黎四奇

摘 要：

隨著

后危機(jī)時(shí)代的來臨，在宏觀審慎監(jiān)管理念的主導(dǎo)下，統(tǒng)一型金融監(jiān)管體制在世界范圍內(nèi)已成為一種風(fēng)潮，學(xué)界亦對之推崇備至，進(jìn)而多認(rèn)為中國的金融體制改革亦必須走一條以金融監(jiān)管權(quán)力集中為導(dǎo)向的統(tǒng)一化道路。從理性角度來看，圍繞權(quán)力展開的分業(yè)模式與統(tǒng)一模式并沒有絕對的對與錯(cuò)之別，對一國而言，只存在一個(gè)適與不適的問題 。與此同時(shí)，在學(xué)理研究中，統(tǒng)一模式所引發(fā)的權(quán)力集中、大量私法公法化等風(fēng)險(xiǎn)，也不得不引起關(guān)注與重視。

關(guān)鍵詞：后危機(jī)時(shí)代；金融監(jiān)管體制；權(quán)力配置

中圖分類號：

DF438

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2013.05.08

金融危機(jī)不僅意味著經(jīng)濟(jì)的衰退，而且更意味著監(jiān)管理念的變更、監(jiān)管權(quán)力的重組與監(jiān)管體制的再造。雖然2008年全球化的金融危機(jī)以其強(qiáng)烈的破壞力展現(xiàn)了其惡性的一面，但是在另一個(gè)側(cè)面，也展示了其“善”的一面，因?yàn)樵谶@場洗滌中，凱恩斯主義得以進(jìn)一步鞏固，以宏觀審慎監(jiān)管理念為導(dǎo)向的金融監(jiān)管權(quán)力成功地進(jìn)行了收縮與集中。當(dāng)市場自由主義受到打壓、國家干預(yù)理論乘勢而興以及因金融監(jiān)管體制的嚴(yán)重滯后而將宏觀審慎監(jiān)管安排奉為金融創(chuàng)新的“絕對真理”時(shí)，激情之下的另一場風(fēng)暴也在悄然積聚。很久以前，對于真理，約翰·密爾曾指出：“世界上沒有所謂的絕對確定性的東西。真理難以獲得，真理在誰的手中也難以確定。真理并不以贊同人數(shù)的多少來決定，它既可以在多數(shù)人手中，也可以在少數(shù)人手中。流行的意見從來就不是完全正確的，更不是真理的全部。”^[1]因此，在這場整飭運(yùn)動(dòng)中，雖然統(tǒng)一化的金融監(jiān)管體制調(diào)整已引領(lǐng)了時(shí)下的輿論潮流，但是在法治的精神下，對于這場權(quán)力組合之風(fēng)，我們?nèi)匀槐仨毐３直匾木枧c冷靜，因?yàn)楫吘箽v史揭示的現(xiàn)實(shí)是：針對金融危機(jī)的一次次體制變革并沒有阻擋下一次危機(jī)的到來，相反，來臨的危機(jī)表現(xiàn)得更加猛烈與強(qiáng)勁。

一、金融監(jiān)管體制的類型與評價(jià)

（一）金融監(jiān)管體制類型梳理

在學(xué)理上，體制指“被某些有規(guī)律的相互作用或相互依賴的形式所聯(lián)合起來的客體、觀念或行為的集合?！?sup>[2]它主要關(guān)涉兩個(gè)方面的內(nèi)容，即被組織起來的機(jī)構(gòu)是什么，以及其構(gòu)成部分是如何發(fā)生關(guān)聯(lián)的。在有效金融監(jiān)管系統(tǒng)的構(gòu)架中，金融監(jiān)管體制屬于頂層設(shè)計(jì)問題，特指金融監(jiān)管職責(zé)和權(quán)力分配的方式、組織結(jié)構(gòu)，主要包括由誰來對金融機(jī)構(gòu)、金融市場和金融業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管、依據(jù)何種方式進(jìn)行監(jiān)管、由誰來對監(jiān)管效果負(fù)責(zé)和如何承擔(dān)責(zé)任等問題。雖然世界各國金融制度形成的歷史、政治、法律、傳統(tǒng)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同以及金融監(jiān)管理論和方法上的差異導(dǎo)致監(jiān)管體制各有千秋，但是根據(jù)長期的實(shí)踐，學(xué)者們對形形色色的金融監(jiān)管體制進(jìn)行了歸納與總結(jié)。為了更好地了解各種形式的金融監(jiān)管權(quán)力配置的框架，以下對目前比較具有代表性的觀點(diǎn)進(jìn)行梳理。

機(jī)構(gòu)型監(jiān)管體制，即按照金融機(jī)構(gòu)的牌照類型及法律屬性，如銀行公司、證券公司、保證公司、期貨公司等，分別設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對各自的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行歸口管理，各法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管高度專業(yè)化與分工化，其權(quán)力的邊界只根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)劃分，而不考慮所監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)是否從事跨行業(yè)的業(yè)務(wù)，即在體制設(shè)置與運(yùn)轉(zhuǎn)上嚴(yán)格遵循“分業(yè)設(shè)立與分業(yè)監(jiān)管”的原則。

功能型監(jiān)管體制，即作為對機(jī)構(gòu)型監(jiān)管體制的矯正，依據(jù)金融機(jī)構(gòu)提供的產(chǎn)品屬性，而不依其機(jī)構(gòu)的性質(zhì)來確定監(jiān)管權(quán)力的歸屬，其產(chǎn)生的背景是金融機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)交叉日益擴(kuò)大且已對傳統(tǒng)的分業(yè)管理體制產(chǎn)生了嚴(yán)重挑戰(zhàn)而導(dǎo)致大量的監(jiān)管盲區(qū)。因此，“應(yīng)當(dāng)根據(jù)金融體系的基本功能來規(guī)劃金融監(jiān)管體制，使金融監(jiān)管更加具有連續(xù)性與一致性。”^[3]

目標(biāo)型監(jiān)管體制或雙峰型監(jiān)管體制，以突出監(jiān)管目標(biāo)為重要特征。雖然經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的復(fù)雜性直接帶動(dòng)了金融監(jiān)管價(jià)值取向的多樣化，但是其主要目標(biāo)不外乎二個(gè)：一是防范與遏制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，以確保經(jīng)濟(jì)金融的可持續(xù)發(fā)展；二是對金融機(jī)構(gòu)的機(jī)會冒險(xiǎn)行為進(jìn)行規(guī)范與約束，切實(shí)保障中小金融消費(fèi)者的權(quán)益，防止金融產(chǎn)品銷售或服務(wù)提供出現(xiàn)循環(huán)的斷裂。“該監(jiān)管體制的思想基于所有金融中介和市場受到不止一個(gè)監(jiān)管當(dāng)局的影響，因此每個(gè)監(jiān)管當(dāng)局都為金融中介功能和活動(dòng)的一個(gè)目標(biāo)而不是所有目標(biāo)負(fù)責(zé)?！?sup>[4]該類監(jiān)管體制的目標(biāo)主要憑借兩個(gè)層次來實(shí)現(xiàn)，即通過審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)來維護(hù)整個(gè)金融體系的穩(wěn)健，及通過行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)來保障金融消費(fèi)者的權(quán)益。時(shí)下，采取雙峰型監(jiān)管體制的代表性國家有澳大利亞和荷蘭，如前者的金融監(jiān)管體系由聯(lián)邦監(jiān)管委員會、聯(lián)邦財(cái)政部、聯(lián)邦儲備銀行、證券與投資委員會五大機(jī)構(gòu)組成。其中，澳大利亞審慎監(jiān)管署和證券與投資委員會負(fù)主要監(jiān)管責(zé)任，審慎監(jiān)管署負(fù)責(zé)金融體系的審慎監(jiān)管，并有義務(wù)就保持金融市場穩(wěn)定的事項(xiàng)與澳儲備銀行合作；儲備銀行下設(shè)的支付系統(tǒng)委員會專司支付系統(tǒng)的監(jiān)管；證券與投資委員會主司對各金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)行為進(jìn)行監(jiān)管；澳聯(lián)邦監(jiān)管委員會主要承擔(dān)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)工作；澳財(cái)政部則負(fù)責(zé)對支付系統(tǒng)委員會、審慎監(jiān)管署、證券與投資委員會等機(jī)構(gòu)主要官員的任命，并協(xié)助其他機(jī)構(gòu)來推動(dòng)相關(guān)監(jiān)管政策的實(shí)施。

