摘 要：市場經(jīng)濟催生了國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能，以市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟的邏輯為起點，國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能必須通過法律授權政府或非政府組織依法實施。政府實現(xiàn)國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的行為必須嚴格遵循法律的設定和限制，以達成政府干預市場的本質(zhì)是彌補市場缺陷，防止和克服政府履行國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的越權、怠權和過度干預的現(xiàn)象發(fā)生。

關鍵詞：經(jīng)濟法；經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能；運行模式

作者簡介：湯玉樞，男，上海政法學院經(jīng)濟法學院教授，從事經(jīng)濟法學研究。

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2013）05-0085-09

經(jīng)濟法以國家與市場關系為基點構建自身的范疇、屬性和特質(zhì)，由此確認經(jīng)濟法是國家干預、協(xié)調(diào)或統(tǒng)制市場經(jīng)濟關系的法律，經(jīng)濟法既規(guī)范市場失靈，也調(diào)制政府失靈。這種對經(jīng)濟法功能的過度解讀和不適當定位導致其陷入無休止的論爭，并嚴重危及經(jīng)濟法的存在與發(fā)展。1事實上，經(jīng)濟法是法治經(jīng)濟的產(chǎn)物，是對市場內(nèi)生性缺陷的法律因應。經(jīng)濟法通過法律制度的設計和固化，形成制度對市場的制約關系和法治狀態(tài)下的市場經(jīng)濟運行模式。[1]（P218-219）國家對市場的干預也即國家的經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能，其實現(xiàn)載體可以是政府，也可以是事業(yè)單位或社會團體。這意味著政府對國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的實現(xiàn)必須與法律授權的其他組織一樣，嚴格遵循法律所為的制度安排，嚴格執(zhí)行法律所為的制度規(guī)范，貫徹和實施國家立法機關制定的關于市場運行、市場調(diào)節(jié)和市場秩序的法律，以達成國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能彌補市場機制缺陷的目標。

一、國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能運行的法治原則

經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能是一種國家職能。從理論上看，職能是“人、事物、機構應有的作用或功能”[2]（P484），是一個外延變化、內(nèi)涵確定的普遍概念。[3]（P30）國家職能的核心是基于特定的需要對其他事物所應起的作用和應發(fā)揮的功能，是以國家總任務和總目的為中心的國家活動的基本領域。[4]（P35）國家職能并非一成不變，與其他組織職能一樣，其職責和功能也在因應社會需要的過程中不斷地發(fā)展。在前資本主義時期，政治統(tǒng)治職能是國家最基本的職能，運用國家權力穩(wěn)定秩序、定紛止爭是國家的根本任務。以資本為中心、以利潤最大化為終極目標的資本主義自由生產(chǎn)方式使得自由、平等、權利等成為核心的內(nèi)在需求，國家的基本職能在于維護社會最低程度的秩序與安全，對人們在實現(xiàn)自由、行使權利過程中發(fā)生的沖突進行調(diào)停和裁斷，充當?shù)氖恰耙咕瘒摇钡慕巧艛噘Y本主義導致的市場內(nèi)在矛盾激化和社會矛盾尖銳極大地限制了作為市場經(jīng)濟內(nèi)在驅動力的自由競爭，政治、經(jīng)濟和社會矛盾的加劇迫使國家除維持政治統(tǒng)治、治安維護的傳統(tǒng)職能外，還衍生出諸如經(jīng)濟調(diào)節(jié)、社會管理、公共服務等一系列新的職能。

經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能作為一種新興的國家職能，即國家對國民經(jīng)濟進行規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務、監(jiān)督的職責和功能，是國家為實現(xiàn)社會整體經(jīng)濟利益而組織、干預社會經(jīng)濟活動所采取的方法、方式和手段的總稱，國家以各種經(jīng)濟杠桿宏觀調(diào)控市場經(jīng)濟運行，實現(xiàn)國民經(jīng)濟宏觀結構合理的目標，并通過微觀市場監(jiān)管的方式維護市場公平、公正、公開、自由的競爭秩序。從權力的角度觀察，國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能在權力結構中逐步形成了彼此獨立、相互依存的宏觀調(diào)控權和微觀規(guī)制權。1

