經(jīng)營、管理和監(jiān)督的權(quán)力。由于現(xiàn)行的國家監(jiān)督機制重點在事后追究問題上，所以國家、政府難以對高校校長實施及時準確的監(jiān)督，造成了高校領(lǐng)導(dǎo)層高度集權(quán)、權(quán)利缺乏監(jiān)控等問題。郭宏（2007）通過研究發(fā)現(xiàn)我國的行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力嚴重不平衡，行政權(quán)力高度集中在校長和黨委書記手中，教授的學(xué)術(shù)決策力受到限制。此外，高校各個院系和教職員工缺乏自主權(quán)，教職工代表大會的權(quán)力也不能充分發(fā)揮。endprint

（二）關(guān)于高校治理結(jié)果缺乏考核標(biāo)準的研究

目前我國高校教育評估體系主要由辦學(xué)準入評估、辦學(xué)監(jiān)管評估、資源投入評估構(gòu)成。它是促使我國高校快速發(fā)展的原因之一，對辦學(xué)方向起到了一定的引導(dǎo)作用，也提高了教職工的工作積極性。但是，該評估體系中評估指標(biāo)的設(shè)置仍有待完善。王寰安（2008）認為在高校治理改革中，國家很難把握好控制與放權(quán)的程度，對高校的控制程度過高，會使高校辦學(xué)的積極性降低，不能靈活調(diào)整教學(xué)和科研工作來及時準確地向社會輸送所需要的人才；若放棄對高校的直接控制，只通過教育評估結(jié)果來對高校進行調(diào)控，則可能對高校產(chǎn)生負激勵，同樣不利于高等教育的發(fā)展。

（三）關(guān)于高校預(yù)算管理方法的研究

《高等學(xué)校財務(wù)制度》規(guī)定：高校預(yù)算應(yīng)包含學(xué)校的全部收支。很多高校至今仍沿襲多年以來的預(yù)算方法，對高校的籌資方式（如貸款資金、校辦產(chǎn)業(yè)資金和獨立學(xué)院資金等）并沒有納入高校的預(yù)算體制內(nèi)，導(dǎo)致高校預(yù)算方法不具有科學(xué)性。劉濤（2012）通過研究發(fā)現(xiàn)：目前我國高校財務(wù)預(yù)算編制普遍以“基數(shù)+增長”為基礎(chǔ)的增量預(yù)算編制方法和編制人員“經(jīng)驗+估計”原則進行，即以上一年的各項預(yù)算額為基數(shù)，按照一定的增長比例來確定本年度的預(yù)算額。這種方法雖然簡便易行，卻難以按照學(xué)?？傮w發(fā)展規(guī)劃要求進行預(yù)算編制。增量預(yù)算法雖然方便操作，但這種預(yù)算編制方法不符合公平效率原則，不利于調(diào)動各部門增收節(jié)支的積極性，造成教育資源的浪費。劉（2008）通過研究發(fā)現(xiàn)：高?，F(xiàn)行編制預(yù)算是按照公歷年度，而學(xué)校的日常工作是按照學(xué)年來安排的，這使得預(yù)算的編制和高校的實際情況不符。當(dāng)年9月份所收的學(xué)費收入不僅僅用于當(dāng)年開支，而且要一直使用到次年8月底，其收入實際使用會計期間和預(yù)算核算期間存在差異。這種情況是預(yù)算編制者難以編制預(yù)算，決算者難以準確決算，增加了核算者、管理者監(jiān)督和管理的難度。

（四）關(guān)于高校缺乏風(fēng)險管理意識的研究

自1999年開始，我國逐步開展高校招生、教學(xué)等多方面的改革。至2012年，全國普通高校招生數(shù)量已增加到688.8萬人，高校規(guī)模的急劇擴大意味著我國高等教育風(fēng)險的不斷增多。高?。?011）以英國高等教育基金會對現(xiàn)代意義風(fēng)險定義為基礎(chǔ)進行研究后得出：高校擴招、合并、辦學(xué)自主權(quán)加大等外部因素，雖然是導(dǎo)致高校風(fēng)險的導(dǎo)火索，但是高校風(fēng)險管理機制不完善才是引燃這一導(dǎo)火索的直接原因的結(jié)論。高健還對高校風(fēng)險管理缺失原因進行提煉，認為高校主體缺位、內(nèi)部控制不健全、風(fēng)險評估與應(yīng)對措施不健全和信息溝通渠道不暢是引起高校缺乏風(fēng)險管理意識的原因。