綜合型監(jiān)管體制，作為

當(dāng)下一種比較熱的監(jiān)管體制，有學(xué)者又稱其為單一型或全能型監(jiān)管體制，即由一家機(jī)構(gòu)來統(tǒng)攝全部的金融監(jiān)管權(quán)力，全面負(fù)責(zé)整個(gè)金融體系的監(jiān)管，該機(jī)構(gòu)不僅負(fù)責(zé)轄下的金融機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營、金融市場的穩(wěn)定與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范，還要負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)。

（二）是非的評價(jià)：金融監(jiān)管體制研究中必須查明的問題

雖然在一國金融監(jiān)管法律框架的構(gòu)建中，金融監(jiān)管體制是一個(gè)不可回避的基礎(chǔ)性法律問題，但可以肯定的是，制度的設(shè)計(jì)者并不會過多或者說根本就不會糾結(jié)于其所在國家的金融監(jiān)管體制究竟屬于上述哪一個(gè)類別，其所關(guān)注的，是金融監(jiān)管權(quán)力的分配與組織化能否達(dá)成利益的平衡，能否堵塞監(jiān)管漏洞，能否確保經(jīng)濟(jì)金融的可持續(xù)發(fā)展。從這一點(diǎn)來看，制度的實(shí)踐者與金融監(jiān)管的理論研究者在意圖上并不具有同向性。也正因?yàn)槊總€(gè)學(xué)者在研究中都想從自己的視角獨(dú)樹一織，在對金融監(jiān)管體制的定性與分類上，很難取得一致意見，從而導(dǎo)致金融監(jiān)管體制在術(shù)語表達(dá)上也各有千秋。與其說這只是一種認(rèn)識上的差別，倒不如說它更多地表明了學(xué)者們認(rèn)識上的不同，如除了上述四種類型之外，也有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)監(jiān)管主體的法律性質(zhì)即法律規(guī)定的監(jiān)管職能由誰行使，金融監(jiān)管體制可分為三種類型，即由中央銀行行使監(jiān)管職能、由財(cái)政部實(shí)施監(jiān)管職能或由相對獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管職能。同時(shí)，根據(jù)監(jiān)管主體的多少，金融監(jiān)管體制可分為一元化監(jiān)管體制與多元化監(jiān)管體制；根據(jù)監(jiān)管權(quán)限在中央與地方分權(quán)的不同，后者又可以分為一線多元監(jiān)管體制和雙線多元監(jiān)管體制^[5]。

很久以前，哲學(xué)家黑格爾曾言：“法律決非一成不變的，相反地，正如天空和海面因風(fēng)浪而起變化一樣，法律也因情況和時(shí)運(yùn)而變化?！?sup>[6]該種真知灼見表明金融監(jiān)管體制的選取與認(rèn)知也必定是一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)而求實(shí)拓新的概念。金融危機(jī)的編年史也印證了金融監(jiān)管體制一直處于不斷變化與激烈演進(jìn)之中的事實(shí)，幾乎每一次較大規(guī)模的金融突發(fā)事件與危機(jī)都會或多或少地觸發(fā)金融體制的改革，如宏觀審慎監(jiān)管框架就已作為對此次百年難遇的金融危機(jī)加以反思的偉大成果而存在。雖然這一概念并不新鮮，但是學(xué)界對之仍沒有形成一個(gè)明確且統(tǒng)一的概念，因此為了加強(qiáng)理論上的認(rèn)識，人們認(rèn)為宏觀審慎監(jiān)管是一個(gè)相對于微觀審慎監(jiān)管的術(shù)語，“指金融監(jiān)管當(dāng)局為了降低金融危機(jī)發(fā)生的概率及其帶來的財(cái)政成本、產(chǎn)出損失和維護(hù)金融穩(wěn)定，從金融體系整體而非單一機(jī)構(gòu)角度實(shí)施的監(jiān)管?！?sup>[7]在后危機(jī)時(shí)代，與金融發(fā)達(dá)國家的金融權(quán)力結(jié)構(gòu)重組相呼應(yīng)，學(xué)界也從體制上拋出了宏觀審慎監(jiān)管框架。客觀而言，實(shí)踐中的金融監(jiān)管體制是比較簡潔明了的，而理論者的歸納與抽象卻使得這一問題復(fù)雜化。實(shí)際上，就筆者看來，對于真相的查明而言，挖掘金融監(jiān)管體制的同質(zhì)性與異質(zhì)性，并以此為基礎(chǔ)對之進(jìn)行分類，然后在學(xué)術(shù)圈內(nèi)進(jìn)行推銷，無疑是正當(dāng)且必要的，但是這種努力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在對“金融危機(jī)→金融監(jiān)管體制變革”的這種黃金規(guī)律進(jìn)行解剖時(shí)，我們必須走得更遠(yuǎn)、更深刻，而不是一味地迷失于對當(dāng)下流行的實(shí)踐及由此推演出的理論進(jìn)行追捧與屬類劃分。毫無疑義，危機(jī)下的金融體制創(chuàng)新加速了人類對人定法的自省與批判，有益于金融監(jiān)管有效性的提升，但是金融監(jiān)管組織的重組與權(quán)力收縮性重置也加重了體制化自身的風(fēng)險(xiǎn)。

在時(shí)下的研究中，人們慣于從因果關(guān)系的角度來認(rèn)識金融危機(jī)與金融監(jiān)管體制的變動(dòng)，從而人為地淡化或漠視制度重整中內(nèi)生的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)質(zhì)上，在民主政治的視野下，金融危機(jī)就是另一種形式的“革命”，是一種力量對另一種力量的征服，是舊秩序的打破與新秩序的確立，而這種秩序與格局的合法性最終必須以法律的形式體現(xiàn)出來，因此“立法者有可能是征服者集團(tuán)的代表人，并會把征服者的價(jià)值判斷體系強(qiáng)加在廣大的被征服者身上。他們也有可能是經(jīng)濟(jì)支配集團(tuán)或政治統(tǒng)治集團(tuán)的代理人，他們關(guān)于何謂可欲的社會政策之看法會帶有階級偏見或階級利益的色彩?！?sup>[8]除此之外，在私法公法化日漸泛濫的當(dāng)下，對于公眾而言，以權(quán)力組合為重點(diǎn)的金融監(jiān)管體制變革也是一種不得不深察的制度可能返古的風(fēng)險(xiǎn)。對此，在研究中，學(xué)者哈耶克曾表示了如下憂慮：“在過去一百年的歲月中，通過大量的社會立法把私法轉(zhuǎn)換成公法而嚴(yán)重?fù)p害了自生自發(fā)的秩序。這種立法的目的乃在于把私人的活動(dòng)導(dǎo)向特定的目的并有利于特定的群體?！?sup>[9]事實(shí)上，在宏觀審慎監(jiān)管框架下，監(jiān)管權(quán)力收縮與重組的結(jié)果就是公權(quán)力借危機(jī)之勢不露痕跡地?cái)U(kuò)張以及對應(yīng)的私權(quán)壓縮，然而，對金融監(jiān)管體制只作形式上的探討及過分纏繞于金融監(jiān)管的有效性，無益于制度風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)現(xiàn)。