國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能必須通過法律授權政府或社會組織行使。如同傳統(tǒng)的國家統(tǒng)制職能必須由不同的職能機關諸如立法機關、行政機關、司法機關以及法律監(jiān)督機關分別行使、實現(xiàn)一樣，國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能作為因應市場經(jīng)濟而產(chǎn)生的國家職能，由法律授權政府或社會組織行使，如中國證監(jiān)會、保監(jiān)會和銀監(jiān)會作為部級事業(yè)單位，對金融資本市場進行獨立監(jiān)督、調(diào)控。不過，政府是法律授權實現(xiàn)國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的最重要的載體，政府依法行使國民經(jīng)濟運行過程中的宏觀調(diào)控權和微觀規(guī)制權，是國家通過法律授予其履行國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的具體表現(xiàn)，而且不再是行政式的管理，更多表現(xiàn)為一種監(jiān)管、一種積極的引導。國家以法律授權的方式選擇政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能，是因為政府具有比其他國家機關、社會組織更明顯的優(yōu)勢：一方面政府機關設置健全，從中央政府到各級地方政府，各種職能部門、機構能夠有效地執(zhí)行復雜的任務；另一方面政府可以通過履蓋面廣、多層級的網(wǎng)絡框架，對國民經(jīng)濟運行形成及時、有效的管理。同時，國家法律的執(zhí)行素由行政機關來承擔，對現(xiàn)實問題及時作出反應并不符合立法和司法的性質(zhì)，因此，國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能以法律授權形式授權政府實現(xiàn)是一種必然選擇。

政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能來源于法律授權，這意味著政府實現(xiàn)經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能必須遵循法治原則，根據(jù)法律授權對市場經(jīng)濟運行生成的各種問題作出準確的回應并且提出解決方案，在法律框架內(nèi)實現(xiàn)其經(jīng)濟調(diào)節(jié)的職能。迫切需要解決的問題是政府的定位和角色的轉換，這是因為全能型政府職能模式使得政府習慣于以權力干預市場運行，習慣于用行政手段解決市場問題，由此可能導致政府在實現(xiàn)經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能過程中不按市場規(guī)律辦事，存在嚴重的“越位”、“錯位”和“缺位”現(xiàn)象，而且政府內(nèi)設機構職責交叉、權責脫節(jié)、效率不高等問題也嚴重制約市場機制效能的發(fā)揮，妨礙國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的實現(xiàn)。在市場經(jīng)濟條件下，政府實現(xiàn)國家對市場的經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能只能是法律的執(zhí)行者，這種定位決定了政府必須完成從全能政府向有限政府、責任政府的角色轉換。

法治原則是政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的核心理念和基本準則。市場經(jīng)濟條件下的國家治理中的法治既區(qū)別于人治，也區(qū)別于法制。英國法學家洛克認為法治就是政府應該以正式公布既定的法律來進行統(tǒng)治，這些法律不論貧富、不論權貴和莊稼人都一視同仁，并不因特殊情況而有出入。法治的核心思想是要依法治理國家，法律面前人人平等，反對任何組織和個人享有法律之外的特權，因此，法治的核心是嚴格依法辦事，法治的關鍵在于制約權力。同樣，法治作為一種社會管理機制，法的規(guī)定是社會管理的根據(jù)和手段，法的實現(xiàn)是社會管理的目標和要求。人治的本質(zhì)是“賢人政治”，即依靠領導人或統(tǒng)治者的意志來管理國家和社會，處理社會公共事務的治國方略、方式，具有隨意專橫的性質(zhì)，政以言興，也以言廢，人治以權力為核心，輕視法律。法制雖然與法治有著密切的聯(lián)系，泛指國家法律的體系、體制與架構的整體，法制既可能是約束權力的法治之下的法制，也可能是為權力控制的人治之下的法制，但法治追求法律至上和法律權威，任何人均必須遵守法律、服從法律；而且法治約束權力，尤其是對公共權力或者國家權力的約束，一切權力都必須服從法律，在法律之內(nèi)活動。國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能是因應市場經(jīng)濟而生的新型國家職能，市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，既反對權力干預市場運行，又需要權力糾正市場機制的外部性缺陷，需要政府運用權力糾正市場失靈。市場機制對權力的兩面性決定了政府履行國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能時必須嚴格依法處理市場問題。

法治原則要求政府履行國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能必須有所作為。市場機制作為市場經(jīng)濟的內(nèi)在調(diào)節(jié)機制，是價格、競爭、供求等市場因素在市場交換過程中相互制約與相互影響、自行調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行的有機統(tǒng)一的系統(tǒng)，由價格機制、供求機制以及競爭機制構成，具有自發(fā)性、盲目性、唯利性和滯后性特點[4]（P26），由于市場本身存在不完全競爭、不完全信息以及外部性、公共物品不充分等市場障礙或市場缺陷，市場失靈成為市場機制不可克服的矛盾。[5]（P146）市場機制的內(nèi)生性缺陷會直接導致資源配置失調(diào)、供求失衡、分配不均以及市場壟斷等問題，進而扭曲國民經(jīng)濟整體運行。因此，微觀領域的無序競爭和宏觀領域的結構性失衡需要國家調(diào)節(jié)機制，即運用公權力，由“政府約束和指導”市場，調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟活動和規(guī)制、監(jiān)管微觀市場主體行為，限制“經(jīng)濟力量的自由運用”。[6]（P327）