基于以上總結(jié)，可以看出：目前的高校治理問題突出表現(xiàn)在高校領(lǐng)導(dǎo)集權(quán)、高校治理結(jié)果缺乏考核、高校預(yù)算管理方法不合理和高校治理缺乏風(fēng)險管理意識等方面。

四、高校內(nèi)部審計監(jiān)督問題研究

中國內(nèi)部審計協(xié)會指出：高校內(nèi)部審計是指高等學(xué)校內(nèi)部審計機構(gòu)和人員通過對學(xué)校與資源利用有關(guān)的業(yè)務(wù)活動及其內(nèi)部控制的適當(dāng)性、合法性和有效性的審查，并進行確認、評價、咨詢，旨在促進完善管理控制、防范風(fēng)險、創(chuàng)造效益，從而促進學(xué)校事業(yè)目標(biāo)的實現(xiàn)。在高校內(nèi)部審計問題研究上，高校校長的權(quán)力運行監(jiān)督、專項審計考核指標(biāo)、預(yù)算審計和風(fēng)險管理審計等問題均引起了眾多學(xué)者的關(guān)注。

（一）關(guān)于高校校長權(quán)力運行缺乏審計的研究

著名教育學(xué)者熊丙奇曾說：“高校腐敗的根源性問題是教育行政化，這表現(xiàn)在兩方面，一是政府用行政的方式管理學(xué)校，把學(xué)校變?yōu)橐患壵瑢W(xué)校沒有辦學(xué)自主權(quán)，校長首先是官員而不是教育家；二是學(xué)校內(nèi)部也采取行政治理方式，行政權(quán)、教育權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)不分，行政權(quán)力過大，行政機構(gòu)臃腫，學(xué)校不能按教育規(guī)律辦學(xué)?！惫辏?007）通過研究發(fā)現(xiàn)我國的行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力嚴重不平衡，行政權(quán)力高度集中在校長和黨委書記手中，教授的學(xué)術(shù)決策力受到限制。

（二）關(guān)于專項審計考核指標(biāo)的研究

近幾年，隨著內(nèi)部專項審計范圍與力度的不斷加大，高校問題越審越多，專項審計結(jié)果的質(zhì)量受到廣泛質(zhì)疑。劉家義審計長于2010年7月答《學(xué)習(xí)時報》記者問時指出，“實事求是地講，屢審屢犯的問題確實存在”。因此，通過建立專項審計考核指標(biāo)，改善高校專項審計結(jié)果的執(zhí)行情況，提高高校審計質(zhì)量值得研究。胡明友（2007）認為：科學(xué)考核和評價審計工作是提高審計質(zhì)量的重要內(nèi)容。要提高審計質(zhì)量就必須建立健全一套審計質(zhì)量檢查和考核指標(biāo)體系，以便全面正確地考核審計質(zhì)量。通過檢查、考核和評比，可以了解審計工作的質(zhì)量，總結(jié)和掌握有用的審計信息，改善和提高審計部門和人員管理和業(yè)務(wù)水平，深化審計工作，最終提高審計工作質(zhì)量。

（三）關(guān)于預(yù)算審計的研究

楊毅（2012）以高校全面預(yù)算管理理論為基礎(chǔ)，界定了高校預(yù)算執(zhí)行審計的范圍：包括校內(nèi)涉及預(yù)算經(jīng)費核撥使用的各級部門、學(xué)院或中心資金。石勉（2010）通過研究高校開展預(yù)算執(zhí)行績效審計的必要性發(fā)現(xiàn)：高校內(nèi)部審計工作主要停留在財務(wù)收支準確性審計上、內(nèi)部審計偏重于事后審計，并且內(nèi)部審計人員在形式上和實質(zhì)上都缺乏獨立性。這些原因都嚴重影響了高校預(yù)算審計工作的效率和效果。