在學(xué)理研究中，金融監(jiān)管體制是一個(gè)仁者見仁與智者見智的問題。對于學(xué)者們的研究，智者黑格爾曾作如下評價(jià)：“在我看來，普通人的推理所包含的真理要比讀書人的推理所包含的多得多。普通人是對切身的事情進(jìn)行推理，如果判斷錯(cuò)了，他的結(jié)果馬上就會來懲罰他；讀書人是關(guān)在書房里對思辨的道理進(jìn)行推理，思辨是不產(chǎn)生任何實(shí)效的，僅僅在他身上造成一種后果，就是思辨離常識越遠(yuǎn)，他由此產(chǎn)生的虛榮心也就越大，因?yàn)橐欢ㄒㄙM(fèi)比較多的心思，想出比較多的門道，才能設(shè)法把那些道理弄得像是真理。”^[10]實(shí)際上，除上述之外，無論對金融監(jiān)管體制從哪個(gè)角度進(jìn)行分類，都逃脫不了金融監(jiān)管權(quán)力在宏觀組織上或分立或統(tǒng)一的巢臼。雖然以金融突發(fā)事件或金融危機(jī)為事后推手，在發(fā)展史上，金融監(jiān)管體制幾經(jīng)波折，但是在總體上，基本上可以劃分為分業(yè)監(jiān)管與統(tǒng)一監(jiān)管兩大模式。在前文的介紹中，除機(jī)構(gòu)型監(jiān)管體制外，其余三大類型在本質(zhì)上都是偏向于統(tǒng)一型的。是故，在某種程度上，當(dāng)我們在為金融監(jiān)管體制進(jìn)行論戰(zhàn)時(shí)，倒不如說，我們正面臨著一個(gè)國家金融監(jiān)管權(quán)力如何分切的問題。而且，當(dāng)金融危機(jī)作為發(fā)酵劑觸動(dòng)創(chuàng)新時(shí)，無論我們理論上的論證如何縝密，以

及實(shí)踐中的措施如何有據(jù)可循，只要我們認(rèn)可金融法治的正當(dāng)性與不可逆性，那么筆者就認(rèn)為，只有將金融監(jiān)管體制的分析擱置于法治語境下權(quán)力應(yīng)該如何分配與組織，才具有最真實(shí)的意義。畢竟，演繹的歷史說明，更苛刻的監(jiān)管、更強(qiáng)勢的監(jiān)管權(quán)并沒有帶來更安全的金融秩序。任何制度的設(shè)計(jì)都具有或隱或現(xiàn)的利益偏向，但是，“對制度事實(shí)的描述并不能證明制度的合理性”^[11]。因此，為了明辯金融監(jiān)管體制分類與實(shí)踐選擇中的是是非非，就有必要對金融監(jiān)管體制分立與統(tǒng)一模式的利弊進(jìn)行公正的討論。

二、對金融監(jiān)管體制優(yōu)劣的評判：以統(tǒng)一模式為視角

（一）金融監(jiān)管權(quán)力高度統(tǒng)合的理論基礎(chǔ)

早在危機(jī)之前，統(tǒng)一監(jiān)管模式在全球范圍內(nèi)已比較流行，如挪威（1986年）、加拿大（1987年）、丹麥與澳大利亞（1988年）、瑞典（1991年）分別成立了統(tǒng)一型的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并實(shí)現(xiàn)了金融監(jiān)管職能與央行貨幣政策職能的剝離；1997年5月，英國成立了當(dāng)時(shí)世界上最強(qiáng)有力的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融服務(wù)監(jiān)管局；1999年11月，美國通過的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》使其金融監(jiān)管體制實(shí)現(xiàn)了從分業(yè)監(jiān)管向功能監(jiān)管的轉(zhuǎn)變；德國于2002年創(chuàng)立了一個(gè)統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融監(jiān)管局，將原承擔(dān)分業(yè)監(jiān)管職能的銀行監(jiān)管局、證券監(jiān)管局及保險(xiǎn)監(jiān)管局降級為該新設(shè)機(jī)構(gòu)的專門委員會。在后危機(jī)時(shí)代，世界金融發(fā)達(dá)國家更是掀起了一場聲勢浩大的統(tǒng)一化運(yùn)動(dòng)，如美國2010年7月出臺的《多德—弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》，其一大亮點(diǎn)就是凸顯金融合業(yè)背景下的功能性監(jiān)管理念，創(chuàng)設(shè)了一個(gè)由財(cái)政部主管并由財(cái)政部長擔(dān)任主席、10多家聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會以統(tǒng)攝監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)監(jiān)管矛盾、處置監(jiān)管爭端、鑒別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并決定監(jiān)管行為。英國也緊鑼密鼓地推出了一系列以宏觀審慎監(jiān)管為主題的文件，如2009年2月的《銀行法案》、2009年7月的《改革金融市場》白皮書、2010年7月的《金融監(jiān)管的新方法：判斷、關(guān)注和穩(wěn)定》等。雖然在各種途徑的宣傳中，我們隨處可以捕捉到這種以權(quán)力收縮為特征的統(tǒng)一化運(yùn)動(dòng)的正當(dāng)性，但是在下次危機(jī)還沒有到來之前，其正當(dāng)性究竟何在？——這是一個(gè)必須打破沙鍋問到底的問題，對此，分析如下：

其一是規(guī)模效應(yīng)問題。建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一個(gè)可以直接觀察到的好處就是統(tǒng)一的組織結(jié)構(gòu)能夠獲得監(jiān)管規(guī)模經(jīng)濟(jì)。與監(jiān)管機(jī)構(gòu)分立相比，統(tǒng)一監(jiān)管不僅可以節(jié)減運(yùn)行成本，而且能夠更有效率地發(fā)揮金融人才的作用。由于統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)合了原分業(yè)體制下分散的人、財(cái)、物等資源，在整個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部可以有效地降低成本，從而更充分地實(shí)現(xiàn)“資源共享”。如有學(xué)者經(jīng)過統(tǒng)計(jì)就認(rèn)為，雖然英國金融服務(wù)監(jiān)管局的業(yè)務(wù)范圍比原有的9個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)還要廣泛，但是其1999-2000年度的預(yù)算比原來9個(gè)機(jī)構(gòu)的預(yù)算總額還要低。與此相類似，由于統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)高度包攬了監(jiān)管權(quán)力，所以其可以以

較低的成本為不同需求的市場主體提供監(jiān)管公共產(chǎn)品，從而能形成監(jiān)管范圍經(jīng)濟(jì)。

其二是應(yīng)對監(jiān)管套利、監(jiān)管俘獲與監(jiān)管疏漏問題。雖然監(jiān)管有利于金融秩序的穩(wěn)定，但是對于被監(jiān)管者而言，監(jiān)管即意味著約束與成本的放大，因此為了改變利益博弈的平衡，被監(jiān)管者就很有可能利用監(jiān)管規(guī)則之間的差異性、國別監(jiān)管的強(qiáng)弱不同、不同監(jiān)管者之間的監(jiān)管競次等進(jìn)行套利。在客觀上，監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間本就是一個(gè)具有同向性的利益共同體，存在著一個(gè)非陽光化的“養(yǎng)”與“被養(yǎng)”關(guān)系，除公共財(cái)政支持之外，為了在任期內(nèi)外更多地獲取被監(jiān)管者的利益支持，被監(jiān)管者特別是高層管理人員都會面臨一個(gè)“被收買”的風(fēng)險(xiǎn)，從而滋生監(jiān)管俘獲的道德問題。在問題的另一面，相對靜態(tài)的法律規(guī)則與動(dòng)態(tài)的金融關(guān)系之間總是存在著時(shí)滯，且分業(yè)監(jiān)管體制下監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間也總是存在權(quán)責(zé)不清、信息不對稱以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間基于平級無管轄權(quán)而產(chǎn)生監(jiān)管推諉的現(xiàn)象，從而使得整個(gè)金融安全網(wǎng)之間出現(xiàn)監(jiān)管疏漏。在理論上，監(jiān)管權(quán)力的統(tǒng)合恰好能克服這些不足，因?yàn)椤霸诮y(tǒng)一監(jiān)管體系下，超級監(jiān)管機(jī)構(gòu)被賦予明確的監(jiān)管目標(biāo)和責(zé)任，消除了多頭監(jiān)管體系下因監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)差異過大所導(dǎo)致的監(jiān)管套利和逆向選擇問題。”^[12]