二、國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能運行的法律限制

政府調(diào)節(jié)或干預市場必須依法辦事，這是法治經(jīng)濟的應有之義。國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能最根本的任務是制度供給，通過制定社會經(jīng)濟公共政策和市場運行法律規(guī)則，確立市場參與主體的行為規(guī)范，達成公開、公正、平等、有序、自由的競爭秩序。政府調(diào)節(jié)市場的宏觀調(diào)控權和微觀規(guī)制權來源于法律授權，其行使也必然受到法律的限制。

（一）政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)的理念限制

微觀經(jīng)濟和宏觀經(jīng)濟共同構成市場經(jīng)濟整體，微觀經(jīng)濟涉及市場參加者及其經(jīng)濟行為，宏觀經(jīng)濟則以國民經(jīng)濟運行為對象，表現(xiàn)為經(jīng)濟總量關系，主要是國民經(jīng)濟總供給、總需求以及總價格、總就業(yè)量等重要指標。宏觀經(jīng)濟由不同的微觀經(jīng)濟組成，微觀經(jīng)濟運行受宏觀經(jīng)濟指導。無論是宏觀經(jīng)濟領域還是微觀經(jīng)濟領域，完全依靠市場機制調(diào)節(jié)都會因市場固有的缺陷導致運行偏差，解決和處理微觀經(jīng)濟與宏觀經(jīng)濟問題、克服市場機制的缺陷則是政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的根本任務。從理論上看，政府依法調(diào)節(jié)微觀經(jīng)濟與宏觀經(jīng)濟分別采用“規(guī)制”和“調(diào)控”的不同思路和理念。

規(guī)制即規(guī)范、制約，是規(guī)定、制度的動態(tài)表現(xiàn)。簡言之，規(guī)制就是以法律規(guī)范市場主體的經(jīng)濟活動、以制度約束市場主體的行為，這是一個具體化、范疇化、目的化的動作概念。微觀規(guī)制就是政府依法對參與市場運行的市場主體及其行為的干預。對于微觀市場而言，只有通過具體的法律制度加以約束和規(guī)范，才能克服不同市場主體在利益最大化驅使下多元利益與市場秩序的沖突，才能建立一個統(tǒng)一行為規(guī)則、統(tǒng)一評判標準的平等、公平、公正、開放、自由的市場。因此，政府對微觀市場采用“規(guī)制”的干預理念是對微觀市場結構、特征理性分析的結果，其目的在于彌補和治理市場機制缺陷，規(guī)范和矯正市場活動、凈化市場環(huán)境、確保市場競爭機制的良性運行。微觀規(guī)制通過對市場主體準入、退出、行為和市場秩序維持的規(guī)范，實現(xiàn)政府與市場運行的最直接的接觸。

調(diào)控即調(diào)節(jié)、控制，是一種綜合化、系統(tǒng)化和間接化的行為方式。宏觀調(diào)控是政府為促進社會總需求與總供給的平衡，對宏觀經(jīng)濟運行所為的經(jīng)濟總量調(diào)節(jié)和控制。政府對宏觀經(jīng)濟領域采用調(diào)控的理念，充分體現(xiàn)了對宏觀經(jīng)濟利益主體多元而復雜、對象廣泛全面而又不確定、內(nèi)容抽象而又不斷變動等特征的理解和把握，體現(xiàn)了國家作為保障社會政治經(jīng)濟安全的公共利益代表者的高度責任心，也體現(xiàn)了政府在駕馭市場全局性問題上的獨特優(yōu)勢和能力。政府根據(jù)法律授權履行國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能，依據(jù)法律和政策，運用計劃、財政、貨幣和產(chǎn)業(yè)等調(diào)節(jié)工具，平衡經(jīng)濟波動和促進社會經(jīng)濟平衡發(fā)展。

政府對市場調(diào)節(jié)采取不同的“規(guī)制”和“調(diào)控”理念，在根本上是由微觀經(jīng)濟與宏觀經(jīng)濟所存在的質(zhì)的差異性決定的。政府為實現(xiàn)國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能，在微觀經(jīng)濟領域依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定直接禁止或強制要求市場主體行為，因此，規(guī)制是國家強權力在微觀經(jīng)濟領域的運用，對清除市場機制的“毒瘤”、“贅肉”具有“速效”、“強硬”的功能，留給市場主體選擇的余地較??；政府對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控卻只能以間接的倡導、鼓勵和利益誘導等方式，引導和促進各種利益主體的市場主體行為，達成實現(xiàn)整體經(jīng)濟戰(zhàn)略、控制國民經(jīng)濟發(fā)展方向的目的，調(diào)控的特質(zhì)決定了國家宏觀經(jīng)濟政策的柔性屬性。