（四）關(guān)于風(fēng)險管理審計的研究

張佳春、陳月圓（2009）認為：高校風(fēng)險管理的有效性在一定程度上取決于高校對風(fēng)險管理工作的監(jiān)督與評價。因此，內(nèi)部審計部門作為高校專司監(jiān)督職能的機構(gòu)，在高校風(fēng)險管理中扮演尤為重要的角色。李娟（2013）從高校內(nèi)部審計獨立性不足、高校風(fēng)險意識淡薄和高校審計技術(shù)手段落后三方面研究高校風(fēng)險管理審計執(zhí)行不力的原因。

綜上，高校內(nèi)部審計問題主要表現(xiàn)在缺乏對校長權(quán)力運行的監(jiān)督、專項審計考核指標(biāo)缺乏、預(yù)算審計執(zhí)行不力和風(fēng)險管理審計不足等方面?？梢?，高校內(nèi)部審計暴露的問題與高校治理問題緊密相關(guān)、相互對應(yīng)。

五、通過完善內(nèi)部審計推進高校治理的建議

通過對國內(nèi)外學(xué)者、專家以及實踐者的研究和探索成果的學(xué)習(xí)，筆者發(fā)現(xiàn)國內(nèi)外學(xué)者對公立高校治理中的內(nèi)部審計問題主要從以下四方面深入探索和突破。endprint

（一）加強對高校校長權(quán)力運行的監(jiān)督約束

在加強對高校校長權(quán)力運行監(jiān)督中，徐金海（2011）認為：建立一種基于反映公眾意愿、體現(xiàn)公眾需要而不是反映校長個人主觀意志的規(guī)則、機制。這就意味著約束校長領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力執(zhí)行與實現(xiàn)的規(guī)則、規(guī)范要受到公共意志的約束和限制，即在公眾的關(guān)注下，以尊重的態(tài)度來建立規(guī)則參與機制，從而使公眾在參與機制中發(fā)揮重要的作用，進而實現(xiàn)公共意志培養(yǎng)與公共利益價值實現(xiàn)的有機聯(lián)結(jié)。

（二）完善高?？冃Э己酥贫?/p>

高校績效考核結(jié)果是衡量被審計單位績效高低的尺度，高校內(nèi)部審計部門要積極促進工作的開展。王立平（2010）認為：在建立審計指標(biāo)體系時，應(yīng)考慮效益評價的特殊性，將定性評價與定量評價相結(jié)合，一方面可以量化影響效益的因素，以便于分析、比較；另一方面對無法量化的影響效益的因素，建立“優(yōu)先實踐”原則作為衡量標(biāo)準。通過認真總結(jié)和不斷修訂績效評價體系，從而使績效審計結(jié)果有更好的利用價值。

（三）加快審計信息化平臺建設(shè)

高校是高科技的研發(fā)地，充分利用最新的審計技術(shù)及信息化平臺，可以提高審計效率，開拓審計的信息化管理新模式。張佳春、孫友霞（2012）總結(jié)出高校審計信息化的審計方法，即：運用系統(tǒng)論、信息論和控制論等的審計思維方法，借助計算機技術(shù)，審計管理和作業(yè)人員可以快速鎖定工作重點、減少計算和文本資料整理工作量、將大量的時間和精力投入到重點查證和咨詢建議等更加有效果的管理工作中，形成全新的審計方法理論和執(zhí)行體系，提高高校審計信息化的工作質(zhì)量和審計效率。

（四）加強高校風(fēng)險管理意識

在高校內(nèi)部審計中引入風(fēng)險管理審計。張佳春、陳月圓（2009）通過研究發(fā)現(xiàn)內(nèi)部審計對高校風(fēng)險管理審計具有重要作用。因此，高校各級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)樹立風(fēng)險意識，重視風(fēng)險管理，明確內(nèi)部審計部門開展風(fēng)險管理審計的重要作用，并對內(nèi)部審計重新定位，為風(fēng)險管理審計提供必要的支持和保障。