其三是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)遏制問題。在分業(yè)監(jiān)管體制下，一個(gè)似是而非的邏輯是：只要每個(gè)金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營是安全的，且每個(gè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是依專業(yè)分工的，整體金融安全必定安然無恙。實(shí)際上，這是一個(gè)“合成性謬誤”，因?yàn)槭聦?shí)證明，對個(gè)體適用正確的東西并不能照搬適用于全體。理性地看，統(tǒng)一監(jiān)管所體現(xiàn)的是“不謀全局者，不足以謀一域；不謀萬世者，不足以謀一時(shí)”的整體金融安全理念，其所謀求的是金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的防控，彰顯的是微觀審慎監(jiān)管服務(wù)于宏觀審慎監(jiān)管的思維?？梢哉f，在后危機(jī)時(shí)代，英、美等金融發(fā)達(dá)國家的金融監(jiān)管體制再造及其監(jiān)管權(quán)力高密度的回縮，就是金融自由化風(fēng)潮下這一思想的繼受與發(fā)揚(yáng)光大。

（二）評判

金融監(jiān)管權(quán)力究竟是統(tǒng)攝還是分機(jī)構(gòu)相制，這本身并不是什么問題。最讓市場與公眾關(guān)心的，是以權(quán)力為中心再造的金融監(jiān)管體制是否順應(yīng)了金融客觀規(guī)律的要求，及能否確保金融安全，并使公眾不至于成為金融危機(jī)與制度改革的犧牲品。而且，反過來看，對理論本身正當(dāng)性的描述也并不能確保理論的真理性。因此，在對理論本身進(jìn)行評判時(shí)，一個(gè)合理的見解就是，對其有必要采取“以其矛攻其盾”的方法。如果理論在其內(nèi)部的邏輯性方面能實(shí)現(xiàn)滴水不漏，那么其可實(shí)踐性的程度與效果基本上是可以預(yù)見的。反之，如果在理論的內(nèi)部還沒有完全解決內(nèi)在的沖突，那么馬上將這種理論付諸于實(shí)踐，就顯得有些冒進(jìn)與唐突。筆者并不質(zhì)疑也不否定上述統(tǒng)一型監(jiān)管的比較優(yōu)勢，但問題是，突出系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范的統(tǒng)一型監(jiān)管理論真的無懈可擊嗎？如果答案是否定的，或者寬容地說，如果我們還沒有為缺陷

找到相制的措施，改革者在事實(shí)上就將制度的設(shè)計(jì)當(dāng)成了“試驗(yàn)田”，對此，從宏觀與微觀兩個(gè)視角作如下展開：

宏觀角度的反思——一種逆法治與規(guī)律的理論：金融的規(guī)范發(fā)展必須走一條法治化的路線。法治在本質(zhì)上是對專斷權(quán)力的一種限制，因此歸根結(jié)底地看，它同無政府主義與專制政治都是敵對的?！胺膳c赤裸裸的權(quán)力所具有的那些侵略性、擴(kuò)張性趨向大相徑庭，因?yàn)樗鶎で蟮哪耸钦闻c社會領(lǐng)域中的妥協(xié)、和平與一致。一個(gè)發(fā)達(dá)的法律制度經(jīng)常會試圖阻止壓制性權(quán)力結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，而它所依賴的一個(gè)重要手段就是通過在個(gè)人和群體中廣泛分配權(quán)利與權(quán)力來達(dá)到權(quán)力分散和平衡的。”^[8]361法治的終極目的就是以私權(quán)有效制約公權(quán)的方式將權(quán)力趕進(jìn)制度的籠子中。然而，在后危機(jī)時(shí)代，凱恩斯主義引導(dǎo)下的統(tǒng)一型監(jiān)管體制的強(qiáng)化不僅昭示著市場向計(jì)劃的妥協(xié)，而且更意味著在與代表權(quán)力的政治社會的對抗中，市民社會力量的衰落與式微、權(quán)利的退縮與權(quán)力的集中。如果在強(qiáng)調(diào)效率與監(jiān)管獨(dú)立的影響下，統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)集“定規(guī)獨(dú)立、執(zhí)法獨(dú)立、預(yù)算獨(dú)立、機(jī)構(gòu)獨(dú)立”于一身，在對這種權(quán)力缺乏有效反制的情況下，一個(gè)可以預(yù)見的后果很有可能就是金融市場內(nèi)在的運(yùn)行秩序被打破而紊亂，金融機(jī)構(gòu)守法成本增加，金融創(chuàng)新力受到嚴(yán)重抑制，從而最終導(dǎo)致金融秩序與安全再次滑向危險(xiǎn)的邊緣，這不由自主地給人一種矯枉過正之嫌。雖然引發(fā)危機(jī)的原因是多種多樣的，但最客觀、最根本的原因在于監(jiān)管的失靈。在自省與檢討中，政治社會并沒有對這種玩忽職守的行為進(jìn)行嚴(yán)厲的追責(zé)，相反，在宏觀審慎監(jiān)管的新思維下，作為“作惡者”的權(quán)力光明正大地得到進(jìn)一步的擴(kuò)張。公正而言，以權(quán)力收縮為特征的統(tǒng)一型金融監(jiān)管體制改革具有反法治的色彩，在一定程度上，這標(biāo)志著人類法治精神與實(shí)踐的輪回式?jīng)]落。

此外，金融監(jiān)管體制改革的國際化趨同也表明，在法治進(jìn)程中，世界各國的法律建設(shè)在慢慢地自我迷失。對于法律的本土自恰性，很久以前，孟德斯鳩就指出：“人類受多種因素的影響，氣候、宗教、法律、政府準(zhǔn)則、先例、道德和習(xí)慣。這些因素形成了各民族的一般精神。……在不違反政府諸原則的條件下，遵從民族的精神就是立法者的事務(wù)?！?sup>[13]美國是典型的將分權(quán)制衡原則發(fā)揮得淋漓盡致的國家，因?yàn)椤叭龣?quán)分立、相互制衡是美國整個(gè)政府體制的核心所在”^[14]。然而，在后危機(jī)的變革中，分權(quán)相制的“祖訓(xùn)”受到劇烈的沖擊與挑戰(zhàn)，老牌資本主義國家法治的民族性也在漸失，有限政府正在屈從于全能政府，其法治的基礎(chǔ)也發(fā)生了細(xì)微的動(dòng)搖，因?yàn)椤拔鞣轿幕兄鲗?dǎo)的性惡假設(shè)及其推演是促成現(xiàn)代西方法治文明和有限政府模式”^[15]的根本所在。性格是個(gè)人命運(yùn)的守護(hù)神，其實(shí)，對于國家來說，道理亦然。當(dāng)一個(gè)國家的法律建設(shè)是以喪失特性為代價(jià)時(shí)，其合理與否不是當(dāng)下就能蓋棺定論的。

雖然統(tǒng)一型監(jiān)管體制改革已是喧囂塵上，但是這其中仍有些問題是必須認(rèn)真對待的，如國家干預(yù)就一定是好的嗎？國家干預(yù)的邊界如何厘定？代表權(quán)利的市場自由與代表約束的國家干預(yù)之間如何平衡？面對經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的困境，若我們一味地認(rèn)為國家干預(yù)是破局的節(jié)點(diǎn)所在，那么這就是一種先入為主的失策。公共選擇理論早前就認(rèn)為：“如果說市場不是一種完美無瑕的財(cái)富分配機(jī)制，那么國家干預(yù)也并非解決一切問題的良方，相反，過多的國家干預(yù)只會擾亂和破壞經(jīng)濟(jì)生活的內(nèi)在自然秩序，帶來一系列災(zāi)難性后果，嚴(yán)重危害民主制度的存在?！?sup>[16]因此，一個(gè)明智的取舍在于，只有當(dāng)事實(shí)很明顯地證明市場解決手段確實(shí)比公共干預(yù)解決手段代價(jià)更高時(shí)，才選擇國家。