（二）政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)的權力限制

政府干預市場的正當性在于市場需要，但政府干預同樣面臨失靈的危險。古典政治學家從政府的本質(zhì)出發(fā)普遍認為政府源于人民的公意達成和公意授權，人們通過一定的契約關系建立公共組織管理社會，并認為政府以保護私有財產(chǎn)為目的，因此，政府是社會性的，沒有自己的利益。但現(xiàn)代經(jīng)濟學家從“經(jīng)濟人”概念出發(fā)，把政府當作追求經(jīng)濟利益的個體看待，認為最大化地追求自己的利益也是政府的基本屬性。[7]（P13）不僅構成政府的官員有自己的私利，而且政府也有自身的利益，政府自利性弱化了政府的自我控制能力，政府在自利性驅使下的非理性行為最終導致產(chǎn)生政府失靈的危險。這是因為政府權力不僅僅是一種能量，而且也是一種動量，富有擴張性、侵略性和進犯性。[8]政府依法獲得調(diào)節(jié)市場的宏觀調(diào)控權和微觀規(guī)制權，由此政府也承擔了法律設定的積極作為和有效作為的義務。與權力是一種強勢的政治資源截然相反，義務是一種負荷、一種負擔，義務的先天特質(zhì)具有勞務性、公務性和服務性，是一種不受歡迎的壓力。權力與義務的各自特質(zhì)決定了政府的選擇偏好。從自利的動機出發(fā)，政府及其公職人員面對權力與義務的選擇，最優(yōu)的理性行為是努力實現(xiàn)自身公共權力的最大化，同時盡力將其依法承擔的公共義務最小化，即盡可能逃避或推卸公共義務。政府及其官員對公共權力與義務的不同偏好決定了政府實現(xiàn)國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能時，必然存在缺位、越位或錯位的現(xiàn)象1，“法律、習慣、傳統(tǒng)、道德教育這些設計出來和演化形成以限制或控制這些短期私利的做法”[7]（P89）。

為克服政府失靈，防止政府實現(xiàn)國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能過程中肆意干預市場或者怠于履行其市場規(guī)制、宏觀調(diào)控職責，必須強化政府宏觀調(diào)控權與微觀規(guī)制權的法律限制。從經(jīng)濟法實踐看，授權本身即構成政府權力的法律限制，因為在法治時代政府活動以法律明文規(guī)定為基礎，凡法律沒有明文規(guī)定，政府均不得作為。經(jīng)濟法在授權政府履行國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能、行使宏觀調(diào)控權和微觀規(guī)制權的同時，也明確設定政府的法律義務，明確政府權力行使的條件、程序和方式、方法。以《價格法》為例，政府對市場價格的規(guī)制大多屬于常規(guī)性規(guī)制，但《價格法》第30條至第32條對政府非常規(guī)的市場價格干預設置了相應的條件，即當重要商品或服務價格顯著上漲或者有可能顯著上漲，國務院和省級政府可以對部分價格采取限定差價率或者利潤率、規(guī)定限價、實行提價申報制度和調(diào)價備案制度等干預措施；當市場價格總水平出現(xiàn)劇烈波動等異常狀態(tài)時，國務院可以在全國范圍內(nèi)或者部分區(qū)域內(nèi)采取臨時集中定價權限、部分或全面凍結價格的措施；在據(jù)以實行干預措施、緊急措施的情形消除后，應當及時解除干預措施、緊急措施?！斗磯艛喾ā穼Ψ磯艛鄨?zhí)法機構的設置、職責、認定標準、調(diào)查程序、調(diào)查措施、法律責任進行了嚴格的法律限制。

（三）政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)的手段限制

我國學者一般認為政府干預市場的手段主要有經(jīng)濟手段、行政手段和法律手段，把最具權威性的法律手段與經(jīng)濟手段、行政手段放在同一層次，這種觀念對法治社會、法治理念的構建具有相當?shù)南麡O影響。

行政手段是政府行政權的產(chǎn)物，具有“人治”屬性。行政手段是政府采取的具有強制性的行政命令、指示、規(guī)定等措施調(diào)節(jié)和管理經(jīng)濟活動的手段，行政手段具有權威性、強制性、垂直性的法律特征。政府以行政手段干預市場的實質(zhì)是以行政權力為中心的國家經(jīng)濟統(tǒng)制，是政府干預經(jīng)濟的權力行為1，“在人治類型秩序中，由于倚重個別精英的聰明才智或超凡能力，致使效率與公平的關系處于不確定狀況，很大程度取決于個別領袖的判斷與偏好”[9]（P168-169）。由于行政手段來源于行政決策的指令，依賴于行政機關的實施，而行政決策受多種因素影響容易出現(xiàn)失誤和偏差，導致政府行政干預手段的濫用和干預市場的負效應。20世紀資本主義社會經(jīng)歷了從消極行政到積極行政的演變，行政權力的擴張一方面符合社會現(xiàn)實的需要，使得市場獲得政府公共權威的協(xié)調(diào)和保護，但另一方面行政權力不合理增長和被濫用又使得個體利益遭受侵害的可能性增大。因此，政府行政干預與市場主體自由權利呈現(xiàn)沖突狀態(tài)，單純運用行政手段干預市場是一種無節(jié)制、危險的干預活動，必須把這種手段上升為法律手段，以法的規(guī)定性使政府干預合法化、程序化、責任化，才能杜絕行政手段的隨意性和無制約性。