六、高校治理與內(nèi)部審計的關(guān)系探討

高等教育的發(fā)展帶動高校治理理論的發(fā)展，高校治理的進展促進高校內(nèi)部審計制度的完善，完善的內(nèi)部審計機制亦能推動高校治理機制的健康運行。在高校治理中，內(nèi)部審計作為內(nèi)部控制中監(jiān)督運行的重要組成部分，是高校治理結(jié)構(gòu)中不可缺少的重要環(huán)節(jié)。

通過以上對“高校治理”及“內(nèi)部審計”的研究，筆者認為：構(gòu)建有效的高校治理結(jié)構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮審計部門的作用。由于高校面臨的市場競爭日趨激烈，原先的封閉性行政管理模式因缺乏現(xiàn)場信息和監(jiān)控動力而日益失效，因此需要強化高校的內(nèi)部審計職能。在對文獻分析的基礎(chǔ)上，筆者梳理出高校治理與內(nèi)部審計的關(guān)系，主要表現(xiàn)在：第一，高校治理需要內(nèi)部審計作為支撐；第二，內(nèi)部審計本身就是高校治理的重要組成部分；第三，高校治理中的資源優(yōu)化配置需要內(nèi)部審計作為支持。

結(jié) 語

針對高校投資規(guī)模擴大，腐敗案件高發(fā)的問題，本文重點進行了高校治理現(xiàn)狀、高校治理問題、高校內(nèi)部審計監(jiān)督問題的文獻研究，基于此，重新審視中國公立高校內(nèi)部審計工作，探討高校治理與內(nèi)部審計的關(guān)系，提出解決中國公立高校治理中內(nèi)部審計問題的建議思路，以期為高校制定《大學(xué)章程》提供參考，為課題深入研究奠定基礎(chǔ)。

【參考文獻】

[1] 張佳春，李壽喜，陳月圓.國外高校治理結(jié)構(gòu)變革及其啟示[J].財會通訊，2010（1）：142-144.

[2] Carnegie. Foundation for the Advancement of Teaching. Governance of Higher Education：six priority problem [M].New York：Mc Graw-Hill，1973.

[3] 中國內(nèi)部審計協(xié)會.內(nèi)部審計實務(wù)指南第4號——高校內(nèi)部審計[S].2011.

[4] 董云川.論大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力的泛化[J].高等教育研究，2000（2）：60-64.

[5] 郭宏.試論完善高校治理的內(nèi)部控制建設(shè)[J].經(jīng)濟師，2007（11）：113-115.

[6] 王寰安.激勵—約束與高校治理[J].教育評論，2008（4）：6-10.

[7] 劉濤.現(xiàn)階段我國高校預(yù)算管理存在的問題及對策[J].會計之友，2012（11）：20-21.

[8] 劉.高校預(yù)算管理存在的問題及對策[J].東北財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2008（3）：80-82.

[9] 高健.論內(nèi)部審計在高校風(fēng)險管理中的角色定位[J].中國內(nèi)部審計，2011（5）：42-46.

[10] 郭宏.試論完善高校治理的內(nèi)部控制建設(shè)[J].經(jīng)濟師，2007（11）：113-115.

[11] 楊毅.高校預(yù)算執(zhí)行是審計的實施及應(yīng)用[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2012（32）：135-136.

[12] 石勉.芻議高校預(yù)算執(zhí)行績效審計[J].經(jīng)濟師，2010（9）：113-114.

[13] 李娟.高校風(fēng)險導(dǎo)向內(nèi)部審計問題分析[J]. 安慶師范學(xué)院學(xué)報，2013（2）：31-34.

[14] 胡明友.淺論提高內(nèi)部審計的審計質(zhì)量[J].商場現(xiàn)代化，2007（12）：325-326.

[15] 張佳春，陳月圓.對我國高校風(fēng)險管理審計的思考[J].高教研究，2009（2）：120-122.

[16] 徐金海.校長領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力合法性危機的反思與超越[J].教育理論與實踐，2011（7）：22-25.

[17] 王立平.高校績效審計的制約因素及對策[J].財會研究，2010（3）：69-71.endprint