微觀角度的批判——一個(gè)難以自圓其說的問題：統(tǒng)一型金融監(jiān)管體制的確立與強(qiáng)化以攻擊分業(yè)監(jiān)管體制的弱點(diǎn)為基礎(chǔ)。那么，值得考究的是，破舊立新的統(tǒng)一型體制就能達(dá)到“藥到病除”的效果嗎？答案則不盡然。對于前述的正論，我們亦可以提供有力的批駁。在表面上看，監(jiān)管規(guī)范效應(yīng)問題能創(chuàng)造一種節(jié)約監(jiān)管成本的預(yù)期，但是像壟斷產(chǎn)生壟斷性利潤一樣，監(jiān)管權(quán)力的壟斷也會產(chǎn)生壟斷性的監(jiān)管成本與監(jiān)管過度飽和問題，從而最終使監(jiān)管結(jié)果與目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。同時(shí)，監(jiān)管俘獲、監(jiān)管套利、監(jiān)管真空等問題也并不是統(tǒng)一型監(jiān)管體制所能“畢其功于一機(jī)構(gòu)”的，因?yàn)樵诮y(tǒng)一的機(jī)構(gòu)下，監(jiān)管俘獲的理論因子及其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)并沒有也不可能得到有效地清零，且集權(quán)所可能導(dǎo)致的內(nèi)部治理失靈也為監(jiān)管者進(jìn)一步被俘獲造就了誘因。在學(xué)理上，統(tǒng)一型監(jiān)管體制是作為金融創(chuàng)新而存在的，但金融監(jiān)管不可能跟得上金融創(chuàng)新的步伐。在國際監(jiān)管合作僅限于君子式協(xié)作的背景下，監(jiān)管與創(chuàng)新的反差、現(xiàn)代科技對創(chuàng)新的推動(dòng)使得監(jiān)管套利的環(huán)境并沒有被惡化，相反，套利具有更廣泛的技術(shù)與國際舞臺。

統(tǒng)一型監(jiān)管體制體現(xiàn)的是以無所不在的權(quán)力為基礎(chǔ)的監(jiān)管“零容忍”，為了達(dá)到這一效果，美聯(lián)儲主席伯南克在其2007年的一次演講中就指出：“監(jiān)管最好的選擇就是持續(xù)的、原則導(dǎo)向和以風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管方法應(yīng)對金融創(chuàng)新”^[17]。實(shí)際上，就金融創(chuàng)新對金融市場的影響而言，這是一個(gè)徹底的偽命題。對監(jiān)管套利的反制并不必然產(chǎn)生金融業(yè)發(fā)展與金融安全保障的效果，相反，合規(guī)成本的提升必定會迫使被監(jiān)管者窮盡一切可能，以擺脫“囚徒困境”。監(jiān)管辯證法的程式“監(jiān)管→創(chuàng)新→監(jiān)管→再創(chuàng)新”所傳遞出的是這樣一種信息，即“金融監(jiān)管與套利創(chuàng)新之間是一種動(dòng)態(tài)的博弈關(guān)系，金融發(fā)展一方面需要金融創(chuàng)新作為動(dòng)力；另一方面，又需要加強(qiáng)金融監(jiān)管以維護(hù)金融安全，以有利于金融業(yè)健康穩(wěn)定地發(fā)展?！?sup>[18]沒有對監(jiān)管套利、監(jiān)管疏漏等問題慎思明辯而將其視為金融監(jiān)管權(quán)力高度融合的“原罪”，在筆者看來，這無疑是對金融監(jiān)管體制創(chuàng)新的一種不具有充分說服力的狡辯。統(tǒng)一型監(jiān)管體制的強(qiáng)化以系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)控制為出發(fā)點(diǎn)與歸宿，但是在這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上，展現(xiàn)在決策者與監(jiān)管者面前的并不是一條康莊大道。就整體與局部的關(guān)系而言，重系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)而輕個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)并沒有錯(cuò)，但是當(dāng)整個(gè)制度的設(shè)計(jì)與框架的調(diào)整是以系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)為方向標(biāo)時(shí)，我們就必須對什么是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)如數(shù)家珍。事實(shí)上，雖然當(dāng)下關(guān)于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的研究為時(shí)已久，且著述豐碩，但是學(xué)界仍沒有形成一個(gè)獨(dú)立完善的理論體系。理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，在理論對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)還是一知半解的時(shí)候，圍繞系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)而成的整套制度只能是摸著石頭過河，而這也是人定法在應(yīng)對金融危機(jī)時(shí)屢敗屢試的原因所在。

（三）綜述：對分業(yè)監(jiān)管體制的正本清源

人類偉大的思想家培根有句名言：真理是時(shí)間的產(chǎn)物，而不是權(quán)威的產(chǎn)物。而且，在客觀度上，真理素來不是絕對的，其只有在堅(jiān)持相對論的基礎(chǔ)上才具有正當(dāng)性的意義。若面對金融危機(jī)的肆虐，出于一時(shí)的激情或恐懼，在政治權(quán)威的造勢下，我們將宏觀審慎監(jiān)管及其語境下的統(tǒng)一型監(jiān)管體制視為世界各國金融監(jiān)管體制改革目標(biāo)的圭臬，這就是一種斷章取義、一種莽撞的武斷、一種壓服下的暴力。市場經(jīng)濟(jì)最大的特色就在于自由與社會分工，在于使每個(gè)社會主體都能有其位、盡其份，而分業(yè)監(jiān)管體制所展現(xiàn)出的機(jī)構(gòu)分工明確與權(quán)責(zé)分明恰好與市場經(jīng)濟(jì)的精髓不謀而合。而且，分業(yè)監(jiān)管模式“有助于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)化，提高監(jiān)管人員的專業(yè)監(jiān)管水平，增強(qiáng)監(jiān)管深度”^[19]。尤其值得我們關(guān)注的，是分業(yè)監(jiān)管體制與人類一直苦求的法治精神一脈相承，其強(qiáng)調(diào)權(quán)利對權(quán)力的對抗、權(quán)力與權(quán)力之間的相克。繼往開來地評價(jià)，金融創(chuàng)新、監(jiān)管套利、監(jiān)管俘獲等并不具有十惡不赦的“原罪”，相反，它們促進(jìn)了市場的改良與法律良劣的新陳代謝，因此時(shí)下的法律必須為未來事物的發(fā)展留下活性的空間，而不是剛性地置一切新生的事物于死地。當(dāng)我們還原創(chuàng)新的本色而將其拔高到金融企業(yè)主體的權(quán)利與自由時(shí)，那么與其說統(tǒng)一型監(jiān)管體制的強(qiáng)化表現(xiàn)為對監(jiān)管有效性的加強(qiáng)，倒不如說它更表現(xiàn)為權(quán)力對權(quán)利的壓制與侵蝕。

實(shí)質(zhì)上，這里還有一個(gè)問題是值得思考的，那就是法治背景

下的法律究竟是保護(hù)什么的？筆者認(rèn)為，包括金融法在內(nèi)的許多法律制度都旨在保護(hù)當(dāng)下的權(quán)利和預(yù)期權(quán)利的安全，以使它們免受各種強(qiáng)力的侵?jǐn)_，因?yàn)檫@些強(qiáng)力常常以各種公共的或私人的利益為由而試圖削弱法律結(jié)構(gòu)的平民性、公正性與完整性。為了抑制這一風(fēng)險(xiǎn)，法律就必須能夠抵擋政治或經(jīng)濟(jì)壓力的沖擊，因?yàn)樗羞@些壓力都試圖將強(qiáng)權(quán)變成公理。在市場不穩(wěn)定的背景下，國家干預(yù)理論下的宏觀計(jì)劃已取得了絕對的優(yōu)勢，而且這種計(jì)劃以立法的方式體現(xiàn)出來，但“市場、法律、語言和國家都是人們行動(dòng)的產(chǎn)物，而不是對原則思考的產(chǎn)物”^[20]。根據(jù)這一看法，“法律并不是立法者所創(chuàng)造的，它是人們在日常社會生活中所創(chuàng)造的，立法者能做的只是發(fā)現(xiàn)它并總結(jié)它?！?sup>[21]雖然分業(yè)監(jiān)管體制的理論已遭受重創(chuàng)，但是在主流價(jià)值取向上，它畢竟不是一無是處，其分權(quán)相制的內(nèi)核更是源遠(yuǎn)流長。當(dāng)兩種價(jià)值發(fā)生競合時(shí)，最公正的取舍方法就是進(jìn)行利益衡量，即“認(rèn)識所涉及的利益、評價(jià)這些利益各自的份量、在正義的天秤上對它們進(jìn)行衡量，以便根據(jù)某種社會標(biāo)準(zhǔn)去確保其間最為重要的利益的優(yōu)先地位，最終達(dá)到最為可欲的平衡?！?sup>[22]本著“觀點(diǎn)很多，但事實(shí)只有一個(gè)”的心態(tài)，筆者認(rèn)為單從兩者的價(jià)值角度加以評估，在民主政治背景