經(jīng)濟手段的抽象性必須轉換為法律制度才能得到有效的貫徹和實施。政府對市場的干預尤其是對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控往往運用經(jīng)濟手段，即從經(jīng)濟體系中找出某些關鍵的經(jīng)濟變量作為杠桿，通過制定經(jīng)濟政策對宏觀經(jīng)濟運行加以影響，只有那些具有杠桿性質(zhì)能對國民經(jīng)濟“牽一發(fā)而動全身”的關鍵變量才能構成宏觀經(jīng)濟調(diào)控的經(jīng)濟手段，如財政、貨幣或者產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟變量調(diào)整手段不僅操作性強，而且涉及面廣，影響深遠，它要求國家運用經(jīng)濟杠桿干預市場必須謹慎，慎重使用經(jīng)濟手段。為防止政府在推行經(jīng)濟手段干預市場出現(xiàn)決策沖動和混沌，有效發(fā)揮經(jīng)濟手段在調(diào)控經(jīng)濟中的作用，也必須使經(jīng)濟政策的內(nèi)容、手段法律化，使經(jīng)濟手段上升為法律手段，以法律手段貫徹、落實經(jīng)濟政策的思路和理念。

法律是一種強制性的行為規(guī)則，法律手段中的法律責任的歸宿是任何行政手段或經(jīng)濟手段所無法仿效的，法律責任對主體行為的制約和威懾也是其他手段所無法實現(xiàn)的。政府對市場的宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制，關系國計民生，影響社會全局，必須通過責任的追究才能達到慎行的目的。人的責任心與法律責任成正比，法律責任越重，人的責任心越強，法律責任越輕，人的責任心越弱，沒有法律責任就沒有人的責任心。為了杜絕政府干預經(jīng)濟中草率、主觀、不負責任的現(xiàn)象，也為了昭示市場規(guī)則的嚴肅性，必須追求行政手段、經(jīng)濟手段的法律化。在成熟的市場經(jīng)濟中，無論是市場規(guī)制還是宏觀調(diào)控，都不是國家的任意行為，而是依法治理市場的法律行為，通過法律手段實施，宏觀調(diào)控與微觀規(guī)制的法律化是西方市場國家的一個重要特征。[10]（P2）而轉軌型國家職能的實現(xiàn)方式也正在發(fā)生著質(zhì)的變化，政府對市場的干預由單一的行政干預轉向行政、經(jīng)濟和法律并用，且逐步邁向以法律調(diào)控為中心的軌道。[11]（P275）

從市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟的命題出發(fā)，國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的途徑應該是法律手段，政府必須依法采取法律規(guī)定的方式、方法、措施，嚴格遵循法律設定的程序調(diào)節(jié)市場運行，克服或消除市場運行過程中遇到的特定障礙，不應當存在法律手段以外的其他手段，這些手段如果沒有法律的支撐和約束，即容易造成權力對市場的侵凌或任意干預，顯然有違于法治經(jīng)濟的精神。因此，政府干預市場的手段無論是行政手段、經(jīng)濟手段，還是法律手段，最終必須采用法律形式。[12]

當前政府調(diào)節(jié)市場的手段除應將經(jīng)濟手段納入法律范疇外，還應盡可能降低行政手段使用的頻度和幅度，以提高市場治理法治化水平。同時，政府干預市場的經(jīng)濟政策也必須付諸立法，形成確立經(jīng)濟政策目標和手段、措施的具體法律制度，確定負責實現(xiàn)政策目標的政府機構以及通過這些機構實施法律的責任，以達成政府貫徹實施經(jīng)濟政策時對市場的干預適度、合法和接受法律約束的目標。

三、國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能運行的法律實踐

國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能受市場體制影響呈現(xiàn)不同的運行模式。從歷史角度看，經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能孕育于自由競爭的市場經(jīng)濟體制，也因應市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展。為了維護自由競爭的市場秩序，以法律手段規(guī)范市場運行是其最直接、最原始的功能，而依法運用貨幣、財政以及產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控市場經(jīng)濟運行結構則是基于市場經(jīng)濟發(fā)展衍生的經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的重要內(nèi)容。