下，分業(yè)監(jiān)管體制更能體現(xiàn)人類終極的秩序要求。對于人類改造世界的自負(fù)，自由主義的論者哈耶克曾語重心長地進(jìn)行了如下告誡：“我們應(yīng)當(dāng)學(xué)到足夠多的東西，以避免用扼殺個(gè)人互動(dòng)的自生自發(fā)的秩序的方式（置其于權(quán)威當(dāng)局的指導(dǎo)下）去摧毀我們的文明。要避免這一點(diǎn)，我們就必須放棄這樣一種幻想：我們能夠通過刻意的思考而創(chuàng)造人類的未來?！?sup>[9]492統(tǒng)一型監(jiān)管體制表明了人類對金融安全計(jì)劃的抱負(fù)，但是迄今為止，這種計(jì)劃的效果卻并不理想，因此在面對金融演進(jìn)的規(guī)律與制度化之間的矛盾時(shí)，保持一些冷靜與謙卑不僅是必要的，而且也是務(wù)實(shí)的。

真理在誰的手中，這本身是一個(gè)難以確定的、有待實(shí)踐檢驗(yàn)的問題。從上述的思辨可以得出這樣一個(gè)結(jié)論，即對于一個(gè)國家的實(shí)踐來說，統(tǒng)一型監(jiān)管體制與分業(yè)監(jiān)管體制本身并沒有表現(xiàn)為絕對的孰優(yōu)孰劣，而只存在適合與不適合的問題。究竟采取哪一種權(quán)力的組織模式，與一國的歷史、傳統(tǒng)、政治、經(jīng)濟(jì)、法律環(huán)境、偏好等密切相關(guān)，而與理論本身的優(yōu)劣關(guān)聯(lián)度并不太大。在諸多研究中，經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為，“在一些金融業(yè)不發(fā)達(dá)的國家，通常實(shí)行的是統(tǒng)一監(jiān)管的模式，在一些地域面積較小的國家也通常采用統(tǒng)一的監(jiān)管模式。與此相對應(yīng)，在一些金融業(yè)比較發(fā)達(dá)，金融機(jī)構(gòu)眾多，金融業(yè)務(wù)龐大的國家，則多實(shí)行多邊監(jiān)管模式；幅員遼闊的國家也多實(shí)行多邊監(jiān)管的組織模式?！?sup>[23]雖然在機(jī)構(gòu)配置上，統(tǒng)一型監(jiān)管體制與分業(yè)監(jiān)管體制呈現(xiàn)反向性特點(diǎn)，但是在目標(biāo)定位上，兩者之間存在同向性，即都致力于為社會打造一個(gè)安全可期的金融秩序，因此無論選擇哪種模式，兩者都具有一些共性的特征，如監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)與監(jiān)管目標(biāo)的兼容性、經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先考慮原則、監(jiān)管成本節(jié)約原則、監(jiān)管真空消除原則、有益于監(jiān)管協(xié)作原則等。

三、中國的改革之路何在：一個(gè)分與合的問題

（一）觀點(diǎn)清理與認(rèn)識

在論證之前，筆者認(rèn)為，中國金融監(jiān)管體制改革的研究言必稱歐美，在研究的范式方面，雷同地表現(xiàn)為“歐美如何改革→中國存在的問題分析→完善建議”的工序。雖然比較法的研究不可能跳出這種“八股文”的格式，但問題是，中國的制度創(chuàng)新就必須走一條“照葫蘆畫瓢”的路線嗎？對此，我們有必要進(jìn)行窮根究底式的討論。為了更好地了解已有研究的程度，以下對這一論題上的相關(guān)觀點(diǎn)進(jìn)行梳理。

“從長遠(yuǎn)看，中國應(yīng)當(dāng)走金融統(tǒng)一監(jiān)管或綜合監(jiān)管之路，變分業(yè)監(jiān)管為統(tǒng)一監(jiān)管，建立統(tǒng)一監(jiān)管、分工協(xié)作、傘形管理的金融監(jiān)管體系。中國金融監(jiān)管體系的改革目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是，建立一個(gè)統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——中國金融監(jiān)督管理委員會，進(jìn)行綜合金融管理，負(fù)責(zé)統(tǒng)一制訂我國金融業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，通盤考慮和制定金融法律、法規(guī)，……統(tǒng)一調(diào)動(dòng)監(jiān)管資源?！?sup>[24]“為了應(yīng)對未來可能發(fā)生的系統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)，對我國來說，必須建立具有統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管功能的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，樹立宏觀審慎監(jiān)管理念，重點(diǎn)關(guān)注整個(gè)金融系統(tǒng)的整體性風(fēng)險(xiǎn)，降低金融系統(tǒng)的不穩(wěn)定性?！盵25] “諸多國家為了適應(yīng)金融創(chuàng)新與科技進(jìn)步的要求，紛紛改革其原有的分業(yè)監(jiān)管體制，建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)……。因此，我國有必要借鑒德國的金融監(jiān)管模式，采用統(tǒng)一監(jiān)管體制，即另設(shè)一個(gè)金融監(jiān)管局，負(fù)責(zé)我國整個(gè)金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管，將現(xiàn)在的銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會設(shè)為金融監(jiān)管局的下設(shè)機(jī)構(gòu)，分別執(zhí)行對金融行業(yè)的監(jiān)管工作?！盵26] “為了保證金融體系的穩(wěn)定，從而保證實(shí)體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，我國也應(yīng)該盡快建立宏觀審慎監(jiān)管的機(jī)構(gòu)模式?！盵27] “將目前的銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會集中于金融監(jiān)管委員會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由此構(gòu)成一個(gè)有層次、有分工的監(jiān)管體系?！盵28] “我國金融監(jiān)管體制法律改革應(yīng)引入宏觀審慎監(jiān)管以保證金融穩(wěn)定，明確中國人民銀行在宏觀審慎監(jiān)管中的地位，建立宏觀審慎監(jiān)管的決策機(jī)構(gòu)，健全信息溝通機(jī)制?！盵29]

無論是危機(jī)之前，還是危機(jī)之后，對于中國金融監(jiān)管體制的改革應(yīng)向何處去的研討，從來都是一個(gè)熱門話題。然而，研究結(jié)論卻具有高度的傾向性，即主流的研究者多認(rèn)為我國也應(yīng)踏上一條統(tǒng)一化的改革之路。在觀點(diǎn)闡述上，許多人還用了“必須”、“有必要”、“應(yīng)當(dāng)”之類的強(qiáng)勢措辭，來強(qiáng)調(diào)其結(jié)論的正確性與不可挑戰(zhàn)性。這種霸氣的措辭是否真正意味著中國的金融體制改革必須如此呢？對此，筆者深不以為然，因?yàn)橛^點(diǎn)的正確與錯(cuò)誤從來就不是由贊成人數(shù)的多少來決定的，也不是由權(quán)威來樹立，其準(zhǔn)確性與否必須由實(shí)踐來檢驗(yàn)。如果因?yàn)闅W美等大刀闊斧地進(jìn)行了“大部制”的金融監(jiān)管體制改革而認(rèn)為這種模式也必定適合于中國，那么在道理上，其就犯了以偏概全的大忌，且也悖于法律創(chuàng)新所具有的規(guī)律，其后果則有可能是南桔北枳。對此，休謨曾言：“如果一個(gè)哲學(xué)家一旦抓住了某個(gè)他喜愛的原理，而這個(gè)原理也許能說明許多自然現(xiàn)象，他就會把這個(gè)原理擴(kuò)大說明整個(gè)世界?！?sup>[30]從客觀角度說，“多邊監(jiān)管或統(tǒng)一監(jiān)管本身并沒有絕對的優(yōu)劣之分，選擇何種監(jiān)管體制既取決于一國的金融業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，又要受政治、文化、歷史甚至地理等方面因素的影響。”^[31]因此，不顧及中國的國情而貿(mào)然地將這種運(yùn)動(dòng)式的金融監(jiān)管體制改革模式引入中國，是欠深思熟慮的。除上述理由外，“統(tǒng)一論者”還犯了三個(gè)前置性的錯(cuò)誤：

其一是參照對象選擇的錯(cuò)誤。比較有益于觀點(diǎn)的精確與合理，但是不合理的比較很有可能延伸出的就是謬誤。對于歐美等主流金融發(fā)達(dá)國家而言，統(tǒng)一金融監(jiān)管體制的改革可能是正確的，因?yàn)檫@是對其以前體制內(nèi)生缺陷的自我修復(fù)與彌補(bǔ)，其改與不改的參照物是自己，而非其他。然而，在這一問題上，我們不是在和自己的過去作比，不是在發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上對原有的體制進(jìn)行溫和式的改良，而是進(jìn)行“大躍進(jìn)式”的廢舊立新，這無疑背于法律的妥協(xié)性、穩(wěn)定性的內(nèi)在要求。為了確保金融秩序的穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)金融的可持續(xù)發(fā)展，金融體制的法律革新必須是也只能是平穩(wěn)推進(jìn)型的，而絕不能是暴風(fēng)驟雨式的運(yùn)動(dòng)。在體制創(chuàng)新參照的對象上，我們只能以

自己的過去為參照，而不能將西方的模式不加分辨地全部移植。

其二是缺乏背景認(rèn)識。究竟應(yīng)該采用什么樣的金融監(jiān)管體制，是一國對其政治、經(jīng)濟(jì)、歷史傳統(tǒng)、國民素質(zhì)、法治水平等因素綜合考評的結(jié)果，而不是無視基礎(chǔ)條件的斷然嫁接。在論證中，許多人將“中國金融業(yè)的界限日益模糊、金融控股公司日漸興起、監(jiān)管尋租”等現(xiàn)象作為必須采取統(tǒng)一體制改革措施的理由，可問題是，中國的金融創(chuàng)新、中國金融業(yè)的業(yè)務(wù)品種、中國的金融人才素質(zhì)、中國的法治程度等能與被選為參照的國家一分高下嗎？——這是一個(gè)不證自明的問題。法律結(jié)論的提出必須有前提，無前提而得出的結(jié)論無異于紙上談兵式的空想。

其三是忽視與淡化了中國當(dāng)代的法律使命。當(dāng)代中國的法律使命是什么？當(dāng)下中國的法律教育、法律研究、法律實(shí)踐都服務(wù)一個(gè)目標(biāo)，即依法治國，同時(shí)使“法律必須被信仰”成為每一位公民的潛意識。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我們的路線是從情感走向理性、從不自由走向自由、從身份走向契約、從計(jì)劃走向市場、從政治社會走向市民社會，而西方的路線則有些相反，其表現(xiàn)為從自由走向克制、從市場走向適度計(jì)劃、從市民社會走向強(qiáng)權(quán)的政治社會。這兩種反向性的路線決定了歐美的金融監(jiān)管體制改革是權(quán)力的收縮，是從市場走向適度的計(jì)劃，是大量的私法公法化，而基于我國的實(shí)情，我們的改革是強(qiáng)調(diào)權(quán)力對權(quán)力的制衡，是權(quán)利對權(quán)力的相克，是從計(jì)劃更多地走向市場。對此，澳大利亞前總理陸克文曾指出：“社會民主主義者持有第三條道路既拒絕國家社會主義，也排斥自由市場原教旨主義。他們積極支持市場經(jīng)濟(jì)，但是主張市場只能在混合經(jīng)濟(jì)體中發(fā)揮作用，而國家的角色是管理者和公共產(chǎn)品的贊助者與提供者?！盵32]

（二）對中國改革之路的思考

中國金融業(yè)的運(yùn)營模式與金融監(jiān)管框架深受歐美的影響，特別是受到美國模式的影響。在這些國家都另起爐灶之際，我們究竟是何去何從呢？是隨波而流，還是淡定依然故我？在各種學(xué)說泥沙俱下之時(shí)，這是一個(gè)必須理論得清清白白的方向問題，對此，分析如下：

其一，金融監(jiān)管體制廢與立，或改與不改，必須尊重國情與金融發(fā)展的規(guī)律。如前所論，在根本上，一國金融監(jiān)管體制是由本國的政治經(jīng)濟(jì)體制和金融發(fā)展程度所決定的，因此識別與判斷一國金融監(jiān)管體制有效與否

以及是否必須改頭換面，其關(guān)鍵因素在于它能否為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展保駕護(hù)航，能否確保金融體制的安全，以及金融創(chuàng)新的活力沒有受到人為的抑制。雖然在多種輿論的渲染下，統(tǒng)一型金融監(jiān)管體制改革似乎已成為世界各國金融監(jiān)管體制革新的方向標(biāo)，但是客觀地看，完全實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管的國家并不多，且也多局限于少數(shù)金融發(fā)達(dá)國家，在實(shí)踐中，其并沒有成為真正的主流。不能回避的是，我國金融監(jiān)管體制確實(shí)存在一些內(nèi)生的問題，如協(xié)調(diào)機(jī)制差、監(jiān)管真空、監(jiān)管尋租等，但是在總體上，我國時(shí)下機(jī)構(gòu)分立的監(jiān)管體制還是比較適應(yīng)國情的制度選擇，本次金融危機(jī)的考驗(yàn)就是一個(gè)事實(shí)勝于雄辯的證明。

學(xué)無止境，其實(shí)對于法律的創(chuàng)新來說，其理亦然。如果一國將本國的金融立法創(chuàng)新惟它國馬首是瞻，那么無論該國如何努力，也總是追趕不上它國法律因時(shí)而變的步伐，而使其法律的發(fā)展處于不正常的被動(dòng)應(yīng)付之態(tài)。而且，更重要的是，當(dāng)我們是以代表最先進(jìn)的理念的國家作為參照時(shí)，在急功近利之下，也難免會出現(xiàn)一種事與愿違的拔苗助長的負(fù)效應(yīng)。雖然全球化帶動(dòng)了法律理念與規(guī)則的趨同化，但是在本質(zhì)上，主權(quán)概念下的法律發(fā)展應(yīng)該是由內(nèi)至外的，一國的法律制度構(gòu)建也必定選擇一條以“獨(dú)立發(fā)展為主、學(xué)習(xí)發(fā)展為輔”的路徑。如此之論，并不是表明中國的金融法治只能“坐井觀天”，只能固守當(dāng)下的分立模式，而是想說明中國金融監(jiān)管體制的變革必須考慮國情、民情與法情，必須走一條不失本我的發(fā)展路線。