美國政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)的職能始于對壟斷的排除。1890年《保護貿(mào)易和商業(yè)不受非法限制與壟斷之害法》即謝爾曼法1就是美國立法機關基于企業(yè)組織擴張帶來的社會經(jīng)濟挑戰(zhàn)和民間運動強烈的利益需求所作的回應，它確認“任何契約、以托拉斯形式或其他形式的聯(lián)合、共謀、用以限制州與州之間間或與外國之間的貿(mào)易或商業(yè)，是非法的。任何人簽訂上述契約或從事上述聯(lián)合或共謀，是嚴重犯罪”。1914年的《布萊頓法》、《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》授權聯(lián)邦政府貿(mào)易委員會根據(jù)謝爾曼法及其配套法律，禁止或限制壟斷市場、操縱價格等排斥、妨礙競爭行為，達成市場健康運行的立法目標，實現(xiàn)國家“對私法的傳統(tǒng)領域進行干預和滲透”的經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能。羅斯福新政則針對經(jīng)濟危機引發(fā)的市場蕭條、產(chǎn)業(yè)結構失衡、貧富懸殊加劇等社會經(jīng)濟問題，于1935年至1939年間頒布了大量旨在調(diào)整經(jīng)濟總量平衡、保持社會經(jīng)濟均衡發(fā)展的法律，其中《格拉斯·斯蒂格爾銀行法》、《農(nóng)業(yè)調(diào)節(jié)法》、《全國工業(yè)復興法》等法律授權聯(lián)邦政府運用財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)政策強化市場干預。[4]（P113）2008年經(jīng)濟危機爆發(fā)以來，美國國會先后通過《抵押貸款債務減免的稅收豁免法》、《一攬子經(jīng)濟刺激法》、《住房和經(jīng)濟恢復法》、《金融救援法》、《美國復興與再投資法》、《抵押貸款改革法案》以及《金融監(jiān)管改革法案》等，強化國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能，授權聯(lián)邦政府實行量化寬松的貨幣政策，積極介入、干預市場活動，恢復和刺激美國社會經(jīng)濟活力。

德國對經(jīng)濟活動統(tǒng)制可以追溯到20世紀初的經(jīng)濟立法，以“國家干涉主義”為思想基礎，德國政府實施貿(mào)易保護主義政策，扶持其卡特爾組織，只要不濫用其地位，就可以不受法律的約束得以自由發(fā)展，即使是1909年《反不正當競爭法》，也未對卡特爾組織予以規(guī)制。1914年8月，德國議會通過《授權法》，參議院有權在戰(zhàn)時發(fā)布“防止經(jīng)濟損害所必需的措施”。1919年頒布《鉀經(jīng)濟法》、《煤炭經(jīng)濟法》和《卡特爾規(guī)章法》[13]（P64），這些法律強化了煤炭、鉀等重要資源型企業(yè)的社會化力度，政府對大企業(yè)的經(jīng)濟活動和主要物資供應實行直接的干預和限制。1923年《防止濫用經(jīng)濟權力法令》的頒布，標志著德國政府對卡特爾組織濫用經(jīng)濟權力的態(tài)度從扶持向削弱的轉變。二戰(zhàn)后，德國實行社會市場經(jīng)濟，以反對市場壟斷、促進公平競爭、穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展、均衡社會發(fā)展為目標，以《德意志聯(lián)邦基本法》2為基礎，確認國家有義務對經(jīng)濟過程帶來的不利于社會的結果進行干預，由此建立了現(xiàn)代國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能運行的法律制度，包括《反對限制競爭法》、《德意志聯(lián)邦銀行法》、《經(jīng)濟穩(wěn)定與增長促進法》、《損害賠償責任法》、《缺陷產(chǎn)品責任法》等。這些法律要求德國政府在社會市場經(jīng)濟的框架下從微觀領域和宏觀領域依法調(diào)節(jié)市場，克服市場固有的缺陷。