其二，當(dāng)下問題的解決?；谥袊鹑诒O(jiān)管體制應(yīng)走改良路線的定位，針對當(dāng)下存在的問題，我國可以采取以下舉措：一是強(qiáng)化監(jiān)管合作機(jī)制。早在2004年，中國銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會就正式簽署了金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄，明確了“分業(yè)監(jiān)管、職責(zé)明確、合作有序、規(guī)則透明、講求實(shí)效”的指導(dǎo)原則。雖然該文件的出臺表明了我國在分業(yè)監(jiān)管體制下對功能監(jiān)管的態(tài)度，但是“軟法”性質(zhì)的“備忘錄”并沒有從底子里解決依金融產(chǎn)品的功能實(shí)施監(jiān)管的問題，且將央行排除在外的作法也不符合《中國人民銀行法》所規(guī)定的其對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)兜底監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)。對此，筆者的思考是，為了防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與實(shí)現(xiàn)監(jiān)管“一個(gè)都不能少”，我國有必要采取行政法規(guī)的形式將這種“軟法”變成“硬法”，從而實(shí)現(xiàn)“備忘錄”從君子協(xié)定向法律的嬗變。同時(shí)，必須擴(kuò)大合作主體的范圍，將其從上述三大機(jī)構(gòu)拓展到五家機(jī)構(gòu)，即將央行與財(cái)政部也納入合作機(jī)制中。二是進(jìn)一步明確三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工。分業(yè)監(jiān)管模式的最大優(yōu)勢就是不同機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)涇渭分明、監(jiān)管有專攻。當(dāng)下，我國應(yīng)當(dāng)對三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)進(jìn)行系統(tǒng)性的清理，以消除職責(zé)的交叉，盡可能地杜絕監(jiān)管真空的存在。在另一方面，為了預(yù)防監(jiān)守自盜與監(jiān)管俘獲現(xiàn)象的發(fā)生，我國必須借助“嚴(yán)刑峻法”來使?jié)撛诘牟缓献髡咧兴桓曳浮Ｈ谴_立有效的監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制。無論是在分立模式還是在統(tǒng)一模式下，為了保證監(jiān)管效率，監(jiān)管者無不集定規(guī)權(quán)與執(zhí)法權(quán)等于一身。權(quán)力的集中不僅易于導(dǎo)致權(quán)力的誤用與濫用，更甚的是，它更可能對被監(jiān)管者造成“合法但不合理”的傷害以及合規(guī)成本的增加，而這一權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)的防范對于素來具有“官為民做主”傳統(tǒng)的我國來說尤為重要。因此，與分業(yè)監(jiān)管模式相適應(yīng)，我國有必要植入監(jiān)管權(quán)約束的制度，例如，除接受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)外，金融監(jiān)管者還應(yīng)接受全國人大及其常委會的建議與咨詢等監(jiān)督，創(chuàng)建金融監(jiān)管監(jiān)察制度、監(jiān)管信息公開制度與監(jiān)管規(guī)則公開咨詢制度。同時(shí)，也可以考慮在人民法院增設(shè)金融特別法庭，以便專門高效地處理監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的訴爭。

四、余論

立于純理論的角度，關(guān)于分立型與統(tǒng)一型的監(jiān)管體制存廢之爭是沒有多大意義的，因?yàn)槊恳环N模式都是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，都具有各自不分高下的比較優(yōu)勢。如果在法律文明的旗幟下，我們認(rèn)可“權(quán)力需要權(quán)力的相制，權(quán)力需要權(quán)利的對抗與中和”之類的理念，筆者寧愿得出以下結(jié)論：分業(yè)監(jiān)管模式更加契合人類的需求，因?yàn)槿祟愂冀K對權(quán)力過于集中存在恐懼感。統(tǒng)一型監(jiān)管體制是作為對金融危機(jī)反思的成果而存在的，在客觀上，如果既有的制度確實(shí)存在這樣或那樣的缺陷，那么矯正的合理性是不容置疑的。如果金融危機(jī)異化為一種政治上借力打力的工具或手段，金融監(jiān)管體制創(chuàng)新的意義就被扭曲，人類對金融系統(tǒng)安全性的渴望也只能是“畫餅充饑”。如此之說，并不是斷然地否定統(tǒng)一型監(jiān)管體制的合理性與其對癥性，而只是想闡明以下觀點(diǎn)：在人類對社會治理模式的探索中，沒有一種理論、規(guī)則與制度是至善至美的。實(shí)際上，任何一種法律理念與制度都是一柄具有自傷能力的雙刃劍，若使用不當(dāng)，國家與民眾都會雙受其害。在社會秩序的構(gòu)建中，崇尚法律、法治與權(quán)威并沒有錯(cuò)，但是，當(dāng)服務(wù)于人的法律將人變成規(guī)則的奴隸時(shí)，我們就必須質(zhì)問“法律應(yīng)當(dāng)是什么”。當(dāng)下，在金融監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)型中，我們就面臨著這一緊迫的問題。對于國家的實(shí)踐來說，宏觀審慎監(jiān)管理念下的金融監(jiān)管權(quán)力整合并非一個(gè)行與不行的問題，但是當(dāng)這種實(shí)踐是以掩蓋或淡化公權(quán)對私權(quán)的侵占，是以消解法治的平衡精神為代價(jià)時(shí)，我們就有充分的理由來表達(dá)疑問。而且，對于這種“正當(dāng)性”的分析，歷史提供了事實(shí)性的反證，因?yàn)榍捌诮鹑诒O(jiān)管體制的功能化改革并沒有阻止金融危機(jī)前進(jìn)的步伐。事實(shí)上，金融危機(jī)并不可怕，其本是經(jīng)濟(jì)體運(yùn)行中的一種正常現(xiàn)象，是在市場供求作用下對自身循環(huán)機(jī)制的一種能動(dòng)性反應(yīng)與調(diào)適，可怕的是，“天災(zāi)性”的金融危機(jī)在政治的博弈下成為一種“人禍”，而這也正是我們在進(jìn)行制度揀選時(shí)不得不警惕與嚴(yán)防死守的風(fēng)險(xiǎn)。

從表面上看，分業(yè)模式與統(tǒng)一模式之爭折射出的是在特定的歷史時(shí)期法律制度該不該轉(zhuǎn)向及如何轉(zhuǎn)向的問題，這種爭論反映出的是經(jīng)濟(jì)學(xué)與法律學(xué)之間在理念與價(jià)值方面的激烈較量，如統(tǒng)一模式推崇的是效率與規(guī)模效應(yīng)，分業(yè)模式突出的是分權(quán)與公平的理念。在法律人的討論中，人們多認(rèn)為，“雖然經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)從頭到底都被經(jīng)濟(jì)學(xué)包裹得嚴(yán)嚴(yán)實(shí)實(shí)，但是法律和法學(xué)卻始終是其理論的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。”^[33]經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)“實(shí)際上走了一條制度主義的路線”^[34]。對于諸如此類的結(jié)論，作者實(shí)不敢茍同。在某種程度上，統(tǒng)一監(jiān)管模式的風(fēng)生水起與狂飆突進(jìn)就表明，在兩大學(xué)科的交鋒中，法律學(xué)的敗退、衰弱與邊緣化，它代表著經(jīng)濟(jì)學(xué)效益觀對法律學(xué)正義觀的勝利。對于這種尷尬的局面，應(yīng)該如何評價(jià)呢？如果從民以食為天的角度加以評價(jià)，效益論無疑更可靠，更具有說明力，畢竟其經(jīng)濟(jì)指標(biāo)可以量化，相反，正義觀則只是一個(gè)模糊不清、只可意會而難以言傳的概念，實(shí)證法學(xué)流派對正義論的不以為然也證明了這一點(diǎn)。再回過來看，經(jīng)濟(jì)的法律分析研討也并不是由法學(xué)人士發(fā)起與引導(dǎo)的，相反，是由科斯、卡拉布雷西等經(jīng)濟(jì)學(xué)家領(lǐng)軍的，其標(biāo)志性成果就是科斯的《社會成本問題》與卡拉布雷西的《關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)分配與侵權(quán)行為法的一些思考》。對于這種旁落的風(fēng)險(xiǎn)，霍姆斯就曾提醒過：理性地研究法律，當(dāng)前的主宰者或許還是“白紙黑字”的研究者，但未來屬于統(tǒng)計(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究者^[35]。因此，通過本文的論證，筆者的另一點(diǎn)感觸就是，在連帶的社會關(guān)系下，如果法律的研究者試圖最可能地接近法律的真理與規(guī)律，就必須放下自己的身架，摒棄學(xué)科的分野與法律規(guī)則萬能主義的妄想，轉(zhuǎn)而從政治、經(jīng)濟(jì)、歷史等多個(gè)視角來研究現(xiàn)實(shí)中的法律問題。

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Review and Reflecion on e Innovaion of Poscrisis Financial Regulaion： From e Perspecive of Insiuionalizaion and Compreensiveness

LI Siqi

（Law Scool of unan Universiy， Cangsa 410082， Cina）

Absrac：

In e poscrisis era， under e guidance of macroprudenial regulaion docrine， compreensive financial regulaion srucure as gained worldwide accepance for wic e academic circle gives ig praise. Meanwile， many old a Cina sould go wi e ime and reform is financial regulaion sysem is way. Reasonably， ere is no absolue rig or wrong abou e dispue beween compreensive or insiuional mode. For a counry， i is of grea imporance weer i is compaible or no. Besides， in academic researc， e risks of power concenraion and reducion of privae laws sould no be ignored.

Key Words： posfinancial crisis； financial regulaion srucure； arrangemen of power