日本政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能在二戰(zhàn)前仿效德國，具有強烈的經(jīng)濟統(tǒng)制色彩。針對經(jīng)濟危機對日本經(jīng)濟的沖擊，日本政府從資金、價格、金融等方面制定了門類繁多的宏觀調(diào)控法，如制定《制造事業(yè)法》以保護重工業(yè)、化工業(yè)發(fā)展；制定《出口補償法》等各種扶助和鼓勵出口的法律，扶持和振興日本工業(yè)，尤且是日本中小企業(yè)。為了應對經(jīng)濟危機，日本頒行了大量的促進卡特爾發(fā)展的法律，如《出口組合法》、《重要產(chǎn)業(yè)統(tǒng)制法》、《重要出口產(chǎn)業(yè)組合法》等，同時頒行《銀行法》，通過提高銀行最低資本金數(shù)額，擠壓小銀行，引導和促進金融資本的集中和規(guī)?；?。應當指出的是日本這一時期的經(jīng)濟調(diào)節(jié)立法雖然強化了“國家對國民經(jīng)濟的全面干預”，與真正意義上的體現(xiàn)國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的立法尚有相當?shù)牟罹?。[14]（P24）日本戰(zhàn)后經(jīng)濟民主化進程催生了國家適度干預市場而不是統(tǒng)制經(jīng)濟的法律。從市場競爭機制的培育出發(fā)，日本于1947年頒布《關于禁止私人壟斷和確保公正交易法》即《禁止壟斷法》，強行解散各種特殊公司、壟斷集團，同時，推行產(chǎn)業(yè)合理化經(jīng)濟政策，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，促進企業(yè)合理化發(fā)展，這些法律包括《企業(yè)合理化促進法》、《煤炭礦業(yè)合理化臨時措施法》、《中小企業(yè)基本法》、《農(nóng)業(yè)基本法》等。1這些法律在實踐中依據(jù)國家社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，經(jīng)過反復修改而不斷地被賦予不同的歷史使命，取得了良好的法律實施效果。

上述市場發(fā)達國家的法律實踐表明：不同國家的經(jīng)濟調(diào)節(jié)機制決定于其不同的市場機制，美國注重個人自由和個體權利，政府原則上并不直接介入經(jīng)濟活動，對市場的干預和調(diào)節(jié)局限于市場失靈，目標是維護自由競爭的市場秩序；德日作為后發(fā)的資本主義國家，選擇了國家權力的強行介入，側重于積極地整合經(jīng)濟資源、規(guī)劃和管制國家的經(jīng)濟發(fā)展路徑和秩序。但是，這些國家對經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的實現(xiàn)卻具有共同的特質(zhì)，即“市場失靈—國家干預—法律”，政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能必須以法律為依據(jù)，政府既不能逾越法律授權的范疇、途徑和方式，也不能怠棄法律確認的職責和義務，市場機制的需求是國家干預的前提，市場缺陷的克服是國家調(diào)節(jié)的目標。

我國確立國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的法律實踐經(jīng)歷了一個由具體到抽象、由微觀規(guī)制到宏觀調(diào)控的辯證統(tǒng)一的發(fā)展過程。

與市場發(fā)達的美、德、日諸國以反壟斷、反不正當競爭法為契入點建立國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)機制不同，我國的市場調(diào)節(jié)機制是在計劃經(jīng)濟體制蛻變過程中邊除舊邊立新的基礎上培育、建立和完善市場經(jīng)濟的國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能法律機制，因此，構建多元而獨立的市場主體是我國政府干預經(jīng)濟活動的首要任務，“先規(guī)則后市場”[15]則成為國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能法律機制確立的獨特路徑。

為滿足市場經(jīng)濟運行的基礎條件，市場主體立法必須賦予多種經(jīng)濟成分的市場主體平等的法律地位，擯棄計劃經(jīng)濟條件下主體的所有制身份色彩，減少和消除國家和政府作為市場主體的強權與市場管理者身份的沖突，同時，用法律形式固化市場主體的市場準入門檻要求，這表現(xiàn)在立法上一方面以《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》為基礎，逐步健全集體所有企業(yè)、私營企業(yè)法律制度，賦予各種不同性質(zhì)的企業(yè)以獨立的主體地位，另一方面頒行《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》、《外商獨資企業(yè)法》，為外國資本進入中國市場提供相應的法律環(huán)境和依據(jù)。隨著社會主義市場經(jīng)濟的培育和建立，《公司法》、《合伙企業(yè)法》和《個人獨資企業(yè)法》的制定和實施宣告了以企業(yè)所有制性質(zhì)立法的實踐不復存在，各種不同性質(zhì)的市場主體平等競爭的法律環(huán)境為市場機制確立法律基礎。

法對政府實現(xiàn)經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的限制是在授予政府市場監(jiān)管權和社會主義市場法律體系不斷完善的前提下所采取的限權措施。與發(fā)達市場國家不同，社會主義市場經(jīng)濟并沒有經(jīng)歷一個自由競爭的發(fā)展過程，對于一個后發(fā)市場，我國也沒有選擇市場國家先市場后規(guī)范的發(fā)展路徑，而是選擇了一個邊發(fā)展邊規(guī)范、先規(guī)則后市場的發(fā)展方法。作為社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展戰(zhàn)略的法律支持，國家頒行了一系列旨在確立政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能、保障市場機制健康運行所必需的法律、法規(guī)，以《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《反不正當競爭法》、《消費者權益保護法》、《價格法》、《審計法》授權政府依法成立產(chǎn)品質(zhì)量技術監(jiān)督局、工商管理局、物價局等各種部門機構，負責監(jiān)管微觀市場運行中的產(chǎn)品質(zhì)量、競爭秩序、市場價格，維護市場自由競爭秩序；以《反壟斷法》授權政府設立反壟斷執(zhí)法機構，對經(jīng)營者壟斷協(xié)議、濫用市場優(yōu)勢地位以及具有或可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中行為實施監(jiān)管；以《土地法》、《房地產(chǎn)管理法》以及《城市規(guī)劃法》授權國土資源局、房地產(chǎn)管理局對房地產(chǎn)市場的土地供給、開發(fā)、經(jīng)營進行監(jiān)督管理。針對金融業(yè)技術性和金融市場高風險的特質(zhì)，《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》以及《證券法》、《保險法》授權中國銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會在中央銀行統(tǒng)一指導下分別實施對金融市場、證券市場、保險市場的監(jiān)管，這些機構在性質(zhì)上屬事業(yè)單位的非政府組織，這意味著政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能在金融領域的剔除，政府“萬能”的角色定位被扭轉，政府規(guī)制市場行為的方式、手段、范圍、程序均受到法律的嚴格限制。

宏觀調(diào)控法律機制涵蓋財政調(diào)節(jié)法、產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)法以及區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)法。宏觀調(diào)控的本質(zhì)在于穩(wěn)定經(jīng)濟均衡發(fā)展、促進經(jīng)濟增長，因此，宏觀調(diào)控立法以中央和地方財政收支分配與平衡為中心，以國家財政、預算、貨幣政策以及稅收政策法律化為基本手段。1994年的《預算法》確立了一級政府一級預算、中央和地方分稅以及中央與地方各級政府應保持收支平衡的法律原則，授權政府有權編制預算和預算執(zhí)行，《預算法》授權國家及各級地方人大對政府預算實施監(jiān)督管理，審查和撤銷同級政府編制的預算報告。1995年頒行的《中國人民銀行法》，授權中國人民銀行作為中央銀行，有權運用貨幣政策工具，保證國家貨幣政策的制定和執(zhí)行，有權對商業(yè)銀行及其他金融機構實施監(jiān)督管理，維護金融資本市場穩(wěn)定。以《個人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》、《增值稅法》等法律、法規(guī)為中心的稅收法律體系為政府實現(xiàn)國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能奠定了物質(zhì)基礎。相對于較為發(fā)達的財政調(diào)節(jié)法，產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)法與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)法則顯得相當滯后。產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)法是以財稅、金融為手段確立的產(chǎn)業(yè)傾斜、產(chǎn)業(yè)扶持法律制度，產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)除《中小企業(yè)促進法》、《科技進步法》、《清潔生產(chǎn)促進法》外，基本上還停留于政策層面[16]，如《中共中央、國務院關于加強技術創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》、《關于加快發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》、《“十五”期間加快發(fā)展服務業(yè)若干政策措施的意見》等。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法作為新興的綜合性的法律調(diào)節(jié)方式，政策色彩更為濃厚。以中共中央、國務院2003年發(fā)布的《關于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》與2006年發(fā)布的《關于促進中部地區(qū)崛起的若干意見》為基礎，國務院制定和實施了以轉移支付、稅收減免、區(qū)域扶持為內(nèi)容的各種區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的措施。

宏觀調(diào)控立法滯后既不能滿足國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，也不符合法治原則的精神。一方面，宏觀調(diào)控政策化傾向導致立法進程緩慢、立法層級偏低、法律呈結構性偏差，如計劃法、固定資產(chǎn)投資法、國民經(jīng)濟增長法、產(chǎn)業(yè)合理化促進法等缺失使得宏觀調(diào)控行為過于隨意、過于原則，對市場機制產(chǎn)生負面影響；另一方面，政府履行國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能缺乏必要的法律程序和法律約束，宏觀調(diào)控政策措施不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)和不連續(xù)，如振興東北老工業(yè)基地的各種財政補貼、稅收減免措施，因缺乏明確界定的法律標準，各資源型城市為申報資源枯竭型城市不斷“跑部進京”。宏觀調(diào)控的基本政策法律化、系統(tǒng)化需要國家盡快制定宏觀調(diào)控基本法，需要一個基本法來統(tǒng)一宏觀調(diào)控的指導思想和基本原則，協(xié)調(diào)不同的調(diào)控手段之間的分工、銜接、交叉、配合和矛盾的處理，需要確立一個系統(tǒng)的具體規(guī)則和明確的法律責任標準，以滿足市場經(jīng)濟健康發(fā)展的需求。[17]

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[責任編輯 李宏弢]